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我国社会织营利化问题及其对策研究

孙发锋

 

    摘要社会组织的营利化,是指社会组织背离不以营利为目的的宗旨和原则,以追逐利润为主要甚至惟一目标,导致自身行为扭曲和行为失范,社会公益或互益功能弱化、丧失,进而使社会整体福利受到损失。中国社会组织营利化的主要根源是:指导思想上的误区、双重管理制度导致管理漏洞和管理空白、非竞争性原则使一些社会组织处于垄断地位、税收法规不健全、内部治理结构不完善、社会监督不力、财务管理不透明、审计监督弱化。禁止社会组织营利化的域外经验主要是:厉行信息公开、强化社会组织理事会的财务责任、实行分类管理、发挥第三方评估的作用、限制和约束社会组织的营利活动。中国社会组织“去营利化”改革的主要措施是: 建立“无缝隙”政府监管制度、重视事前监督的作用、以章程为重点完善自律机制、限制自我交易行为、明晰社会组织领导人和组织的责任限度、加强票证管理、建立健全审计制度、规范社会组织的经营活动、限制行政性开支。

关键词:社会组织 营利化 中国

 

社会组织是以服务大众为宗旨,不以营利为目的,具有志愿性、非官方性、独立性和自治性的正式组织。社会组织又称非营利组织、民间组织、非政府组织等。社会组织的营利化,是指社会组织背离不以营利为目的的宗旨和原则,以追逐利润为主要甚至惟一目标,导致自身行为扭曲和行为失范,社会公益或互益功能弱化、丧失,进而使社会整体福利受到损失。

一、中国社会组织营利化的根源

中国社会组织营利化的原因是多方面的。

(一)指导思想上的误区

我国社会组织监管体制的本义是确保社会组织的政治正确性。因此,严格控制和限制社会组织的数量,避免其行为失控,避免其从事敌对性政治活动,避免其像西方国家的压力集团一样,通过游行示威等方式提出政治诉求,以维护国家安全和社会稳定。这也是政府历次清理整顿社会组织的重点。有关方面并未将确保政治正确性与“去营利化”摆在同等重要的位置,而是对社会组织营利化问题却重视不够,对其危害性缺乏应有的警惕。事实上,在执政党已经受住执政考验的情况下,社会组织的非法违法活动,主要表现在营利化上。例如,在北京市,没有经过登记擅自以社会组织名义进行活动的,90%以上都与经济有关系这种指导思想上的误区必然使政府管理部门的主要精力不用在禁止社会组织从事营利性活动上,从而放纵了社会组织的逐利行为,客观上给社会组织的过度营利行为以可乘之机。

(二)双重管理制度导致管理漏洞和管理空白

现行法规规定,任何社会组织都必须同时接受民政部门和业务主管部门的双重领导,目的是建立社会组织管理的“双保险制”。然而,这种制度的功能并未充分发挥出来。“目前一些地方民政部门组织管理业务无机构、无专人,更谈不上现代化办公条件”,致使社会组织的管理工作受到制约。而面对庞大的且不断增加的管理对象,业务管理部门常常力不从心,对社会组织的日常管理和业务指导难以到位。结果,部分社会组织处在放任的状态。尤其是,由于业务管理部门与民政部门在利益关系、对现实的理解、政策立场等方面的不同,容易产生扯皮推诿、争功诿过等不良现象。例如,民政部门查处某些营利化的社会组织时,个别业务管理部门却充当保护伞。

(三)非竞争性原则使一些社会组织处于垄断地位

非竞争性原则是指在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会组织,登记管理机关认为没有必要再成立的,将不予批准筹备或登记。非竞争性原则人为地造成某些社会组织的垄断地位和特权。在这种情况下,服务对象不能以“退出”的方式对抗垄断性非营利组织,更不能对其提供的产品和服务的质量进行比较。结果,这些社会组织凭借垄断地位,抬高服务价格,降低服务质量,变相谋取经济利益,获得超额利润。

(四)税收法规不健全

税法是管理社会组织的重要手段。例如,在美国,对非营利组织的规制主要是税法规制。目前,中国缺乏一部统一、完善的社会组织税收法规体系,导致税收漏洞太多。现行税收法规虽然明确了社会组织的纳税人地位,但是对社会组织的免税标准并未做出明确的具有操作性的界定。这导致税务实践中以整个行业的非营利性掩盖个别机构的营利性,使个别营利性机构盗用非营利组织的名义,竭力实现利润最大化,使非营利组织蒙受污名。现行税收法规也没有充分考虑到社会组织的独特地位,往往比照营利性的企业对社会组织进行税收管理,但是绝大多数的社会组织连最基本的税务登记都没有,从而导致对社会组织的税收监管乏力。

