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政府购买社会组织服务的评估与监管

——体系与运作机制

周 俊

 

  要:政府购买社会组织服务在快速发展的同时,也暴露出资金使用效率不高、公共责任缺失等问题。为促进政府购买的健康发展,亟需加强评估与监管机制的建设,明确政府购买评估与监管的主体、内容和运行机制,并加强购买评估与监管的制度化建设、建立多元的主体体系、加强过程监管、完善评估机制。

关键词:评估与监管、委托代理、经验借鉴、政策建议

 

政府向社会组织购买服务[i]作为公共服务改革的一项重要制度创新,在我国发展迅速。政府购买的范围已经涵盖了基本公共服务、社会服务、公共事务管理、社会管理等广泛领域;成都、杭州、深圳、上海等地还颁布了政府购买的指导意见、实施办法和购买目录,政府购买服务的规范化建设也在跟进。随着政府购买社会组织服务深入发展,政府购买的作用也逐渐被认可,政府部分剥离自身的公共服务功能,既推进了政府职能转移、提高了公共服务的质量,也满足了公共服务的多元化需求、促进了社会组织发展。

然而,由于公共服务的特殊属性、我国社会组织发展的固有缺陷以及相关法律制度建设的滞后等原因,购买效率低下、服务接受者不满意、“内部购买”等问题并不鲜见,并严重制约了政府购买的发展。在这种背景下,如何有效防范政府购买中的潜在风险,使其健康有序地发展,成为亟需解决的问题。

美国学者萨瓦斯曾指出,对所购物品和服务富有经验的检查者和评估者是政府在合同承包中应履行的重要角色。[ii]我国学者王浦劬也认为,在购买社会组织服务的过程中,只有建立严格的评估与监管体系,实现对公共服务购买的动态监管和科学评估,才能保证公共资源的有效利用。[iii]政府购买的国内外实践也证明,完善评估与监管机制,是防范政府购买公共服务风险的有效途径。

除学术上的讨论外,对政府购买社会组织服务的评估与监管近年来也受到各级政府的高度重视。20138月,国务院常务会议提出,在政府购买中要把有限的资金用到群众最需要的地方,用到刀刃上,要建立严格的监督评价机制,全面公开购买服务的信息,建立由购买主体、服务对象及第三方组成的评审机制,评价结果向社会公布。20139月底,国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》,提出要加强政府向社会力量购买服务的绩效管理、严格绩效评价机制;要严格监管机制,购买主体、承接主体和相关部门要做好政府购买的监督管理工作。

尽管对在政府购买社会组织服务中建立评估与监管机制重要性的共识已经形成,但何种评估与监管体制是现实需要的,其核心要素有哪些,却是尚未被充分讨论的内容。有鉴于此,本报告拟基于国内外经验初步建立我国政府购买社会组织服务的评估与监管框架,并提出推进评估与监管机制发展的政策建议。

一、国外经验与国内实践

政府购买公共服务的实质是公共服务的契约化提供[iv]。在一般的契约关系中普遍存在由信息不对称而产生的效用不一致、风险不对等、契约不完全等情况,因此需建立风险分担机制和激励监督机制,以促使代理人采取适当行动,最大限度地增进委托人的利益。公共管理领域中的契约关系则更加复杂,常常存在多个相互竞争的委托人与多个代理人之间的互动[v],政府购买公共服务正是如此。

政府购买公共服务就是政府将原先公共服务事项通过直接拨款或者公开招标等方式,交给有资质的社会服务机构来完成,最后根据择定者所提供的公共服务数量和质量,来交付服务费用的过程[vi]。在政府购买中至少存在两次契约关系,一是公民与政府间的契约关系,即公民委托政府为他们的利益服务,通过纳税为政府筹资来实现公共服务[vii];二是政府与社会组织间的契约关系。多重契约关系加深了政府购买评估与监管的复杂性。

西方国家在长期的购买实践中形成了较为成熟的评估与监管模式,我国也在近二十多年的发展中,不断探索评估与监管的有效方式,积累了一些经验。

(一)国外经验

.美国

美国是政府购买公共服务非常发达的国家。为实现购买的公正性、效率和公民的满意度,联邦和地方政府都对购买实施了严格的评估与监管制度。这主要体现在建立监管和竞争性招标等制度框架、对提供服务的社会组织设立要求和规范、审计社会组织的财务报告、公开购买信息等方面,其中,竞争性招标、在合同中确定绩效标准被公认为监管的最佳方法。

