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渴求  困境  选择

——27家服务农民工组织的调查研究

张磊等

 

  要:本课题以27家服务农民工组织为样本,通过文本分析、行为分析和深度访谈,研究探讨了服务农民工组织的生存和发展状况,发现现有服务农民工组织主要开展农民工教育培训、权益维护以及文化娱乐等活动,具有以解决问题为导向、教育培训为目标以及研究创新为导向的功能区分,而且取得了农民工、媒体社会各界以及政府管理部门的认可。但是,由于社会文化的误读以及政治文化行政文化的影响和干预,服务农民工组织受到制度政策以及社会资源配置等方面的制约和约束。因此,本研究建议,应通过制度体系建设,引导与推进服务农民工组织的发展;建立社会组织监管体系,规划和规范服务农民工组织的建设;加强以机制建构和队伍建设为主要内容的服务农民工组织内部建设,提升服务农民工组织的生存与发展能力。

 

关键词农民工  社会组织   制度分析  机制建设

 

    一、问题与方法

 农民工是指具有农村户口身份却在城镇务工的劳动者,是中国传统户籍制度下的一种特殊身份标志,是中国工业化进程加快和传统户籍制度严重冲突所产生的客观结果。 作为我国社会主义现代化建设过程中出现的特殊群体,农民工一般分为两类,一是离土不离乡,主要指受雇于本土企事业工作的农民,称为本地农民工;二是离土又离乡,主要指受雇城市企事业单位和从事个体经济活动的进城农民,称为外出农民工。 国家统计局的监测数据显示,2012年农民工总量已达2亿6千多万人,其中,本地农民工99百多万人,外出农民工1亿6千多万人。 但无论是采用何种方式,他们用自己的肩膀扛起了中国经济的繁荣,创造了令人称羡的中国奇迹 

 自农民工群体出现以来,由于自身法律意识淡化、工会组织行政化、政府社会管理理念滞后、公共服务职能不到位等使农民工的合法权益屡遭侵害,正当权益难以得到有效保障。服务农民工组织正是在这一前提下应运而生。现实生活中,服务农民工组织在表达农民工诉求、协调具体利益关系、化解社会危机因素等方面,日益发挥着重要作用,并呈蓬勃发展之势。目前,仅在广东省珠三角地区就有10余家这样的组织,如深圳市外来工协会、番禺打工族文书处理服务部和广州珠江工友服务中心等。因此,根据实际情况,加强服务农民工组织的管理和建设研究应成为社会组织管理创新的重要课题。     

 服务农民工组织是众多社会组织和民间组织的重要组成部分由于其服务对象为农民工,又称为农民工NGO”农民工维权组织以及农民工非政府组织等(为行文方便,本文将其简称为农民工社会组织)。本文主要是指主要为农民工(含所谓新生代农民工)及其家庭直接提供服务的公益性组织,其表现形式既可以是现实社会的实体组织,也可以是虚拟社会的网络组织,具有下述四个特点:民间性,即这类组织不是由政府主持成立的,是民间社会的自发行为,但同时也包括基层政权工青妇等群团组织利用政府以外的资源推动成立的组织;公益性,即这类组织不是营利组织,而是非营利的服务组织;直接性,即这类组织将直接为农民工提供培训、咨询、维权、娱乐等服务,不包括间接服务于农民工的组织,如学术研究机构、政策倡导者和活动组织者等;针对性,即这类组织主要针对农民工及其家庭开展业务活动,不包括在部分工作涉及到这类群体的组织。   以上述概念为标准,本课题通过网络检索和专家咨询等方式方法,拟定27家农民工社会组织作为研究对象以及6家管理部门作为访谈对象。

 本课题根据农民工社会组织的数量、作用和影响分别选择北京市和珠三角地区作为调查重点,进行两个方面的调查研究,一是田野调查,通过问卷调查、深度访谈和座谈,收集有关农民工社会组织社会认知、生存状态、存在困难和发展愿景方面的数据和信息;二是文献调查,收集相关部门关于社会组织的法规制度、农民工社会组织运行的规章规范、活动资料和具体案例。在具体调查中,本课题主要采用了下述四种方法,一是面对面访谈(face-to-face interviewing),本研究主持人和参与人分别走访了4家农民工社会组织和6家政府管理部门。二是电话访谈(telephone-interviewing本研究主持人和参与人通过电话访谈,调查了2家农民工社会组织。三是网络调查(internet-surveying),本课题研究人员通过网络检索,收集了共计15个服务或辅助农民工的网站。四是已有数据及资料分析(second-hand data analysis,整理、分析并借鉴相关机构与部门的数据与成果,深化或拓展课题研究,如:中国NGO发展报告等(www.chinadevelopmentbrief.cn)。

以上述资料和数据为基础,本课题通过数据分析、文本分析和行为分析, 研究农民工社会组织的存在形态和类型体系,分析农民工服务组织的制度环境和资源供给,构建服务农民工组织的评估体系,最终提出促进服务农民工组织管理、建设与发展的机制和模式。

    二、农民工社会组织的存在状态 

农民工社会组织的生存状态是本课题研究的基础和逻辑起点。通过网络检索、专家访谈以及田野调查,本课题从组织名称、成立时间、注册方式、服务地点、员工数量、资金来源、合作伙伴、社会功能和开展活动9个方面收集了27家农民工组织的相关资料。通过资料整理与数据分析,本部分重点从组织形态、运行状态和类型定性三个方面开展农民工社会组织的存在状态研究。

