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我国社会组织提供公共服务的改革与发展问题研究

夏 雨  范长林  涂才江

  本课题以政府职能转型过程中社会组织地位和作用的改变为基点,研究其在改革与发展中迫切需要解决的现实问题。当今社会,公务服务的提供必须在完备的法律体系下才能获得有效的运作。由于政府购买公共服务在我国尚属新生事物,仍处于发展的初级阶段,社会组织提供公共服务的许多基本法律问题还未得到妥善解决。如:现有规范体系的位阶低下,政府对公共服务购买合同的治理能力不强,培育社会组织的激励措施尚不具体等。本课题认为,我国首先应形成完整的多层面的法律规范体系,尤其要注意高位阶法律文件的制定和配套法律文件的修订;其次,查漏补缺,填补社会组织提供公共服务中的立法空白;最后,要量化公共服务的各项指标体系,增强各种举措的可操作性和实效性。

关键词社会组织 公共服务 法律体系 

 

一、我国社会组织提供公共服务的整体社会环境呈现逐渐良化的态势

(一)政治体制改革为社会组织的公共服务主体地位提供了逻辑前提

2012年3月19日温家宝总理在第十三次全国民政会议中指出,“政府的事务性管理工作、适合通过市场和社会提供的公共服务可以适当的方式交给社会组织、中介机构、社区等基层组织承担,降低服务成本,提高服务效率和质量”。据此,我国正式开启了社会组织大发展时代。这意味着我国的社会组织将步入新的阶段,在社会生活中发挥愈来愈积极的作用。以此为契机,我国各地的民政部门纷纷加快了社会组织相关改革工作的步伐。其中最为显著的改变就是事实上对“双重管理”登记制度的逐步废除。2012年,民政部启动了全国性社会组织直接登记工作,19个省份开展或试行了社会组织直接登记,9个省份下放了非公募基金会登记管理权限,8个省份下放了异地商会登记管理权限,4个省份开展了涉外民办非企业单位登记试点。截止2012年底,我国共登记成立社会组织49.9万个,社会组织从业人员达到1200万,社会组织固定资产到1425.4亿元

目前,国务院相关部门正在抓紧修订《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》,并同步完善相关配套措施。正在修订的三个行政法规,将对社会组织自治权力进行规范,对社会组织内部治理和活动准则进行详细规定。同时,民政部门也将研究建立社会组织引导型的政策体系,包括制定出台全国性行业协会法人治理指引、社会团体选举工作指引、社会团体财务管理规定、社会组织信息公开指引、社会组织商业活动指引等政策文件。鼓励同类型、同行业、同领域、同地域的社会组织成立自律性联合组织,进行自律管理和自我服务等

以上工作的开展昭示着政府改变了过往对社会组织“限制竞争、抑制发展”的防范性心理,正朝着把社会组织培育成为能够与政府分担社会服务职能、共担社会治理责任的得力助手的方向前进。社会组织必然成为社会协同治理的重要力量层面。

(二)中央层面的规范意见为我国社会组织提供公共服务给出了制度安排

虽然自2000年左右,我国便开始全面推进社会组织提供公共服务的工作,但在当时的社会背景下,社会组织存在多方面的局限且重要性尚未显现出来,所以,2002年我国出台的《中华人民共和国政府采购法》(以下简称《政府采购法》)没有把社会组织和公共服务纳入到政府采购的范畴中来。很长一段时间内,我国社会组织参与公共服务的活动都是由地方政府部门结合本地情况通过制定地方性规范性法律文件加以规范,中央层面没有直接的意见。正因如此,我国社会组织提供公共服务的活动在各地发展得既不平衡,也不够规范。不过,值得庆幸的是,这一情况自2012年开始已经得到明显改善。2012年11月民政部和财政部联合下发了《关于政府购买社会工作服务的指导意见》(以下简称《两部委指导意见》),2013年9月国务院办公厅又下发了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(以下简称《办公厅指导意见》)。这两项指导意见为我国社会组织提供公共服务给出了较为权威的制度设计,很大程度上解决了社会组织提供公共服务的正当性和规范性问题,及时地用规范性文件肯定了社会的变化与进步,意义可谓十分重大。

二、我国社会组织提供公共服务的基本理念和框架解析

两项指导意见出台之后,我国关于公共服务购买有了明确的指导思想、目标体系、基本原则和具体举措,特别是公共服务有效购买的基础性规则有了清楚的规范。主要体现为对购买的主体;购买的内容;购买的方式和流程;购买的绩效评价给予了明晰。