以纽约和芝加哥为例,可以窥见美国对政府购买公共服务的一些具体做法。纽约市的政府购买公共服务工作由“市长合同服务办公室”承担,该办公室提供的数据显示,要做好政府购买公共服务,公共部门内部需要有懂得如何管理合同和设定绩效标准的管理者,同时,需要有忠于自己职责和使命的供应商。关于社会力量的资质问题,纽约市的公共服务提供方需要通过“供应商信息交换系统”的审查,这个系统是“市长合同服务办公室”甄选合同对象的依据,也会记录承包商的违约行为。合格的承包商必须有商业信誉,有执行合同的能力。行业自律作为第三方监管的一种方式也起着重要作用,对社会组织和企业来说,行业内对其声誉和诚信的认可,可以让它们在同行中更具竞争优势。

芝加哥所在的库克郡将所有的外包计划,获批准的商家以及相关规定都发布在政府的官方网站上,从而提升了政府购买透明度以及便利性。库克郡政府还为有意与政府合作的组织每月提供一次培训,帮助他们了解外包公共服务所涉及的内容。但是,由于监管工作涉及与不同组织建立协调和反馈机制,政府对于外包公共服务项目的监管也面临着诸多挑战,如果购买合同不完善、缺少透明度,会直接降低服务质量并导致有问题的人员参与到合同中来,对长期合同做出评估也会更加困难。

一般地看,美国政府监管合同外包的主要措施有:(1)信息报告。服务提供者定期根据政府部门的要求报送与服务有关的各类信息。(2)实地巡查。政府部门委派监理机构或者直接派工作小组对服务提供者进行现场检查。(3)投诉处理。接受服务的公众可以向政府部门直接投诉。政府部门对投诉进行分类、判断并要求服务提供者改进。申诉委员会存在于政府机构内部,有权受理投诉处理的还有联邦法院的特别法庭。(4)审计监督。委派专业的审计机构对服务提供者的财务状况进行检查。大型项目还要接受外部监督,比如政府问责办公室(国家审计办公室)对大型信息技术等项目合同的不充足管理问题发布各种报告。(5)评估。政府定期对服务质量进行阶段性评估,据此决定是否延续合同或更换服务提供者。项目结束后,还要评估承包商的绩效,并在新招标中考虑过去的绩效得分,政府内部建有过往绩效数据库。

.英国

英国在依靠社会组织提供公共服务之初,就体现出了的强烈的监管意识。1601年的《慈善使用条例》和16世纪末期的《伊丽莎白济贫法》就以立法的形式对慈善机构承担公共服务进行了明确的法律限制。进入现代,随着政府购买模的扩大,一系列监管措施也相继出台。1998年,英国政府发布《政府和志愿及社会部门关系的协议》,初次确定了政府和志愿部门之间的合作伙伴关系。2010年,卡梅伦政府对该协议进行修订,引入更加严格的问责机制,2011年,《开放的公共服务白皮书》将选择、放权、多元化、公平性和责任确定为政府改进公共服务的五大关键原则。迄今为止,英国已经形成了较为健全的政府购买的监管体系,该体系的主要特征包括:

注重监管立法。英国颁布了《煤气法》、《自来水法》、《电力法》、《电信法》、《铁路法》等法律,对相应行业领域的监管机构、监管权力、监管职责、监管内容及程序进行了明确规定,使监管透彻而有操作性。如1990的《公共医疗和社区关怀法》规定,中央政府拨付的特殊款项的85%必须以竞争招标的方式向私营或非政府组织购买服务。

建立了相对独立的、多层次的监管体系[viii]。英国坚持物有所值乃至最佳价值(best value)等原则,通过建立严格的多层次监管体系,采用全面绩效评估、签订公共服务协议等手段,加强对公共服务的审计监督和绩效评价。

在多层次监管体系中,英国政府着力强化中央的绩效监督,比如在教育领域,国家教育标准办公室是英国督学和学校监管的核心机构,教育拨款委员会按规定程序及方式进行拨款和监督,审计机构集中对学校的经济性、效率和效力进行绩效评估和监督。此外,还有教育与就业部、地方教育当局等专门性教育监管者和地方政府监察专员等一般性监管者。

英国还特别注重监管的独立性。对议会负责的选择委员会,专门负责检查各部门履行职能情况、产生重大问题的原因和相应解决办法等。选择委员会下设的公共预算委员会负责公共服务的政策制定、资金流向等,并会同国家审计署审计公款使用情况。国家审计署完全独立于政府,直接向议会报告,负责审计公共服务资金使用的合法和合理性,定期形成审计报告并通过媒体向公众发布。[ix]

.日本

日本于上世纪九十年代开始引入英国的PFI(私人融资)模式,开始了广泛利用民间资本发展公共服务的历程。日本的PFI又可细分为独立核算型、混合风险型和购买服务型三种。依据利用民间资金事业推进室的统计,地方政府的项目中,超过70%为购买服务型。

