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资源导向:境外非政府组织在中国的

发展规律及管理策略研究

 

   王兵 

 

摘  要:近年来,我们观察到境外非政府组织对本土第三部门的影响力正在日益衰退。实证研究表明:境外非政府组织在本土第三部门发展过程中提供文化规范、行动方式及活动资源等要素,而“资源导向”是其施加影响的控制阀门;随着国力增长、企业及公众的财富积累,以政府购买、非公募基金会等为代表的本土资源崛起,创建了一套务实的行动方式及文化规范,并且得到了政府的信任与支持。因此,本文认为境外非政府组织对本土第三部门的影响格局中失势是自身资源不足和外部功能替代的综合结果。对于政府而言,我们建议其抓住当下关键节点实施资源导向的整体治理,不仅加强对境外非政府组织的直接管理,还应重视功能替代的协同效应。

关键词:境外非政府组织;资源导向;功能替代

    一、问题提出

改革开放以来,社会结构的深刻剧变催生了社会组织急速发展,使之成为政府与企业之外的第三部门。关于中国第三部门发展的环境归因主要有两类观点:第一,国家配合经济改革而主动放开部分社会领域的结果,其根源在于“自由流动资源”与“自由活动空间”的出现;第二,社会发展的衍生问题致使社会自发形成了公共领域,或者寻求不同于传统方法的第三条道路。然而开放契机下,境外非政府组织对中国及第三部门都有不容忽视的影响。事实上,境外非政府组织对中国社会的影响远非统计数据表现的那么苍白无力,而是在全球公民社会扩张的背景下参与甚至推动社会转型及第三部门发展,影响犹在。由于大量境外非政府组织没有纳入或者逃避了现有政府管理体系,所以统计数据没有也不可能对其完整概括。

当前境外非政府组织研究集中在功能阐述和行为描述。毫无疑问,境外非政府组织在华活动方式极其丰富,包括直接开展活动、寻求政府合作、资助草根组织、拓宽政治空间、输入境外理念等,但其关键路径依然是影响本土第三部门的发展、助力公民社会的成长。马秋莎则认为境外非政府组织对本土第三部门的发展功不可没,不但通过各种手段在中国培育了大量“类西方”第三部门组织,还提供资源支持及帮助拓展空间。但是,境外非政府组织也阻碍了本土第三部门的发展,特别是长期“喝洋奶”导致“水土不服”而无法承担起应有的社会功能,甚至还导致部分草根组织缺乏“自主性”而“依附于”境外非政府组织等畸形格局。

然而,本土第三部门的外部环境发生了结构性变化,即本土力量崛起与境外力量衰弱。主要表现:第一,2004年正式实施的《基金会管理条例》从制度上允许企业或个人成立非公募基金会,使其以组织方式参与第三部门事务;第二,2010年生效的《关于境内机构捐赠外汇管理有关问题的通知》规范了境外非政府组织对本土第三部门的资金支持;第三,各地政府大力推行政府购买社会组织公共服务,间接地影响第三部门的活动领域和行为方式,以及中央在加强和创新社会管理体制中对第三部门提出了监管与发展并重的新要求。

境外非政府组织面临进退维谷的双重发展困境:从自身状况来看,境外非政府组织希望继续扩大自身影响力,但受全球经济及母国态度使得资源供给不足;从外部发展来看,政府对其戒备和管制越来越严格且本土企业或公众的影响力日益渐长。那么,境外非政府组织的未来方向何去何从?对本土第三部门发展的潜在影响又如何?这是现有研究未曾关注的新问题。本文从结构功能主义视角研究境外非政府组织在中国的发展规律,即关注境外非政府组织对中国第三部门的社会功能、作用机制及其变化趋势。该议题有着重大政策意涵,如果我们不了解境外非政府组织在中国的结构、态度、策略、行为及其发展规律,就无法讨论政府对其管理策略,也无法系统性的引导本土第三部门发展。

二、分析框架:资源导向的动力模型

    (一)社会结构与功能

境外非政府组织是中国第三部门的组成部分,因此必将其纳入到系统环境中研究。从发展起源来讲,境外非政府组织与社会组织的功能结构类似,即提供公共服务与助力集体行动。但是,境外非政府组织还有“外来”的典型特征,它如果要发挥上述功能,则必须与国内组织合作互动。事实上,本土第三部门尤其是草根组织恰是其重要的合作伙伴。所以,境外非政府组织所处系统环境的中心应该是本土第三部门,其结构与功能主要在此领域中得以展现。