(一)公共服务承接者的范围和资质界定

1.范围

《办公厅指导意见》指出承接政府公共服务的主体包括“依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织,以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量”。《两部委指导意见》则认为承接政府公共服务的主体主要是“社会团体、民办非企业单位和基金会。同时,具备相应能力和条件的企事业单位可承接政府的社会工作”。

虽然表述存在差异,但两项指导意见中公务服务承接者的范围基本一致。不过,《两部委指导意见》更偏重于非盈利的社会组织。

2.资质

按两项指导意见,公共服务的承接者需具有法人资格。但是,在具体要求上有所区别。《办公厅指导意见》要求承接主体有良好的社会和商业信誉,具有依法缴纳税收和社会保险的良好记录。该种资质要求主要是从营利性组织角度出发,此规范显然是沿袭了《政府采购法》第22条的有关规定。而《两部委指导意见》较为看重的是良好的社会公信力以及较强的公益项目运营管理和社会工作专业服务能力。相对而言,《两部委指导意见》更能体现社会组织非营利的本质属性。原因在于公共服务具有公共性、公益性的特性,而且普遍的观点认为承接公共服务的社会力量主要应当是非营利组织

(二)购买内容的界定

《办公厅指导意见》对于可购买的服务内容做了原则性规定,没有列举购买服务的具体范围。它从公共服务的分类出发,以基本公共服务领域和非基本公共服务领域为基础,在委托的范围上采用了动态发展和反向兜底的规定。即在“教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务”等基本公共服务领域,逐步加大政府向社会力量购买服务的力度。对非基本公共服务领域规定凡适合社会力量承担的,都可交给社会力量承担;同时,对购买内容明确提出了禁止性要求,即:应当由政府直接提供、不适合社会力量承担的公共服务,以及不属于政府职责范围的服务项目,不属于社会力量可以进入的领域。《办公厅指导意见》为将来购买范围的调整留下了较大的空间。

《两部委指导意见》对于可购买的服务内容做了直接列举。它围绕着受益群体,以“城市流动人口、农村留守人员、困难群体、特殊人群和受灾群众”等五类需帮助的主体为基础规定了分门别类的最需解决的公共服务种类。以城市流动人口为例,它所辐射的公共服务内容是“生活扶助、就业援助、生计发展、权益维护等服务”。而对于特殊群体,如:“药物滥用人员、有不良行为青少年、艾滋病患者、精神病患者、流浪乞讨人员、社区矫正人员、服刑人员、刑释解教人员”等就注重“纠正行为偏差、缓解生活困难、疏导心理情绪、改善家庭和社区关系、恢复和发展社会功能等服务”。

很明显,《办公厅指导意见》认定的可委托公共服务范围要广泛得多,而且呈现出逐渐扩大的发展趋势。而《两部委指导意见》坚持立足需求、量力而为,体现出提供专业社会服务的特点,针对性强。不过,灵活性相对减弱。

(三)购买方式和流程的明确

1.购买方式

《两部委指导意见》指出了“公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源”等四种方式,且四种方式是有条件的选用,强调“公开招标”为主。《办公厅指导意见》给出了“公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价”等五种方式。两项指导意见关于公共服务的购买方式基本相同。

2.购买流程

两项指导意见的购买流程基本一致,主要包括如下环节:“项目申报、编制预算、组织购买、签订合同、履行合同、绩效考核”。当然,两项指导意见在各环节的操作标准上有些差异。如在绩效考核上两项指导意见都规定必须形成三方的综合性评审机制,即购买主体、服务对象及第三方综合评估。但是,在考核的衡量要素上,《两部委指导意见》的规定要细化一些,它提出了多元的考核指标:“过程评估与结果评估、短期效果评估与长远效果评估、社会效益评估与经济效益评估”等。

(四)推进社会组织提供公共服务发展举措的明确

就这部分内容来看,《办公厅指导意见》表现为原则性阐述。而《两部委指导意见》专门规定了扶持和培育社会组织的几条倾向性意见,主要内容包括:“建立健全领导体制和工作机制;建立健全政府购买社会工作服务制度;培育发展社会工作服务载体;加大政府购买社会工作服务经费投入;加强政府购买社会工作服务宣传交流”。