(一)服务农民工社会组织的基本发展情况

 根据中国社会科学院2012年《民间组织蓝皮书》的数据,截至2010年底,全国共有民间组织44.6万个,逐步成为社会治理的重要主体。 服务农民工组织作为其中一部分,也日益发挥着维护农民工权益、协调组织管理的重要职能。服务农民工组织最早出现于1996年,分别是由全国妇联和中国红十字会等资助成立于北京的打工妹之家以及由香港乐施会支持成立于广州的女工关怀。进入2000年之后,随着农民工权益被侵害现象的日益突出,以及管理政策的宽松,农民工社会组织进入了一个快速发展期。根据调查数据,作为服务于农民工的相应组织也主要集中于珠三角、北京以及长三角等地区,其中,作为农民工吸纳大省的广东最多,达到13家。北京,作为全国的政治、经济和文化中心,有10家农民工组织在北京开展工作。另有7家农民工组织开设于长三角地区、山东省与辽宁省。

充足的经费是保障农民工社会组织运行的基础和保障。在所调查的27家农民工社会组织中,只有打工妹之家北京农家女文化发展中心南京市协作者社区发展中心北京义联劳动法援助与研究中心以及北京致诚农民工法律援助与研究中心”5家获得了国内组织和机构的资助,占总数的19%13家组织和团体全部依靠国外和境外的经费资助以维持机构的运行,占总48%9家组织和团体需要依靠咨询服务费用以及组织负责人的自有资金推动机构的运行,占总33%

 正确且恰当、合适的职能选择与定位是决定农民工社会组织能否生存和发展的重要考量。近年来,随着社会的发展以及农民工组成成员的低龄化以及文化程度的提升,外出务工人员对农民工组织的需求与要求也逐步呈现出服务内容多元化、服务方式多样化的趋势。与此相对应,农民工社会组织也在不断地调整着自身的供给内容与供给方式。根据数值的高低,可以依次排列出农民工社会组织提供的服务内容及其所占比例。(见图1。)

 

综合上述分析与研究,可以发现,农民工组织主要成立于2004年至2009年,与农民工的流动方向与聚集地相吻合,集中分布在北京地区、长三角与珠三角地区,其职能主要体现为法律援助、法律咨询与教育培训。同时33%的农民工组织必须通过自募或自筹资金的方式才能保障组织的运行,48%的农民工组织通过接受国外或境外资助的方式开展工作。

(二)农民工社会组织的组织形态分析

 组织形态分析是微观上对农民工社会组织内在结构形式及其运行特点的发现和总结。北京的义联劳动法援助与研究中心与东莞的蓝衣工人合作社是为数不多的在民政部门注册的农民工社会组织,前者得到了中国法律援助基金会北京法律援助基金会香港乐施会以及福特基金会的资助,以维护农民工的合法权益为主要目标和宗旨;后者以自募或自筹资金保持组织的运行,以推动农民工合作的方式,提升农民工生存技能、生存环境与生存质量。两家农民工服务组织处于不同的地域、不同的文化氛围,有着不同宗旨与追求,具有一定的代表性、倾向性和典范性

从组织结构上看,合作社义联都是简单的直线式组织结构,按垂直系统建立管理关系,不设专门的职能机构,自上而下形同直线。其中,义联的机构设置主要体现两条腿走路的方针:业务部的专职律师负责法律援助的事务性工作,研究部的工作人员负责理论研究工作。业务部与研究部的工作内容有交叉的部分,没有详细的分工。

 “义联合作社的组织架构形式代表了目前农民工组织的结构形态,即部门设立精炼、部门职责明晰、结构关系简单,突出追求绩效、反应快捷、行动迅速的目标与要求,以最大限度减少管理和运行费用,达到低投入,高效益的的运行效果,提升组织或机构的生存发展的能力与空间。

 由于规模和实际社会效益的差异,农民工社会组织的工作人员数量也各不相同。单从人员数量上看,北京的致诚农民工法律援助与研究中心义联农民工劳动法援助与研究中心的人员无疑是最多的,前者为35人,后者为55人,但从整体上看,农民工组织的工作人员数量还普遍偏低,有10家组织的管理人员不到10人,如江苏的苏州工友家园和浙江的草根之家只有4名工作人员。一般来讲,农民工组织工作人员由4部分构成,一是专职管理人员,往往是组织或机构的创立人或合伙人,为组织的核心层;二是聘任的专职人员,负责组织的日常工作;三是兼职人员,负责组织的相关活动或社会关系协调;四是志愿人员或义工。需要注意的是,近年来,越来越多的高学历人才加入到农民工组织中来,如北京的义联农民工劳动法援助与研究中心就吸引了15名研究生参加法律援助工作。同时,越来越多的农民工组织都加强了团队的文化建设,增加团队的凝聚力,激发工作热情。如北京的农家女文化发展中心倡导的互助、奉献的团队理念,北京义联所推崇的平等待人,爱心至上;艰苦奋斗,节俭为要;超越自我,不断突破;尊重个体,团队优先,以义为本的团队文化。

(三)农民工社会组织的运行模式分析

 本文以检索到的22家农民工社会组织的活动、事件和案例为对象,通过对文本内容的关键词分析,厘清了农民工组织的活动内容,归纳了农民工社会组织的运行模式,并总结农民工社会组织的基本类型。

 1.农民工社会组织的活动形态

 对农民工社会组织活动的报道和记录主要存在于农民工组织网站的新闻快讯动态以及案件分析研究等栏目。本课题首先复制上述网站的有关文本,运用ICTCLAS分词系统进行关键词检索和提取,通过语义聚类,归纳总结了22活动内容。详见下表。

序号

活动名称

活动类型

1

技能培训

 

教育

培训

2

健康教育

3

女性教育

4

青少年教育

5

法律救助

 

法律

援助

6

法律咨询

7

纠纷调解

8

普法宣传

9

立法倡导

10

文化休闲

文化

娱乐

11

文化建设

12

医疗救助

  

