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评估在社会组织管理中的定位与作用研究

  黄一谷 赵 娜 朱 鸣

 

      要:随着我国市场经济体制的完善和行政体制改革的推进,加强和创新社会治理成为一个崭新课题。作为社会组织培育和监管的一项重大创新,社会组织评估搭建了政府与社会组织之间的良性互动平台,在推动社会组织健康发展的同时完善社会组织管理体系形成“指标引导——自我发展——社会认可”的社会组织发展模式,推动构建社会组织信用评价体系,改善社会治理创新的生态环境。本课题以文献研究、访谈和案例分析为研究方法,重点社会组织评估的定位作用进行研究。回顾了社会组织评估的历史发展和沿革,分析了评估在社会组织管理中的目标定位和现实效果。在此基础上,从评估对社会组织引导、政府管理平台建设、社会公众监督多个维度展开论述,借鉴国内高等教育教学评估、星级饭店评定和医院等级评审,以及美英等国家和香港地区的社会组织评估实践经验,从优化评估环境、评估机制建设、信息共享、专项评估和综合评估结合模式、第三方评估等五个方面提出建议,以期推动我国社会组织评估工作的发展。

     关键词:社会组织   评估   定位

 

    一、社会组织评估的历史发展和沿革

社会组织作为第三部门,与政府第一部门、企业第二部门共同推进着社会主义现代化建设。社会组织管理包括社会组织登记、年检、培育、执法、评估等一系列的活动,其中评估是社会组织管理系统中不可缺少的有机组成,是指各级人民政府民政部门为依法实施社会组织监督管理职责,促进社会组织健康发展,依照规范的方法和程序,由评估机构根据评估标准,对社会组织进行客观、全面的评估,并作出评估等级结论。

(一)社会组织评估的发展历程

2005年1月,民政部将社会组织评估列入工作计划,民政部民间组织管理局与民间组织服务中心、中国基本建设优化研究会联合启动“中国民间组织评估体系”研究课题。同时,组织部分登记管理机关和业务主管单位开展民间组织评估指标研究,完成行业性、公益性、学术性、联合性社会团体评估指标研究,以及基金会评估指标和民办非企业单位诚信评估指标研究,并在山东、湖北、广东、浙江、青岛、深圳等地开展了评估试点。

2007年8月,民政部发布《全国性民间组织评估实施办法》,启动社会组织评估工作。2007年启动首批基金会评估;2008、2009年,又分别启动全国性行业协会商会、民办非企业单位评估;2011年,启动学术类社团和涉外基金会的评估;2012年,启动联合类、职业类和公益类社团的评估工作。

 

截止2012年底,评估全国性社会组织664家(不含复评基金会47家)。其中,全国性行业协会商会5批,314家;学术类社团2批,168家;基金会6批,127家;民办非企业单位4批,39家;联合类、职业类和公益类社团1批,16家(如图 2)。除年检不合格、基本合格或受到行政处罚等不符合评估条件的没有评估外,评估总数占符合条件的全国性社会组织的41.5%,基金会和民办非企业单位符合条件的都参加了评估,评估率达到100%;行业协会商会达到52.3%;学术类社团达到28%。

 

(二)社会组织评估的制度规范

社会组织评估的制度规范包括分类评定、分级管理、政府指导和社会参与、不收取费用、规范评估程序五个方面的内容。

第一,分类评定。按照社会团体、民办非企业单位、基金会三个大类别,分别制定了公益、学术、联合、职业、行业社团指标,以及基金会非内地居民担任法定代表人的基金会和民办非企业单位评估指标评估指标分为基础条件、内部治理、工作绩效和社会评价四个部分,总分1000分,根据得分确认各个类别的社会组织评估等级,由高至低依次为5A级、4A级、3A级、2A级、1A级。

第二,分级管理。按照分级管理原则,不同层级的民政部门负责领导不同层级的社会组织评估工作,上一级民政部门对下一级民政部门的社会组织评估工作进行指导。民政部门设立相应的评估委员会和复核委员会,组建评估办公室。评估委员会负责制定评估实施方案、组建评估专家组、组织实施实地考察、作出评估等级结论并公示结果,日常工作由评估办公室承担,复核委员会负责评估结果的复核和对举报的裁定工作。

第三,政府指导和社会参与。社会组织评估坚持政府指导和社会参与的原则。一方面通过政府指导明确社会组织的目标和方向,规范社会组织行为另一方面,通过社会及社会组织之间的交流,强化社会监督。

第四,不收取费用。评估经费从民政部门社会组织管理工作经费中列支,列入财政预算,不向评估对象收取任何费用,这在一定程度上能减轻社会组织的负担,确保社会组织评估的公正性和公平性。

