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社会组织管理人员职业资格问题研究

              —以行业协会为例

温亚震

    摘  要:从推进我国社会组织管理人员职业化建设、探索建立社会组织管理人员职业资格出发,在对该群体职业现状进行研究调查的基础上,以行业协会为切入点,总结和评估社会组织管理人员职业资格的研究范畴和重要意义。通过对比中外社会组织管理人员职业化程度之间存在的差距,发现问题与不足,提出相关政策建议。课题积极探索解决社会组织管理人员职业化方面存在问题的途径,以促进社会组织用人规范化,尽快建立一支懂政策、熟悉市场、自律性和专业性强的职业化社会组织管理人才队伍,更好地满足于社会主义市场经济的发展要求,最终形成具有中国特色的社会组织管理人才队伍。

关键词:社会组织 行业协会 职业化 职业资格

 

第一章 引言

第一节 研究的背景

一、政策背景

  在建立社会主义市场经济体制中,行业协会既是企业权益和市场经济秩序的维护者,又是政府与企业之间的桥梁和纽带,具有政府管理不可替代的作用。行业协会的作用越来越受到关注并纳入了政府工作的日程。我国行业协会进入了一个大发展时期。

  党中央、国务院对我国社会组织人才管理工作高度重视,相继出台了《关于进一步加强人才工作的决定》、《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》、《国家中长期人才发展规划纲要(2010-2020年)》、《中共中央国务院关于加强社会创新管理的意见》、《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》等文件,对社会组织的制度建设、管理水平、服务能力、人才队伍建设等方面均作出了重要批示。

  本课题将以行业协会为切入点,开展社会组织管理人员职业资格有关的理论研究和实证研究工作,探讨社会组织管理人才队伍建设有关的热点和难点问题。

二、社会背景

  社会组织包括社会团体、基金会、民办非企业单位三大类。本课题主要从社会团体大类中的行业协会视角进行剖析和研究。

  据统计,我国注册登记的地、县以上行业协会63000多家。

  当前,我国行业协会的改革和发展还面临许多的困难和问题,其中行业协会管理人才队伍人员素质与职业化程度较低,与发达国家相比还有较大的差距,在很大程度上成为制约我国行业协会发展的重要因素。加强行业协会管理人才队伍职业化建设直接关系到行业协会能否适应社会主义市场经济发展和政府职能转变的需要,也是行业协会能否可持续发展的重要举措。

  行业协会管理人才队伍建设直接关系到行业协会能否适应市场经济发展和政府职能转变的形势要求以及能否可持续发展的问题。为此,加强对行业协会管理者和重要岗位人员的规范化管理素质能力的提升,加快培育一支职业化的行业协会管理人才队伍就显得尤为重要。

  本课题的研究,将为行业协会管理人才队伍建设提供有价值的理论根据和实施运作程序,并对国家有关政策的出台与实施起到参考作用,具有十分重要的历史意义和现实意义。

 

第二节 研究的目的和意义

一、建立行业协会管理人员职业资格是建设我国社会主义市场经济体制的内在要求

  目前,我国的社会主义市场经济体制已经基本确立。经济社会的发展为行业协会提供了新的机遇,同时也对提高行业协会职业化队伍建设提出了更加迫切的要求。政府在宏观调控的过程中,行业协会亟需建立一支懂政策、熟悉市场、专业性强的行业协会职业化队伍,才能满足于社会主义市场经济的发展要求,才能为我国经济的发展提供良好的人才保证。

二、建立行业协会管理人员职业资格是与国际接轨的迫切要求

  建立一支职业化的行业协会管理人才队伍,可以在研究各国家贸易壁垒和法律法规,帮助会员企业解决国际贸易中的摩擦与纠纷,带领企业拓展国际空间,争取国际话语权等方面发挥重要作用。

