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公益慈善组织监管机制的比较研究

靳婷

内容摘要:我国公益慈善事业近年来发展很快,公益慈善组织的规模和数量呈现急剧增加的态势。但由于从业门槛低、专业分工不足、管理不当、监管缺位等原因,由“郭美美”、“卢美美”等事件引发了公众对公益慈善事业前所未有的信任危机。各领域、各层次的公益慈善组织普遍在资金募集、人员招录、项目运作等方面遭遇了困境。为此,需要借鉴国外的先进经验,结合我国国情,通过构建公益慈善组织内部和外部有效的监管机制,重树公益慈善组织的公信力,推动我国公益慈善事业的进一步发展,更好的实现社会财富的第三次分配。

关键词:公益慈善组织;监管机制;发展趋势

 

一、公益慈善组织的界定

公益慈善组织一般是由一定专业人士组成的、具有公益服务与慈善救济功能的机构,具有专业的经营管理人员、特定的经营场所、运营资产和特定的服务对象。与其他法人或组织最显著的区别是,公益慈善组织的宗旨在于保护环境、维护社会治安、谋取公共福利等公共利益,运营的目的不是为了营利,而是为了将收益更好用于社会公益服务。公益慈善组织的形式比较灵活,一般可以是经过注册登记的正规公司法人,也可以是不具备法人资格的合伙组织,组织成员为该组织运营社会公益项目向社会捐赠款物、花费时间和精力,并奉献专业知识。

我国1999年颁布的《中华人民共和国公益事业捐赠法》第3条以列举的形式规定了“公益事业”具体指非营利的下列事项:“(一)救助灾害、救济贫困、扶助残疾人等困难的社会群体和个人的活动;(二)教育、科学、文化、卫生、体育事业;(三)环境保护、社会公共设施建设;(四)促进社会发展和进步的其他社会公共和福利事业。”但很显然,十多年间公益组织实际活动的领域和范围已经远远超出了此条规定。

在保障社会效益的前提下,公益慈善组织的运营需要借助于社会力量的资助,同时在一定范围内有可能存在政府的补贴。公益慈善活动强调公众的共享和参与,即最大程度的“取之于民、用之于民”。它所提供的多数是无形的服务,部分是有形的物质产品,但都具有社会服务和社会福利性质。

国际社会中,典型的公益慈善组织包括国际红十字会与红新月会联合会、世界自然保护联盟、国际绿色和平组织等非政府组织。这些组织的成员可以是各国政府机构,也可以是非政府组织或公民个人,以在国际与国内从事公益慈善援助活动为根本宗旨,能比政府间国际组织或某国政府发挥更优越的改善和促进被救助对象福利状况的功能。

在我国典型的公益慈善组织包括北京地球村、中华慈善总会、中国扶贫基金会、李嘉诚基金会、宋庆龄基金会、中国红十字会、中国青少年发展基金会等官办和民间的公益慈善机构。这些机构通过自身完成社会财富在特定领域的第三次分配,救济援助社会中的弱势群体,但由于经营管理中受主管机关或行政部门的干预过多,难以真正发挥公益慈善部门自主的决策功能。特别在公益慈善组织因为自身管理和运营不当,危及到组织公信力时,常造成组织本身的责任与行政主管部门责任混为一谈的情况,继而影响公众对公益慈善组织、甚至其主管机构的信任度。

二、公益慈善组织监管的重要意义

公益慈善组织设立的根本目的就是为公共利益、社会福利服务,由此决定了它的资产和日常经营活动都应该以此为终极目标,不管组织的资源来自于社会资助或政府拨款都应该为此目的服务,否则,就是违规。

但事实上,公益慈善组织实际运营中,组织本身为社会公益目的运作和法人运营合理经营收入的问题一直存在有利益冲突。具体而言,公益慈善组织的运营资金需要为特定的公益慈善任务进行合理的支出,营利不是主要目的;但组织本身的经营管理者也需要有适当的薪金,满足其生活日常开销,如果不能得到合理的薪金,就很可能会发生将组织的财产挪为私用的情况。对此,笔者认为公益慈善组织的经营管理者应该给予同规模营利性组织管理者一样的薪金与待遇,以保证经营者能够合理和持续的经营公益组织。但实践中,公众指摘和诟病较多的就是公益慈善组织的经营管理者的高薪,但事实上这种不理解主要源于经营管理者薪金获取程序的不透明。