伤病

救助

13

疾病防治

14

工伤探访

15

经济援助

 经济救助

16

就业咨询

就业

援助

17

生涯规划

18

募捐筹款

 

组织

建设

19

同行交流

20

业务调研

21

志愿者队伍建设

22

视察调研

                                                    表1:农民工社会组织活动内容及类型分析

 上述22项活动的利益指向非常明显,17项活动是对农民工的救助与帮助,约占活动种类的77%5项是维持与促进农民工组织建设,占活动种类的23%。对农民工援助活动的内容包括技能培训、就业援助、子女教育、伤病救助一直到权益被侵犯时的法律援助,几乎涵盖了其工作和生活的所有流程与环节。将上述活动与图1中农民工组织的职能相对比显示,现有的农民工组织实现了其职能定位与宗旨。

加强与优化农民工社会组织建设是改进和强化农民工服务工作的基础和前提。上述活动表明,开展业务研究与经验交流以及队伍建设成为农民工社会组织的重要工作内容,如小小鸟打工互助热线开展的志愿者网络建设、义联劳动法援助与研究中心承办的中欧社会论坛劳动权益保障分论坛,与国外专家探讨共同面对的问题、挑战和解决策略。需要注意的是,近年来,政府各级部门也加强了对农民工组织的研究、指导和支持。 20117月到20127月的一年间,司法部、北京市司法局以及北京市社会团体管理办公室等部门先后到北京义联劳动法援助与研究中心调研指导。同时,需要指出的是,近年来,国内民间组织的发展也引起了国外同行与研究人员的关注。201335月,北京义联劳动法援助与研究中心先后接待了澳大利亚国立大学与美国乔治敦大学专家学者的访问。 

2.农民工组织的运行模式

根据农民工社会组织活动的价值取向及其活动方式,农民工组织活动可定性为三种基本类型:以问题解决为导向的组织活动、以素质培养为取向的组织活动以及以影响和服务决策为导向的组织活动。与之相对应,农民工组织的运行可归纳为三种基本模式:求助-应答型运行模式、训练-学习型运行模式以及研究-创新型运行模式。

求助-应答型运行模式往往以问题解决作为组织的根本目标,其行为仅仅是对农民工求助的反应。活动的起点为农民工对组织的求助或咨询,终点为任务完成或问题解决。如沈阳小小鸟打工互助热线201111日到1231日,接待维权案件47件,共涉及金额约2831039元,涉及人数694人。 20137月的辽宁省法库县辽代风情小镇欠薪事件。

 训练-学习型运行模式是通过知识传播和技能训练提升农民工素养的组织活动其活动核心在于知识、技能或信息的传播。如深圳小小鸟打工互助热线20101221日至201112月,共举办18职业健康与安全培训活动;组织宣讲会13场,开展各种小组活动87次,建立资料发放点22个;并发放大量的《职业健康与安全手册》和《职业健康与安全培训教材》及宣传彩页。201010月至201112月,共举办女工融入城市培训”11场,培训女工511人次。苏州工友家园开办的工人文艺活动,为农民工的文学艺术创作提供了展示和传播的平台。

 研究-创新型运行模式是以影响和服务决策为导向的组织活动,其内容是通过对服务农民工活动的归纳、总结与提升,开展政策倡导和立法倡导,为保障农民工权益以及农民工组织的运行争取更多的制度和政策空间。其模式主要为:

 

这一方面的主要代表是北京义联农民工劳动法援助与研究中心该组织的主要活动集中在热线维权、网站建设、来访咨询、个案援助、期刊出版、志愿者培养等方面,并在此过程中向工友宣传相关法律知识,进行政策倡导,截止目前已有15条被采用,如对《职业病防治法》的修改等。 

 上述三种运行模式既代表了农民工组织的基本活动类型,也理清了农民工组织活动的基本层次,即在处理和解决问题基础上,通过培训与学习,提升农民工素养,通过立法倡导与政策建议,改善农民工工作和生活环境

    三、农民工社会组织的社会环境分析

如果说农民工社会组织存在状态的调查与研究是对其内在组织形式及其运行机制的分析,本章节则主要从社会认知、社会资源供给以及制度与政策供给了解农民工社会组织存在与运行的社会环境,从而能从不同视角对农民工组织现象进行考查和研究,获得对农民工社会组织的相对完整和全面的了解与掌握。

(一)农民工社会组织的社会认知分析

农民工社会组织的社会认知是社会及公众对这类组织的感知和态度,代表了这类组织存在的社会心理、情感和舆论空间。本课题以农民工、企业主、政府相关部门以及媒体为对象,运用问卷调查、访谈以及媒体的文本分析等技术和方法,挖掘农民工以及社会公众对农民工社会组织及其社会作用的认知。

1.需求与供给的反差:对农民工的问卷调查分析

由于农民工组织多集中于北京和珠三角地区,本课题以在北京和东莞的农民工作为问卷调查的对象。北京地区的问卷调查主要通过河南省籍同乡会协助完成,共发放问卷200份,收回190余份,有效问卷181份,调查对象涉及到建筑业、制造业、服务业等多个领域。东莞地区的问卷调查主要通过东莞市公安局某派出所协助完成,共发放问卷200份,收回200份,有效问卷190份,调查对象主要来自于制造业和服务行业。本课题只从整体上探讨和分析农民工对其服务组织的认知与态度,不对产生于北京和东莞的调查数据进行比对研究。

接受问卷调查的对象中85%的人处于2035的年龄段,9%为女性,63%的人拥有初中及其以上文化程度。

调查问卷共由18个问题组成,去除有关调查对象基本信息的问题外,问卷内容主要集中于三个方面,农民工外出务工时的实际需求、农民工组织的对务工人员的实际作用以及务工人员对农民工组织的了解和评价。