三、建立行业协会管理人员职业资格是协会自身建设的必然要求

  目前,我国行业协会职业化人才队伍建设还存在着一定的问题,职业化能力有限、综合素质水平偏低的情况广泛存在于多数行业协会中,致使协会在运行中缺乏了应有的活力和竞争力,严重影响了协会的发展。因此,从协会自身建设层面来看,亟需通过建立行业协会管理人员职业资格体系,推进行业协会人才队伍职业化建设。

四、建立行业协会管理人员职业资格能不断提升协会对会员企业的服务能力

  提高服务水平决定性的因素是行业协会人员素质,而目前协会内部高素质人才的匮乏严重导致了众多行业协会在为会员企业服务的过程显得力不从心,从而影响了协会的工作职能和服务质量,制约了协会服务的广泛开展。通过建立行业协会管理人员职业资格,加强行业协会职业化队伍的建设能够提高协会的服务能力,并在反映会员企业诉求、保护和有效服务与会员企业的利益、促进市场的规范健康发展的过程中起到良好的助推作用,

五、建立行业协会管理人员职业资格能够较好的解决协会出现的诸多问题

  目前的主要问题是行业协会发展的法律环境尚不完善,制约行业协会人才建设。缺乏正常的人才进入与退出机制,工作人员的总体素质制约行业协会的发展等。另外,许多行业协会人员老龄化状况十分突出,降低了行业协会的服务质量和服务效果,如果不推进行业协会管理人才队伍职业化建设,行业协会也很难得到健康持续的发展。

 

第三节 研究思路与方法

一、基本思路(略)

二、基本方法(略)

第二章 探索建立我国社会组织管理人员职业资格体系

第一节 我国社会组织从业人员职业化现状

一、社会工作者职业水平考试概况

  2006年人事部、民政部发布了《关于印发〈社会工作者职业水平评价暂行规定〉和〈助理社会工作师、社会工作师职业水平考试实施办法〉的通知》(国人部发〔2006〕71号)文件,2008年开始在全国范围内举行针对社会工作者进行能力甄别的级别考试,即全国社会工作者职业水平考试。

  社会工作者职业水平考试适用于在社会福利、社会救助、社会慈善、残障康复、优抚安置、卫生服务、青少年服务、司法矫治等社会服务机构中,从事专门性社会服务工作的专业技术人员。

  社会工作者职业水平考试分为助理社会工作师、社会工作师和高级社会工作师三个级别,实行全国统一大纲、统一命题、统一时间、统一组织的考试制度,考试合格的获得人事部统一印制、人事部和民政部共同用印的《中华人民共和国社会工作者职业水平证书》,表明其已具备相应专业技术岗位工作的水平和能力,该证书在全国范围有效。

  社会工作者职业水平考试推行几年来,随着社会组织在社会经济发展中的发挥越来越大的作用,以及人们对社会工作认识与重视程度的不断提高,有数据显示,参加社会工作者职业水平考试的人员规模在逐年扩大。

二、我国行业协会人才队伍基本现状

  目前的行业协会的人才队伍已明显呈现出一种“三多三少”的情况,即:兼职人员多,专职人员少;领导干部多,专业人员少;年龄大的多,年纪轻的少。从我国行业协会人才结构总体情况看,这种人才队伍现状不利于行业协会的正常发展,亟待通过建立职业资格体系和相应的管理机制科学推进行业协会的人才队伍建设。

1.“国”字头的行业协会

  目前我国“国”字头的行业协会的人员构成均为各大部委体制改革时的原班人马,虽然这些人员在人才素质方面总体情况较好,但不可回避的是普遍存在着领导兼职现象严重、专职工作人员相对较少的问题。

2.我国部分地区行业协会人才队伍状况

(1)全国行业协会的总量

  据统计,我国注册登记的地、县以上行业协会达63000多家,占各类社团数量之首。

(2)部分有代表性的地区的行业协会人才队伍状况

  北京地区是我国拥有行业协会数量最多,同时也是我国行业协会发展较为活跃的地区之一。上海地区按照“小政府、大社会”的发展格局重视发展行业协会。广东地区所成立的省级行业协会组织中,工作人员专职化程度较高。江浙地区虽有一定数量的省属行业协会,但有相当比例的协会没有开展活动和发挥作用,人员兼职程度较高。