通过公众信赖的第三方的有效监督,能够有效化解这种困境。具体而言,在公益慈善组织注册为法人时,法人的资产是独立于经营管理者和出资者个人资产的,所有的活动都应该花费法人资产。但事实上由法人的实际经营管理者来决定怎样花费、如何花费、花费多少进行相关的公益慈善活动。此时,非常有必要设立第三方监督的核查程序,防止法人的财产被经营管理者中饱私囊。这类公益慈善组织常常规模比较大、资金比较多,资助人比较固定,从事经营管理的人员可能由于资质、运营成效等问题不时更替,组织本身能够较为长期的存在和运转。

在公益慈善组织没有登记注册为法人,仅是作为一般的社会组织在事实上从事公益慈善活动时,它的相关活动更需要与实际管理经营者的活动做区分。因为此时组织的资产并没有独立于出资人的资产,从事的有关活动更多的受出资人的支配,组织的实际经营管理人更容易侵犯该组织的资产,或者说侵犯出资人的财产权益。这类公益慈善组织往往规模较小,经营管理人与出资人常为同一人,或者是有更密切的私人关系,能够确保以私人间的信任保证组织能够按照出资人的意愿从事公益慈善活动。

总之,构建公益慈善组织严格的监管机制,是保障有私欲的经营管理者最大程度发挥公益慈善组织社会公益宗旨的前提,也是保障公益慈善组织活动符合当地社会公共利益、法律法规要求的必要条件。这种监管机制,一方面来自于公益慈善组织内部,如定期向组织的资助者报告年度的花费和预算、讨论重大的公益救助活动等;另一方面来自于公益慈善组织的外部,如新闻媒体、社会公众、行政与司法部门的监督等。内部监督更多的取决于设定公益慈善组织时的章程和出资者对实际经营管理者的工作要求,外部监督更多的取决于公益慈善组织所在地的社会舆论环境、公民意识和行部门的管理意识、司法部门的监督意识等。

通过对公益慈善组织的监管,最终目的还是要确保旨在公益慈善的资助能够全面且有效的真正用于公益慈善活动。2011年在中国公益慈善领域中,“郭美美事件”引发了公众对中国红十字总会的质疑,之后,中国青少年发展基金会、河南宋庆龄基金会、中国妇女发展基金会等众多慈善组织被逐一卷入。商业系统红十字会的“博爱小站”项目、青基会的中非希望工程项目、河南宋庆龄基金会捐款放贷等事件,都将问题的焦点指向了慈善机构的透明度和公信力,人们开始质疑慈善组织募捐或筹措来的款项到底有没有真正的用于公益慈善活动。不可否认的是,由于这些事件的影响,2011年多家公益慈善组织的筹款额度未能达到预期目标。但危机中蕴含着改革的机遇,多数慈善组织已经不再将目光投向外界,去抱怨或指责网络信息的泛滥和网友的非理性,而是将眼光投向内部,开始重新审视自身,并实施了完善内部治理结构、加强机构透明度等措施。其中,中国红十字会已经开始着手一系列直指机构公信力、透明度建设的改革。

从一定意义上而言,公益慈善组织的监管是公益慈善组织健康持续发展的必要条件:没有监管,就没有公益慈善组织赖以生存的制度保障,就会丧失公益组织存在所依托的公众信赖土壤。

三、公益慈善组织的监管机制

公益慈善组织的监管机制,包括资金、人员、项目运作等过程的动态监管和每个阶段实际运作的静态监管。具体而言,这种监管一方面来自于组织建立之初设定的自身内部的监管秩序,另一方面来自于组织运营过程中主管机构、舆论媒体、公民或司法机关的外部监管。通常,前者的实施取决于管理者运营者本身的道德素质和法律观念,效果有待考证;后者的实施可以通过外部监督切实实现慈善组织运营的公益慈善宗旨。

(一)公开透明的财政管理

由于公益慈善组织运营资金来自于社会公众的捐募或者是政府补贴资助,而组织的实际运营人也是从组织的运营资金中获取自身的日常劳务费用,为此,非常有必要把组织运营资金的开支细节加以透明公示,以便于实际运营人获取组织之外的公众的信赖,使组织能够获得更多的认可和更多的捐募款项。