PFI在日本的大发展首先得益于不断完善的法律框架。1997年,日本制定了《PFI促进法》(《利用民间资金促进公共设施等整备相关法》)。2000年,制定了《关于制定利用民间资金等公共设施整备相关项目实施的基本方针》,规定了PFI项目所要遵循的基本步骤和框架。20012003年,又先后出台“PFI项目实施过程相关指南合同指南实施效果监测指南等,由此确立了完整的PFI法律制度体系。同时,在日本内阁府内还设立了利用民间资金事业推进室,负责相关法律的制定的基础研究、普及工作。

不断完善对政府购买项目的评价制度也是日本PFI得以成功运作的重要原因。以养老服务评价制度为例,该制度的推出并不断完善,强化了对养老服务的管理,提高了养老服务的质量。养老服务评价制度的特点主要包括:

首先,以一系列的标准、文件为基础。主要文件包括《关于养护老人院和特殊养护老人院及其运营基准》、《围绕社会福利机构运营诸问题的意见》等,这些文件明确了评价的指向和标准,富有操作性。

其次,养老服务评价的专业性强。评价内容包括“投入资源”、“过程”、“结果”、“效率”四个一级指标共计100项评价内容;评价方法包括针对个案、群体的临床介入方法以及针对养老服务供给机构的复合式介入方法;评价主体不仅包括养老服务单位的自我评估,更引入了第三方评估。[x]

值得指出的是,日本的养老评价制度内含了对养老服务的监管。比如养老服务机构在评估委员会评估之后,必须根据评估建议进行自我整改与完善,并提请评估委员会的再次评估。

美英日三国在购买评估与监管中的具体做法不同,但有一些共同之处:第一,注重制度建设。如日本确立了完整的民间资金促进公共设施建设的法律体系,并在内阁府设立利用民间资金事业推进室,专门负责相关法律的制定的基础研究、普及工作。第二,注重主体体系的合理建构,尤其关注评估与监管机构的独立性。如英国的部分行政监管机构直接向议会负责。第三,以评估为监管的核心机制,注重信息公开、投诉处理等机制的建设。如美国建有承包商的过往绩效数据库,可供社会查询。第五,注重制定特定领域的评估与监管规程。英美各国在教育、社区、养老等各个具体服务领域都有购买监管的相关规定和服务评价制度。

(二)   国内实践

1.上海

上海是我国政府购买社会组织服务的发源地,早在1995年,浦东新区社会发展局就委托上海基督教青年会管理浦东新区罗山市民会。目前,上海市已经在购买评估与监管方面积累了一些经验,主要体现在:

第一,注重制度化建设。2007年,浦东新区出台了《关于政府购买公共服务的实施意见(试行)》,以专门文件对政府购买的主体、范围、流程等进行了明确规范。此后,各区相继出台了涉及评估和监管的购买指导意见。2010年,上海市颁布了《居家养老服务规范》,成为全国首部居家养老服务的地方性标准。《居家养老服务规范》对上海市社区居家养老服务的评价主体(机构自我评价、服务对象评价、第三方评价)、评价指标(服务对象满意度、家属/监护人满意度、服务时间准确率、服务项目完成率、有效投诉结案率)、评价方法(意见征询(上门、电话、信件、网络)、实地察看、检查考核)进行了明确规定。2011年上海市民政局发布《关于规范上海社区公益招投标(创投)项目财务核算管理的通知》,通知中对公益金项目经费预算的编报标准、账务处理的标准做出了规定[xi]20128月,上海市印发《上海市市级政府购买公共服务项目预算管理暂行办法》,政府购买公共服务的制度体系逐渐完善。

其次,建立多部门协调监管机制。上海遵循谁购买,谁监管的原则明确了主要监管单位的职责;建立了信息公开和社会监督制度;普遍对项目进行覆盖审计和延伸审计,并接受人大、政协监督;建立了各部门联动执法机制和四级预警网络。在购买项目的评审上,静安区成立了政府购买社会组织公共服务评审委员会,由分管副区长牵头,社会建设办公室、民政局、财政局等相关部门参与。各部门权责明确,分工协作,共同推进了政府购买工作的开展。

第三,注重绩效评估。上海对购买项目普遍开展专项评估,通过内部评估和外部评估相结合的方式对项目实施效果进行绩效跟踪和评测,做到事前有资质评估,事中有监督管理、事后有绩效评估。

2.北京

北京市政府购买社会组织服务的力度大、步伐快。2010年,《北京市2010 年在直接关系群众生活方面拟办的重要实事》中提出要向社会组织购买300 项公益服务项目,市、区两级政府共投7.88亿元用于购买社会组织服务。2011年,北京市政府向社会组织购买公共服务的金额上升至约8亿元,参与申报的社会组织达到748家。