3.我国行业协会现有专职人员人才结构的现状和特点

  行业协会专职人员主要包括行政机构退休人员、政府机构改革分流人员和新进人员,下面分别说明这三类人员的现状和特点。

(1)行政机构退休人员的现状和特点

  行政机构退休人员中,有的是熟悉本行业业务的一般工作人员,有的甚至是行业协会工作的骨干或核心人物,他们担任的职务有会长、常务副会长、专职副会长、秘书长、副秘书长等等。这部分人的特点是资历深、拥有行业业务背景及人脉关系资源;领取返聘工资、费用成本较低、行业协会负担轻;收入来源稳定、社会统筹有保证,不用依赖行业协会生存。这部分人在行业协会任职工作的主要原因是可以通过自身长久以来所积累的政府工作经验和人际关系来“发挥余热”,促进行业协会工作进一步发展的同时实现自我完善和自我价值体现。

(2)行政机构改革分流人员的现状和特点

  这部分人主要是指国家政府机构改革分流的国家公务员。这部分人尚未达到退休年龄,保留了部分公务员的“待遇”,但不属于公务员,退休以后按政策可以退到公务员序列。他们大多有业务背景,年富力强,主动或被动的选择了行业协会的工作,大多数为行业协会的骨干力量,也有一部分人员从事一般性的工作。他们到行业协会后将行政级别封存,在行业协会领取由财政拨付的职务工资,其生存主要依靠所在行业协会。这部分人具有长期从事政府管理工作的经验,对业务有一定程度的熟悉,在业内具有一定的影响力,所以多数在行业协会的工作中担任主要职务。这部分人从事行业协会工作一方面是响应国家的安排,另一方面是希望通过一个全新的岗位来实现自身的价值,提高自我认同感。

(3)新进入行业协会的专职工作人员现状和特点

  这部分人大多数为青年人,无行政背景、无事业单位和国有企业工作资历,一开始就选择了行业协会工作。这部分人有的是从行政机关来的,有的是从学校来的,有的是通过社会招聘来的,不管何种原因都是主动选择了行业协会的工作。他们的生存发展、事业前途与所在的行业协会密不可分,利害相关。因此,这部分人将成为行业协会发展的主力或骨干,也应该是行业协会培养和选拔专职工作人员的主体。这类人员在行业协会工作人员中所占比例越大,越说明这个行业协会有较强的凝聚力与发展力。因此对于这部分人员,应该重点培养,从加强学习、提高业务水平以及提升个人素质能力等方面提供更好的发展环境,使其成为行业协会的业务骨干。

 

  对上述我国行业协会现有人才类型的分析,可以看出,目前我国行业协会中具有丰富协会工作经验和专业知识,懂得协会经营管理的人才严重匮乏。

 

第二节 推进我国行业协会管理人员职业化面临的问题

一、人才来源问题

  目前行业协会专职工作人员来源十分复杂。从年龄层次上看,中老年同志居多;从就业经历看,从原单位离职、退休、内退、病休等人员居多;从政府机构改革情况看,政府部门机关、事业单位分流人员居多;从聘用、录用情况看,大多数现职工作人员未经社会公开招考招聘录用,大多由各种关系照顾任用,相当程度上存在着内部人控制,缺乏公开、公正、透明的规章制度。

  而从协会专职工作人员人事管理关系上看,情况更加复杂。多数人员长期专职从事协会工作,然而人事关系、薪资、社会福利保障等关系却不在协会,与谁的人、谁使用、谁管理、谁负责等基本的人事管理原则相矛盾,从根本上制约着协会内部治理水平的提高,难以形成有效的协会内部人事管理制度。