在日本,公益慈善组织募捐来的善款严格限定为只能用于公益慈善项目,不能作为实际经营者提取管理费的来源,并严格规范善款用途、员工酬劳、社会监督等方面的款项使用问题。这保证了日本红十字会从成立以来,一直得到民众的信任,也使日本红十字会的管理经验得到了国际社会的广泛认可。日本红十字会属于法律上做出特别规定的不用纳税的“特殊法人”,同时也直接归日本政府的厚生劳动省管辖,也像日本其他股份企业、上市公司一样,需要将自己的收支报告、监察流程、监管法规等信息在网站上公开,任何人都可以上网查询。根据日本红十字会的最新监察报告显示,截至2011年5月31日,收到的捐款主要用于直接向灾民发放现金、向灾区当地救灾组织发放资金、向灾区当地政府发放资金用于灾后重建等方面。捐款用于灾区的比率是100%。此外,日本红十字会并不是按照从募捐善款中抽取一定比例管理费的通常做法来支付实际管理运营人的薪酬。作为公益组织,日本红十字会职员的工资都很低,且全部来源于会员缴纳的会费。由于红十字会在日本全国有1000多万会员,保持有广泛而深厚的群众基础。这些会员每年的会费是500日元(约合人民币40元)左右,红十字会就靠这1000多万会员缴纳的会费来运营和支付所有行政费用等。而且在日本参与红十字会号召的慈善活动是令人骄傲的事,很多实际活动的参与者都是不收取任何报酬的志愿者,这就大大节省了公益慈善组织日常运营的费用支出,也是区别于商业营利性的组织最重要的一点。

日本的公益慈善事业历史悠久,有专门的慈善法律、法规。慈善基金会的运营活动可以免税,但善款来源和善款使用途径必须公开。包括日本红十字会在内,很多慈善基金会的网站上都可以直接查询到该组织的年度收支报告。慈善基金会作为非营利机构,如有任何违规行为(参与商业运作、接受来源被禁止的善款、贪污挪用善款、虚伪结算报告等),组织的负责人和组织本身都会被追究刑事责任。即使名人、明星捐资建立慈善机构,其账务也是公开的,也接受来自政府、媒体和民间的监督。这种透明的财政报告和严格的监管制度,让公益慈善组织的捐助者可以放心的让组织去实现他的公益慈善理想,也可以保证普通公民能够持续保持积极投身公益慈善事业的热情,让公益慈善组织真正的扎根于公众之中。

(二)严格的评级监管制度

美国的公益慈善慈善组织发展历史悠久,管理体系比较完善,监督机制也很健全。在美国,慈善机构分为私人慈善基金和公共慈善基金会两大类。前者一般由个人或公司成立,社会有需要时,就自发向机构和个人捐出款项。而后者则在创建时自身没有财产,需要依赖社会捐赠,例如红十字会就是典型的公共慈善组织。但不论哪类慈善机构,都需要独立的管理委员会实施监督。

在美国,按照法律规定,慈善组织享有税收优惠,但每年要向政府汇报详细的经营情况,并且不能开展注册范围以外的商业活动,有责任接受第三方的监督。而对慈善组织进行独立监督的监督委员会最少要有五名成员,由公开招聘产生,需要保证成员和所监管的组织不能有任何资金借贷关系。慈善机构的财务报表每年要接受独立会计师的审计,监管委员会的会议记录必须完备。慈善机构必须向政府详细汇报进行某项公益事业时,组织管理者本人或家属是否会受益;怎样处理员工举报的不正当行为;聘任主要领导人的方法和过程是否全面公开;是否有向监管委员会成员支付劳务报酬等。而且这些资料要完全对社会公开,任何人都有权查阅。法律规定,慈善机构每年至少要花费资产的5%用于注册登记时所关注的公益领域。

除了政府的监管以外,还有很多独立的评级机构也能对公益慈善组织起到重要的监督作用。“慈善导航(Charity Navigator)”是美国最大的专门给慈善组织进行评级的网站,也是一家靠社会捐助建立的非营利机构。它们评估着美国5500家以上最大的慈善基金,并在网站上刊登调查报告。例如会定期登载10家公众评价最高的机构,也会登载10家评级最低但CEO工资最高的组织。这样公众通过慈善导航的相关信息,去判断自己到底选择哪个公益慈善组织去捐款或从事慈善活动,也在事实上推动了信用好、公益资金使用效率高的公益慈善组织的发展,而事实上会逐步淘汰运营效率不高且运营管理人占用捐助款项比例高的公益慈善组织。

(三)完全透明的善款使用

在英国,自英国红十字会自成立以来,就几乎没有发生过“丑闻”,这都得益于它完全透明的善款使用制度。英国王储查尔斯王子是英国红十字会的会长,作为国家形象的代表担任公益慈善组织的“形象代表”,天然的就使得红十字会具有了很强的公信力,也对红会自身的管理运营规范形成了强有力的制约。