第五,规范评估程序。包括发布通知、审核资格、实地考察、审核终评、公示结果、受理复核和发证授牌等七个环节。

二、评估在社会组织管理中的目标定位和现实效果 

(一)评估在社会组织管理中的目标定位

作为社会组织管理体系有机组成部分的评估,独特性在于通过评估兼顾对社会组织的监督管理和培育发展、为政府职能转变和政府购买提供依据以及建构一套信用评价体系。

1.评估是社会组织管理系统有机组成部分

    目前政府对社会组织最普遍的管理手段是登记、年检和评估,其中登记是社会组织的一种准入机制,而年检和评估既有联系又有区别,是两种不同的管理方式。

表 1  社会组织管理系统

类别

登记管理

培育管理

监督管理

具体内容

成立登记、变更登记、注销登记

列入政府规划、财政支持、转移职能和政府购买服务、政社分开、税收和养老保险政策、公益孵化器

年检、章程审查、财务审查、税务审查、行政处罚、评估

特点

归口登记、分级管理、双重管理体制为主、进行直接登记试点

选择性培育,公益性、互益性与需求性、鼓励性、培育发展与监督管理并重

全面监督和重点监督、双重监督、内外部监督、常规和非常规监督、事后审查

 

评估与登记、培育、年检、行政处罚等社会组织管理手段的区别主要体现在三个方面。

第一,在管理手段的职能上,评估在于通过将评估结果与激励和优惠政策挂钩,从而使评估达到促建设、促管理、促发展的效果,而其它管理手段更侧重于对社会组织的监管。

第二,在管理手段的方式上,评估主要侧重于以科学评估指标为基础的实地考察和综合性的判断,而其它管理手段多为单一性的程序性审查。

第三,在管理手段的工作机制上,评估实行政府指导、社会参与、独立运作的工作机制,而其它管理手段主要还是以政府为主体的工作机制。

它们的联系主要是:社会组织年检是社会组织评估的先决条件,只有年检合格,才有资格参加社会组织评估;社会组织评估是社会组织年检的补充和完善,是在社会组织年检的基础上进行的一次全面系统的综合检验。它们的区别存在于工作依据、实施主体、是否强制、重点内容、时间要求、结果等方面(表2)。

表 2  社会组织年检和社会组织评估的区别

 

社会组织年检

社会组织评估

工作依据

《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》

《社会组织评估管理办法》、《全国性民间组织评估实施办法》、《民政部关于推进民间组织评估工作的指导意见》

实施主体

业务主管单位(负责初审)和民政部门(负责实施)共同负责,是行政行为

独立于政府行政管理部门和参评社会组织之外的第三方组织相关专家共同实施,是兼有管理和服务的社会行为

强制

强制性

倡导性

重点内容

社会组织遵守法律法规和国家政策的情况、依法履行登记手续的情况、按照章程开展活动的情况、人员和机构变动的情况以及财务管理的情况等,主要解决社会组织内部管理方面基础性问题

社会组织的基础建设、内部治理、财务管理、业务活动、工作绩效、社会评价和通过开展各项社会活动所产生的社会效益等,重点主要放在规范建设、促进发展上

时间要求

基金会——每年3月31日前

社会团体、民办非企业单位——每年5月31日前

评估机构根据实际工作情况确定,随时报送材料随时实地考察和初评,然后集中统一终评、颁布评估等级结果

结果

合格、基本合格和不合格。对于通过年检发现的有违法乱纪行为的社会组织,民政部门则分别给予警告、责令改正、限期停止活动和撤销登记等处罚

在年检合格的基础上进行评估,评估等级由低至高依次为1A至5A。社会组织评估等级结果具有激励性、鞭策性、鼓励性和倡导性,不具有行政处罚性

 

总之,评估作为社会组织激励机制和约束机制的权威性基础,同登记、年检、培育、执法一起构成整个社会组织管理系统中的有机组成部分,是完善社会组织管理体系并改善社会创新生态环境不可或缺的重要一步。

2.评估兼顾对社会组织的培育发展和监督管理

中国社会组织发展的制度环境既存在着有利于其发展的制度性因素,也存在着不利的制度性因素或制度性障碍。比如重管理、重登记,轻培育、轻服务。这使得社会组织发展面临着注册、定位、资金、能力、人才、信任等多重困境,缺乏指导发展和自我评估的渠道。社会组织除了明显违法被查处外,仅靠程序性年检难以完全反映社会组织的运行状况,只有通过评估,方能改进社会组织监督机制和责任机制,完善社会组织激励机制,拓宽社会组织培育渠道。最终,形成“指标引导——自我发展——社会认可”的社会组织发展模式。