应该说,两项指导意见对社会组织提供公共服务的诸多基本问题都给出了科学合理的安排。比较而言,《两部委指导意见》注重专业人办专业事,以群体性问题为中心发展公共服务的提供系统。而《办公厅指导意见》更强调社会服务工作的宏观构建和统筹规划,未来性比较突出。

三、改革发展进程中,社会组织提供公共服务需进一步解决的问题

两项指导意见出台之后,我国社会组织提供公共服务的基本规范格局已然形成,但在建立与经济社会发展相适应且高效合理的公共服务资源配置体系和供给体系的过程中,仍有较多问题需要给予进一步的思考。

(一)相关规范文件的位阶偏低

 从改革实践的发展历程来看,我国一直有先改革后立法的传统。目前,我国直接调整社会组织提供公共服务的规范文件表现为以其他规范性文件为主、法律为辅的局面。而关于社会组织的规范文件表现为行政法规为主、法律为辅的态势。两者都缺乏法律层面的直接规定。然而,根据立法位阶安排,有关结社权和公共服务采购的立法应当由全国人大及其常委会来进行制定。也就是说,这两项立法内容应属于《立法法》第8条规定“民事基本制度”和“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”的范畴。依据我国的法律等级,宪法是最高法律,宪法之下是基本法律,再下是行政法规或条例,而其他规范性文件不属于真正意义上的立法。

 虽然在条件尚不充分、社会关系尚未定型、对问题把握不准、立法经验不够时,我们可以用行政法规和地方性法规进行试验性立法;在没有行政法规甚至无行政规章时,可由其他规范性文件进行调整,但那些本应由法律规范的事项没有相应位阶的法律文件时,必然导致相关法律配置缺乏应有的统一性,形成现实的法律制度性障碍。通常情况下,高层次立法具有更强的宣示效用,也更有利于促进社会组织的发展、法律的准确适用和法律规范内部之间矛盾冲突的消除。

(二)没有形成法律规范的完整链条

社会组织提供公共服务的法律规制是一项系统的工程建设。在法律建设比较完善的国家,社会组织管理和规范的一个共同特点是依托完备的法律体系并严格地依法管理。或者说,政府购买公共服务还需要相关的配套规范,配套规范与基础规范彼此协调形成运作良好的法律体系。

以美国为例,为确保政府购买公共服务的有效进行,与政府购买公共服务直接和间接相关的法律、法规多达4000多部,涉及到政府购买公共服务的方方面面。除关于社会组织的基本法律之外,还有确定公共服务合同核心制度的法律文件,如:《联邦财产和行政服务法》、《联邦采购规定》、《合同竞争法》、《服务获取改革法》等;禁止操纵招标的法律文件,如:《谢尔曼不信任法案》;要求政府决策公开的法律文件,如:《阳光法案》、《最低出价人中标》等;规范合同制定程序的法律文件,如:《公共合同法》、《联邦争购条例》等;用于规范招标程序的法律文件,如:《联邦获得物合理化法》等;考核政府购买绩效的法律文件,如:《联邦政府绩效和结果法》等。基于政府购买公共服务在我国还算新鲜事物,现有配套法律文件还未及针对公共服务购买做出必要的适当性调整。简言之。我国尚未形成关于公共服务购买的成套法律规范系统。

(三)社会组织提供公共服务的某些重要问题还未涉及

规范格局的基本形成,不意味着具体规则的环环相扣、面面俱到。当我们对公共服务提供的基础流程进行考察时,可以看到有些问题仍处于立法空白。问题突出的表现在我国关于政府购买公共服务的核心制度“合同治理”仍存在较多未尽之处。

众所周知,完备合同是指能准确地描述未来可能出现的所有状态以及每种状态下合同各方权利和责任的合同。虽然我国已对社会组织提供公共服务的主要合同条款做出了明确,但在面对复杂的现实情况时,既有规定不一定可以完全实现预期目标。