为保证公益慈善组织的运营管理真正能够实现公益慈善的宗旨,获得公众的信任,英国红十字会在组织财务上特别注意“全透明”。在该组织的官方网站上,任何人都可以清楚地查询到英国红十字会定期公布的年度开销。最新公布的数字显示,在2010年到2011年财政年度,英国红十字会一共为海地地震筹集到1750万英镑,为巴基斯坦洪水筹集到1200万英镑。英国红十字会在这一年里,帮助了全球20多个国家的95万人,其中教授超过17万年轻人如何应对食品安全等问题;帮助解决超过2000起发生在英国的火灾、水灾等紧急事件;帮助39万国内的难民解决生活问题……通过公布这些数据,让民众清楚地了解每笔善款的具体用途。

作为英国影响力最大的慈善组织,红十字会还非常注重维护在民众中的“亲和力”。除了有应对重大灾难动员的募捐救助之外,平日里红会也本着“日行一善”的宗旨,从点滴关爱民众。据统计,为了帮助英国超过百万的残障公民,英国红十字会在各地大约千余个分支机构都配有轮椅、拐杖等可租借的便民设备,帮助这些残障人士自理生活,方便其家人对他们进行照料,生活自理,或是方便他们家人的照料。此外,为进一步普及公益慈善的理念,提供英国国民参与公益慈善的意识,英国红会还特别重视在教育机构中设置一些与人们日常生活息息相关的急救技巧和常识的课程,帮助中小学生从小培养助己助人的技能。

(四)低廉的运营管理费用

在法国,红十字会是非常受人们尊敬的组织,在最近一次有关社会慈善事业的民意调查显示,70%的法国人将红十字会视为最信得过的慈善组织。2012年初另一项民调还显示,如果法国人要捐助的话,最乐意找的对象就是红十字会,这说明了红十字会在人们心目中的地位。这样高的声誉主要依赖于其透明度与运作的高度合法性。

作为国际红十字会在法国的分支机构,它符合法国关于协会、公益事业组织的所有法律,而且由于该组织行动的领域包括了社会救助、医疗救助等许多敏感方面,法国国民议会还特别通过法律对其进行监控。从运作而言,法国红十字会既是一个公益事业的协会,又是一个企业。在协会角度它是不以营利作为目的的,在企业角度其管理必须要有效。因此其组织机构就有其独特性:首先有一个董事会,31名成员里28人是会员大会选举产生,3人由行政法院、医生公会、全国医疗协会分别任命,这样就保证了专业机构与法律机构有代表参加。董事会选举会长,会长是义务工作,不拿薪水,只有最基本的津贴。会长领导执行机构,任命各部门领导。中央机构的运作可得到国家有关人道援助的基金补助,而地方机构的运作主要依靠募捐和赠与,还靠许多义工。

另外,在资金管理方面,每年红会都会向公众公布账目细则,而且每个单位都必须由专业会计事务所、审计师事务所来进行账目管理,最后由审计法院审计账目。人们可以从红十字会办公机构或网上查询每年的受捐总数、资金运用情况、捐助资金的分配等信息,人们也可以了解红十字会各级领导与专业人员的薪金水平。

四、公益慈善组织监管的发展趋势

公益慈善组织的运营在从20世纪步入到21世纪之后,信息化、数字化和网络化的社会对公益慈善组织的成长起到了很大的促进作用。更多的公益慈善组织的活动是面向世界的,获得的资助来源愈加多元,组织的管理人员也来自于世界各国,公益慈善服务的对象也遍及全球各地。在这种情况下,对公益慈善组织的监管也提出了新的要求。

(一)监管网络化

世界各国主要的公益慈善组织,无论是政府间的或非政府间的,基本都有自己的互联网主页,通常包含了组织基本宗旨的介绍、联系方式、运营的主要项目和捐助款项的帐号等信息。对任何一个能够访问互联网的用户而言,就能够通过互联网去了解公益慈善组织的日常运营工作,最根本的是能够通过该组织在互联网上列明的年度开支报告掌握组织从事的公益项目和所支出的花费。内部监管可以通过互联网上“晒账单”的形式进行,公众可以不受时间、空间的限制随时通过互联网了解任何一个公益慈善组织的日常活动。

在很多发达国家,慈善组织为了赢得公众的信任、募集更多的善款,会主动公开账目并接受公众的质询,很多基金会都会聘任第三方审计机构来对其每年的财务状况进行审计。例如美国会进行公益慈善行业的评级与社会监督,美国的第三方慈善评级机构先后为超过5300家慈善机构评级,级别从高到低分为4星到无星,同时提供各个标准下的前十排行榜,其中不少是负面排行,比如筹款回扣率排行,财务危机排行,劣等机构CEO薪水排行,赠款囤积花不出去排行等。而这些排行,会通过第三方评级机构的网站向公众公开。在这种监督力量推动下,慈善机构会纷纷提高自己运作的透明度。