二、组织体制问题

  我国行业协会发展总体水平与现实需求存在着较大的差距,难以适应社会快速发展与变化的需要。

  制约行业协会发展的突出矛盾在于组织体制问题:一是政府部门主管,导致行业协会“长不大”的问题,协会作为政府的附庸职能扭曲,难以超越政府部门利益去代表和维护行业企业利益;二是行业协会内部治理结构混乱,法人主体、责任主体、利益主体关系难以理顺。

上述问题综合交织在一起,导致行业协会职业化队伍建设问题出现责任主体不明确,管理主体缺位,政策主导推动不力的现象。

三、培养渠道问题

  当前,针对行业协会职业化队伍建设问题,尚没有建立专门的人才培训渠道。目前社会上举办的一些行业协会工作人员培训班,大多是由依附于登记管理机关的一些中介机构举办的,其培训内容大多围绕登记管理的有关规定和要求进行,培训的行业协会专职工作人员的层次和水平都较低,基本无法适应和满足行业协会职业化队伍建设的现实需求。

  据统计研究,目前在我国高等学历教育体制中,每年培养的社工人才约为10000人,尽管按照社会需求,这些人远远不够用,但实际上却仅有10%-30%的学生选择了相应的社会工作。不少社工专业的学生觉得自己就业前景太不乐观了,专家分析后认为,造成这种不乐观的主要原因在于:我们的专业化走在了职业化的前面。

  在高等教育中尚无针对行业协会负责人以及普通专职工作人员的研究生教育。中等教育及职业教育体系从其学科教育的水平层次来看,尚无法满足行业协会专职工作人员的知识素养和能力素养方面的培养要求。从各类继续教育、在职教育情况来看,目前也尚无专门针对行业协会专职工作人员的教育课程培训。

  一些求知欲较强的行业协会负责人,以及极少数着力于创建学习型组织的行业协会,通过自身努力,积极参与有关高等院校举办的工商管理硕士、中央党校和国家行政学院等院校举办的党政领导干部培训。这些培训课程尽管对提高行业协会专职工作人员的工作水平具有一定帮助,但针对性较差,大多脱离行业协会工作的实际,仅能起到开拓视野、增进公共关系的目的,对行业协会职业化队伍建设的实质推动意义不大。

四、职业资格问题

  开展行业协会职业化队伍建设,一个重要的方面是要逐步建立和完善行业协会专职工作人员职业资格制度。

  目前,少数地方已经开始实施行业协会工作人员岗位资格制度,并着眼于培养一批职业化的“懂专业、精管理的复合型人才”。这项工作可以说有关地方政府,尤其是东南沿海经济发达地区地方政府已经走在了前面,在推行行业协会职业化队伍建设的管理实践方面已经迈出了重要步伐。其中上海市、深圳市的许多做法都得到了社会各界广泛一致的好评。

  从职业资格问题入手推进行业协会职业化队伍建设,面临缺乏统一的行业协会专职工作人员职业资格标准的问题。需要通过研究论证,确立标准,并依据标准规范培训内容、规范培训效果和质量。可以通过社会化的职业资格认证制度,建设权威的培训认证机构,推行行业协会专职工作人员岗前培训提高、持证上岗、上岗考核与评价的职业化工作制度。

五、人才选拔问题

  当前行业协会不规范的人才选拔问题是制约行业协会职业化人才队伍建设的重要问题。

  行业协会在会员企业内的影响力、在社会上的组织活动能力等,很大程度上取决于专职秘书长们领导的秘书处工作的好坏。一个具有较强沟通和交际能力、善于处理公共关系、综合素质较强、具有开拓进取精神和创新意识的秘书长,往往能够带领全体秘书处工作同志,把行业协会的各项工作开展的有声有色。这类人选的确定关乎着行业协会自身的治理水平和发展水平,应当采取各种有效的方法,运用社会化的、市场化的选人用人机制,把一些行业和社会精英人士团结凝聚在行业协会周围。