数据分析显示,农民工外出务工寻找工作职位或工作信息时,多依赖于亲朋好友介绍或求助于中介机构;但随着信息技术的发展以及农民工信息技术应用技能的提升,已有21%的农民工开始通过互联网求职以及获取招聘信息只有略多于6%的外出务工人员通过相关农民工社会组织作为自己获得工作的渠道。参加调查的农民工都遇到过各种各样的困难或权益被侵害现象,其中主要是克扣和拖欠工资、突发疾病以及人身伤害。而参加调查农民工在遇到困难或侵害时,已几乎没有人愿意选择个人报复以及躲避的态度,而出于安全以及隐私的考虑,往往趋向于求助于家人、同乡或朋友,呈现出血缘求助地缘求助的倾向,占总人数的52%。需要关注的是,约有26%的调查对象愿意求助于类似与农民工社会组织的公益维权组织。与农民工寻求帮助的意愿相比较,只有约12.6%的调查对象获得了农民工社会组织的帮助或救助,二者之间具有较大的反差。其获取援助的主要来源还是朋友、同乡与同事。农民工社会组织的援助主要是工资纠纷,占总量的65.9%。在接受过农民工社会组织援助的调查对象中,48.9%的人对农民工社会组织的帮助表示满意与感谢。但其中约36%的人认为农民工社会组织有收取费用以及出售商品以获利的嫌疑。受制于各种因素制约,农民工组织的援助并不能获得所有求助人的满意与认同,有14%的受助人认为农民工组织并没有能够提供他们所期望的援助。 371名调查对象中的219人对农民工组织有所了解,其获取信息主要渠道主要是互联网与电视,占总量的68.9%

数据显示,100%的受访对象都遭遇过不同类型和不同程度的侵权行为,其中26%的人愿意求助于农民工社会组织等相关公益组织,但只有12.6%的被调查者获得了农民工社会组织等公益维权组织的援助。同时,有近七成的受访者了解农民工社会组织及其作用。调查明,农民工不仅了解农民工社会组织的存在,并通过实际援助认可农民工社会组织的作用,并对其具有一定的期望值。

2.认知与现实差距:政府管理部门的访谈分析

多角度、多层面的了解农民工社会组织将有助于深化对其理解和掌握。本课题分别甄选了基层管理部门、理论研究部门、用人单位以及社会管理部门作为访谈对象,了解农民工组织在社会运行中的作用、社会效益及其要求和建议。

基层管理部门认为,农民工组织可以承担对外出务工人员的组织和服务职

能。如河南省商丘市每年都要组织大批农民工赴新疆采摘和捡拾棉花。由于人员太多,以往都是由乡镇派出管理干部,随行组织和管理,以及时解决突发问题。近年来,他们通过建立联络会等方式有效解决了这一问题。 

 用人单位认为,近十几年来,拖欠和克扣农民工工资成为很多企业缓解资金紧缺的诀窍,并引发了大量的恶意,乃至暴力讨薪事件,造成了恶劣的社会影响,也对企业带来了诸多负面作用。究其原因就是,农民工处于孤立与分散状态,无法与公司相抗衡,成为双方博弈中的相对弱势群体,因此,往往采取极端行为,以保障自己的利益。农民工组织可以运用专业知识与合法手段帮助农民工保全自身权益, 增加农民工抵抗风险和突发事件的能力。

社会管理部门认为,就目前来看,农民工社会组织所获得的资助资金多来自与国外或境外的基金会或外国驻华使领馆;同时,也有些国外组织和机构派人以指导工作为名来华,参与组织活动。这些行为都具有极大地政治和安全风险,一是通过合作研究的名义,获取国内农民工的动态,达到收集情报和信息的目的;二是通过讲座与活动,进行意识形态和宗教宣讲;三是利用农民工组织参与网络活动或群体性事件,影响国内的舆论与社会安全。因此,在接受资金援助和人员支持方面应慎而又慎。

理论研究部门认为,上级主管部门应该开设或举办农民工组织论坛,以交流管理经验;同时,也可以对农民工组织的负责人进行基本培训,以促进组织的健康合法运行。根据目前农民工的文化素养与诉求,农民工组织应该拓展现有职能,不仅仅是低层次的维权与培训,而应该提升农民工的自组织能力,提高农民工的组织化程度。

从上述访谈可以看出,农民工社会组织在某种程度上代替政府履行了部分组织和管理的职能和任务,作为第三方部门,能够有效缓解农民工与政府以及雇主之间的对抗与冲突。但在现实中,由于多依赖国外资金或捐助运行,具有一定的政治风险,因,应该提升组织的管理能力,以促进组织健康合法运行。

3.关注与呼吁:对媒体报道的标题内容分析

作为弱势群体--农民工的利益救助者和诉求人,农民工社会组织一直受到各类媒体的关注。以农民工组织农民工NGO”农民工草根组织以及农民工非政府组织为检索词,可以在互联网找到相关信息累计190余万条,在中国知网查询到相关文献690余篇。这表明,农民工社会组织现象不仅引起了社会的关注,也成为学界的研究对象。通过对网络报道的标题分析,可以发现,媒体以及社会各界对农民工社会组织的关注主要体现在两个方面,一是通过农民工社会组织活动的报道,传播农民工社会组织的正面信息,构建农民工社会组织的正面形象如,《中国日报》的信义兄弟成立NGO为农民工解忧 人民网的报道爱心驿站里有了农民工维权课堂等。;二是对农民工社会组织生存状况反应,以呼吁社会各界,尤其是政府部门,加强对农民工社会组织的支持和帮助如《望》新闻周刊的一个农民工组织的成长之路为了解决农民工社会组织所面临的困难,一些媒体人或专家学界通过互联网传播成功组织的经验和方法,或者通过相关调研为农民工组织的发展呼吁。如黄岩的珠三角农民工草根组织发展现状 以及admin农民工非政府组织发展的制度困境等。                              