北京市一直重视对政府购买公共服务的评估与监管。在市级层面上,北京市制订了《购买社会组织服务项目管理办法》、《北京市政府购买社会组织公益服务项目目录》、《政府购买社会组织公益服务项目验收评价指标》、《北京市民政局关于开展社会组织服务民生行动的通知》,对购买过程各环节的内容和参与者进行了详细规定。明确了政府购买服务的内容、项目评审指标和评估标准,确定了购买服务的方式和工作流程,规范了项目遴选、资金管理、跟踪监督、绩效评估、检查验收等环节的操作方式,确保了购买服务工作的有序进行。北京市各区县同样重视对政府购买的评估与监管。2006年海淀区颁布《关于政府购买公共服务的指导意见(试行)》,提出购买项目执行结束时,行政职能部门要组织科研、业务、管理等方面的有关专家,对政府购买公共服务的购买方案、执行情况等进行评价,并提出改进政府购买公共服务的具体方案。

通过对福利彩票公益金所购买项目的评估与监管可以了解北京市评估与监管的具体做法。2012年,北京市民政局颁布《关于开展2012年福彩公益金购买社会组织公益服务项目绩效评估和审计工作的通知》,规定绩效评估和审计的内容包括项目总结验收、项目绩效评估、项目财务审计三项内容。其中,项目总结验收包括提交项目基本情况和项目财务决算报告书两项内容,项目总结包括项目基本情况(项目实施情况、受益群体、资金投入、达到项目目标情况等)、项目社会效益和成果评估(项目的社会影响、受益群体反馈和项目实施后产生的成果等),以及项目实施过程中存在的困难、问题、建议和意见。项目绩效评估主要针对项目管理和实施过程,通过量化指标对项目制度规范、管理水平和资金使用效益进行评价。社会组织提交项目总结报告和财务决算报告书后,由北京市民政局委托第三方机构从项目管理、资金使用效益、科学决策水平和社会效益等方面对项目进行绩效评估。项目财务审计的目标是公益金使用的经济性、效率性和效果性,项目总结验收后,北京市民政局将委托第三方依据财政资金使用的有关规定和原则制定《福彩公益金购买社会组织公益服务项目评估审计方案》,按照《方案》安排分批对各项目进行审计,对每个项目出具审计报告,提交市民政局。

北京市的主要做法有:成立由相关领域专家、评估组织和社会工作者组成的项目评估监督委员会,主要负责申报项目的审查、可行性评估及项目实施效果的评价;在项目评审环节引入了第三方监管,由审计监督机构、项目受益单位及受益对象组成,第三方监管整合了项目的审计监督与公众的参与,将其引入政府购买过程,有利于形成对政府权力的监督,防止购买腐败。[xii]

除上海、北京外,其它地方如南京、深圳等地政府购买社会组织服务也发展迅速,评估与监管机制也在逐步建立和完善。比如广东省20125月颁布了《政府向社会组织购买服务暂行办法》,规定政府向社会组织购买服务的绩效评价,可由财政部门实施或通过引入第三方实施。评价范围包括购买主体购买服务的财政资金使用绩效和承接项目的社会组织的服务绩效两个方面。评价结果作为以后年度预算安排及社会组织承接政府购买服务的重要参考依据;购买主体应建立健全内部监督管理制度。财政、监察、审计等部门应加强对购买服务的监督,对违法违规行为,按规定予以处罚、处分或移交司法机关处理。

这些努力为建立我国政府购买社会组织服务评估与监管的基本框架提供了有益的启示。但从总体上看,由于缺乏全国性的指导政策,各地对评估与监管的探索还处于各自为阵的状态,评估与监管的核心要素在实践工作中还不突出,常用的评估与监管工具还未得到合理开发。

二、评估与监管的基本框架:主体、内容与运行机制

评估是从特定的目的出发,根据一定的标准,通过特定的程序对已经完成或正在从事的工作进行评价估量,以反映工作进展状态及其价值效用的过程。评估在公共部门中的普遍应用开始于上世纪70年代,主要用于对政府绩效的评价,目前,公共部门绩效评估的理论已渐趋成熟,关于评估主体、评估内容、评估指标体系、评估流程等的讨论比较丰富。在政府购买社会组织服务中,评估可以反映政府购买的实施情况,为监管提供信息基础,是监管工作的重要内容。

监管是为实现特定目标,根据一定的标准,通过特定的程序,对经济性和社会性事务进行监督管理的过程。监管是政府干预市场以优化资源配置和干预社会以保证社会安全的主要方式,传统的监管是由政府实施的,但随着经济社会事务复杂性的增强,非政府的主体承担了越来越多的自我监督和管理的责任,一种多中心的综合监管体系逐渐为各国所接受。

评估与监管是两种不同性质的工作,有各自的运行规律,如果是讨论具体领域或项目的购买,理应将两者分开详加分析,但在基本要素上,评估与监管却共享基本框架,它们要回答的都是“主体是谁”、“内容是什么”和“如何实现”这三个基本问题。