首先,对购买合同而言,关键点在于标的物的价格与质量。服务的定价和质量直接关系到公共服务提供的成败。然而,如此重要的问题,我国还没有明确规制。

关于公共服务的定价,《两部委指导意见》没有涉及,《办公厅指导意见》也仅有一个四字标准,即“以事定费”。该种思路当然不错,但后继问题颇多。由于没有明确的确定标准和参考指数,在以事定费的过程中,一些地方政府只能通过模拟市场价格来确定公共服务价格。这样一方面容易产生“千人千面”、“同类事项处理不一”的问题,另一方面模拟的结果常常呈现出过高或过低的态势,价格过高无法起到节约政府开支的作用,而价格过低又必然打击社会组织的积极性,会使社会组织偷工减料,影响公共服务的质量。另外,此种价格确定方式可能为幕后交易提供温床。

关于公共服务的质量判断,两项指导意见都未做出明确的指示。当然,服务和货物有很大的不同,货物可以根据规格、技术标准来衡量;而服务的核心是服务提供商提供智力和体力,既可以有统一的标准,但也一定是因人而异的。对于公共服务给出一个标准确实很困难,标准也不可能整齐划一。然而,服务质量判断标准的不明确必然直接影响到后期绩效评估。而且,没有明确的标准,购买合同的权利和义务落实时便缺乏执行性,权利和义务自然也就流于形式。这样的合同即便签订了,也形同虚设,风险性极高。

其次,一旦公共服务提供失败,有关违约责任和合同取消后的后继规范亦显得约束不足、后劲不足。

对政府部门而言,公共服务承接者的违约行为多表现为不作为。如:延迟履行、不适当履行或不履行合同;或者对行政主体的监督、检查采取消极的不配合行为。发生以上情况之后,由于我国还没有行政合同法,所以现在的一般作法是依据合同法和行政处罚法的有关做法来进行约束。第一,强制履行约定义务。第二,行政处罚。如:罚款、责令限期改正、吊销资格证书、追究行政责任等。第三,损害赔偿。然而,我们必须注意到,公共服务合同不履行或者不适当履行的社会危害性要远远高于一般的民事合同和其他类型的行政合同,以上措施不足以使公众利益获得应有的保障。比如,在提供教育服务的过程中如果出现了失误,即使赔再多的钱,孩子的未来依然堪忧、前途还是被耽误了。

假如更进一步,合同因违约被取消,我国也没有配套的后继规范。一般情况下为保证公共服务履行到位,避免失误,公共服务合同必须具有后备能力和储备能力。后备能力是指要有竞争,即合同履行不到位时,可以有其他社会组织、机构和企业接手。储备能力是指合同取消但没有其他社会机构接手时,政府自身有能力接管。可惜的是我国还没对此类问题给予应有的考虑。

再次,缺乏公共服务合同履行过程中的监管。

正如上文已述,政府购买公共服务的合同一旦失败,后果严重,因此政府务必多管齐下,为公共服务合同的实现设置高效有力的监管制度。但是如何监管,现有法律规范还未有明确。

最后,没有对公共服务合同纠纷发生后的救济途径做出直接规范。

“有救济才有权利”,服务和货物有很大的不同,产生不满的可能性更高。调查显示,公众对基本公共服务满意度总体评价较低,那么,纠纷发生后,究竟采用什么方式解决纠纷?在公共服务购买合同中,服务对象不是合同的当事人,但却是合同的主要利益人,他们的权益该如何维护。同时,国家利益或者说社会公共利益又应怎样实现?现阶段,同样也没有明确说法。

(四)社会组织提供公共服务的某些事项只有导向性规定,欠缺操作性,也影响了实效性

毫无疑问,社会组织要靠社会公信力来取得应有的社会地位,社会组织的主体因素和客体因素决定了它的运作空间和影响力大小。但关于社会组织的某些基础性安排,我国还没有细致的执行标准。

1.专业人才培养没有规划方案

公共服务是一种以人为关键要素的行业种类,两项指导意见均认为提供公共服务的主体应当是具有专业知识、方法和技能的组织。然而,我国有人才培育的发展方向,却没有配套的培育措施。社会组织提供公共服务必须依赖社会工作者,社会工作者应当具备相当的人文关怀精神和社会责任感,能清晰洞察社会的局限,看到社会问题,并能够解决问题。不过,现在我国社会组织的最大问题就是“人才跟不上,组织太嫩了”。社工的阅历很浅,学历结构、知识结构、年龄结构也不合理,许多从业人员根本无法提供专业性的公共服务。没有专业人才的培育举措,行业就会衰落,社会组织也根本谈不上发展。