(五)内部治理结构不完善

社会组织的资产是靠社会捐赠和税收优惠形成的,因而它的资产产权是一种社会所有的虚拟产权或不完全产权。由于产权不够清晰,容易导致所有者缺位。在这种情况下,假如没有良好的内部治理结构,社会组织的营利活动就会大行其道。社会组织的最重要内部治理机制是理事会,理事会代表社会利益,它可以保证社会组织的所作所为对社会负责,保证非营利组织完成自己使命。“但是这一制度在中国不存在。从总体上来看,中国的NGO都缺乏货真价实的理事会”。另外,许多社会组织没有严格、健全的财务管理制度。有学者指出:“相当多的非营利组织没有特殊情况不作年度财务报告, 或者虽作年度财务报告但无严格审计”。由于财务管理水平落后,一些社会组织像企业一样追逐利润最大化。

(六)社会监督不力

现行法规没有明晰规定社会监督的渠道、方式、程序,也没有明确规定社会监督主体的权利和义务,导致社会监督主体的监督积极性不高,甚至处于缺位状态。一般来说,社会组织提供的是精神产品和劳务,因而难以用量化指标衡量社会组织的经营绩效,这在客观上增加了公众、新闻媒体等监督社会组织的难度。相当多的社会组织是社会服务机构,而“社会服务机构的消费者往往是最没有权力的人,他们对不良服务或滥用现象经常噤若寒蝉,因为他们担心自己的利益会受到损失”。基于这些原因,社会监督的效果不佳,进而导致社会组织的商业化和营利活动有禁不止。

相对于政府部门和商业企业来说,我国媒体对社会组织的监督兴趣较弱。目前,绝大多数媒体媒体没有设置监督社会组织的版面,监督社会组织的起步时间较短。另一方面,舆论监督不具有法定强制力,如果它不与国家性监督相结合,其效力就会大打折扣。但是,在现实中,一些被媒体揭露的社会组织营利化现象,却常常得不到官方回应。河北红十字石家庄中西医结合医院在学生中散发低俗“刊物、伪造红会批文去乡间义诊。对于该医院打着公益、慈善的幌子营利的行为,河北一家媒体曾进行曝光,但是“无论你怎么曝光它永远能正常营业”。在这种情况下,舆论监督的效果较差。

(七)财务管理不透明

财务管理不透明是“公益丑闻”发生的重要原因。“郭美美事件”后,凤凰网公布的调查数据显示,“在回答‘认为中国红十字会陷入信任危机的深层原因是什么’的问题时,46.2%的人表示红十字会内部情况长期不透明、不公开、组织神秘”,占所有原因选项的第一位。从一定意义上说,没有信息公开,就没有财务上的清白。我国社会组织财务管理不透明的原因主要是:

一是行政化增加了社会组织信息公开的困难。我国许多社会组织处于“准政府组织”的境地。在这种情况下,即使没有公众的自愿捐款,行政化的慈善组织仍然能够获取大量资源。因此,社会组织不重视信息公开,甚至缺乏信息公开意识。

二是社会组织运作不规范使之对信息公开持抵制态度。近年来,我国社会组织发生一些违背慈善伦理和公益品质的事情。如果让阳光照进社会组织,社会组织的形象肯定会大打折扣。正如一位民间组织负责人所说的:信息公开处理不好,不利于机构的发展,家丑还能外扬吗?在“家丑不能外扬”心理支配下,相当多的社会组织害怕信息公开,从而对信息公开持抵制态度。

三是信息公开的成本使社会组织缺乏信息公开的动力。在目前的技术条件下,信息公开不可能做到“零成本”。为了做好信息公开工作,增强信息处理能力,社会组织需要设立专门机构和配备合适的人员,从而增加了组织支出。以财务信息为例,社会组织每年需要编写财务报告,并经审计部门审计后形成审计报告,而聘请外部审计机构需要产生成本。另一方面,无论社会组织是通过建立机构官方网站、自己建立传播渠道,还是使用已有的传播渠道,信息的传播同样需要成本。

(八)审计监督弱化

审计职责是通过取证以证实经济活动与经济事项认定与既定标准的符合程度,并将结果传达给有关使用者。但是,对于社会组织来说,这里的“既定标准”就是非营利。但是,审计监督的作用并没有发挥出来。