 可以看出,农民工社会组织在维护农民工权益以及技能培训等方面发挥了积极作用,能够为农民工提供利益诉求与保护的渠道和路径。这一行为得到了农民工、政府部门、企业主以及媒体和学界的认同。

(二)农民工社会组织的资源需求与供给分析

组织体的生存需要从周围环境中获取资源,通过资源和能量交换,实现组织体的稳定与发展。以案例为基础,本部分从资金、人力、社会关系动员以及经验技能四个方面的资源供给与需求状况进行分析,了解农民工社会组织的资源持有、动员以及利用情况。

   1.资金匮乏,难以支持农民工社会组织的再发展

资金是一个组织运作的基本条件。本课题调查发现,现有资金来源只能维持社会组织的基本运行,无法推进组织的优化发展。从整体上看,农民工社会组织的资金来源具有多元化特点。同时,由于有些农民工社会组织无法注册,获得政府认可,也无法获得案件补贴。 因此,农民工社会组织的资金拥有往往处于低量状态。过高的帮助农民工维权的间接成本(虽然政府一直在努力降低劳动者维权的直接成本,如仲裁免费等)、免费教育培训活动的开展、免费教育培训资料的分发以及基本的办公和人力成本都增大了资金来源与使用的缺口,因此,在现行状况下,资金问题是制约农民工社会组织优化发展最大因素。

2.员工数量不足,且流动性大,影响农民工社会组织的服务质量与再发展

尽管北京“义联劳动法援助与研究中心”与东莞的“蓝衣人合作社”都吸引了包括海归博士与名校硕士的参与,但还是难以掩饰农民工社会组织整体上人才匮乏且流动性强的困境。这一现象的主要原因在于收入过低,一些人的收入甚至低于农民工的水准,即便是经济状况较好的深圳“当代社会观察研究所”的平均工资也只在4千元左右,使工作人员面临较大的生活压力。同时,农民工社会组织工作人员基于实现人生目标的需要,认为现有工作不利于个人发展,缺少对组织的忠诚度。这些因素导致农民工社会组织不仅员工数量不足,而且流动性大,严重影响了服务质量和工作的延续性,制约了组织的再发展。

   3.社会关系广泛,社会资源动员能力较强

社会关系是社会组织尤其是非政府组织的重要社会资源。一些成就卓越的农民工社会组织取得成功的重要原因就在于通过广泛的社会关系,获取大量优质的社会资源,推进组织的发展。案例分析可以发现,农民工社会组织建立社会关系的主要对象为:政府机构与社会团体、各种基金会、学术机构、专家学者与媒体。农民工社会组织与上述组织、团体或个人建立社会关系的主要方式表现为三个方面,一是聘请退休官员或专家学者担任顾问或理事,二是邀请政府机构、基金会或学术机构为合作伙伴,三是与上述部门或组织共同开展相关活动,如东莞的“蓝衣人合作社”聘请民政部退休司长王振耀、具名学者温铁军以及知名媒体人笑蜀担任顾问等。

   4.缺少经验技能交流平台,影响农民工社会组织的整体发展

   经验技能的交流和研讨可以提升社会组织的工作能力,促进社会组织整体服务质量的提升。农民工社会组织的研讨、培训与交流活动开始于2000年。它不仅使农民工社会组织扩展了视野,而且使散落在全国各地的孤岛式的社会组织能够形成网络,从而以整体的姿态在农民工的维权与服务中发挥作用。如,2000年12月,清华大学当代中国研究中心与其他部门合作在广州举办的题为“服务与创新:外来工社会政策研讨会”;2001年6月,在深圳举办的题为“珠三角外来女工培训研讨会”,吸引了较多的农民工社会组织参加。 但就目前来言,除了地址为http://www.ngocn.net/的网站外,尚没有建立相对稳定、统的经验、信息交流共享的平台,也影响到了农民工社会组织的整体发展。

   迫于发展的驱动,农民工社会组织运用不同方式建立了广泛的社会关系,以挖掘更多的社会资源;但资金的匮乏、专业工作队伍的不稳定与数量的欠缺以及交流平台的缺失都制约着农民工社会组织的发展与提高。

(三)农民工社会组织的制度环境分析

 组织理论认为,所有的组织都要在制度环境里运行,也就是说,制度是组织运行的基础和前提。根据诺思的观点,农民工社会组织的制度环境可以界定为,国家用以规范农民工社会组织行为和活动的正式制度和非正式制度的统称,这些制度的集合体是决定农民工社会组织生存发展的重要外部条件。前者,是对农民工社会组织运行的“显性”规定,而后者表现为文化形式,即意识形态、价值观、道德观念以及传统习惯等,是一种“隐性”的规则。本课题将首先通过对制度体系的要素解构,根据农民工社会组织的管理和运行流程,从显性制度和隐性制度两个层面,分析与研究现有制度体系对农民工社会组织的影响和作用。

    1.鼓励与约束:对农民工社会组织管理的制度困局

 有关农民工社会组织的制度体系包括下述4方面的法律规范与政策规定:一是宪法;二是法律,即人大及其常委会制定关于民间组织各种法律;三是行政法规及部委规章,即国务院及其所属部分委制定的关于民间组织的相关法令、条例、准则、规定、规章等;四是党的政策,即党关于民间组织的决定、通告、通知、意见、办法、指示等。其中涉及到农民工社会组织的法律与行政法规及部委规章主要包括下述内容:《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金金会管理条例》、《公益益事业捐助法》、《城市居民委员会组织条例》以及《村民委员会组织法》等,共计120余部。  