 2.资金来源没有基准方案

社会组织的资金主要源于以下三个方面:一是政府的财政资助与拨款;二是一些财团捐助和民间慈善捐款;三是社会组织通过提供有偿福利服务获得收入。当今世界上大部分国家社会组织的资金都是以国家为主,在一些西方国家,社会组织为社会提供的资金约与政府提供的财政资助相当。尽管按照两项指导意见,均规定各级财政要将政府购买社会工作服务经费列入财政预算并逐步加大财政投入力度。而且《两部委指导意见》已经明确从民政部门留用的彩票公益金中安排资金用于购买社会工作服务,并鼓励社会资金支持购买。但该规定较为粗放,具体落实时没有一个基准,也就是说我国财政在这方面究竟需要投入多少还没有明确。基准不明确,资金支持就成了随意性较大的安排。另外,许多现实的公共服务购买案例也表明我国关于购买公共服务多是一时一事,没有考虑提供公共服务社会组织的长远发展。环顾社会公共服务发达的国家,它们对投入社会组织的资金额度都有清楚分配。如:德国非营利组织约70%的收入来自政府,法国为60%,意大利为43%,英国为40%,澳大利亚为56%

3. 税收优惠没有指标方案

社会服务不是消费,而是投资。但到目前为止,我国尚缺乏一套系统的、可行的配合社会组织的税收政策。很多国家为了促进社会组织的发展,常常采用各种税收优惠措施,社会组织一般是与“免税”紧密相连的。在英美等国,注册登记的社会组织即等同于“免税组织”的概念。但反观我国的现状却是提供公共服务不仅要交税,而且手续非常繁杂。提供公共服务的社会组织本来就是非营利性的组织,这样的税收管理方式既不利于社会组织发展,也无助于调动社会组织参与公共服务的积极性。另外,在促进民间力量捐助公益事业时,我国税收优惠力度也很低。

4、绩效评估标准不够细致有效

评估是测定公共服务效果的有效手段,也是监督手段之一。为确保公共利益的真正实现,很多国家或地区都制定了数量庞大且非常详尽的评估指标体系和评估指标模型。如:香港社会福利署《十六项服务质素标准评估模式参考指引》中规定了对社工机构评估的19项服务质素标准,并且每项服务质素标准都有相应的指标、评估步骤和评估方法。英国构建了280多个绩效评估指标体系。美国俄勒冈州政府建立了包括7个领域共158个指标的绩效评估指标体系。日本东京市政策报道室在全面深入调查基础上筛选出包含99个指标的评估指标体系。不仅许多国家如此,世界性组织,如:世界银行、联合国开发计划署也提出了与公共服务供给相关的评估指标体系。有的国家为了让评估指标体系更为科学,还设计出各种评估模型。以美国为例,美国政府会计标准委员会设计出了一个“投入、产出、后果、效率与成本效益”的评估模型,对绩效评估提供了非常具体的技术性指导;美国坎贝尔研究所则设计出了包括“财政管理指标、人事管理指标”等五个基本维度的绩效评估指标模型

可以看出,目前许多国家都是以细化指标体系为主导,并注意设计科学的评估模型,确保有效操作。尽管我国一直都有高标准、严要求的各种绩效评估提法,但是却没有操作性强且真实反映社会效果的考核系统。举例言之,深圳市是我国社会组织提供公共服务开展较好的区域。以下是2012年度深圳市关于公共技术服务平台项目的六项主要评估指标。即“平台服务能力和相关资质证明;平台组织制度建设及内部运行管理规章制度;开放服务情况(原始服务台账及收入证明材料);专职技术服务人员情况的相关证明材料复印件(包括专职技术服务人员基本情况表、2012年9月社会保险单位缴交明细表复印件、主要专职技术服务人员的学历、学位和职称复印件,验原件);平台服务用户证明材料;平台现有专用仪器设备清单”。评价指标的构成以硬件和工作人员基本情况为主,最为关键的服务对象和社会反响却毫无反映。

四、提高社会组织公共服务能力的完善建议

我们须真实地面对政府购买公共服务,不夸大其承诺,也不回避其风险,及时建立起政府合同管理能力提升、供应方内部控制有效和公民权利实现为内容的综合治理机制。为此,我们在社会组织提供公共服务的法律体系建构中要把握住“经验借鉴、中国特色和以人为本”的三位一体建设模式。