在美国最便捷和普遍的信息公开渠道是互联网信息平台。一方面各慈善组织通过自己的网站公布自己的年度报告包括财务报告,另一方面美国指南星公司、慈善导航等是专门对非营利组织特别是具有免税资格的慈善组织进行信息公开和机构评估的公共慈善机构。这些机构形成了独立提供信息服务和第三方评估的力量可以帮助公众了解和比较非营利组织的工作绩效和诚信度从指南星网站可以查询 170万个非营利组织的国税局 990表以及其他资料。

(二)监管专业化

随着社会分工的进一步发展,公益慈善组织进行活动的范围也日趋广泛,从传统的医疗、教育、卫生领域,已经拓展到公民能力培训、信息技术支持、心理服务等各种新兴领域。在这种情况下,无论是组织内部活动的运营,还是外部活动的评价都需要有专业人士进行。

在美国,有“全国慈善信息局”、“慈善导航”、“独立部门”等众多公益慈善组织的第三方机构,这些机构的人员多由学者、律师、会计师等组成,每年对各类公益慈善组织进行评估和打分,公布其公信度排行榜,作为公众的参考。这种专业人士能够及时了解公益慈善组织运营过程中的财政、税收、项目实施情况,及时准确的给出有关结论,非常便于客观的评判公益慈善组织的运营情况。第三方专业人士的评估,最大的优势在于内行监督内行,专业指导专业,能做到有的放矢。同时,第三方评估介于民间和官方之间,组成人员多元,有利于与相关利益切割,从而成为公众利益的代言者,赢得社会的信任。

(三)监管法制化

公益慈善组织的监管,就内部监管而言,需要公益慈善组织自身在组建时就建立良好的规章制度,充分实现自律;就外部监管而言,需要组织所在地国家能够有完善的法律规定,要求该类组织定期、定时的公布自己的运营情况,充分接受外界的监督,如果有违规之处,就要依照法律严加惩处。

在美国,除了教会和一些规模较小(通常年收入不超过500美元)的组织外,慈善组织在成立后非自动获得免税资格,要向国内税务署另行提出申请,通过其认定后,才能取得这种资格。非营利组织在申请免税资格时必须按规定填写免税申请表提供相关的各种法律文件和资料(包括组织章程及其执行细则财务报表等),并支付相应的费用。国内税务署在收到免税申请后,将对申请材料进行严格审查,还要对申请《国内税收法典》50(C)(3)条款的慈善组织进行组织检验和运营检验。组织检验的目的在于通过对慈善组织的治理文件(将其创设为法律主体的文件)进行审查,检验其工作目标是否符合免税的要求。其主要包括两个验证条件:一是组织存续阶段的所有收入全部用于与其宗旨相关的事业;二是组织解散时的全部财产统统转交给其他同类机构或政府。运营检验的目的主要是审查非营利组织的活动以防止其发生为私人谋利的腐败现象或从事某种被禁止的政治性活动。这种检验在一定程度上是对《国内税收法典》的修正,即如果慈善组织主要是从事符合免税目的的活动,即可获得免税资格。也就是说,运营检验虽要求慈善组织不能只是为个人利益而成立或运营,但个人仍可依法从慈善活动中获得正当的个人利益。最后,如果慈善组织的免税申请和证明文件能够满足相关条款的要求,国内税务署将颁发与其组织类型相符的免税认定证明。

政府规定慈善组织每年向国税机构详细报告本年度经费的来源和支出情况以及各项活动经费的来龙去脉,以便政府检查其是否符合免税规定,而免税事关一个慈善机构的发展乃至存活。对于侵吞捐款及借慈善行骗的行为,都会予以非常严厉的惩处。此外,运营慈善项目也有相当严格的程序,约束慈善机构及其成员的标准和规则也相对完善,尤其是一些资助项目申请、拨付款项和运营费用的预算等,管理都非常严格。美国绝大多数州都规定,慈善机构必须向州首席检察官提交年度报告,首席检察官还可以代表公众对触犯公共利益的慈善机构提起公诉。而且任何美国公民都可以去慈善机构查阅账目。