本土第三部门外部环境的组织因子包括政府、企业及境外非政府组织。政府在理性思维下对第三部门组织实施分类控制。在开放社会条件下境外非政府组织涌入中国,对第三部门的结构、行为及功能带来西化色彩,使本土第三部门成为“真正意义下”的公民社会主体。然而,国内经济发展使得企业或公众在资源、规范等方面都能够为本土第三部门提供竞争性选择,且该趋势愈演愈烈。总之,境外非政府组织在中国的发展规律受系统环境的深刻影响,其中政府的目标、行为、态度极为重要,而企业或公众等本土力量在快速崛起,它们互相角力的场域构成了境外非政府组织的生存空间,如图1。

 

境外非政府组织在此结构下发挥了哪些社会功能?通过文献发现,境外非政府组织将大量资源和精力投入到培育本土第三部门的“能力建设”,笼统地讲其方式包括“资助、培训、会议、试验示范、倡导、游说、国际交流……”等。世界社会理论认为组织不仅受当地的环境和历史影响,还是文化规范建构而成;后来者在利益约束下的理性算计之后,遵从那些示范性的社会角色,使其成为外部环境传递文化规范和脚本的执行者。那么,境外非政府的社会角色和身份认知则是在其所在外部环境的作用下形成。如果我们在广义角度如规范标准、行动方式等理解文化的话,那么境外非政府组织所期望的能力建设则是文化传播,特别是西方非政府组织的角色规范。

境外非政府组织的社会功能及其形成过程主要有两种观点。第一,赵秀梅认为境外非政府组织是亲公民社会“文化规范”和“模式脚本”的携带者及执行者,本土第三部门在此“场域”习得了全球性规范,政府则通过“国家社会”参与国际秩序,最终实现了“文化渗透”。第二,康晓光认为境外非政府组织的介入为本土第三部门结构的“西化特征”提供了行动的理念、做事的方法、所需的资源、行动的空间等。虽然已有研究罗列了境外非政府组织所扮演的功能以及粗略的传导机制,但是还无法解释其发展规律。

传导机制与动力

本文在“结构—行为—功能”逻辑下分析环境因子的作用机制。功能主义虽强调“存在即合理”,但需要深入分析存在的合理条件到底是什么?其认为:第一,把社会类比为“有机体”,结构差异与功能分化互为表里、相辅相成;第二,社会功能要回应特定需要,事物存在的前提就是能够满足社会的特定需要。所以,本土第三部门与政府、企业或公众、境外非政府组织等环境因子共同构筑了一个有机的、完备的整体,各个环境因子对本土第三部门发挥着特定的功能。这就必须回答:该环境因子对第三部门发展发挥了什么功能及传导机制,哪些因素导致地位发生更替或者变化?

综合世界社会理论及行政吸纳社会理论,境外非政府组织以资源供给、行动方式等能力建设手段传递文化规范。但现有研究并没有阐述“资源供给”、“行动方式”及“文化规范”之间的结构关系,尤其没有将其总体视为“能力建设”。为此,本文引入“资源依赖理论”统领三者的内部联系,它认为组织的抉择和行动与所处的位置及其面临的压力与限制有关;环境因子的重要性在于相关组织对其依赖程度,而组织则需采取尽可能措施获得外部资源降低被动地位的结构。活动空间、资源匮乏与能力不足是制约本土第三部门发展的瓶颈,环境因子的社会功能在于回应上述问题。

资源依赖的不对等使弱者接受附带条件。由于资源的稀缺性,组织对外部环境的依赖程度也有所不同,以此确定了社会互动过程中环境因子的权力地位。为此,权力弱势一方为了获得发展性的战略资源就必须接受附带性的要求,事实上境外非政府组织的能力建设也符合此逻辑。所以,文化规范、行动方式及资源供给在资源依赖理论下有了完整逻辑链条;其中,文化规范是终极目标即能力建设,而行动方式与资源供给都是服务于目标的有效手段,但资源供给尤为重要而成为组织发展的必备要素。那么,外部环境因子对本土第三部门的影响路径中控制资源渠道起着枢纽型作用。

但是,环境因子的社会功能能够决定其对第三部门的作用吗?答案是不一定。环境因子对第三部门发挥作用,还需要当前社会中的强者允许。毫无疑问,政府的影响力和话语权在社会各方面都具有较重要的主导地位,所以环境因子对第三部门发挥作用还需考虑政府态度。而政府将根据自身利益,对环境因子做出“支持”、“默许”和“反对”的态度,其判断依据是环境因子的行为是否符合政府利益或政府期望,特别是为社会灌输的“文化规范”或称“意识形态”。可以说,“政府态度”是环境因子影响第三部门的关键要素,起着调节阀门的作用,决定着环境因子的功能作用程度,也称为调节变量。