 借鉴已有研究方法和研究成果,以上述制度体系为对象,以农民工社会组织的运行流程为基准,本课题将农民工社会组织的制度环境要素分解为下面5个环境要素,主要有:对社会组织的定性和定位、社会组织的成立与登记以及注册的规定、对社会组织的监管、对社会组织的财政政策以及对社会组织的激励与处罚。

从对社会组织的定位和要求来看,农民工社会组织的发展处于激励与鼓励的宏观环境。中国共产党第十六届四中全会明确指出:“要发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用,形成社会管理和社会服务的合力”。而2005年的政府工作报告也提出,要“坚决把政府不该管的事交给企业、市场和社会组织,充分发抨社会团体、行业协会、商会和中介机构的作用”。 这些政策和要求为社会组织的发展提供了宽松的宏观环境。在随后的几年中,培育发展与监督管理并重逐步成为政府关于社会组织政策的主要基调,并对不同的的民间组织采取选择性支持和选择性限制相结合的管理方针,推动了农民工社会组织的建设与发展。

 而从对农民工社会组织的登记注册、监督管理角度来看,这些法规在技术操作上的基本导向是对农民工社会组织的控制和约束,主要表在下述三个方面:  

    (1)登记注册门槛过高,难以获得合法地位。根据《社会团体登记管理条例》登记注册不仅对社会组织在会员人数、财产数额、发起人和拟任负责人资格等方面有严格的规定和限制,而且在登记管理上的采取双重许可制度,即业务主管单位的审查许可和登记管理机关的登记许可。根据这种制度,多数农民工社会组织只能选择工商登记的方法来获得身份。但由于不是正规的公益组织,无资格也不便以社会组织的身份组织公益募捐,即使能接受捐赠,相关捐款也无法享受减免税待遇。 同时,这种规定也导致多数农民工社会组织游离于法治之外,以“老乡会”、“联谊会”、“战友会”等形式开展活动,给社会稳定带来潜在影响。

   (2)请示报告和年检制度制约了农民工社会组织的自主发展。农民工社会组织的重大活动请示报告制度规定,社会组织在开展重大活动要上报业务主管部门进行事前审批和事后审查。这种规定不仅浪费了大量行政资源,而且也使许多农民工社会组织丧失开展活动的自主性与积极性,缺少开展活动的动力与活力。

   (3)缺少对农民工社会组织的救济制度。根据相关法律法规要求,对社会组织应受处罚的适用情形的规定过于笼统、抽象,处罚的上下幅度差别很大,给登记管理机关和业务主管单位及其工作人员留下了很大的自由裁量的空间。同时,我国撤销或吊销社会组织的执法机关是民政部门,担任行政复议职能的也是民政部门,民间组织对撤销或吊销民间组织的决定缺乏司法救济途径。

 2.文化惯性与信任缺失:对社会组织认识的文化迷茫

 受传统思维和理念以及社会发展历程的影响,人们对社会组织或民间组织的作用和影响一直有着错误的解读。这种误解主要存在于政治文化、行政文化以及信任文化三个方面。

   (1)政治文化的侵润:传统和主流的政治文化观念以保持政权和政治局面的稳定为基本的价值取向。为避免出现在一些国家如东欧和某些前苏联国家曾经出现过的公民社会对抗国家乃至推翻国家政权的局面改革开放后我国关于社会组织的相关政策法规表现出强烈的控制型管理取向,其目的在于防止出现破坏社会稳定和国家安全的敌对社会组织,防止社会组织从事不利于社会稳定和国家安全的政治性活动。自建国以来,面对着国际上敌对国家的意识挑衅,执政党需要时刻保持“政治敏感性”;同时,也鉴于 “西方自由主义”对中国进行“和平演变”的警惕,人们对社会组织存在着担忧心理,一是担心社会组织过分发展会失去控制,造成尾大不掉;二是担心一些社会组织在成长壮大后会跟政府对立。因此,人们对于社会组织十分警惕,始终有一种防范的意识。

   (2)行政文化的垄断意识:从社会资源的使用与配置来看,政府一直处于主导和垄断的地位,形成了全能政府的现象。因此,对于农民工社会组织,由于其活动常常会牵涉到政府的利益而为政府所疑虑。一般认为,农民工社会组织的活动涉及到一个为政府所敏感的问题—农民工的权益问题。而这些问题涉及到劳资关系、当地利益、人权等问题,一旦政府给予它实质性的支持,等于是倡导了这样的活动和目标。同时,政府也要承担起相应的责任和风险。因此,对于农民工社会组织,一些政府部门更多的表示出防范和管制的态度。

   (3)相互信任的缺失:相互信任是维持社会运行的基础。而根据中国社会科学院社会学研究所发布的2012年《社会心态蓝皮书》的调查,社会的总体信任指标在2012年进一步下降,已经跌破及格线。 这种信任的缺失与下降也严重影响到了一些社会团体,乃至政府部门的公信力。2011年由郭美美炫富所引发的网络事件,给中国红十字会带来了前所没有的危机,导致红十字会的信誉受到质疑,各种捐款大幅度下降。 信任危机也波及到农民工社会组织的发展。在实际运行中,不少农民工质疑社会组织开展活动的目的和用意,因而拒绝社会组织的援助。