  从现实中这类人员选拔任用的方式方法来看,他们大都由行业协会内部自主产生,没有经过社会公开招聘选拔程序,各行业协会之间干部交流机制也存在着很多体制性的障碍,无法实施。

  行业协会职业化队伍建设应当创新选人用人工作方法,倡导和推行先进的选人用人模式,大力推行社会公开招聘、选任行业协会秘书长,加快促进行业协会间职业化人才的交流,推进行业协会内部治理信息的公开化和用人的透明度,促进行业协会规范运作。

六、进入与退出机制问题

  中国各行业协会的发展程度参差不齐,有的垄断过渡,有的竞争能力不足,导致行业协会在生存问题上普遍出现一些困难。此外,同一性质行业协会区分为中国市级、省级、地方级甚至县级,行业协会的专业人才过于分散,流动程度低,行业协会的工作条件和办公环境差异很大,缺乏正常的进入与退出机制。行业协会是按照市场化的原则运作的行业组织,必须引入优胜劣汰的竞争机制,建立健全行业商会的退出机制。而建立健全正常的进入与退出机制则是加强行业协会管理的重要手段。在推进行政机关与行业协会政会分离过程中,完成对现有行业协会的清理和规范工作,对于行业协会的健康有序发展大有裨益。

七、“官本位”问题

  由于行业协会不完全是纯业余办会,因此在实际工作中,政府将行业协会以行政级别大小来管理。行业协会的主管领导虽主要经民主程序产生,但首先要取得上级主管部门党委的批准。行业协会的民主自治制度和依据章程规范运作的要求没有得到应有的尊重和执行。而一些领导不称职、不作为,有的把行业协会变成了自己的自留地或经营工具,这些做法都阻碍了行业协会的正常发展,致使行业协会成为了少数人的利益载体,严重背离了行业协会服务于广大会员的宗旨。

八、人员待遇问题

  目前,我国行业协会的工资收入分配制度基本上是延续了原来事业单位的工资分配制度,管理办法大同小异。不同行业协会之间,从业人员的工资收入水平差距明显。为此,行业协会要想留住人才,必须要在工资收入分配改革上实现突破。虽然现阶段行业协会组织的经费来源,除了政府资助和行政拨款、企事业单位赞助、个人会员和团体会员缴纳会费外,还有其他方面的收入来源,同时国家在税收政策上也给予一定的优惠。但是不同行业协会之间的经费收入差异性仍很大,相应的不同行业协会工作人员的工资收入处于不稳定和不平衡的状态。

 

第三节 推进我国社会组织管理人员职业化建设的重要意义

一、职业化是社会组织管理人才队伍发展的现实需求

  由于绝大多数行业协会已经和政府各部门脱钩,在组织机构、工作职能、经济利益、办公场所等方面实行了“四分开”,人员各项经费开支大多实行自筹自支,没有政府财政补贴或资助,主要依靠协会会费收入以及对行业企业提供各类有偿服务获取经济收入,自收自支、独立核算、自主发展。行业协会的专职工作人员就业在协会,专门服务于协会,以服务协会的劳动收入作为自身主要的生活来源。

  全国众多行业协会都存在着这样一类专门以服务于协会工作为劳动收入的职业人群。目前,这一群体的就业人数已达到一定规模,且这支就业大军还有快速增长的趋势。因此,行业协会职业化队伍建设问题不是存不存在、需不需要的问题,而是实实在在、客观现实的需求问题。

二、职业化是行业协会充分发挥作用的根本保证

  行业协会等组织在有中国特色的社会主义市场经济条件下,已经成为建立和完善我国社会主义市场经济体制不可或缺的重要环节。绝大多数行业协会在参与国家宏观政策调控、服务各级政府、规范行业市场经济秩序、代言行业企业利益诉求、引领行业企业科学发展等方面,都发挥了突出重要的作用。