通过上述“理论”建构了环境因子发挥作用的逻辑模型:因变量是环境因子对第三部门发展的社会功能,自变量是环境因子对第三部门所采取的行为表现,调节变量是政府对待环境因子在此系统发挥作用的态度。如果环境因子提供特定功能是影响第三部门发展的基础性条件,否则不可能产生影响;但是环境因子具备特定功能时,并不代表其影响就会持续作用,还必须考虑政府态度。该模型还表明“资源格局”有着关键性地位,是环境因子发挥系列作用的动力条件。

 

综合而言,环境因子对第三部门施加影响应具备两个要件,缺一不可。一是功能方面,环境因子对于本土第三部是否有用、有效?如果没有社会功能就无从谈起发挥作用。二是政府态度,即在“政府主导一切”的背景下环境因子是否获得政府支持或者默许?在具备社会功能前提下,积极的政府态度可以使环境因子发挥倍增的作用,消极的政府态度则使环境因子的影响力加速降低。

因此,境外非政府组织发展规律研究还需要回到结构环境中观察资源格局的变化情况。原则上讲,政府、企业或公众都为本土第三部门提供资源甚至行动方式,但哪个主体在此结构中拥有便利条件?这需要将图1与图2结合起来的动态研究。而本文观察到近年来国家为企业创造了参与第三部门事务的制度性通道,而公众在经济富裕之后也更多地投身和关注此领域;那么企业或公众等本土性力量也成为本土第三部门选择的资源供给方,从而与境外非政府组织构成竞争性关系。另外,如果本土力量在行动方式及文化规范方面能够得到政府的认同支持,那么本土力量将有可能打败境外非政府组织成为本土第三部门发展的关键资源。由此而论,境外非政府组织的社会功能在内部资源不足和外部强势压力下难以有效发挥作用,这将导致境外非政府组织重新选择战略,如资源本土化、政治上脱敏及缩减活动范围等一系列行动措施

研究方法与资料

本项研究主要采用两种方法:一是二手资料分析;国内已有学术文章、政府报告或NGO刊物梳理了境外非政府组织在中国的发展历史、进入方式、活动领域、行动策略等描述性资料,本文是对相关资料清理的基础上形成境外非政府组织在中国的分布结构。二是典型案例深访;本文既选择境外非政府组织做直接观察,也从境外非政府组织影响至深的“能力建设”领域选择本土第三部门组织反观本文的研究思路。所以,我们的案例包括资助型境外基金会F及G,其价值理念、资源供给及行动方式不仅影响本土第三部门还推动了社会转型,但自2009年以来受外部环境结构影响寻求转型;对其调查以期实现从正面探讨境外非政府组织的发展规律及其策略变化。还重点调查了支持性的能力建设组织且接受了大量境外非政府组织资助的组织,即具有内在连贯性的N和M,观察案例的行为变化推导境外非政府组织的具体行为、环境结构等发展规律。

三、现状扫描:收缩、转型与本土化

近几年我们观察到境外非政府组织发挥的作用,以及它与中国政府以及第三部门组织的关系已经发生了非常大的变化。尽管境外非政府组织奠定的影响力依然在发挥作用,但它当下这种新增的影响力在衰退,原来领航员的角色和地位已经明显减弱,并逐渐丧失。这种反差已经开始深刻地影响到了境外非政府组织在中国的战略部署和行动转型。

收缩:F基金会

 在中国,资助型基金会是非常特殊的境外非政府组织。本土第三部门组织的法律条例有三部:社会团体登记管理条例(1998),民办非企业单位登记管理暂行条例(1998),以及基金会管理条例(2004)。对于一般的境外非政府组织来说注册登记很难,但是《基金会管理条例》第十三条为境外基金会在中国内地设立代表机构做出了详细规定。根据民间组织管理局的统计,目前有18家境外基金会设立在华办事处,多数设在北京与上海两地。然而,大量在中国活动的境外基金会没有登记备案,但他们多数与政府或学术部门合作开展项目,甚至投入的资金数额极其巨大。

 F基金会是最早进入中国的境外非政府组织。它1979年进入中国,1988年在北京设立办事处,是在中国创立办事处的第一个境外非政府组织。三十年来,福特基金会在教育改革、环境发展、治理、公共政策、国际关系、法律、健康及公民社会等领域提供了大量的项目资助。从1979年到1988年,F基金会为开展与中国有关的活动所捐赠的款项金额达到1800万美元,到2012年止,资助金额达到了约2.75亿美元。但是从2005年之后,资助项目数额和规模都有所下降,基本保持在8000万元的资助额度和100个左右的资助项目,并且还有进一步减少的趋势。