(一)评估与监管的主体

政府购买社会组织服务涉及两重代理关系,相应地,购买监管也包含两重监管,一是对政府购买方的监管,二是对服务生产方的监管,前一监管的目的是保证购买行为的合理与合法性;后一监管的目的是保证代理人按合同约定正确履行购买意图。据此逻辑,公民基于公民身份拥有最原始的监督权;服务购买方拥有对代理人的监管权;服务接受方对服务生产者拥有监督权(各方关系见下图)。

根据利益相关者的理论,利益相关者无论是影响、参与还是共同治理,都会对政府购买过程产生不同程度的作用[i]。因此,除了政府、社会组织、服务接受者等政府购买合同直接涉及到的群体外,评估与监管的主体还应包括政府内部相关人员、社会组织员工、志愿者、大众媒体、专业机构等。下面对政府、社会组织、服务接受者和第三方机构四类在评估与监管中发挥重要作用的主体及其作用进行说明。

1.             公民

因为政府购买使用财政资金,所以辖区内全体公民都享有监督权,这种监督权可以通过三种方式行使,一是公民直接批评建议和检举揭发;二是由服务接受者参与项目评估与监管;三是由公民代表和政治代理机构代行监管权。

服务接受者(消费者)对服务的质量、数量和绩效掌握着一手信息,最有资格对服务进行评价和监督。

公民代表由购买领域的实务专家和学者等组成,他们可以被吸收到政府开展的评估和监管工作中,比如成为项目评审委员会成员。

政治代理机构是指已经存在的具有监管权力的机关,主要包括党委、人大、政协、司法部门和行政机关中的民政、业务主管、采购管理、税务、审计和监察部门。这些机构在各自职权范围内审查政府购买的合法性、合理性、规范性、经济性和社会性等内容。

2.             政府购买方

政府购买方即服务提供者(安排者),虽然购买的安排通常由职能部门具体做出,但整个购买过程却涉及社建、财政、采购管理等多个部门,因此,政府购买方事实上是一个复合主体,比如实施购买项目评审的“政府购买社会组织公共服务评审委员会”就是一个由各部门构成的联合性机构。政府购买方的监管包括服务提供者的自我监督和对服务生产者的监管,自我监管又包括各政府部门的自我监督和相互间的监督。

3.             社会组织

在政府购买中社会组织是服务生产者。社会组织既是被监管者,也是重要的监督主体。社会组织的监督职责主要体现在两个方面,一是对政府购买方的监督,购买方是否遵守合同、是否尽到了购买责任等是主要监督内容;二是自律,即社会组织在服务的数量和质量、资金使用、流程规范等方面需进行自我约束。

多种监管主体同时行使监管权,便形成了综合监管体系。由该体系中主要力

量所构成的监管方式包括立法监管、司法监管、行政监管和社会监督。不同国家监管主体作用的差异主要体现在主导性监管方式的差异上,比如美国是以法律监管为主要方式,而英国是以立法监管为主要方式。在我国,行政监管目前是政府购买中的主导监管方式。

监管主体间的权责关系需依对监管模式的选择加以具体设计,目前国际上常见的监管模式有集中监管和行业监管。如果采用集中监管模式,则需建立专门的监管机构,由其统一领导评估与监管工作,协调各主体间关系,比如建立直接隶属于全国人民代表大会或国务院的政府购买管理部门。如果采用行业监管模式,则由行业主管部门需履行最高监管权,对监管工作做出具体安排。

(二)评估与监管的内容

根据提高效率和满足服务需求这两大目的,可将政府购买评估与监管的内容划分为两大类型:经济性评估与监管社会性评估与监管。经济性评估与监管关注的是政府购买社会组织服务的经济(Economy )、效率(Efficiency)和效益(Effectiveness);社会性评估与监管关注的是公平(Equality)、便利(Convenience)和充足性(Sufficiency)。

经济、效率和效益分别指政府购买社会组织服务中的成本投入情况、成本与产出的比例情况和产出满足需求的程度。对经济、效率和效益的评估与监管主要通过对购买资金的投入、使用和产出情况的监测来实现,它贯彻于整个购买的过程,包括购买立项、合同招标、资金拨付与管理、生产服务等各个阶段,具体包括对购买决策的合理性、购买合同的有效性、购买资金的使用情况、服务价格和质量等内容的评估与监管。

公平、便利和充足分别反映的是政府购买社会组织服务是否平等地满足了服务接受者的需求、服务接受者是否能方便地获得服务、服务是否充足等情况。对政府购买社会组织服务的公开、全民和充足性进行社会性监管是由公共服务的特殊性以及由此延伸的政府责任决定的。社会性监管能通过对公共服务种类、数量和质量、服务对象满意度的评估来审视整个购买工作是否真正满足了合理的服务需求、是否体现了政府对公民应负的长线责任、是否体现了社会组织对公民应负的短线责任、是否实现了公共价值。