一是社会组织内部审计力量弱小。相对多的社会组织不设立内部审计机构,或者虽然设立,但审计人员专业素质差,业务能力不强。更为重要的是,内部审计机构缺乏独立性。内部审计人员往往在经济利益、行政关系、血缘关系上与被审计对象有千丝万缕的联系,这样在具体审计项目上就会或多或少受到来自单位负责人、被审单位或相关人员的影响。审计机构不独立会严重影响审计质量。

二是社会组织与外部审计单位结成利益共同体。一些社会组织有自己相熟的会计师事务所,双方会签订长期合同,由该会计师事务所负责专门做账。有时候甚至几个项目的所有花销都是一样的,发票也都是同一家单位。甚至在做账的时候,为图方便,连发票都由会计师事务所帮忙购买,最后双方以不等的名义进行分赃。而会计事务所的会计师在外接私活、做假账亦然是公开的方法,只是每次做账成本都在万元以上,事后还要求分百分之几的好处费。这在一些科研类社会组织中表现的尤其突出。显然,这种外部审计只能是走形式、走过场。

三是审计资金的来源没有明确规定。“三大条例”均要求,社会组织需要接受审计监督。《基金会管理条例》规定,基金会年度工作报告应当包括财务会计报告、注册会计师审计报告等;《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》都规定,资产来源属于国家拨款或者社会捐赠、资助的,应当接受审计机关的监督。但是,类似条款并没有规定审计经费的来源,因而其并没有得到有效执行。

二、禁止社会组织营利化的域外经验

营利化是对社会组织宗旨和使命的背离,因此,许多国家和地区注意预防和打击社会组织营利化现象。尽管中国与其他国家国情不同,社会制度和文化传统各异,但是并不意味着中国不能汲取其他国家防治社会组织营利化的有益经验。一般来说,世界各国禁止社会组织营利化的主要措施如下:

(一)厉行信息公开

西方国家普遍重视信息公开工作,要求社会组织向公众披露关于自身业务情况和财务情况方面的信息。加拿大法律规定,每一个注册的慈善组织必须在其财政年度后的6个月中完成“公众信息反馈表”,公开其来自捐赠、酬金、经营等项目的收支清况,接受公众的监督。日本、英国、美国、澳大利亚等国均有类似的规定。信息公开的基本要求是:真实、准确、完整、及时。违背上述要求的社会组织,其相关责任人员应当承担相应的民事责任、行政责任甚至是刑事责任。例如,在印度尼西亚,年度报告中的文件不真实或者有误导性的,理事会和监事会应当对受到损害的当事人承担连带赔偿责任。

值得一提的是,在西方国家,有一些社会组织专门致力于收集和发布本行业领域的信息。美国基金会向公众提供各种信息公开服务。如:备有指南手册,协助民众查阅中心的各种资料;接受团体请求、安排说明会;有缩影影片和影印及电脑设备供查询。此外,它还设有专线电话的语音咨询服务,并出版和出售各种参考工具书籍和影片等。    

(二)强化社会组织理事会的财务责任

西方国家普遍将理事会视为督促社会组织恪守非营利宗旨的重要防线。例如,在英国,慈善组织公信力的最基本的保障在于组织结构对慈善组织的自律机制。有学者指出:“在英国,慈善组织的理事会对慈善组织的行为和资产负有完全的责任,他们有责任保障公共资产的延续、组织的恰当管理、组织的非营利性、组织的有效运转、公益目的的实现,以及保留组织账户和各项信息的责任,等等。如果理事被发现因为渎职或故意的原因而使得公益资产受到损失,他甚至将对此负有无限连带责任”。

(三)实行分类管理

分类管理是指对社会组织实行区别对待,即根据社会组织的领域、规模、资金、影响力等,确定不同的监管机构,采用不同的监管方式。在英国,已登记注册的18.6个民间公益组织中,根据组织规模和组织资产的不同,监管机构也不同。英国慈善委员会主要监管其中1万个规模较大的组织,虽然只占组织总数的5%,却拥有整个慈善行业的总收入及总资产的90%。其余绝大多数是以社区为基础的小型组织,这些组织资金规模小、专职人员少、社会影响也不大。对于这些组织的监督管理,慈善委员会一方面通过托管人理事会要求组织自我监管,另一方面主要通过制定统一的原则、规范并委托专门的中介机构来进行。德国根据非营利组织的活动领域来确定监管机构。另外,英德两国均将规模大、影响力强的社会组织确定为监管的重点。原因是,这些社会组织的营利化行为将会产生恶劣的影响。在英国,前述的1万个规模较大的组织中,有400个属于大型组织,它们占英国整个慈善行业总收入和总资产的45%。这400个大型组织是慈善委员会的重点监管对象。德国社会福利问题中央研究所的监督对象主要是募款能力和经济实力较强的社会组织。