(一)形成完整的多层面的法律规范体系

 政府建立高效的公共服务体系,既要有政策的配套,还要有顶层、中层和微观的法律制度设计。

1.用高位阶法律巩固既有的成果

通过加强顶层设计和系统筹划,把社会组织改革发展从部门的业务工作转换为政府的全局工作,从零散的部分措施转换为体制机制的整体构建,从局部的单项探索转换为统筹协同的全面推进

第一,吸纳《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》等三项行政法规修订草案的进步元素,出台统一的《中华人民共和国社会组织法》。

第二,修订《政府采购法》,对公共服务的范围和主体加以明确。或者出台专门的《中华人民共和国公共服务购买法》进行直接规范。

2.协同相关法律文件,形成系统化的规范体系

在形成系统化的规范体系时,层级上除了法律之外,还应包括地方性法规、全国和地方行政规章、具有强制力的行政命令、通知、公告等。同时,与提供公共服务相关的法律文件亦有必要进行修订。具体而言包括:合同方面的《合同法》、《地方公共服务购买实施细则》等;市场规制方面的《竞争法》、《反垄断法》、《价格法》、《招投标法》等;监督方面的《政府信息公开条例》等;实施法律救济方面的各类程序法等。

(二)查漏补缺,消弭立法空白

1. 确定科学合理的价格标准

首先,根据公共服务支出的领域,即维护性公共服务、经济性公共服务、 社会性公共服务分门别类确定指导性的公共服务价格。在价格核算过程中,遵循以下原则:一是综合考量。主要考虑当地的物价水平、居民基本收入、生活水平、财政能力等。二是物当其值。价格的高低要表达出公共服务的价值趋向。三是排除盈利。重点在保护公众利益,绝对不允许从公共服务中谋求利润。四是适当维护。可以收支平衡或微利润为标准适度考虑提供公共服务社会组织的可持续发展。

其次,对公共服务的价格应给出允许自由裁量的底线范围。底线价格不是一刀切,而是提供一个参考比值作为签订合同的衡量意见。换言之,在“以事定费”的思路下,政府部门可以对各类公共服务的大致费用有一个相对明确的基础价格。在这个问题上,自由裁量权是不可缺少的,但必须有可控的幅度范围,不能过高或过低;否则易引发新的不公平。

此外,为提高公共服务价格的合理性,最好借助第三方的力量,聘请专业的会计师事务所参与价格制定。

2. 形成门类对应且动态发展的公共服务质量衡量标准

首先,明确设定标准的核心理念。从1993年美国总统克林顿签署《设立顾客服务标准》第12862号行政命令开始,公共服务质量标准衡量的基本理念就在全球范围内迅速扩展开来,“质量优位”、“公众满意”、“服务导向”等理念在指标体系设计中位置显赫。而且指标设计注意以“结果为导向”,包括“公民满意”和“政府目标实现”两个主要的内容。他山之石可以攻玉,考虑到美国的做法体现出了对个人利益和政府利益的双重考量,所以,我国不妨以此做为标准确立的基本理念。

其次,明确标准设计的基本规则。此问题,我国不妨借鉴荷兰政府的做法。荷兰与我国同属大陆法系国家,有类似的规则设计模式。2009年7月荷兰政府根据主要的服务分类,推出了服务的“可持续公共采购标准”,并形成了定期增加和更新制度。政府各部委的核心部门和机构以及省、市政府负有严格执行此“标准”的义务。该“标准”的特色是针对不同的服务单独制定判断标准,对服务承接者、服务品质均提出了要求。同时,这些标准分为“最低标准”和“裁定标准”两类,前者是采购时必须达到的最低要求,而后者则需视情况而定。一旦确定购买的公共服务属于所列种类之中,购买者必须按照“可持续公共采购标准”的要求组织采购,特别要求在采购公告和招标书中声明需满足的可持续性标准。当然,即使是在所列出的服务种类中,行政部门也有权在符合“合比例性、透明、非歧视”等条件下,采购高于“最低标准”和“裁定标准”的服务,此种情形下,则可通过“合同条款”来进行约定。该套标准体系既有一般性的规定,也有特殊情形的规范。同时,也是随着社会发展可与时俱进的体系结构。就我国而言,此套标准借鉴价值很大,较为便利的方式是考虑我国的生产结构,按照劳动密集型和资本密集型,分别确定最低标准和允许进行调整的裁定标准;并随着社会发展进行必要的微调。