3.评估为政府职能转变和政府购买提供依据

行政体制改革的核心是转变政府职能,转变政府职能实际上是向市场放权,向社会放权,中央向地方放权,这就把社会组织推到了一个非常重要的位置。政府职能顺利转移是否,关键在于社会组织的能力与素质是否能够去承接职能。从这个意义上说,借助社会组织评估,推动社会组织能力提高,培育优秀社会组织来承接职能。与此同时,面对众多社会组织,政府职能转移给谁,政府购买谁的服务,社会组织评估将会发挥重要的示范作用。广东等地已经出台承接政府职能转移和购买服务的社会组织名录,社会组织获得购买服务的资格需要通过评估来决定,显然,社会组织评估是政府职能转移的重要基础性工作。

4.评估能建构一套信用评价的指标体系

社会组织信用评价以一套相关指标体系为考量基础,由评估机构根据规范的指标体系和科学的评估方法,以客观公正的立场,对社会团体、基金会、民办非企业单位各类社会组织的有效服务能力及可信任程度进行综合评价。社会组织评估涉及很多内容,其体系明显复杂于营利性组织,评估内容涵盖政治因素、经济因素、社会影响、文化因素以及内部结构与运行等方面。目前,社会组织评估指标体系主要包括基础条件、内部治理、工作绩效、社会评价四个方面的内容,并根据实践情况不断变化更新,以全面反映社会组织的实际信用状况。将反映社会组织信用评价的评估等级结果纳入社会组织信用体系建设,强化信用应用,使得相关政府激励政策有科学、合理的基础来源,同时,促进社会组织制度建设和诚信自律,推动社会组织健康发展。

(二)评估在社会组织管理中的现实效果

经过几年的实践,社会组织评估逐渐得到社会组织的认可,全国性社会组织评估的品牌得以确立,评估的实际效果已经显现。

1.社会组织评估推动政府监督职能的优化

从发达国家社会组织发展的历史看,评估是弥补社会组织动力缺乏、能力不足的重要管理手段。

一方面,对社会组织来说具有完善提升功能。来自政府部门、研究机构、社会组织、会计师事务所、律师事务所等多元专业人士组成的评估专家对社会组织进行实地评估考察,为社会组织带来专业的外部信息和反馈意见,社会组织通过评估发现内部管理上的漏洞,降低财务风险,开阔业务发展思路,断提升规范运作和科学管理的水平,提高为会员服务、为社会服务和为政府服务的水平,形成社会组织发展的能力机制。

另一方面,对政府来说具有导向激励功能。政府对社会组织的发展情况有更感性、直观、全面的了解,根据社会组织实际和内在需求,实施分类管理和指导,成为制定各项培育发展和监督管理政策的重要信息来源,完善政府对社会组织的监督管理机制。政府重视并探索评估成果运用,把评估等级与政府转移职能、购买服务、税收优惠、资格认定、评比表彰、年度检查等活动统一起来,相互衔接,相互促进。目前,这方面已经有了一些尝试,特别是政府部门向社会组织购买公共服务申请公益性捐赠税前扣除资格方面

2.社会组织评估助推社会组织管理平台建设

社会组织评估对于改进政府对社会组织监管方式,提高管理的科学化水平具有重要的示范意义和促进作用,具体体现在以下三个方面。

首先,弥补政府管理力量的不足。据调查,一些省级民政部门管理了上万家社会组织,工作人员只有七八个,县市一级管理了数百个社会组织,但大多没有专门的社团管理人员。社会组织评估活动,动员社会力量对社会组织进行检查监督,有效弥补政府监管力量的不足。

其次,推进了社会组织优胜劣汰。社会组织的生存和发展不能完全依靠市场运行机制优胜劣汰,需要采取一定的行政手段和社会力量奖优罚劣,对好的社会组织予以扶持,对不好的要形成退出机制。

    再次,顺应了中央关于深化行政体制改革的要求,有利于构建社会组织信用评估体系。比如,浙江省民政厅和省发改委联合下发《关于加强社会组织信用体系建设的通知》,把加强社会组织评估和结果应用与推进社会组织信用平台建设联系起来。另一方面,通过评估汇聚起来的社会组织一手基础信息可以作为社会组织政府管理平台的优质数据来源。达到了以评估工作推动社会组织信用体系建设的目的。