 从2009年起,F基金会在资助领域方面也做了重大调整。其战略规划以“促进社会部门发展、帮助弱势群体获得资源和机会”为核心,以此围绕“透明和有问责的政府”、“民事与刑事司法改革”、“农村社区自然资源管理使用”、“教育改革”、“青少年性与生殖健康教育”等领域。回顾来看,F基金会已从原来比较广泛的9个活动领域收缩到1个重点领域,即公民社会发展。分析个中缘由,F基金会北京办事处前任首席代表认为:随着经济发展中国政府已经能够很好地解决贫困、妇女、能力建设等问题,不再需要外部的帮忙;公民社会的发展仅靠内部力量的推动相对困难,但正是由于国际社会的援助,中国第三部门的发展才受到了限制和怀疑。政府为了防止国际社会带来的各种风险,特别是政治风险,而把国内的第三部门也限制了。为回应不断变化的需求,F基金会需要把资源重新投放,特别是那些关键性领域,最终战略调整之后把关注领域收缩到公民社会建设的制度性环境。

    (二)转型:G中国项目

 G坚持赠之牛奶不如赠之奶牛原则,以传递捐赠方式的扶贫和乡村发展组织。1985年与四川省畜牧局合作进入中国,截止2009年12月底G中国项目已经先后在全国16个省市区的117个县实施项目124个;已经有16个民族的72402户贫困农户通过该项目脱贫或致富。从四川盆地到戈壁沙漠,从云贵高原到青藏高原,从大巴山脉到大别山区,从华北平原到长江中下游平原,都有G项目的足迹。由于态度意识的转变,综合能力的提高,他们不仅改变自己的状况,也为所在社区的经济、社会、文化和环保等方面的综合发展做出贡献。

 G项目实现了由外部进入到本土扎根的转变。其负责人表示:G项目通过良好的扶贫和社区发展项目设计和方案去获得捐赠者、志愿者的支持;用获得的捐赠资金去开展切实可行的扶贫和社区发展项目;用项目所取得的成果成就去赢得更多的捐赠,从而帮助更多的贫困农户和社区。虽然G项目采用境外的资金、理念和模式,但是在中国取得成效更多的依靠扎根于本土文化、充分利用当地资源、整合各种政府和非政府资源、发挥社区力量、调动社区成员的主动性和能动性,更与我国政府对“三农”问题的重视和新农村与和谐社会建设的政策扶持密切相关。G以价值为基础的综合社区发展项目,实现了可持续的社会和经济发展,并促进生态环境的改善。

政府合作与支持是境外非政府组织在中国发展的关键。中国既需要通过改革开放来获得国外的资金、技术和各种援助包括NGO的援助,但又对其存有戒心。由此,境外非政府组织在中国就面临诸多限制,包括法定身份、独立性问题、活动空间、资源筹集等。G中国项目办推行主动和政府加强沟通、协调和合作,抛弃教条僵化的模式,不断学习和政府相处,学习适应中国的社会文化和政治条件,就会克服限制从而拓宽空间。2008年8月4日,四川省民政厅民间管理局批准成立了海惠助贫服务中心,意在用海内外筹集的资源惠及贫困家庭帮助他们脱贫。由其全权负责G在中国的项目运作,所以海惠助贫服务中心在资金上对G还存在较强依赖。但这已经是G转型的一种态度或方式,且不仅局限在“名号”、“行动方式”方面,还会在资源方面实现本土化。

本土化的势在必行

上述变化并不是个案,而是普遍趋势。分析来看,其根本在于两点:第一,部分组织从资助者变成募款者或者项目申请者;第二,部分组织虽依然是资助者,但其资金优势、能力优势已经淡然无存。因此,境外非政府组织在进入中国的方式、与政府的关系、以及对草根组织的影响等都发生了根本性变化。整体而言,境外非政府组织的影响力在下降,但其存量的影响犹在;对于政府、第三部门而言,此时此刻都是非常重要的关键时期,如果战略调整得当就可以获得预期效果。

境外非政府组织本土化过程中都出现了共同身影:本土力量。比如,F基金会曾经高度关注本土第三部门的能力建设,并没有随战略调整而收缩,相反该领域还得到了快速增长,只不过支持者变为南都公益基金会、上海增爱公益基金会等本土基金会;G转型为海惠扶贫服务中心之后的资源拓展也是依托于上海公益事业发展基金会等本土组织。事实上,世行中国发展市场项目、UNDP国际扶贫项目、英国使馆社会企业家技能培训项目等都在实现资源及经验本土化。

    四、实证分析:以能力建设为例

能力建设领域是境外非政府组织影响本土第三部门的节点。众所周知,本土第三部门在独立性、自治性及专业性都存在不足,至此制约行业发展。而境外非政府组织为了实现资源效率最大化,必然投入到能够撬动整个部门发展的领域,这就是有着杠杆性作用的能力建设组织。业界普遍认为,N和M是第三部门能力建设领域的标志性组织,且后者是前者的延续。