(四)发挥第三方评估的作用

在西方国家,社会组织管理的一大特点是提倡“社会组织管理社会组织”。其重要表现是发挥第三方评估的作用。第三方评估具有评价作用、引导作用、激励作用、预防作用。

评价作用。第三方的评估结论具有科学性、客观公正性。这意味着,第三方机构可以对社会组织的财务管理、绩效、经营状况治理等作出公正的、权威性的评价。

引导作用。例如,美国独立部门制定了《非营利和慈善组织道德规范》,为社会组织提供了较为细致的行为规范和道德准则,对于引导社会组织自律起到了重要作用。

激励作用。第三方机构可以在社会组织中树立典型、榜样。也就是说,第三方机构能够发现资质好、管理水平和绩效水平高的社会组织,并利用舆论宣传,使它们的典型事例为多数社会组织所知晓。这必然激励众多社会组织向之看齐,激励一些社会组织对照自身的宗旨和使命,寻找与先进社会组织之间的现实差距,从而推动慈善组织牢固树立公益理念,关注自身的功能定位,自觉抵制营利化行为。

预防作用。第三方机构一般设有接受公众投诉的热线电话,或者接受公众投诉的网络专栏。对于公众抱怨集中、财务问题矛盾突出的社会组织,第三方机构及时发布信息,提醒捐赠人注意,从而避免了社会资源的浪费和无效。第三方评估的过程也是社会组织与第三方机构之间沟通交流的过程。这种沟通交流能够达到以评促建、以评促改的目的。第三方机构拥有多层次的、高素质的评估人才,可以对社会组织发展中的问题进行科学诊断,找准产生问题的原因,在此基础上,给出解决问题、提升组织形象的建议。通过沟通反馈,社会组织能够及时调整行为,避免小的失误发展为严重的财务违规行为。

(五)限制和约束社会组织的营利活动

除极少数国家(如立陶宛、菲律宾)对社会组织的营利活动持绝对禁止态度外,绝大多数国家均对社会组织的营利活动持有限禁止态度,在一定条件下,允许社会组织从事营利活动。虽然“非营利精神+商业手段”值得称道,但是如果不加以限制和约束,手段也可能异化为目标。因此,许多国家和地区均对社会组织的经营活动设置了一些限制性条款。概况起来看,这些限制性条款如下:

一是营利活动所得主要用于组织章程确定的业务活动。

二是营利领域限制。日本对非营利组织的经营领域进行了详细规定,非营利组织从事经营活动的范围控制在33种行业之内。

三是注重税收调节。美国将社会组织的经营活动分为相关经营活动(与宗旨相关的经营活动)和不相关经营活动(超出组织宗旨范围的经营活动),前者可以免税待遇,而后者则需照章纳税。不相关收入一般不超过总收入的一半以上,否则,社会组织将会失去免税资格。在英国,慈善组织的相关非基本目的的商业活动的年营业额,加上潜在的符合免税条件的“混合活动产生的收入资源”,在可征税期间不得超过“相关门槛”。

四是经营规模限制。为避免社会组织将主要人力、资金等用于经营活动,有关国家对社会组织的经营规模作出了限制。《日本关于指导监督公益法人经营的标准》,公益法人所从事的收益事业需保持必要的规模,但不应超过公益活动的比例,通常来说商业活动所取得的利润不应当超过公益法人收入的一半。

五是经营活动与公益活动分开进行。社会组织不应在人员、资金、财务、管理等方面将公益活动与营利活动混同,以免干扰或弱化其主要事业。而且,公益与营利“一体化”还会使公益性社会组织税收优惠变得难以操作和实现。因此,有些国家在立法中明确禁止公益性社会组织将公益性事业与营利性事业混同。日本《关于指导监督公益法人经营的标准》要求:公益法人不得设立与自身法人资格性质不同的营利性企业,并在该企业与自身认同为一体的状态下开展经营活动,追求营利。并对公益法人和其营利性企业“一体”的标准作出了详细规定。