3.社会组织评估实现多元参与的评估机制

我国社会组织最大的挑战之一是社会公信度的挑战。由于很多社会组织从事的是公益慈善事业,从事的是公共事务,有的甚至还带有公共权力,公众对这个领域的期望很高。因此,对于社会组织而言,社会公信度就是其生命线。我国公众捐赠不积极的原因之一不是公众缺乏捐赠的激情,而是不知道谁可信、捐给谁,如果有一个值得公众信赖的、客观公正的评估机构的评估,那么就可以引导公众的捐赠,这样,不仅可以大大提高公众捐赠资金的使用效率,而且可以提升我国公民的捐赠水平。社会组织评估通过公开透明的运作方式,实现了公众对社会组织的问责,一是促使社会组织重视信息公开,提高绩效,强化自律意识,提升社会责任感;二是增进了公众对社会组织的了解和支持,树立社会组织良好的公众形象,以评估为基础的社会组织信用评价体系初步建立。三是减少了社会组织与政府、社会之间的信息不对称。

三、评估在社会组织管理中的不足

(一)评估制度化建设滞后

    目前,绝大多数省、自治区、直辖市的民政厅局、民间组织管理局已经把社会组织评估工作纳入工作议事日程符合条件参评率省市本级超过30%的有,青海、厦门、福建、北京、甘肃、宁夏等6个省市。其中,青海省本级评估520家,参评率86%;厦门市本级评估325家,参评率51.8%;福建省本级评估593家,参评率45.1%;北京市本级评估700家,参评率44.7%。符合条件参评率省市本级超过20%的有,河南、黑龙江、大连、宁波、安徽、贵州、河北等7个省市。有的省市评估总量较大。福建省对7045个社会组织进行了评估,市县级6452个。浙江省已参与评估的社会组织数量为7788家(次)。但是从总体数量上来看,参加评估的社会组织占全国总数比例仍然较低。

从参评的主动性来看,社会组织评估会会给社会组织带来管理、观念等方面的挑战,在初期出现大量档案汇总和整理等行政工作,使部分社会组织面临较大压力,对评估工作有一定的抵触情绪。还有些社会组织认为,评估结果没有给自身带来政府购买、资金资助、免检、免税等实质性的利益,社会组织评估可有可无,这些都直接影响社会组织参评的积极性。

(二)评估专业化程度不高

评估是基于客观事实的综合判断,既是一门科学,又是一门艺术,对评估者的评估经验、评估技能等有很高的要求。而我国现在评估人才的缺乏,评估队伍的建设是当前开展社会组织评估工作面临的一大挑战。

    早在20世纪70年代,在美国等西方发达国家,评估已经成为一门专门的研究领域,很多著名的大学纷纷开设评估课程,培养了大批评估专业人才。评估是一门应用性很强的学科,不仅需要深厚的评估理论和评估知识,更需要丰富的评估经验,因此,在发达国家,民间组织的评估人员往往是一些具有丰富评估经验的专业人才。我国的评估体系建设还处在初期开发阶段,评估专业人员比较缺乏,需要借鉴、学习国外现行的评估理论、指标、工具,结合社会组织的实际情况进行本土化工作。

(三)评估结果应用不足

评估结果对于社会组织的“后续”影响不明显,使得评估这一机制没有充分发挥出激励、监督、促进竞争的作用。虽然2008年,民政部联合财政部、国家税务总局下发《关于公益性捐赠税前扣除有关问题的通知》,明确把基金会、公益性社团的评估等级作为实现税前扣除的重要条件之一。民政部在社会团体年度检查工作中,也规定获得4A、5A等级的社会团体有享受简化年检程序的资格,规定5A等级社会组织可直接被评为全国先进社会组织,不占用相关部门指标。政府有关部门也规定较高等级的社会组织评估可优先得到政府转移职能和购买服务项目。不过,从目前的相关激励政策可以看出,激励政策规定比较零散,缺乏全面系统的激励制度;政策上的许多规定无法落实到实处,兑现程度不高。这使得各部门的激励和优惠政策跟评估结果存在一定程度的脱钩,评估结果没有有效利用,对于社会组织来说,评估结果在3A以上等级不能使其获得政府转移职能、政府购买服务、资金资助、免检、免税等实质性的利益,就会出现激励不足、社会组织参评积极性不高的现象,这也就影响了评估作为外部动力机制和重要管理手段,无法真正发挥出促进社会组织发展、提升社会组织公信力的实际效果。

四、国内外经验的借鉴

(一)国内相关领域评估实践

1.国内相关领域评估基本情况

评估既可以了解情况,又可以提升和改进工作,因此,在高等教育、星级饭店、医院等领域受到较高的关注。

1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出教育管理部门“要组织教育界、知识界和用人部门定期对高等学校办学水平进行评估”。主要的教育评估项目有:1995年起分期分批进行的普通高等学校本科教学工作评价;学位与研究生教育评估。1988年制定并实施的旅游饭店星级标准评定制度,分别于1993年、1997年、2003年、2010年历经4次修订。饭店星级评估以市场为导向,其出发点和最终效果是引导和规范饭店服务质量。1989年,卫生部发出“关于实施‘医院分级管理办法(试行)’的通知”和发布《综合医院分级管理标准(试行草案)》,医院等级评审与分级管理工作正式启动。