 制度是社会文化的具体体现。基于上述文化背景与社会背景,我们就不难理解,在现行社会环境与文化环境下,农民工社会组织管理过程中所出现的迷茫、矛盾与纠结。 

    四、农民工社会组织管理与建设的对策及建议

 促进农民工社会组织的建设与发展需要“内外兼修”,既需要农民工社会组织提升自身能力,也需要通过优化制度与政策设计,提供支持和保障。本部分在综合前文研究的基础上,从理论建设、制度完善、管理机制设计以及组织自身建设四个方面提出农民工社组织管理与建设的对策及建议。

(一)理论先行,引领农民工社会组织的管理与建设

 理论是人们对经验或事实的归纳与总结。它来源于实践,又可以指导实践,以检验理论的适应性。农民工与农民工社会组织现象是中国在社会转型期所出现的、具有中国特色的社会现象,需要从国际和历史的角度来研究这一现象,借鉴国外经验、总结本土经验促进农民工社会组织的健康发展。

 1.以国际视野、历史眼光规划农民工社会组织的管理与建设

 对农民工社会组织在社会发展与运行中的作用及影响的认识应突破固有的思维模式和文化解读,从世界各国社会组织的发展趋势以及中国社会发展的历史经验来认识社会组织的价值功能,规划社会组织的建设与发展。

 从国际上社会组织的发展趋势来看,其社会功能越来越多元化和广泛化,社会组织既是重要的就业力量,能够为社会各界提供多元化和专业化公共服务的“第三方政府”,也是帮助弱者实现公平正义的公益团体,同时也成为公民参与社会管理和自治的一种生活方式。 而从数量来看,美国每万人拥有社会组织51.79个,印度为10.21个。我国每万人拥有社会组织仅1.45个;而同时,由于我国处于社会转型期,不同社会群体的利益诉求影响着社会稳定与安全,因此,我们应该从国际社会组织建设与发展角度认识社会组织的重要性,推进社会组织的建设。

积极稳妥推进城镇化建设是未来几年社会发展与改革的重点。城镇化的核心就是推进进程农民工的“市民化”。 农民工社会组织在实现其援助功能的同时也具有教育培训以及提升农民工互助意识和能力的教化职能。同时,这一具有历史战略性的发展规划的实施与完成不能仅仅依靠政府的力量,而应该将社会组织纳入其中,借鉴和移植国际经验,通过扩展社会组织职能,扩大社会组织发展,实现这一历史任务。

 2.研究引进国际经验

 西方国家社会组织的历史渊源流长。据记载英国的互助社传统早在公元55年就已形成。 经过几百年的发展与积淀,国外已经形成了比较成熟的经验和做法。以美国为例。美国政府已经建立了比较完善与规范的法律法规,从政府资助比例、社会组织激励措施、社会组织服务能力鉴识、监督评估一直到社会组织能力培训,都有明确的规定和要求。但同时,西方国家社会组织的管理也渗透着资本主义的意识形态和观念,因此,我们应在分析研究的基础上,着重从技术层面借鉴国外管理经验和做法,优化国内社会组织的管理和建设。

 3.总结推广本土范例

 近年来,随着社会的发展,我国的一些社会组织已经探索形成自己的经验和做法。如以实施法律援助和宣传为主要职能的北京义联劳动法援助与研究中心以及通过举办合作社提升农民工互助自治能力的东莞蓝衣人合作社。前者在开展法律援助的同时,通过案例分析,对法律实施中出现的问题进行研究和总结,为决策部门进行法律修订和政策制定提供科学依据。后者则与学术机构和专家学者合作,对活动开展中的问题剖析研究,为社会组织的发展探索理论依据。通过优秀社会组织工作和活动的经验和案例总结与推广,既可以提升社会组织的管理水平和服务质量,也可以为国际社会组织建设与研究领域贡献属于中国、具有中国特色的发展与管理模式。

(二)完善制度设计,推进农民工社会组织的建设与发展

 为适应农民工社会组织建设与发展的需要,应通过农民工社会组织制度与政策的顶层设计,整合现有法律资源,完善现有制度体系,建立完整、科学的法律、法规与政策体系。

 1.制度体系的顶层设计

 进行农民工社会组织制度体系的顶层设计要从推动社会发展、优化组织管理以及促进组织建设的角度,以满足需求、激励发展和规范行为为导向,整体考量与设计整个制度与法律体系,从宏观、中观与微观层面建立农民工社会组织运行与发展的良性环境。

 农民工社会组织作为社会复杂巨系统的组成部分,承担着对弱势群体—农民工的援助与教育,既有经济意义和价值,也体现了社会对弱势群体的公平与正义,对推动社会进步与发展具有重要作用。因此,农民工社会组织制度与政策的确立要跟随社会的发展,适应社会的需求。管理的目的是为了促进管理对象的发展。农民工社会组织的制度设立应以激发社会组织的发展动力,促进社会组织的建设为目的,形成激励与处罚分明的规则体系,激励社会组织的发展,满足社会发展的需求。在微观层面,农民工社会组织的运行具有行为选择性与情感倾向性,对农民工与社会发展具有直接影响,因此,应该通过制度设计规范社会组织的相关行为,引导社会组织的健康发展。

 2.完善与优化制度政策体系

在现有的120余部与社会组织有关的法律、法规与政策规定中,理念与技术之间的冲突以及不同部分之间法规政策的断裂都影响到法律法规的权威性与适用性,更制约了农民工社会组织的发展。因此,我们应根据制度体系顶层设计的要求,从社会组织定位,主要是其性质、地位、职能、权利和义务以及社会组织的运行流程,主要是设立条件、审批程序、评估制度以及激励和处罚制度等方面完善与优化农民工社会组织的制度与政策体系。

(三)优化农民工社会组织的管理机制,推动农民工社会组织的良性发展

    农民工社会组织是社会组织的组成部分。根据近年来社会组织的发展状况以及发展趋势,应以民政部门为核心,成立或组建国家层面的社会组织监管机制与监管体系。其主要内容如下:

  1.信息收集和信息交流机制:建立多部门联合(民政部门、工商部门、工青妇)的农民工社会组织信息收集和交流机制。信息收集的主要内容包括:社会组织组成成员、结构形式、功能定位以及运行状况信息;农民工对社会组织的需求和要求的信息;学界和媒体对社会组织的调查研究和报道的信息。通过信息收集,把握社会组织的运行状况、社会资源的供需状况和理论研究进展,以推进社会组织的管理和服务。信息交流机制主要包括两个方面,一是管理和服务部门之间通过对相关社会组织信息的不定期交流、专题交流、突发事件交流和重点时期交流,把握和了解社会组织的运行状况,实现对社会组织的精细管理;二是通过民政部门信息平台不定期发布管理信息,为社会组织建设和发展提供政策、理论和方法咨询;通过微博等即时通讯和交流工具进行信息互动,了解农民工或社会组织的要求和需求,为社会组织的发展提供有针对性的服务。

   2.建立科学的监督评估机制:以对农民工社会组织的信息收集和交流为基础,建立农民工社会组织的第三方监督评估机制,包括三个方面:一是对农民工社会组织运行态势和发展趋势的了解和把握;二是对社会组织运行中,组织行为的价值取向(正面、负面或是否具有违法性)和组织行为的社会效益的考察;三是对社会组织的风险评估,即以其行为的价值取向和社会效益评估为基础,进行社会安全(社会影响倾向和程度等)和制度法律安全(遵守法制法规程度等)等方面的考察。农民工社会组织的监督评估将通过量化评估指标、确立组织等级、实行积分管理,为决策提供依据。

   3.建立完善的导控机制:农民工社会组织的导控机制是指相关部门和机关对农民工社会组织的引导、管理和服务的政策、方法及技术的总和。以对农民工社会组织的监督评估为基础,农民工社会组织的导控机制主要包括法制导控、服务导控、资源导控、激励导控和应急反应。法制导控是通过法律法规规范社会组织的基本行为;服务导控是指通过相关部门的指导以及合作等方式优化社会组织的行为模式;资源导控是运用政府招标和购买等形式,为社会组织提供资金、人员和机会,引导社会组织的价值倾向;激励导控是通过对社会组织社会影响和社会效益分析,进行问责和激励,以涤浊扬清的方式促进农民工社会组织的良性、健康发展;应急反应是指在突发危及国家安全、社会安全与稳定的事件时,根据相关程序和预案要求,对相关社会组织所采取的行为选择。

 上述三个方面形成了促进农民工社会组织管理与发展的机制体系。制度设计为农民工社会组织的发展提供了生存和运行的制度空间,信息收集和交流是对社会组织运行状态的把握,监督评估机制是对社会组织及其运行质量的考评,导控机制是对社会组织进行管理的手段和方法。

(四)推动农民工社会组织的内部建设

 加强农民工社会组织内部管理建设是促进其发展与壮大的基础与根本,应从三个方面着手,一是管理机制建设、二是组织队伍建设、三是公信力建设。

 1.农民工社会组织内部管理机制建设

 调查发现,现有农民工服务组织由于缺少应有的管理与约束机制,不仅引起社会以及公众质疑,导致公信力下降,同时,也严重影响农民工社会组织的工作效率和服务能力。

 以业务流程和职责权限为基础,建立农民工社会组织的内部管理与控制机制,促进对组织的内部或外部监督,形成严谨、科学的组织文化。在机制建设中,尤其应该加强和完善财务制度和相应的授权制度。前者,应该鼓励开设多元化的资金筹措渠道,增加农民工服务组织的资金来源;并严格资金使用管理,提升公众的信任度。后者,通过授权审批制度建立,明确农民工社会组织人员的职责与权限,规范组织活动范围与权限。

 2.农民工社会组织队伍建设

 高素质人才是推动农民工社会组织健康快速发展的重要保障。针对目前农民工社会组织工作人员缺乏奉献精神,缺少专业知识以及流动强的特点,加强农民工社会组织队伍建设应从两个方面入手,一是完善管理制度建设,建立社会组织人才认证机制、资历认证机制和奖惩机制,吸纳优秀人才从事社会组织工作;二是强化工作人员素质建设,建立培训和教育机制,提升现有工作人员的素养和能力。

 3.农民工社会组织的公信力建设

 根据调查,农民工社会组织公信力不足主要原因在于社会认同不够、公众监督缺失以及制度监管不完善等。在建立与完善管理制度之外,提升农民工社会组织公信力还应该加强与政府的互动获取更多政府资源,提高组织的社会认可度,如政府购买组织服务等方式;同时,借助媒体宣传,加强公众了解,增加自身影响,提高社会知名度;最后,通过提高服务质量和扩展服务职能,加强与社会互动,提升组织的社会影响力。

    五、结束语

就目前国外社会组织的发展来看,社会组织通过提供高水准的服务,也已成为政府部门进行社会管理的补充和完善,促进了社会有序发展。以目前国内的社会发展来看,我们正处于实施城镇化战略和社会发展的转型期,更需要通过社会管理和社会治理理念和方法的创新,完成社会的历史变革。因此,我们需要改革和完善现有管理制度和机制,推进服务农民工组织的专业化和规范化建设,促进一亿六千万农民工的有序管理、公平管理和素质提升。 

课题组成员简介:张磊,中国人民公安大学讲师;宋强,中国人民公安大学副教授、总支书记;张晓霞,中国人民公安大学讲师;赵金萍,中国人民公安大学讲师;陈亮,中国人民公安大学副教授。

 

 
 
 
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