六是经常性的营利行为限制。为避免社会组织持续地、频繁地开展营利活动,对企业构成不公平竞争,有关国家对社会组织的经常性营利行为作出了限制。例如,在美国,某一图书馆偶尔出租其场地举办舞会并收取费用,则一般不被认为是商业营利,但如果是经常性的出租,则被认为是在从事不相关商业活动,此种行为则需要交纳赋税。另外,如果在相当长的时期内(例如,三年),一个非营利组织35%以上的活动与其非营利宗旨无关,那么这个组织应被重新界定为企业组织。

三、中国社会组织“去营利化”的对策建议

上述分析表明,社会组织营利化模糊了营利组织和非营利组织的界限,是中国社会组织“乱象“的重要表征,其负效应是显而易见的。因此,我们必须采取一系列可操作性的政策措施,遏制或者减少社会组织营利化现象的发生,避免社会组织成为个人利益的输送工具。

(一)建立“无缝隙”政府监管制度

在我国,享有监管社会组织权力的政府部门包括民政机构、各业务主管单位、税务机构、财政机构、司法机构、公安机构等。机构分散化、权力碎片化容易导致职能交叉、重复管理,产生政出多门、扯皮推诿、争功诿过等弊端,留下管理漏洞和管理空白。因此,要使政府的监管功能得到切实发挥,提高政府监管的有效性,必须加强有关政府机构间的协调、合作,着力建设无缝隙政府。当前,可考虑建立以民政部门为主体,其它政府部门起辅助作用的多部门联动机制,包括议事协调机制、争端解决机制和信息共享机制。例如,当民政部门发现具有捐赠税前扣除资格的社会组织在经费使用方面违反有关规定时,应及时通知税务部门,以便于税务部门采取必要的惩罚措施。另外,应该考虑由高层次领导兼任议事协调机构的负责人,以增强它的权威性。在这方面,日本的某些做法值得借鉴。日本专门成立以总理府次长为议长,政府22个主管省厅为成员的公益法人指导监督联络会议,负责协调各行政机构之间的关系,及时解决社会组织发展中的突出问题,以提高政府监管的统一性。

(二)重视事前监督的作用

要加强预防性、预测性的工作,及时发现、研究带有倾向性的问题,规范在前、预防在前,将监督的关口前移。

首先,将重点领域的社会组织作为事前监督的重点。对于资金流量大、社会关注度高、与群众利益关系密切的社会组织,如某些行业协会、社会服务组织实行监督关口前移,从源头上预防营利化现象的发生。

其次,有条件的政府部门和社会组织要成立提前介入监督的组织机构,为实施预防性监督提供组织保障。组织机构是履行事前监督职责的重要载体。为了使事前监督落到实处,必须成立人员精干、职责明确、运转协调的组织机构。

再次,要建立自我预警和组织预警机制。社会组织要采取定期自省、重大事项反省、借鉴他人错误警省、接受组织批评深省等方式,未雨绸缪,把不良苗头扼杀在萌芽之中。同时,政府部门要加强沟通,及时通报有关情况,对有不良倾向和错误倾向的社会组织,早打招呼,及时提醒。

(三)以章程为重点完善自律机制

章程是社会组织内部的根本大法,是社会组织成员集体共识的凝聚,也是社会组织自律的主要依据。禁止社会组织营利化,应以审查社会组织章程为重点。这样做不仅可以为社会组织提供具体的、标准化的行为规范,而且可以防止政府过多干预所造成的行政化倾向。通过审查章程,督促社会组织对自身的使命、目标、机构设置、人员配置、权力分配、财务管理、经营监督等作出明确规定。特别是,对于法律不便规定的问题,应该由章程加以规定。民政部已经制定了《社会团体章程示范文本》,但是稍显粗糙。例如,该文本规定,社会团体要建立严格的财务管理制度,但“严格”的标准没有作出详细规定。所以,财务管理制度的严格性仅停留在口号的层次上。又如,该文本对监事会这一重要的财务监督主体没有提及。

需要指出的是,章程应该对理事会的制度建设提供指导性规范。良好的理事会制度、健全的理事会结构是防治社会组织营利化的重要屏障。为了使理事会在社会组织财务治理过程中发挥积极作用,成为名符其实的问责主体,必须做到以下几点:

一是促进理事会成员的多元化和专业化。要限制创办人及其亲属在理事会任职,为受益人、捐赠人乃至社会知名人士在理事会任职创造条件。有条件的社会组织,应考虑像企业一样,设立独立理事,以避免“内部人控制”现象。在选用理事时,应优先任用具备基本财务知识的人才,或者通过培训提高理事的财务控制能力和商业经营能力。