    高等教育、星级饭店、医院领域的评估活动是从20世纪80年代中后期逐步开始启动的,是在旧有体制内引入竞争机制,使高校、医院和饭店都在外部等级激励下实现了内部变革,使得组织能力建设有了具体的规范依据,促进整个行业的发展。目前,社会公众对这三个领域的评估等级标准有较高的认可度,组织等级已经成为公众进行消费选择的必备考虑因素,从政府支持以及消费需求等全方位给组织带来切身利益。

2.国内相关领域评估做法

高等教育评估领域主要有四个评估机构:第一是政府机构,教育部高等教育司和国务院学位委员会办公室分别成立负责监督和领导全国本科教育评估和学位与研究生教育评估的专门机构;第二是社会中介机构,如高等学校与科研院所学位与研究生教育评估所、上海高等教育评估事务所等教育评估中介机构;第三是民间机构,以大学排名为主要评估项目的广东管理科学研究院、网大(netbig.com)、校友会、中国科学评价研究中心、上海交通大学世界一流大学研究中心等机构;第四,高等学校内部的评估研究机构,如中国科学技术大学、武汉大学。

饭店星级评估总体实行“分级管理、下放星级标准与星级评定权”的评估措施。国家旅游局设全国旅游星级饭店评定委员会,它是全国星评工作的最高机构,负责全国旅游饭店星评工作、聘任与管理国家级星评员、组织五星级饭店的评定和复核工作、授权并监管地方旅游饭店星级评定机构。星级评定遵循企业自愿申报的原则,凡在中国境内正式营业1年以上的旅游饭店,均可申请星级评定。一、二、三星级饭店的评定检查工作在24小时内完成,四星级饭店的评定检查工作在36小时内完成。星级评定周期定为3年,分为年度复核和3年期满的评定性复核。年度复核工作由饭店对照星级标准自查自纠,并将自查结果报告相应级别星评委,星评委根据自查结果进行抽查。评定性复核工作由各级星评委委派星评员以明查或暗访的方式进行,对复核结果达不到相应标准的星级饭店,星评委根据情节轻重给予限期整改、取消星级的处理,并公布处理结果。

医院等级评审的组织机构以政府为主导。《医疗机构评审办法》明确规定医院各等级评审的组织与领导部门、具体负责人,如三级特等医院、急救中心和省级以上临床检验中心的评审由卫生部组织与领导,同级医疗机构评审委员会负责具体实施。医院评审工作虽然是由相关专家组成的医疗机构评审委员会具体负责,但是其最高组织者和领导者仍然是卫生行政部门。《综合医院分级管理标准(试行草案)》中规定,根据任务和功能的不同把医院分为三级,还根据各级医院的技术水平、质量水平和管理水平的高低,并参照必要的设施条件,分别划分为甲、乙、丙等,三级医院增设特等。

在评估机构方面,高等教育评估的评估主体最为健全,政府与社会多方参与,形成多层次的评估体系。全国性社会组织的评估活动委托的第三方是民政部民间组织服务中心(事业单位)。随着社会组织评估的逐步推进,需要借鉴高等教育评估的多元主体,在民间组织服务中心作为评估主体的基础上继续完善并拓展社会组织的“第三方评估”,包括社会中介机构、民间机构以及社会组织内部的评估研究。在评估程序方面,社会组织评估与星级饭店和医院评估基本相同,其中星级饭店评估周期“年度复核”以及暗访式的“评定性复核”可以供社会组织评估活动借鉴,以增强社会组织评估的准确性与及时性。

3.国内相关领域评估政策法规建设

为了确保评估活动的制度化,有必要根据客观需要制定相关的政策法规来规范评估行为,明确评估的法律地位。高等教育、星级饭店、医院领域相继制订了一些政策法规。

对高等教育评估进行规范的政策法规很多,其中有标志性意义的政策法规有三个:一是1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》,首次引入高等教育评估的概念;二是1990年的《普通高等学校教育评估暂行规定》,是第一个有关高等教育评估的部门规章;三是1998年发布的《中华人民共和国高等教育法》规定,高等学校的办学水平、教育质量,接受教育行政部门的监督和由其组织的评估,第一次从法律上规定高等教育评估的法律地位。