 

经济性评估与监管

经济

购买成本低于政府直接提供的成本、不高于市场提供的成本

效率

产出与成本的比值恰当;实际产出与预期产出相匹配

效益

产出满足了目标群体的需求

社会性评估与监管

公平

服务不剥夺其它人的权益;同等条件的服务授受者享受同等服务

便利

服务接受者能便捷地获得服务

充足

服务充分地满足了合理需求

1:评估与监管的基本内容

 

尽管经济性和社会性评估与监管在每项政府购买社会组织服务中必不可少,但因不同购买项目所涉具体内容不同,评估与监管的内容,尤其是评估的指标体系会存在较大差异。比如在一项购买扶贫服务的项目中,由于产出具有长期性的特征,经济性评估工作难以准确到位,因此对效率和效益的评估常被弱化,而注重对公平、便利和充足性的评估。而在一项购买医疗卫生的服务中,由于投入和产出都较容易测量,对经济性评估内容的指标化建设也变得容易。因此,需要在具体领域和项目中确定评估与监管的详细内容,建立相应的监管体系和评估指标体系。

一般来看,监管可借鉴市场监管的做法,加强准入监管和日常监管,前者主要是监管政府购买预算和购买项目是否合理;后者主要是监督购买方式的选择是否公开公正、社会组织提供服务是否保质保量、购买经费是否及时到位等。评估也可借鉴其它评估的做法,着重开展对项目可行性的评估、对项目运营的评估和对项目绩效的评估。项目可行性评估主要是评估政府购买的成本与收益,运营评估主要是评估服务成本、效益与服务对象的满意度等,绩效评估则是全面评估项目从确立到结束的全过程。

(三)评估与监管的运行机制

建立了职责明晰、协调有序的主体体系、明确了评估与监管的主要内容之后,还需考虑如何使这两项工作有效地运作起来。监管通常可通过确立标准、建立检查和投诉举报制度来实现,评估则需在信息的基础上依照指标体系进行分析并给出评价结果。评估与监管的具体运行虽然有各自的轨道,但一些重要机制的建设却都是必需的,这主要包括:

信息公开。信息公开是最有力的监管工具。不同监管主体对信息公开负有不同责任,政府购买方应公开购买项目信息、合同信息、资金使用信息、检查和评估信息;社会组织对服务的具体安排情况负有信息提供责任;服务接受者需不断更新对服务质量和数量的评价信息;其它利益相关者和公众则可以对购买行为和服务提供评价和建议。建立一个综合性的信息公开平台能够同时实现不同主体的信息责任,这个平台可能通过网络的形成加以实现。

项目审计。项目审计是以项目为核心,对项目的活动情况进行监督检查。在政府购买公共服务中,项目审计包括对购买方和对社会组织两方的审计,具体又包括对项目的文件记录、管理的方法和程序、财产情况、预算和费用支出情况以及项目工作的完成情况等。项目审计由独立的第三方审计机构实施更能客观地反应购买项目的经济情况和整体情况。

项目评估。以购买项目为单位开展评估工作,是全面掌握购买项目实施情况和效果的必要手段。评估包括对政府购买行为的评估和对社会组织服务绩效的评估。评估应遵循一般项目评估的基本原则,将事前、事中和事后评估相结合,加强评估结果的应用。购买项目评估的基本框架通常由政府协同各相关主体加以确立,具体的评估工作由政府组织,由第三方机构主持实施。

投诉处理机制。建立投诉处理机制,能够帮助监管主体及时发现问题并加以纠正。投诉处理机制包括建立投诉通道、处理核实投诉信息、信息反馈和落实整改等工作。

责任追究机制。根据法律法规及购买合同的规定,明晰政府、社会组织及服务接受者各方的职责,对失责方依法追究责任,并制作责任纪录。

三、健全评估与监管机制的建议

针对我国政府购买社会组织服务评估与监管中的不足,基于本报告所建立的评估与监管的基本框架,本报告提出以下几点建议:

(一)加强制度建设

英美等国对政府购买公共服务的评估与监管都是以健全的法律法规为前提的,这些国家不仅在国家层面有相关规定,地方层面也不缺乏制度安排。我国至今没有专门针对政府购买公共服务的法律法规,政府购买公共服务的工作主要以《政府采购法》为依据,评估与监管也依《政府采购法》第五十七条开展。但是,公共服务不在《政府采购法》所规定的“服务”范围之内,公共服务的特殊性也使它难以适用政府采购中的监管规则。《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》虽然在一定程度上弥补了一直缺乏中央层面政策的不足,但仍然存在效力层级不高、针对性不强、操作性不足等问题。