二是适度控制理事会的人数。英国有句谚语:“大会无成”。我国部分社会组织存在以捐赠换取理事职位的做法,导致理事会成员过多。在这种情况下,理事会决策效率低下、决策能力羸弱,甚至形同虚设。

三是健全理事会决策制度。完善议事制度、会议制度、表决制度,建立民主理财机制;健全理事会决策失误追究制度,对理事的个人图利行为、违规财务活动进行问责,提高理事的责任意识和使命感。

(四)限制自我交易行为

自我交易是指与社会组织管理者或其家庭成员(配偶、父母、祖父母、子女、孙子女等)、或他们组建的经营实体与社会组织之间的交易。法律法规应对自我交易作出禁止性规定和限制性规定,避免自我交易成为某些人中饱私囊、转移资产、假公济私的隐秘途径,避免某些人以损害社会组织利益的方式获取不当个人利益,确保交易活动对社会组织利益有所助益。在美国,私人基金会的管理者及其家庭成员、有关经营机构是无资格人的重要组成部分。除法律规定的例外条款外,无资格人与私人基金会之间不得进行财产的销售、交换和租借,不得进行信贷,不得进行物品、服务或设备交易。另外,根据《非营利法人示范法》以及美国其他法律,确实需要自我交易活动的,需要得到司法部门的许可,或者遵循公开和公平原则。公平包括程序公平和实质公平。程序公平主要体现为有关交易必须获得理事会的批准。实质公平主要体现为法人在交易中的获利情况。既要考虑交易价格是否公平,还要考虑此交易是否能维护法人的最大利益。譬如,非营利法人向其董事购买了一块不动产,虽然成交价格合理,但法人所购买的不动产不能服务于法人目的,该交易就违反了实质公平要求。

(五)明晰社会组织领导人的责任限度和组织的责任限度

贪污、私分利润、侵吞善款等营利化行为的受益者往往是个人。但是按照现行规定,承担责任的主体却是社会组织,或者主要责任由组织整体承担,个人却负次要责任。这种不合理性凸显了责任划分的模糊性。政府对社会组织营利化的处罚措施主要包括警告、责令改正、限期停止活动、没收违法所得等。《社会团体登记管理条例》规定,社会团体有违法经营额或者违法所得的,予以没收,可以并处违法经营额1倍以上3倍以下或者违法所得3倍以上5倍以下的罚款。显而易见,这些措施主要是针对机构而非个人的。实践中,这样的规定容易成为某些社会组织负责人个人牟利行为的挡箭牌。在美国,个人对于社会组织的营利化行为承担不可推卸的责任。“根据美国税法规定,在日常业务活动中,如果非营利公益组织与对其事务有实质性影响的个人进行交易,并产生了有利于个人的‘过多利益’,则该组织将被课征‘过多利益’10%的惩罚性消费税。而有实质性影响的个人则将被征收过多利益25%的消费税,如这种个人交易行为在税法规定期限内仍未被改正,该个人将再次被课征过多利益200%的惩罚性税收”。参照美国经验,我们也应该厘清社会组织营利化行为中组织和个人的责任程度。在此基础上,要加大对有关责任人的处罚力度,使之通过营利化行为获取的收益远远超过其付出的代价,坚决遏制其营利化动机。

(六)加强票证管理

票证是社会组织开展经济活动的重要记录,也是稽核社会组织是否恪守非营利宗旨的重要凭证。当前,我国社会组织使用的票证并不统一,财政收据、自制收据、税务发票混用。票证管理混乱,为社会组织中的个人图利行为提供了便利条件。例如,一些科研类社会组织票证管理乏力,导致本应用于科研的资金流于个人腰包,成为个人致富的工具。在部分科研类社会组织,通过不正当渠道购买票证,以套取科研经费,成为公开的潜规则。按照有关规定,科研类社会组织享有较为宽泛的税收优惠待遇。良好的税收待遇体现了政府对科研类社会组织的支持力度。但是,由于票证管理不到位,导致科研类社会组织的经营收入被滥用,其经营行为偏离了既定政策目标。因此,要建立严格的科学的票证管理制度。在条件成熟的情况下,可考虑统一社会组织的票证样式,建立社会组织的专用票证体系。要督促社会组织将票证作为一种重要的档案资料,认真保存保管,便于组织自查和政府检查。同时,加强对票证领取、开具、缴销等各个环节的监管,决不使票证成为社会组织营利化的渊薮。 