饭店方面的政策法规主要有《中华人民共和国星级饭店客房用品质量与配备要求》(1995年国家旅游局发布)、《旅游饭店星级的划分与评定》(2010年国家旅游局发布)。医院评估方面的政策法规主要有《医院分级管理办法(试行草案)》(1989年卫生部发布,后由《医疗机构评审办法》代替)、《医疗机构评审办法》(1995年卫生部发布,1997年卫生部修订)、《综合医院分级管理标准(试行草案)》。

高等教育、星级饭店、医院评估的政策法规的相同之处是都有政府部门规章,不同之处是只有高等教育评估在法律中直接作出了规定。

2011年3月1日起施行的《社会组织评估管理办法》是国社会组织评估实践的重要政策依据,但该办法是部门规章,不是行政法规和一般法律,评估的法律依据层级较低。可以借鉴高等教育评估的做法,从法律上明确社会组织评估应有的法律地位,给予社会组织评估法律保障。

(二)国外社会组织评估实践

1.国外社会组织评估基本情况

20世纪90年代,发达国家对社会组织的系统评估陆续开始,并在发展中形成了自己的评估特色。

美国早在1912年就成立了“更好事务局委员会”,其所属的公益咨询服务部专门从事评估工作,1918年美国成立“全国慈善信息局”,21世纪初两个机构合并为“明智捐赠联盟”,其作为民间独立评估机构一个主要的优势是其对信息披露制度的合理安排,并通过详细的评估报告为公众捐赠提供指引。美国把评估作为与政府监督、同行互律、媒体(公众)监督和自律同等重要的确保民间组织健康发展的五道防线之一。英国对社会组织评估的历史可以追溯至1860年政府专门成立的“慈善委员会”,它对社会组织内部的治理结构和财务管理、外部的服务行为和投资行为都提出具体标准,为使这些规范能够落实,政府制定了一系列监督和评估制度。德国的社会组织评估主要交给一些私人的社会机构来执行,如德国社会事务中央研究所、捐赠人理事会,评估行为并不具有强制性,完全由社会组织自愿加入。从1992年开始,德国社会事务中央研究所就开始以颁发标徽的形式为成功接受其考核的募捐组织提供公益证明,获得此证明的社会组织募捐额度几乎占到全德国募捐额度的一半。《德国民法典》赋予社会公众申请查询社团资料的权力,鼓励公众对社会组织的监督。我国香港地区社会组织的评估与社会福利政策密切相关,可以将1991年香港第四部社会福利白皮书《跨越九十年代的社会福利白皮书》作为香港社会组织系统评估的开始,其核心是保障社会服务的有效性。 

2.国外社会组织评估做法

国外社会组织的评估做法,可以从评估主体、评估客体、评估内容、评估类型四个方面来加以归纳。

第一,评估主体多元化,以第三方评估为主。第三方评估已经成为各地区社会组织评估的发展趋势。以政府为评估单一主体的情形已经非常少见,而以民间主导的独立第三方评估和以政府监督的半独立第三方评估已经是现代各国社会组织评估的区分点,主要原因在于社会组织与政府的关系不同。美国、德国社会组织评估与政府的关系可以认为是民间主导的独立第三方评估,评估通常是基于社会组织的需求,完全由民间自发组织;英国和我国香港地区可以认为属于社会组织与政府共建的行政监督模式,评估的发展由社会组织自发需求和政府有意识让渡资源来推动,无论是社会组织还是政府都居于很高的博弈地位。

第二,评估客体是劝募机构和社会服务组织。一般互益性机构是会员制组织,通过会费就可以解决组织运作的资金问题;而劝募机构和社会服务组织,一方面,它需要向社会募集资金,另一方面,它提供的服务面向社会公众,因此,就需要进行评估,比较出好坏,这样,它们的资金来源、资金分配、社会服务就成为政府和社会关注的重要内容。劝募机构评估的好坏直接会影响到劝募机构下一步的劝募计划与劝募资金规模。社会服务组织评估的好坏直接影响到项目的可行性与可持续性。

第三,评估内容是整体性评估,重点是能力评估和质量评估。尽管对劝募机构的评估涉及到诸多的内容,但主要的内容是能力评估,如美国明智捐赠联盟、德国社会事务中央研究所、筹款组织国际委员会等。而对直接提供社会服务的社会组织进行评估的主要内容是质量评估。

第四,评估类型是示范性评估和资格性评估。评估类型,在不同发展程度的国家侧重点有所差异。在发达国家由于社会组织基础已经得到较好的发展,需要以示范性评估作为引导和激励;在发展中国家,大部分社会组织还处于初级发展阶段,往往需要政府等组织的扶持,因此更需要以资格性评估加以规范。示范性评估如美国马里兰州非营利组织联合会于1998年制定的“通向卓越的社会组织标准”;资格性评估如菲律宾非政府组织认证委员会的受赠机构资格认证。