3.形成力度不同、手段多种的违约责任处罚系统

公共服务的基本点是保障人的基本生存权、满足基本尊严(或体面)和基本能力的需要以及基本健康的需要。我们应建立一套与公共服务合同相适应的责任制度,围绕公众利益进行程度不一的法律保护。考虑到公共服务合同违约必然形成对社会的危害,当危害严重到相当程度时,现有的民事处罚和行政处罚显然是不够的,还要依据过错责任相当的法律准则,增加刑事处罚手段。只有制约手段升级到足够程度才能真正预防违法犯罪行为,因此,我国的刑法有必要对不履行公共服务合同义务的情况加以规范。

4.明确有效的合同后备举措

后备措施的着眼点在于当公共服务无法由原承接者继续提供,合同终止时,必须有合适的主体来承接公共服务任务。为此,第一要务是在各类公共服务领域范围内培育一定数量的同类型社会组织,使社会组织达到同社会需要和良性竞争相适应的程度。这样才可确保可替代主体的存在,使公共服务的目标不至于因某一个承接者出现问题而落空,以此保证公共服务履行到位。另外,与前文的实际履行相适应,当新的主体加入之后,由此产生的费用可要求原来的承接者给予适当承担。

5.强化合同履行过程中的监管措施

(1)多元的监督主体和多样的检测方式

国外的实践经验表明在合同履行的过程中,除了行政机关自行监管之外,为了减轻政府负担、加强有效监督,政府大多会聘请会计师事务所、律师事务所、审计事务所、专业调查公司等专业机构参与政府购买公共服务监督。监管过程中,具备专业知识的中立第三方的加入既可以提高效能,又可以增加公众对政府的信任。为确保监管的质量与水准,我国需对监管过程中的第三方给予明确,并对其监管范围进行划定。

值得关注的是,在落实监管责任的过程中,世界各国采纳了多种多样的检测方式。检测方式包括但不限于:投诉状况检测、工作记录审阅、定期实地考察、不定期巡视、阶段性抽样调查与评估、公众舆论评价等。我国可在有关立法中将这些方式罗列出来,由公共服务的具体发包方依据合同的基本情况进行组合选择。

(2)借鉴“上船与下船的启示”案例,尽力遏制履行不力的现象

依据“上船与下船的启示”案例经验,在向社会组织支付公共服务费用时,不宜一次性支付,而应分阶段根据公共服务供给的效果来支付。细而言之,政府与社会组织签订合同时,可实行分阶段付款制。首先,支付一定比例的资金(通常为20%或30%)作为项目的启动资金;然后根据合同履行的进展程度付款,但全部的预付比例最高不超过80%;尾款待公共服务提供完毕且评估结束后,根据评估结果支付。如果公共服务提供达不到合同规定的要求,尾款将不予支付,或只支付部分尾款。

6.建立解纷方式复合且高效的救济体系

尽管公共服务合同双方的主体地位是平等的;但政府作为合同一方当事人,且涉及到国家财政资金使用时,其特殊性在规划救济制度时又必须加以考量。

(1)政府部门应享有压倒性的解约权

世界上的许多国家都承认可以在公共服务合同中规定私法以外的规则,即政府部门可以为了公共利益享有随时终止合同的特殊权利。通常情况下,法律都没有对政府证明该终止是否出于“政府利益”做出任何特殊的要求,只要求政府做出该决定时是出于善意便可。这虽然赋予了政府以绝对的权利,但从各国实践情况来看,政府作为国家权力机关不太可能在没有任何合理理由的情况下随意解除合同。我国有必要在公共服务合同领域赋予政府部门以此项单方权力。

(2)纠纷解决方式应做到复合与内设并重,同时适度收紧

关于公共服务合同纠纷的解决,各国做法比较一致。以美国为例,处理此问题的基本作法如下。第一,解纷主体是合同双方当事人,公共服务受众不直接参与纠纷的解决。第二,按照既定步骤推进处理。首先,内部审查。由双方在委托机关内部的合同管理部门之下进行协商,这构成一个前置的强制性条件。如果没有经过当事人的协商,不能进入后面的环节,即不能提请复议或诉讼。在进行协商时,当事人应有明确的书面主张,并有相关的论证说明和证据加以佐证。该环节的设计主要是希望把纠纷化解在合同主体之间,促成公共服务的调整实现。其次,行政复议或者法院起诉。如果合同当事人不服内部审查的决定,可以在三个月内向相应的合同上诉委员会提出申诉,或在一年内向有关法院提出诉讼。合同上诉委员与传统意义的行政复议不同,它属于同一层级,即由行政机关内设,其裁断程序相对简单一些。在此环节中,无论是合同上诉委员会,还是法院均对案件实行重新审理。也就是说,前面的内部审查意见不会左右后面的判断衡量。最后,法院上诉。对合同上诉委员会和初审法院裁决不服的,可以向上诉法院提出上诉。