现象:从N到M的结构转变

    1.境外资源导向的N

N于2001年工商注册,以促进中国第三部门的发展为己任,并已成为国内最重要的NPO支持性组织之一。但是它有着悠久历史,通过论坛、培训、网络建设等手段,力图构筑一个NPO业内以及政府、营利组织之间的交流与合作平台,并致力于推动中国NPO的立法进程。

N借助境外非政府组织的资源推动能力建设先行。上世纪90年代,中国第三部门的数量和规模等实力非常弱小,即使称得上第三部门的基金会、行业协会等组织都是完全在政府管理之下。当时全社会的主导话语是经济建设,对第三部门或者公民社会无人问津。但是,境外非政府组织已经进入国内并开展扶贫、农村发展、艾滋病等项目,传播公民社会理念。在此背景下,N不得不向境外组织争取资助,开始第三部门的全方位能力建设,包括公民社会理念传播、法律政策倡导、行业治理与自律、以及组织发展等方面。

N能力建设以传播公民社会理念、慈善公益理念以及参与式方法为主。自成立以来,N就获得了亚洲基金会、美国福特基金会、美国麦克利兰基金会支持开展定期NPO论坛,共举办22期,累计有919人次参与。2002年,在美国福特基金会、美国麦克利兰基金会的资助下,N启动了“中国NPO培训与能力建设项目”,主要通过引进国际已有经验和自行开发相结合的方法研制了20个培训课程和评估工具,开展了83场培训和评估活动,累计参与人数达3380人次,覆盖全国各省区(除山西省),包括香港特区和台湾地区。

根据N创始人的访谈得知,N坚持公民社会理念发展第三部门,追求行业自律、政策法规保障以及与外部组织充分地合作。这些理念与境外力量所坚持的观念一致,比如福特基金会就强调“寻求强化民主价值观,减少贫困和不公,推动国际合作和促进人类的成就为宗旨”。正因为如此,N曾经在广州开展NGO培训时受到政府的限制,最终政府部门对培训内容审核之后才得以进行。

无论如何,N依靠境外力量(理念、资助及技术)对第三部门发展和能力提升做出了贡献,几乎历史稍长一些的社会组织都接受过相关培训或参加论坛。但是,境外痕迹过重也带来了弊端,比如N一直难以获得正式的民办非企业单位注册,在开展活动时受到政府的干预,甚至加强了政府对第三部门的不信任感。最终,由于环境变化以及团队变动,N逐渐分裂为M为主的第二代能力建设机构。

2.本土资源主导的M

M是N在组织上和事业上的延续。M于2006年在上海民政部门注册成立,在政府主管部门、国内外资助型机构、企业界、学界等关键“拥护群”的支持下发展起来的一个公益支持性组织集合体,旨在为初创期和中小型民间公益组织提供切实的支持。M现有业务的核心是“公益孵化器”,同时也开展公益创投、公益广交会、联合劝募、社区托管等项目。

与N相比,M所处的生存环境已经发生了巨大变化,可以说天壤之别。上海浦东新区的经济在90年代得以快速发展,与此同时引发了行政管理和社会管理改革的需求。在“小政府、大社会”的新公共管理思潮下,浦东新区民政局在“先行先试”政策下探索社会力量在社会管理中的作用。此时,政府才意识到社会组织的数量和规模都较小,无法充当政府帮手;政府也希望利用社会组织动员企业资源提供公共服务。在此背景下,浦东区政府邀请N落户上海,培育社会组织开展服务的能力。

M获得的资助集中在国内资源,少量来自境外非政府组织。M发起人认为,国内资源是第三部门未来发展的支柱,而政府更是重中之重,这也有助于改善第三部门组织的生存环境。政府也非常青睐M。据了解,M的资助中政府购买、国内基金会资助和企业合作大约各占三分之一;比如,上海浦东、北京西城、深圳等政府支持公益孵化器,南都公益基金会等本土非公募基金会支持被孵化组织的小额经费,联想集团等企业资助公益创投等等。由于资源的多元化,M可以保持一定的独立性和自主性,而不再像N时期关注公民社会培育或倡导,而是更加侧重第三部门组织发展的实际需要。

从N到M的演变过程来看,环境和资源有着根本性不同,其所起的功能也有显著性差异。N时期培育各种组织的公民社会理念及方式,而M时期培育了更加务实合作的社会组织,替政府、企业及公众分忧,承担起实在的社会服务责任。M能力建设的重点就是培养草根组织向政府、企业寻求合作,争取资源,从中谋求独立自主的发展。与此同时,M在开展能力建设时,侧重非政治、非宗教、非敏感领域,强调扎根社区提供服务,而不接受倡导组织或维权组织。所以,M启示第三部门在现有环境下既可能借力打力提升自身实力、独立性、拓展空间,也可能面临权力和资本的“双重殖民化”危险。

但是,为什么在广义的能力建设领域里发生了如此根本性的变化?资源供给的变化在此过程中发挥了哪些作用?以及政府到底扮演何种角色?