香港地区社会组织评估的主要做法是香港政府社会福利署推行的服务表现监察机制,其主要的评估客体是直接提供社会服务的社会组织,评估类型上主要分为目标导向评估和系统导向评估两类。目标导向评估即测试社会服务目的达成程度如何,更多以社会服务质量为评估内容,是以服务结果为导向的;系统导向评估即测试社会组织进行社会服务的能力如何,如项目运作系统的完整及协调性程度等。

可以看出,国外和香港地区的社会组织评估,不仅仅是调查程序的简单应用,而是一个目标导向和结果导向的活动,通过评估,达到影响社会组织结构与能力、绩效与目标,改进社会组织服务的管理。我国社会组织评估需要借鉴国外和香港经验。首先是完备评估结构,形成多元评估体系。既有行政监管模式的评估、民间自发的独立第三方评估,也有示范性评估、资格评估以及综合性评估、专项评估。其次是在评估实施过程中继续优化评估程序,使评估程序更科学,在具体细节上完善评估工作,如借鉴香港“服务表现监察机制”允许社会各方在评估过程中互动和协商,美国“明智捐赠联盟”的信息披露制度,《德国民法典》向公众对社会组织信息查阅权的保护等。 

五、完善社会组织评估的政策建议

(一)优化评估的宏观环境

第一,提高对评估价值的认识。尽管登记、年检、培育、执法四个环节对社会组织的管理与服务都有所涉及,但评估则是这四个环节中所不能全部包含的,有它独特的地位和作用,因此,有必要,通过这几年的社会组织评估实践,在社会组织界、政府管理界、学术界进行一次大讨论,统一思想,认识到评估特有的价值,通过评估,促进社会组织可持续发展。第二,制定评估政策法规。在修订《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理条例》、《基金会管理条例》过程中增加社会组织评估的条款。第三,构建社会组织评估有机体系。社会组织评估有机体系,包括社会组织评估环境、评估主体、评估客体、评估程序、评估标准、评估绩效、评估方法等内容,每一个方面与其他方面有密切的关联,是一个有机的体系。第四,评估结果的有效运用。使评估等级与政府转移职能、购买服务、税收优惠、资格认定、评比表彰、年度检查等活动有机衔接,使评估结果与政府扶持、年检体制改革、内生权力赋予、信用体系和品牌建设相关联,制定全国性的统一标准和规定,提升政府和社会组织对评估结果的重视度。

(二)形成评估三位一体的整合机制 

评估活动在“登记管理、培育管理、监督管理”的社会组织管理模式中,居于动态衔接的位置,应充分发挥其有效串连其他各项作用的特点,统筹考虑,使各项工作形成合力,避免重复,提高效率由于社会组织的性质不同,评估结果对基金会、社团更为重要,因为直接影响到其募款额、会费,因而参评积极性相对较高;而对于不依赖捐赠和会费生存的社会组织,政府相应配套措施的激励效果尤为明显。因此,仅靠民政部门一家的激励配套措施恐力有不逮,在“统一登记、各司其职”的制度设计下,需要各职能部门制定相关配套措施。

第一,完善社会组织评估与登记、年检、执法的基本管理手段互动。通过评估与登记、年检、执法的互动,增强评估结果的反馈功能。年检与评估的互动不能仅仅停留在“年检合格才有资格参加评估”,而二者之间确实存在着一些内容和活动的重复,在资源约束的条件下需要重新界定社会组织年检和评估的具体规范,使二者互相补充、相互促进。目前贵州等地已经开展了“以评替检”的有益探索。执法作为政府对社会组织的监督、矫正手段,需要有严格的依据,评估对执法的反馈作用必须建立在评估有效性的基础之上,通过评估结果对执法活动提供一定的线索,使执法更有科学性和规范性。

第二,加强社会组织评估与培育手段的紧密联系。社会组织评估与培育的关系中,培育是前一个阶段,评估是后一个阶段,在培育活动中将评估结果作为培育措施考虑的重要因素之一。从某种意义上而言,评估和培育手段都是政府对社会组织的有效激励,而二者的结合更有规模效应优势,且以培育手段为激励的评估,对社会组织的能力建设更有积极作用。同时,在评估作为竞争机制和监督机制的基础上,发挥政府对社会组织的培育功能。

(三)推进评估信息交流共享机制 

目前,社会组织评估已经成为政府、企业、社会公众了解社会组织的重要窗口,成为社会监督的有效措施,但是在评估信息沟通交流方面存在一些问题,还有许多可以完善和提升的方面。