毋庸置疑,公共服务受众广泛,且人数一般较多,由政府部门代表行使相关解纷权利有其合理性。而且,结合我国行政机关的内部机构设置体制来看,对国外的解纷程序可以实行“拿来主义”。第一,我国有条件实现内部审查。在构建法治社会的过程中,所有的行政部门在机构设置上都有法规处或者法治办公室。第二,我国有条件实现内部行政复议。一般可以由相关的党组会议来完成此项工作。

(三)细化操作标准,增强措施的可行性

1.人才培养的规范化

社会工作人员的培养需做到两件事情。一是要开展专业化的培训;二是要通过资格认证保障专业培训的质量。目前,我国拥有数量庞大的高等学府,也有大量从事社会工作研究的教学科研人员,只要做好专业设计和教学方案安排,完全有能力将社会工作人员的培训消化在现有的教学体制下。我国可以根据不同岗位和不同社会力量的要求提供分层分类的培训服务。对于已经在岗的,可以进行在职培训和远程培训,并可结合岗位类型,提供相关课程的研修。对于有志于从事公共服务的潜在社会力量,可以提供专业学位的研习,根据所学知识的深度和广度,设置本科、硕士和博士学位。至于社会工作资格认证的事项,我国已经开始,只需在原有的基础上进一步细致种类方向即可。如美国将社会工作者的资格证书划分为:学校社会工作者、临床社会工作者和社会工作管理等,我国可以根据所确定的社会公共服务的范围和属性进行资格证书划分。

2.资金支持的比例明确

国家财政部门应根据我国经济发展情况确定出给予社会组织资金支持的基本比例。即专项划拨、额度明确,清楚明了地给出具体比例数字。而且随着社会的发展和社会组织成熟度的提高,该比例数字可实行浮动,根据不同的情况在每一或几个财政年度进行机动调整。

3.税收优惠举措的到位

基于税收优惠与社会组织科学发展关系的日渐清晰,我国也应该运用税收优惠的杠杆来加强社会组织的孵化与培育工作。现阶段,许多省市已经有了成功经验。如:深圳市实行了多部门联手简化税务登记程序,推动社会组织税收优惠的举措。据此,社会组织纳税可获“一站式”服务。符合相关条件的深圳市非营利社会组织经税务部门认定,可依法获得免税待遇。操作方式上,深圳市国税局、地税局与市民间组织管理局通过签订《合作框架协议》,确定了建立信息共享和联席会议等协调机制,并开展定期对非营利组织免税资格认定、社会组织公益捐赠税前扣除资格认定的工作。就税收优惠而言,将各地的有益经验综合,上升为全国的普适性、常态化做法即可。

4.评估体系的标准化建设

评估体系属于公共服务法制建设的必要内容且规律性较强,许多国家的作法都可加以借鉴,我国可比较甄别、选择构建最适合本国国情的评估体系。具体而言,按照最细化的分类标准确定公共服务的考核指标。考核指标的选择不能是随意的,它们必须是公共服务关系的构成要素,且这样的要素对公共服务具有重要的意义。例如,受众的满意度、社会的评价、资金的投入、产出的收益(包括物质的和精神的)等等。然后,这些要素要按照其与公共服务产品的关系,给出可以量化的重要性分析。最后,综合所有的指数,得出一个较为科学的结论。

除了技术指标的确立之外,我国还需将其中的强制性标准以适当的形式转变为技术法规。考虑到任务的繁重和专业性,标准技术法规的制定工作必须由相应的政府部门承担。承担时,按照公共服务的内容和政府机关的职能加以分配。当然,该种标准体系也是动态发展的。

作者简介:夏雨,湖北大学政法与公共管理学院副教授、系副主任;范长林,湖北省民政厅政策法规处处长;涂才江,湖北省民政厅民间组织管理处副处长。

 
 
 
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