一些地方政府已经在有意识地开展政府购买公共服务的制度化建设,尤其认识到了加强评估与监管工作规范化建设的重要性。但这些规范性文件具有明显的地域性特征,且效力层次较低[ii]。因此,亟需加强政府购买的制度化进程,为此,本报告建议:

尽快制定出台政府购买公共服务的全国性法律或法规,或者修订《政府采购法》,将公共服务纳入政府采购的范围,并针对公共服务的特殊性制定实施细则。

制定出台评估与监管的全国性指导意见或实施办法。通过文件明确政府购买公共服务的评估与监管原则、主体结构、职责权限、工作流程、责任机制等内容,使各地的评估与监管工作有法可依、有章可循。

(二)完善主体结构

由于我国监管制度不健全,在政府购买社会组织服务中,政府之外的主体一直未能有效发挥作用,政府集决策者、执行者和监督者的角色于一身,由其主持的评估与监管的有效性与公平性大打折扣。因此,迫切需要建立多元化的评估与监管主体体系,该体系包括前述所有利益相关者,应发挥关键作用的是立法机关、政府购买方、社会组织和服务接受者。

改革行政监管。建议设立专门的购买机构(综合性的或行业性的),或将政府购买事务全面纳入采购管理部门,由其统一行使购买权;在专门机构中设立二级监管部门,全面负责购买监管事务。

发挥立法监管的作用。建议由同级人大审查购买资金的预算和决算[iii]

发展同业评估与监管。从建立行业公共服务标准着手建设同业评估与监管机制,如在养老服务领域出台由社会组织联合制定的、获得社会公认的养老服务标准,以作为评估依据。鼓励社会组织组建联合自律机构,在机构发展相对成熟的情况下,授权其开展评估与监管工作,以作为行政监管的辅助力量[iv]

(三)加强过程监管

政府购买社会组织服务的各个环节都可能出现问题,从而导致购买效率低下和责任丧失,整个购买过程都需要专业机构参与监督,以节约成本、保证外包合同规则的公正性、清晰性与具体性。[v] 加强过程管理除需将现场检查、抽查等工作落到实处外,还需加强信息公开和投诉处理工作。

完善信息公开机制。近年来,政府对社会组织信息公开的要求日益增多,如2011年民政部相继发布《关于进一步加强社会捐助信息公示工作的指导意见》、《公益慈善捐助信息公开指引》,但目前还没有涉及政府购买社会组织服务信息公开的政策要求。各地政府在购买公共服务时,虽然要求社会组织提交自查报告、项目进展报告等相关材料,但这些材料都是为政府检查工作所用,并不要求对外公开。从总体上看,尽管阳光被公认为最好的防腐剂,但至少仍缺乏相应的信息公开机制。鉴于当前政务公开、电子政务工作都已经基本到位,政府采购的信息平台也正在有效运作,建议尽快建立政府购买社会组织服务(或公共服务)的信息平台,按照政府购买的程序,实现资金预算公开;购买内容公开;购买竞标的程序、标准和方法公开;服务供应商信息公开;资金使用情况的公开;评估结果公开等。

购买信息公开需综合利用以网络平台为主的多种媒体工具,考虑到服务接受者接触网络的便利性,可在服务区域内设立若干网络信息查询站;社区公告栏(屏)可作为信息公开的重要辅助工具,与网络平台同步公布购买项目实施中的重要信息。

强化对购买资金的监管。目前主要由财政部门实施对政府购买资金的监管,集中体现为对预算的监管。购买资金预算是政府财政预算的重要组成部分,有必要纳入人大的监督的范围,由人大对购买资金预算和结算进行审核[vi];审计部门也须发挥监管作用,公开审计信息;第三方机构对政府购买资金安排的合理性、资金到位的及时性、资金使用的效益等内容同样负有评估与监督的责任。

加强对购买合同的过程管理。政府购买公共服务,是通过与社会组织订立合同契约实现的,政府购买的过程也就是公共服务购买合同的谈判、起草、监督、纠正、结束或重建的过程[vii],因此对购买合同的管理,是对政府购买行为进行监管的重要措施。对购买合同的监管,要从规范合同签订与严格合同执行入手。合同的签订必须经过政府与社会组织的充分讨论和协调,一经订立不得轻易更改;合同的内容信息要及时对社会公布,以使公众及媒体监督合同的执行。

(四)完善评估机制

我国在政府购买评估上已经积累了一些经验,但仍存在评估主体结构不健全、评估形式化等问题,仍需继续完善评估机制。

建立多元的评估主体体系。由于评估包括对政府购买方和对社会组织的评估,因此,需改变当前政府主导评估的做法,引入第三方评估、鼓励同业评估的发展、充分发挥服务接受者在评估中的作用,并建立评估主体间协调机制。