第一,促进登记管理机关与业务主管单位之间评估信息交流。不仅登记管理机关了解社会组织评估的重要性,而且也要让业务主管单位清晰评估的价值,熟悉评估标准和评估活动,以便有效指导社会组织评估过程。第二,建立以社会组织评估为基础的社会组织信用评价体系。积极推动社会组织信用体系建设,将社会组织纳入公共信用信息平台,将现有的社会组织基本信息、监管信息、评估信息等,作为社会组织信用评价的信息来源统一收集、汇总,建立以社会组织评估为基础,包含年检、执法检查等其他管理信息的社会组织信用评价体系。第三,加强政府部门与社会公众的评估信息沟通。为了得到社会公众的支持,有必要将有关社会组织评估的信息及时公布于社会,可以通过民政部门网站、业务主管单位的网站、有关新闻媒体、有关社会组织网站让社会公众知道社会组织评估的标准、程序和结果,对获5A、4A社会组织公众会更多的支持,对1A、2A的社会组织会减少支持,能够做到信息透明公开,促进社会组织与社会公众的良性互动。第四,定期发布社会组织评估蓝皮书。通过社会团体、民办非企业单位、基金会不同类型的分报告,概括出不同特点,借助于个案,总结社会组织评估的经验,分析存在的问题,探讨社会组织评估发展的基本规律,使社会组织评估实践与理论有机结合。

(四)构建专项评估和综合评估有机结合的新模式

第一,明确绩效评估导向的评估方法。完善以绩效评估为导向的社会组织评估方法,增加评估的科学性、规范性和有效性。可以借鉴并使用“绩效度量方法、项目评估逻辑模式、平衡计分卡、顾客满意度评估”等评估方法,科学地衡量社会服务的效果。将过程评估与结果评估手段有效结合,使得评估等级结果与社会组织服务能力的差异减少到最低程度。第二,及时更新评估指标体系。根据评估活动中存在的问题及时更新社会组织评估指标体系。比如,在全国性行业协会商会评估评分标准中,关于“基础条件——法人资格”上需要形成负责人相互制衡机制,“内部治理——发展规划” 详细标准不好掌握,应该对其进行淡化,而强调落实上;“内部治理——组织机构——民主程序”应该重视实际操作情况、“内部治理——人力资源”中会员管理只是指数量,没有代表性。第三,建立专项评估与综合评估结合的新模式。在推进社会组织评估时,可以通过对指标的增删修改,对特定类别的社会组织(如数量较多的教育类社会组织等)开展专项评估,做到综合评估与专项评估有机结合。因为综合评估有助于掌握社会组织的整体状况,而专项评估则可以增强评估活动的针对性,形成对特定社会组织的具体认识,二者有机结合,能够使评估结果更科学、更客观。

(五)完善社会组织第三方评估

目前,全国性社会组织的评估委托的第三方是民政部民间组织服务中心,事业单位编制。地方性社会组织评估根据各地实际情况,因地制宜,有的地方采取成立社会组织评估中心,有的地方委托给民间组织服务中心,有的地方委托给科研院所或社会组织,这些统称为评估的第三方机构,承担着评估的具体组织协调活动。

国社会组织还没有完全发挥在社会生活中应有的服务功能和主体地位,再加上社会组织评估活动启动年份较晚因此,无论从社会组织评估的供给能力和需求水平来看,由社会自发成立的“独立第三方评估机构”还没有能力或者保障措施去完全承担社会组织评估活动。具体而言,政府和社会有关方面可以有如下几个方面的作为。第一,培育社会组织第三方评估机构。以前没有社会组织评估的活动,只有企业的评估机构和政府绩效的评估机构,所以,包括政府和社会在内都需要培育社会组织第三方评估机构,以适合社会组织评估的内在需求;第二,建立第三方评估机构的甄选机制。通过一定时期的培育之后,政府需要逐渐建立社会组织第三方评估机构的甄选机制,通过公开招投标的竞争方式,确定第三方评估机构,增强评估工作的专业性、规范性和科学化程度;第三,保持独立性。进一步理顺政府机构、第三方评估机构、社会组织参评单位之间的关系,充分发挥第三方评估的优势,强化其独立性、公正性和权威性的同时,避免第三方机构评估可能带来的问题;第四,加强对第三方评估机构的监督和管理。第三方评估机构具有一定的科学性、专业性和规范性,但毕竞处在社会组织外部,对社会组织的了解和对政府进行社会组织评估的认识会有偏差,这就需要加强对社会组织第三方评估机构的监督和管理,确保评估结果的公正和公平。

 
 
 
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