(二)机制:功能替代与政府态度

    1.功能替代机制:境外与本土的较量

境外非政府组织为第三部门提供如下支持:第一,提供理念启蒙。较浅层次的理念是关于第三部门的概念和内涵;进一步讲是通过第三部门灌输公民社会理念,强调政府、企业、社会三足鼎立的理想结构,并把这些理念嵌入到地方政府的治理体系等。第二,提供资源支持。为了实现理想蓝图,境外非政府组织不是空有理念,而是注入大量资源推动实现;也为第三部门创造活动空间,境外非政府组织资助理论研究等,让政府及其它主体认识到第三部门的功能和重要性,比如世界银行资助《向社会组织采购社会服务的国际经验》推动中国政府向第三部门购买服务等。同时,境外非政府组织也为第三部门发展提供国际舆论支持。第三,提供能力建设。境外非政府组织要实现自身的理念,仅提供资源是不够的,还需要具体的操作手段或技能。通常而言,境外非政府组织在西方社会中采用民主、参与等形式监督政府,实现自身使命。

但是,本土的企业或公众为第三部门发展提供哪些功能?是否能够取代境外非政府组织发挥的作用?本文认为是可能的,因为:第一,本土力量为第三部门传播理性、效率最大化等经营性服务理念。这种实用主义的理念与境外非政府组织倡导的公民社会、民主、自由、平等截然不同。目前来看,对第三部门有较大影响的企业多半是规模大、发展成熟、熟谙市场经济运行法则的企业。这种思维惯性也会传递到第三部门领域。第二,企业为了实现自身理念,向第三部门投入巨大的资源,既有资金,也有人力资源、知识资源、媒体资源、政府资源以及其他社会资源。第三,在理性原则指导下投入充裕的资源后,企业还向本土第三部门传授私人部门的管理技术和市场手段,更倾向于服务管理。

总结来看,代表本土力量的企业和境外非政府组织都能为第三部门的发展提供理念、资源、手段。企业/公众是境外非政府组织的强力竞争者和替代主体。两者在“道”的层面有所不同,一个是追求公民社会,制衡政府权威和抵御市场暴政;一个是追求慈善资本主义式的工具理性结果。但是,在“术”的层面上十分相似,只不过当前企业在资源和手段的数量上优势更明显,而境外非政府组织的力量则显得杯水车薪。

2.政府态度选择:信任与合作的互叠

环境因子是否完全发挥作用还需要重点考虑政府态度。政府并不是抽象的概念,而是具有自身的利益诉求和社会目标,遵循“理性经济人”逻辑,它的一切行为都是为了追求政府或统治阶级利益的最大化。政府依据各类主体提供的社会功能分别做出支持、默许、反对等态度。

政府绝不允许第三部门落入“公民社会”陷阱。出于自身利益和国家利益的考虑,政府通过一切可能的措施巩固执政地位、维护国家长治久安、保障人民安居乐业。至此,所以境外非政府组织的合法地位从来没有得到政府承认,其活动空间也受到严加限制。截止2012年12月,仅有18家境外基金会拿到了“办事处或代表处”资格。虽然部分境外组织“只帮忙不捣乱”,但政府尚未在境外非政府组织细分的基础上有针对性地建立管理制度,而是为了防止境外非政府组织带来的挑战和破坏,整体上采取了较为严厉和谨慎的态度。2009年12月国家外汇管理局出台的《关于境内机构捐赠外汇管理有关问题的通知》更是对境外组织的头上戴了“紧箍咒”,限制了其资源进入,这体现了政府态度。

此时,政府对替代性主体(企业)影响第三部门持何种态度呢?从近年来的实践来看,政府对企业支持第三部门开展公益的态度也是积极的。政府依然以企业提供的理念与政府期望的契合度为依据。企业坚持高度理性的利己原则,要求第三部门也以理性、效率最大化为运行原则;当前政府面临着提供社会公共服务的压力,亟需社会力量辅助支持。所以,本土力量支持的第三部门更偏向于与政府合作,共同为社会提供公共服务。政府也为此创造了政策条件,比如放开部分类别社会组织的直接登记,或者主动承担非公募基金会的业务主管单位等。