事前、事中和事后评估相结合。在政府购买之前,对政府购买预算的合理性进行评估,对社会组织的能力进行评估,可控制购买风险和帮助选择满意的服务供应商。在购买项目运行的过程中,对项目资金的到位情况、实际使用情况、服务的数量和质量、服务接受者的满意度进行评估,可及时发现和纠正项目执行中的行为偏差。在购买项目结束后对项目进行综合性评估,可为政府改善购买决策提供信息。目前的评估普遍存在重事后评估,轻事前和过程评估的不足,只有将三阶段的评估有机结合,才能实现评估的全面性和及时性。

不断完善评估指标体系、更新评估技术。政府购买社会组织服务需要普遍性的评估指导原则,更需要有针对性的评估指标体系。由于公共服务的数量和质量具有难以衡量的特征,评估指标体系的构建应广泛征求利益相关者和专业机构的意见,应根据服务提供环境的变化,及时对评估指标体系进行调整。评估技术的应用对评估结果也会产生直接影响,在政府购买社会组织服务的评估中,要有效利用各种通信和信息技术,以实现评估的及时性、公开性与真实性。

(作者简介:周俊,华东师范大学公共管理学院副教授。)



[i] 王身余:《从“影响”、“参与”到“共同治理”:利益相关者理论发展的历史跨越及其启示》,《湘潭大学学报》(哲学社会科学版)2008年第6期。

[ii] 闫海、张天金:《政府购买公共服务的法律规制》,《唯实法制建设》2010年第6期。

[iii] 邰鹏峰:《政府购买公共服务的监管成效、困境与反思:基于内地公共服务现状的实证研究》,《辽宁大学学报》(哲学社会科学版)2013年第1期。

[iv]上海市在这方面积累了一些经验,如成立于20078月的上海市静安区“社会组织联合会”,在政府购买公共服务的项目发布、资格论证、合同管理、监督检查和经济核算中发挥了重要的作用。上海市长宁区、金山区也分别于2009年、2013年成立了社会组织联合会。

[v] Ralph MKramer, Bart GrossmanContracting for Social ServicesProcess Management and Resource Dependencies. In Social Service Review,1987(61).

[vi] 邰鹏峰:《政府购买公共服务的监管成效、困境与反思:基于内地公共服务现状的实证研究》,《辽宁大学学报》(哲学社会科学版)2013年第1期。

[vii]菲利普•库珀:《合同制治理:公共管理者面临的挑战与机遇》,竺乾威等译,上海:复旦大学出版社,2007年,第106-125页。



[i] 在本报告中,“政府向社会组织购买服务”与惯常使用的“政府购买公共服务”不作区分,尽管后一概念中的服务承接者不一定是社会组织。此外,为行为简洁,本报告有时以“政府购买”一词替代“政府向社会组织购买服务”这一表述。

[ii] E.S.萨瓦斯:《民营化与公私部门的伙伴关系》,周志忍等译,北京:中国人民大学出版社,2002年,第73页。

[iii] 王浦劬、莱斯特•M.萨拉蒙等:《政府向社会组织购买公共服务研究:中国与全球经验分析》,北京:北京大学出版社,2010年,第38页。

[iv]贾西津:《以契约精神发展公共服务购买》,《中国社会组织》2013年和10期,第24页。

[v] Waterman.Richard W., Kenneth Meier,” Principal-agent models: An Expansion?” , Journal of Public Administration Research and Theory1998(8)180-182

[vi] 王浦劬、莱斯特·M.萨拉蒙等,《政府向社会组织购买公共服务研究:中国与全球经验分析》,北京:北京大学出版社,2010年,第4页。

[vii] 世界银行:《2004年世界发展报告:让服务惠及穷人》,北京:中国财政经济出版社,2004年,第49页。

[viii] 范合君、柳学信等:《英国、德国市政公用事业监管的经验及对我国的启示》,《经济与管理研究》2007年第8期。

[ix] 整理自胡光景:《政府购买社区居家养老服务质量评估体系研究》,《山东工商学院学报》2012年第5期;陈伟:《英国社区照顾之于我国“居家养老服务”本土化进程及服务模式的构建》,《南京工业大学学报》(社会科学版)2012年第1期。

[x] 整理自胡光景:《政府购买社区居家养老服务质量评估体系研究》,《山东工商学院学报》2012年第5期;王丽芳:《日本养老服务评价制度及其对我国养老服务事业的启示》,《肇庆学院学报》2010年第4期。

[xi] 上海市民政局:《上海市民政局关于规范上海社区公益招投标(创投)项目财务核算管理的通知》,沪民计发〔201128号。

[xii] 陈建国:《政府购买公共服务过程管理研究:以北京市为例》,《理论探索》2012年第4期。

 
 
 
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