(七)建立健全审计制度

审计是重要的经济监管制度,对于禁止社会组织营利化具有直接现实意义。鉴于我国社会组织的审计现状,应该建立三审制度。“即实行非营利组织内部审计、注册会计师审计和政府审计三种审计制度的治理模式;实现由内向外、内外结合、内外同治” 

首先,加强内部审计。内部审计是组织内部的一种独立客观的监督和评价活动,它通过审查和评价经营活动及内部控制的适当性、合法性和有效性来促进组织目标的实现。在美国,为了提高内置审计机构的独立性,非营利组织理事会一般设有审计委员会,“负责金融控制、责任审计,确保组织和管理层(及雇员)行为符合法律和伦理要求”。我们也应在社会组织内部设置符合《中国内部审计基本准则》、《中国内部审计职业道德规范》要求的审计机构。有条件的社会组织,应考虑在理事会设置审计委员会,以改变内部审计受制于管理层的状况,从而提高审计质量。

其次,加强政府审计。在美国,非营利组织提交年度财务报告后,国税局会选择部分非营利组织进行审计。特别是,当某些违法行为引起社会公众关注时,国税局会对某些行业的非营利组织进行重点审计。我国现行法规规定,社会组织在接受政府资助、社会捐赠时,政府审计部门才会介入。这导致大量社会组织游离于政府审计监督之外。因此,要适当拓展政府审计监督的范围。在根据资金来源确定政府审计对象时,也应考虑社会组织的规模和影响力。

再次,加强社会审计。应该规定,规模大、影响力强的社会组织接受社会专业审计机构监督是一项强制性义务。建议将审计结果以便于公众知晓的方式向社会公布,通过强制性的审计监督使社会组织的营利化行为无处藏身。

为充分发挥审计的监督功能,还应将任期经济责任审计引入社会组织,在其理事会换届时,对组织负责人进行离任审计。另外,要拓展审计监督的功能,把财务审计和绩效审计摆在同等重要的位置上。

(八)规范社会组织的经营活动

    在当今世界上,社会组织从事经营活动成为一种潮流。为了使商业活动符合社会组织的宗旨,必须规范社会组织的营利行为。

一是强化税收调节。按照《企业所得税法实施条例》,社会组织的免税收入,不包括社会组织从事营利性活动取得的收入,但国务院财政、税务主管部门另有规定的除外。这一规定表明,我国政府对于社会组织经营收入的税收优惠,态度较为严格。但是,由于相关制度不健全,税收调节的作用并未充分发挥出来。《税收征收管理法实施细则》,从事生产、经营的纳税人应当自领取营业执照之日起30日内,向生产、经营地或者纳税义务发生地的主管税务机关申报办理税务登记。换而言之,社会组织进行税务登记是以发生纳税义务为前提条件的。这一规定不利于税务机关对社会组织具体情况的了解,特别是在税务机关与登记管理机关、业务主管机关缺乏制度化信息交流的情况下,更是如此。为避免偷税漏税,应该建立普遍税务登记。另外,尽管《事业单位、社会团体、民办非企业单位企业所得税征收管理办法》规定,纳税人在纳税年度内无论是否有应纳税所得额,都应当按规定期限和要求向主管税务机关报送纳税申报表和会计报表,但是由于缺乏具体的罚则,这一规定事实上流于形式。因此,要进一步严格社会组织纳税申报制度。

二是限制社会组织从事经营活动的规模。社会组织应在不妨碍宗旨和使命实现的前提下进行经营活动。为此,要对社会组织投入经营活动的资金量、经营收入总额设定一定的比例或上限,对经营活动的行业领域进行限定。因为,“在我国现阶段,并不具备普遍、自觉地从事公益活动的社会基础,如果将相关经营活动界定得太宽的话,非营利组织会利用国家的这些优惠政策进行大规模的经营活动,将大部分精力投入到经营活动当中,从而忽视其向社会公众提供公益服务的宗旨”。

三是对社会组织提供的产品和服务的价格进行限制。目前,许多社会组织提供的许多产品和服务的价格主要由市场调节,政府并不参与成本监控。即使实行政府定价或政府指导价,政府也主要是依赖社会组织单方提供的成本资料,来衡量社会组织上报成本的合理性和真实性,因而一些社会组织提供的产品和服务的价格畸高。鉴于此,“政府要掌握充分的信息尤其是非营利组织的运营成本,以形成合理、透明的价格决策机制。当务之急应贯彻落实《政府制定价格成本监审办法》,明确定价成本构成、审核标准和方法并向社会公布,逐步建立定调价监审和定期监审相结合的成本监审制度”。必要时,引入价格听证会制度。