在英国,依照《慈善法》和《托管人管理法》的规定,民间公益组织的登记注册和监督管理有着一套严格的法律制度框架和相对独立、职能完备、体系健全的行政管理体系,年收入在1000英镑以上的慈善组织须向英国慈善委员会进行登记注册并接受慈善委员会的监督管理。内政部、文化部和独立与政府之外、直接受议会领导的英国慈善委员会,分别作为慈善组织与政府间的协调机构、资助机构、登机注册及监督部门发挥重要的作用。慈善委员会是慈善组织监管的核心部门,也是英国慈善组织监管的最大特色。英国的慈善委员会已经有效地促进了慈善组织目的的实现。1998年英国政府颁行《政府与志愿及社区组织合作框架协议》、《地方各级政府与志愿及社区组织合作框架协议》,二者作为英国政府和非营利组织之间签署的指导性协议,用以指导英国政府各部门及各级地方政府在制定和实施公共政策过程中与民间公益组织之间确立合作伙伴关系。协议突出了政府对民间公益组织的资金支持原则,民间公益组织独立性原则,政府与民间公益组织在制定公共政策、提供公共服务上的协商、协作原则,民间公益组织在使用包括政府资金在内的公益资源上的公开性、透明性原则,政府保障各种不同类型的民间公益组织有公平机会获得政府资助的原则。英国慈善委员会对民间组织的监督管理主要采取分类监管的方式:以社区为基础的资金规模小、专职人员少、社会影响也不大的组织由慈善委员会通过托管人理事会要求组织自我监管,并通过制定统一的原则、规范并委托专门的中介机构来进行;对规模较大的组织重点由英国慈善委员会监督管理,要求其在运营上要保持高度透明和公开,并随时接受任何公民的举报,每年需提交托管人理事会的年度报告和财务管理报告。同时,慈善委员会定期对大型民间组织进行风险评估、资产评估和财务评估,并与其他相关的政府部门密切配合进行相关调查和联合执法。对于违规操作或出现腐败行为的民间组织,慈善委员会有权撤销其托管人理事会,并限期组建新的托管人理事会。

法国公众每年向慈善机构捐款的数额高达数十亿欧元,为了管理和使用这些善款,法国一些大型慈善机构1989年联合制定了规范慈善机构行为的宪章,确立了四项基本原则:不谋私利、严格管理、规范运作、财务透明,基本上保证了慈善机构获得的善款得到善用。

加拿大法律规定慈善组织必须从事单一的慈善活动,不得掺杂其他活动;慈善必须为了公共利益或公共利益的一部分。加拿大对慈善组织有个“公益验证”,只有把公益作为唯一目的的慈善才被视为是慈善。如果为自己遴选的群体捐赠,或打着慈善的幌子从事商贸活动等,均属非法,都不是慈善。注册慈善组织可以享受财产税和其他税费减免,并有资格为捐赠者提供正规发票,凭此发票,年度报税时可以享受40%至60%的减税待遇。加拿大法律还规定,慈善组织必须建立在加拿大领土上,并在加拿大有办公地点;慈善组织在加拿大境内的某些技术援助不得在国外进行,避免慈善组织泄露高端技术机密,防止活动不当引发各种外交争端,避免纳税人的利益损失;在加拿大注册的慈善组织不得把募集到的捐赠财产转到国外;加拿大公民向国外慈善组织捐款不享受税收减免,等等。

五、我国加强对公益慈善组织的监管

我国的公益慈善事业在2011年度经历了“郭美美”、“卢美美”等若干危机,在管理体制、发展方向方面遭遇了瓶颈和新的挑战。为增强慈善捐助信息的透明度,提高公益慈善组织的社会公信力,引导公益慈善资源的有效使用,推动慈善事业持续健康发展,我国已经先后出台了《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《中华人民共和国政府信息公开条例》、《基金会管理条例》、《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会信息公布办法》、《救灾捐赠管理办法》等相关法律法规和规章,并于2011年12月16日正式向社会发布《公益慈善捐助信息公开指引》。同时有关慈善事业准入、组织架构、财产管理、行业评估和信息统计等方面的制度在不断细化,需要将各类慈善基金纳入社会监督和司法监督体系。目前正在起草中的《慈善法》有望在建构公益慈善组织更加科学、完善的外部监督机制方面有更进一步的突破。

2010年初,由30多家国内有影响的基金会共同发起筹建的中国民间公益行业自律机构“基金会中心网”,建立起了基金会行业信息披露平台,并促进了行业自律机制形成和公信力提升,培育良性、透明的公益文化,促进了基金会体系的透明度。2011年“郭美美”事件,大众传媒与普通公众参与形成舆论互动,反映了慈善组织运作不透明、对慈善组织监管不到位和慈善法律缺位阻碍慈善组织发展的事实,在很大程度上促进了慈善机构对透明及问责保障的重视,而这凸显了媒体作为慈善外部监督中的重要性。2012年初,中国首家独立第三方专从慈善组织评级的机构中国慈善指南网(China Charity Navigator)成立。截止2012年1月,该网已经公示了2523家中国内地慈善机构的评级。中国慈善指南网所评级的慈善机构囊括了动物保护、科教文卫、就业扶贫、环境保护、艺术体育、公共利益、宗教团体、国际事务和人类服务等多个领域。它的评级指标包括营运效率、筹款成本、善款利用、衡量非营利机构产能和可持续性发展的相关重要财务数据、透明度、问责机制保障程度和全球首创的民众评级指标及社会公众评级指标等。评级等级分为不作评级、未达星级和一星到五星,共七个等级。其资料库还包括近1600家的慈善机构的工作及财务报告,保证公众能根据它的信息,判断慈善组织的资质和公信度,决定是否进行捐赠。