从全局性来看,境外非政府组织的理念与政府期望的契合度较低,获得政府支持的可能性较小。而市场化改革培育和发展出来的企业与政府联系非常紧密,有着较高的契合度,企业参与第三部门事务得到了政府的积极支持。在政府态度维度方面,作为替代性主体出现的企业比境外非政府组织占据了更加有利的条件。此时,第三部门的整体环境也会更为宽松,甚至减少国际非政府组织的依赖对国内第三部门的健康成长与发展至关重要。

    五、结论与讨论:资源格局转变对第三部门的影响

境外非政府组织对于中国第三部门及公民社会的影响已经发生了结构性变化。政府对第三部门的影响是最大的也是难以撼动的,而境外非政府组织和企业/公众的影响相对要弱且相互之间还存在竞争关系。尤其不能忽视的是,本土力量的崛起削弱了境外力量对第三部门发展的影响。本文将这一事实认定为“结构性变化”,因为这种变化背后有着坚实的经济基础和政策环境做支撑,所以这种影响将是长期而稳固的。这种变化是功能替代和政府支持的结果;具体而言,社会功能和政府态度可以解释环境因子发挥作用的替代关系,社会功能是环境因子发挥作用的基本前提,政府态度是环境因子作用效果的关键变量。为此,本文研究的基本结论包括:

第一,境外非政府组织在中国的发展规律与其培育本土第三部门的社会功能息息相关,受制于自身的行为表现和外部的环境结构。第二,境外非政府组织的行为逻辑是,以“资源供给”为载体向本土第三部门输送“文化规范”和“行动方式”。第三,境外非政府组织的潜在竞争对手有政府和企业,它们也为本土第三部门提供资源和灌输理念;同时还受制于政府态度,其依据又与境外非政府组织的行为表现有关。所以,境外非政府组织的功能是内外互动的动态过程所决定。第四,政府购买与孵化、企业公益等对境外非政府组织存在“功能替代”,且此两种方式也更容易得到“政府支持”。因此,双重推力使得当前境外非政府组织的发展陷于相对弱势地位。

1:境外力量、本土力量对第三部门的影响

        环境因子

解释变量

境外力量(境外非政府组织)

本土力量(企业或公众)

社会功能

文化规范

公民社会、政治民主、自由宪政

慈善资本主义、工具理性

资源供给

资金、政治空间、国际舆论

资金、人力资源、专业技术、媒体关系、政府关系、其他社会关系

行动方式

参与式方法、倡导、对抗

现代管理技术、市场手段、合作

(政府态度)

强者态度

总体上不信任

主流态度是默许和反对

极少有支持的态度

总体上信任

主流态度是支持和默许

极少有反对的态度

环境因子对第三部门发展的影响

初期影响力较强

当前影响力日益衰退

初期影响力较弱

当前影响力日益剧增

总结来看,新形成的环境格局的最大受益者是政府,政府不仅利用企业等本土力量解决社会服务的供给问题,还可以釜底抽薪、一劳永逸的解决境外力量对中国政治社会稳定的威胁,可谓一箭双雕。如上所述,第三部门外部环境的结构性变化产生了多方面的新机遇和挑战。当今社会各界对第三部门越来越重视,政府和社会提供的资源也逐渐增多,但是这并不代表第三部门的前景光明和一片繁荣。相反,面对全新的外部环境格局,第三部门到底在社会中扮演什么角色?第三部门与外部环境因子互动的原则、限度、方式是什么?这些问题本文并没有给出答案,还需要进一步的研究。但是,根据全文资源供给、行动方式、文化规范及强者态度等逻辑链条来看,当下是政府干预和引导本土第三部门发展的最佳时期,可谓天时地利人和!

    六、政策建议:资源导向的整体治理

研究表明,境外非政府组织受制于资源不足及外部崛起等双重压力而对本土第三部门的影响逐渐式微。但是,开放背景下境外非政府组织在文化规范、行动方式对国内的示范效应依然存在。这就要求政府不能一味地严防死守而应该主动出击。事实上,中央在社会管理创新时要求:要适应全方位对外开放的需要,依法加强对境外非政府组织在华活动的管理和服务,既保护正当交往合作,又依法查处违法违规活动,充分发挥其在促进我国经济社会发展中的积极作用。基于境外非政府组织在中国的发展规律以及当前结构环境,本文提出以“资源管理”为导向的整体治理,既包括对境外非政府组织采取直接管理也要对其生存环境加以改变,摆脱原有“就事论事”的管理方法,而是实施以多管齐下的柔性管理为主的系统化策略。

源导向的直接管理

第一,给予境外非政府组织在华活动的登记备案。现有政策文件涉外的主要有《外国商会管理暂行规定》和《基金会管理条例》,后者规定了境外基金会在满足特定条件下可以在华设立代表处,但截至目前为止才18家申请设立代表处。事实上,政府还应该开辟更加宽松的登记制度,以便将境外非政府组织纳入到政府管理体系之内。关于如何监管,现有广东省的做法是让民间组织涉及与境外组织合作时主动报告,如广东省民政厅《关于实行民间组织涉外活动报告制度的通知》。登记备案并不是万能的,因为还有大量境外非政府组织并不在大陆活动,但能够提供资金支持。