四是明确社会组织的经营活动不得损害社会组织的形象。如某些暴利行业、项目,社会组织应尽量避免涉足。

五是经营活动必须以独立的经营机构的名义进行。民政部、国家工商行政管理总局《关于社会团体开展经营活动有关问题的通知》明确规定,社会团体开展经营活动,可以投资设立企业法人,也可以设立非法人的经营机构,但不得以社会团体自身的名义进行经营活动。根据这一规定,社会组织与其从事经营活动的实体在在人员、资金、财务等方面实施严格分离。特别是在财务账目方面,二者应该分别设立账目,以便于有关方面对经营实体的经贸往来、商业经营活动进行监督。

六是规范慈善组织与企业的合作行为,如明晰合作方需要具备的条件、与企业合作的边界、方式等。当前,社会组织与企业合作出现了一些新形式,如企业与社会组织联合成立合资企业、社会组织以合同的方式将管理控制权移交给企业(如某些民办医院)。对这些复杂的合作形式要进行深入分析,防止公益资产流失。

(九)限制行政性开支

社会组织为组织和管理活动而发生的费用,称为行政性开支。社会组织自身的性质、法律法规、社会公众均要求社会组织秉持节约原则,降低管理成本,限制行政性开支。事实上,公信力高、美誉度高的社会组织总是力图降低行政性开支。例如,福特基金会平均每年行政性开支仅为5%。以下几点对于限制我国社会组织的行政性开支具有重要意义:

一是设定行政性开支的大致比例。乌克兰《慈善与慈善组织法》规定,慈善组织管理费用开支不能超过年度财政估算值的20%。鉴于我国社会组织发展不成熟、自律机制尚不完善的现状,也应该为社会组织的行政性开支设定上限比例,避免社会组织无限制提高行政性开支,滥用社会资源,确保社会组织的大部分资金直接服务于组织的使命。可根据社会组织的不同性质、类别,确定行政性开支上限比例。

二是严格控制募款经费。募款经费的高低深受社会公众关注。社会组织开展社会募捐活动需要一定的资金消耗,称为募款经费。募款经费占募集资金总量的比例越低,说明募款成本越低。澳大利亚国家税务局规定,基金会每年必须将募集资金的85%支付给福利机构,才能保持非营利组织的免税资格。根据美国智能捐赠联盟的调查,美国民众认为捐款中应该有70-80%以上要直接投入慈善服务,而且立即投入,至于募款经费的比例应在20-30%之下。参照国际经验,结合我国的国情,应募款经费上限作出明确规定。

三是规定服务支出(公益支出)的最低比例。从一定意义上说,在资金总量一定的情况下,行政性开支和服务支出成反比例关系,即行政性开支越大,则服务支出越低,反之亦然。按照《基金会管理条例》,公募基金会每年用于从事章程规定的公益事业支出,不得低于上一年总收入的70%;非公募基金会每年用于从事章程规定的公益事业支出,不得低于上一年基金余额的8%。应该将服务支出(公益支出)的最低比例限制逐步推广到所有的公益慈善类社会组织,并根据具体情况制定一些例外条款。

四是确保员工薪酬保持在合理的水平上。美国“联合之路”的丑闻表明,不合理的员工薪酬可能成为社会组织负责人中饱私囊、图谋私利的工具。薪酬“合理”标准的确定,通常参考同一地区政府或企业相同性质的职位的工资水平。《企业所得税法实施条例》、《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》均规定员工薪酬保持在合理的水平上是认定免税资格的重要条件之一。其中,后者明确规定,非营利组织工作人员工资福利开支控制在规定的比例内,不变相分配该组织的财产,其中:工作人员平均工资薪金水平不得超过上年度税务登记所在地人均工资水平的两倍,工作人员福利按照国家有关规定执行。当务之急是,把这一规定落实到实处。

五是对行政性开支实行透明化管理。行政性开支、管理费用等基本信息通过指定的渠道、方式公开,以杜绝变相牟利、私分利润现象的发生。提倡社会组织将工资最高的前十名员工的名字公布在有关媒体上,接受社会监督。同时,提倡第三方机构发布负面排行榜,如将募款成本排行、高层管理者薪水排行等,决不让行政性开支成为分配利润的幌子。

   课题组成员简介:孙发锋,郑州大学副教授;杨静娴,郑州大学副教授;杨豪,南阳市卧龙区人保局科员;侯巧红,郑州大学讲师;桂玲玲,郑州大学讲师;韩  恒,郑州大学副教授)

 
 
 
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