(一)重建监管机制

由于我国社会组织“双重登记”的管理体制,使大量民间公益慈善组织难以进入正常的发展渠道。在公益慈善领域,形成了以官办慈善组织为代表的慈善资源的事实垄断。事实上,对于任何一个处于初步发展阶段的行业而言,垄断的形成势必将阻碍整个行业的推进和发展,也很容易造成资源的浪费并滋生腐败,危及整个慈善事业的健康发展。为此,就公益慈善组织而言,打破“双重登记”的管理体制,是重振公益慈善事业首当其冲的问题。也就是说要改变公益慈善组织先找“业务主管单位”,再到民政部门登记注册的双头管理局面。只有将所有事实上进行公益慈善事业的组织都纳入有关部门的登记管理,才有可能对其实施有效的内部与外部监管,保障其健康有序的发展。这是公益慈善组织通过监管实现健康发展的前提条件。在英美等西方国家,公益慈善组织只要满足资金、人员、章程等条件,就可以到有关部门登记,获得合法活动的身份,更好的进行公益慈善事业运作,并有效的接受其他机构的监管。

第三方评估机制是对公益慈善组织进行有效监管的一种手段。对于公益慈善组织公开的募捐款项、财务报表等数据信息,缺乏专业知识的普通公众很难加以判断。而由专业的审计、财务、法律人士组成的第三方评估机构,能够动态的评估公益慈善捐助的到位、使用情况,以及慈善项目的社会影响和经济社会效益,能够更好的让公众清楚的了解善款善行的效果。在英美德法等国家,第三方评估机构是公益慈善组织赖以生存和发展的重要依托。

(二)严格规范建制

对公益慈善组织的监管,我国2004年颁布的《基金会管理条例》规定基金会是以公益事业为目的的非营利性法人,不得为其他自然人、法人或其他组织谋利,即不能“假公济私”,必须强调社会公众的广泛受益。基金会依照章程从事公益活动,遵循公开、透明的原则;基金会章程必须明确基金会的公益性质,不得规定使特定自然人、法人或者其他组织受益的内容。公募基金会每年用于公益事业支出,不得低于上一年总收入(包括利息收入、募集资金、接受捐赠和投资收入等,但原始基金除外)的70%;而非公募基金会每年用于公益事业支出,不得低于上一年基金余额(包括原始基金、利息收入、接受捐赠和投资投入等)的8%。个人和企业也可以成立基金会。基金会及捐赠人、受益人可以依照法律、行政法规的规定享受税收优惠。为了避免公益慈善组织带有更多的官方色彩,《条例》规定国家工作人员不得兼任基金会秘书长以上职务;基金会的法定代表人(理事长),不得同时担任其他组织的法定代表人。

就监管的具体内容而言,各类公益慈善组织都应该及时、充分的公开资金筹募、人员招募和项目运作等状况。特别是组织的财务信息,必须要有专业人士进行及时的详细解读,以保障公益慈善组织运作能够符合其宗旨,最大程度实现该组织公益慈善的宗旨,以获得公众的信赖和支持。财务透明是公益慈善组织运作的核心任务。只有将与公益慈善事业紧密相关的信息充分透明,才能够保证高效的使用善款善物,不会滋生贪污腐败。就我国现阶段而言,公益慈善组织出现贪腐现象的原因之一在于其浓厚的“人治”色彩。不管是民间、还是官办的公益慈善组织,在很大程度上还都依赖于主要管理者的社会资源和人际网络,特别是资金筹募和项目运作上表现的更为突出。事实上,这并不利于整个慈善组织和慈善事业的健康发展,很容易由于某个人的喜好或判断的偏失,影响到整个组织的生存状况。在英美德日等西方国家,公益慈善组织的运作更多的是依靠“法治”。尽管创办人或主要管理者的社会资源对公益慈善组织的发展也很重要,但整个组织的活动还是依赖于组织自身的章程和相关法律进行的,某个人或某些人的判断与指令并不会对组织的行为产生实质性影响。如果有公益慈善行动出现问题,组织可以作为独立的责任实体来担当责任;个人只在法律规定对具体行动负有责任时,才会牵涉责任的承担问题。这样在最大程度上保持了公益慈善组织本身的独立性。