第二,强化境外非政府组织在华活动的项目管理。相对而言,资金的流动性不受地域限制也难以受到政府干预。虽然2009年12月国家外汇管理局已经出台的《关于境内机构捐赠外汇管理有关问题的通知》有所规定。但是民政部门还应加强两项管理工作:一方面,与外汇管理部门联合跟踪管理境外非政府组织总部拨款的使用情况;另一方面,加强境外非政府组织的项目监管,做到分类发展、分类管理。

第三,做好境外非政府组织在华活动的服务工作。境外非政府组织带着资金、技术及理念为我国解决贫困等社会问题做出积极贡献,而民政部门则应该主动地做好服务与管理工作,特别把握好“寓管理于服务”的原则。为此,我们建议各个省市可以成立接纳境外非政府组织项目合作的“枢纽型组织”,民政部门主动地为境外非政府组织寻找项目合作伙伴,在合作能力、诚信方面等给予一定评价和推荐,甚至要主动地把政府优势嫁接到项目开展中去。

第四,鼓励境外非政府组织在华活动的本土转型。已有研究表明,西方的理念与技术并不一定都适合中国国情,境外非政府组织的本土化也势在必行。此时,民政部门应给予更多政策引导,而具体的鼓励方式还待继续研究。只有境外非政府组织彻底的本土化才可能做出真正有益于中国发展的项目,所以政府应抓住契机在第三部门发展方面贯彻长期战略。

资源导向的功能替代

进一步分析,境外非政府组织更多关注“名草”,即有一定名气的草根组织,及大学研究机构。如果再次深度分析,他们更加关注社会公平、弱势群体、司法公正等领域。事实上,这些领域也是党和国家十分关注且有所行动的范畴。而境外非政府组织在中国能否实现预设的社会功能与其资源供给密不可分,因此我们建议政府可以定向进行资源引导。我们调研时基层民政干部就借用毛主席语录阐述孵化培育草根组织的重要性:“这块阵地,无产阶级不去占领,资产阶级就会占领它;我们只不过是关心它们,把它们利用起来,它们的功能就能发挥得更好一点,作用更大一点,促进它们按照社会组织的功能发展”。本文把此类政策建议归纳为资源导向的功能替代,主要包括:

第一,鼓励并规范非公募基金会充当资源供给者。2004年《基金会管理条例》出台以来,我国非公募基金会快速发展,在教育、救灾、扶贫等领域为政府做到了拾遗补缺的效果,这方面的典范如南都公益基金会。但是,资助型非公募基金会的比例仅约为13.2%,其合作伙伴多数选择是政府、事业单位等,难以发挥资助者的角色要求。还有部分非公募基金会几乎处于“植物人”状态。因此,我们建议政府在修订条例时适当引导非公募基金会向资助型倾斜。

第二,突破并改革公募基金会的资金使用方式。我国公募权掌握在政府及政府背景组织手里,但这不应该成为制约第三部门发展的结构限制。所以,加速转型公募基金会资金使用方式,还权于民,让草根第三部门组织通过竞争方式参与公益事业,既可以促进资金使用效率也可以解决草根社会部门的资源困境。事实上,2008年汶川地震之后中国红十字基金会、中国扶贫基金会分别以招标方式资助救灾,且效果显著。

第三,加大并落实政府向社会组织购买公共服务。近年来中央及各地都在加速实施政府购买项目,国务院今年也出台《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》,但是如何增强政府购买的竞争性、民间性等依然难以落实。为此,如何将资源更多地倾斜给草根组织服务于弱势群体领域至关重要,以此充分调动社会组织贴近基层、灵活多变、效率优势及社会创新等,那么竞争性招标、第三方评估、政社分开等都是前提保障。

第四,完善并下沉社会组织孵化培育中心。按照中央精神,当前社会问题可以通过贴心式服务予以缓解,这更需要“服务类”社会组织,而不是境外非政府组织资助的“倡导型”社会组织。所以,民政部门应该做好两件事:一方面是完善孵化培育的课程建设,近段时间以来多地出现政府干预过重导致社会组织离开的现象,这就要求政府引导应该尊重社会组织逻辑前提下合作协商,否则孵化培育的结果就是“克隆政府”而已。另一方面孵化培育的重心要下移到街道及社区,当前能够承接服务的社会组织甚少,亟需政府培育扎根社区服务的本土组织,只有下沉才能了解实情以及充分挖掘社区资源。

 

 
 
 
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