(三)强调问责制度

在我国公益慈善组织的发展方面,遇到的主要问题依旧是民众对公益慈善组织的信任度。民众对公益慈善机构运营的质疑源自于于公益慈善组织运营的不透明、运营管理者的不自律,以及运营中的违规者没有严格的问责机制。

相较之下,在美国、英国的慈善组织,可问责的问题始终是政府和公众关心的焦点,国会每隔一段时间就要举办听证会,调查公益组织的活动。只有公众的充分参与,这种运营才赢得公众的信赖。为此,有必要依法建立公益慈善组织监管的内部自查机构,负责公布有关款物信息、项目运作情况,并及时约请第三方评估机构进行年度审查。在公开透明的情况下,充分保护公众的知情权,保证组织实现公益慈善宗旨。此外,要依法构建公益慈善组织的外部监管机构。除了公众、媒体等一般的外部监督之外,还需要专业的法律监督机构来进行有关公益慈善组织的行为审查,并追究违规者的法律责任。在美国,各州首席检察官就专门负责本辖区内公益慈善组织资产和活动的监管,如果发现公益慈善组织有贪污腐败、滥用资产的情况,就会依法对违规的个人或组织处以罚款、取缔资格,并追究责任人法律责任。

民政部2004年6月颁布的《基金会管理条例》,规定基金会是以公益事业为目的非营利性法人,并不得为其他自然人、法人或其他组织谋利,即不能“假公济私”。基金会依照章程从事公益活动,应当遵循公开、透明的原则。对基金会、基金会分支机构、基金会代表机构或者境外基金会代表机构,违反规定“假公济私”的,《条例》明确了法律责任:未按照章程规定的宗旨和公益活动的业务范围进行活动的,由登记管理机关给予警告、责令停止活动;情节严重的,可以撤销登记。我国2005年1月开始实施《民间非营利组织会计制度》,加强了对非营利组织的可问责度和财务的透明度,有助于政府和公众的监督。

(四)强化对境外公益慈善组织的监管

随着经济全球化的进程,公益慈善组织的活动也在21世纪逐渐表现出资金来源、人员聘任、项目运营国际化的趋势。在这种浪潮之下,也有很多境外公益慈善组织到中国进行公益慈善活动,并在事实上推动着我国同类组织的发展。只是因为此类境外组织的身份比较敏感,顾忌国内活动监管的特殊性,要受到外交、公安、民政等多部门的管理,所以行事非常低调,进行的公益事业也很少见诸媒体。此类组织给我国国内的公益慈善事业发展带来了很多新鲜的方法和经验,并在培养本土同类的公益慈善组织方面起到了很大的推动作用。

但也有部分从事非法活动的境外公益慈善组织利用我国法律监管的漏洞,在我国境内传播不良文化、实施犯罪活动,对此,修订中的《社会团体登记管理条例》会将境外注册的慈善组织依法纳入该条例的管理范围。届时,有关部门就可以依据该条例对其进行有效监督和管理。

六、结论

为确保公益慈善组织,特别是基金会恪守公益宗旨,规范开展活动,维护捐赠人、受益人和基金会的合法权益,民政部在2012年4月出台了《关于规范基金会行为的若干规定(试行)》,对基金会接受和使用公益捐赠的具体流程、资金入账方式、物品接受方式,以及工作人员工资福利和行政办公支出的的比例都做了详细的规定,并要求基金会要对公益捐赠的使用情况进行全过程监督,确保受赠款物及时足额拨付和使用。此外,基金会要按照《基金会信息公布办法》公布相关信息,加强公益慈善组织信息上报、信息披露和公开、建设信息反馈的平台。

为保障公益慈善事业健康有序的发展,依法构建公益慈善组织内部和外部监管机制是必须且紧要的重大问题。学习有关国家的先进管理经验,结合中国自身的实践情况,理清公益慈善组织的登记管理体制,推动公益慈善组织朝着行业化、专业化方向发展,实现公益慈善组织内部审查监管为主,外部(公众、媒体和司法机构)审查监管为辅的监管模式,将有效杜绝公益慈善组织的贪污腐败现象,重树我国公益慈善组织的公信力,更好的实现社会财富的第三次分配。

课题组成员简介:靳婷,国家检察官学院讲师;李庆明,中国社会科学院助理研究员;裴洋,北京师范大学法学院副教授;宋蕾,河南财政税务高等专科学校讲师。)

 
 
 
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