  行业协会职能作用的充分发挥,离不开行业协会各类专职工作人员的共同努力,形成和培养一批熟悉掌握国家宏观经济政策、了解市场、熟悉行业、热心为企业服务的职业化人才队伍是各类行业组织充分发挥职能作用的根本保证。

三、行业协会队伍职业化是健全我国职业体系的需要

  行业协会作为我国经济生活中的一类社会组织,从事专门的社会活动,其专职工作人员队伍日益发展壮大,已经形成相对稳定的职业规范和职业操守,职业群体的从业人数急速增加,促进了现有职业的分工发展,已经初步形成构建自身独立职业人才体系的基本条件。这一新的职业人才体系的建立,必将丰富和发展我国现有的职业体系和职业序列。

  《国家中长期人才发展规划纲要》(2010——2020年)将社会工作人才队伍明确列为一支重点培养造就的专业化力量,提出以“适应构建社会主义和谐社会的需要,以人才培养和岗位开发为基础,以中高级社会工作人才为重点,培养造就一支职业化、专业化的社会工作人才队伍。”的发展目标。行业协会专职工作人员无疑是我国社会工作人才队伍当中的重要组成。

四、职业化是行业协会提升自身服务能力的需要

  行业协会服务企业、服务政府的能力直接决定着自身发展的状况,其服务能力越强,协会自身地位就越高,发挥作用就越好,工作人员薪金、福利待遇等各项水平也就越好。而要提升协会的服务能力和服务水平,根本取决于行业协会专职工作人员自身的能力水平。只有把行业协会工作人员自身的职业发展与行业协会各项事业的发展紧密结合,才能够有效的提升行业协会的服务能力和服务水平。

  职业化,可以使行业协会专职工作人员相对稳定地长期从事行业协会专职工作,根据行业协会职能业务的发展需求去规划和设计自己的职业生涯,从根本上解决目前行业协会工作人员中普遍存在的临时性、短期性、盲目性的就业特点,改变单纯由离退休人员担任协会工作骨干的局面,解决行业协会现职工作人员青黄不接、人力不济的问题,从而在体制和用人机制上彻底解决制约和影响行业协会提升自身服务能力和水平的问题。

五、职业化是行业协会自身规范发展的需要

  规范发展行业协会的根本在于规范行业协会工作人员自身的组织行为。一些行业协会工作人员成份复杂,来源广泛,素质不高,动机和目的不纯,行为缺乏管理和约束的状况较为普遍。行业协会缺乏规范的选人用人方式也决定了其自身公信力和美誉度不高的问题,严重影响了协会自身的公信力,是制约其规范发展的根本问题。

  职业化要求行业协会专职工作人员讲求自身的诚信价值,客观上自然形成规范和约束其组织行为的社会压力,使其规范发展成为自觉自愿的行为,可以从根本上解决困扰行业协会规范发展的问题。

六、行业协会队伍职业化是细分人力资源市场的需要

  目前,行业协会专职工作人员在社会人力资本构成当中已经占据一定份额,形成了相当规模的人力资源供求关系,客观上存在着对行业协会专业人才需求的潜在市场。尽管许多行业协会聘用的专职工作人员也大多来自于各类人才市场。但由于缺乏专门针对充实完善行业协会专职人才队伍的专业人力资源市场,其满足行业协会人力资源需求的针对性和有效性不足,从而严重制约了行业协会的选人、用人,也限制和影响了人员的流动性。他们的自身价值难以被市场发现,薪酬薪资水平难以通过专业的人力资源市场获取社会认可,人力资本价格难以通过市场发现与承认,无法为其提供一个公平有效的竞争平台,无法形成行业协会间人员有序流动的长效机制,从而影响行业协会人才的选拔和使用,最终导致各行业协会产生固步自封、缺少创新等一系列问题,制约了行业协会自身的快速健康发展。

 

第四节 行业协会管理人员职业资格的内涵

一、行业协会管理人员职业资格的基本概念

  职业资格是对从事某一职业所必备的学识、技术和能力的基本要求,反映了从业者为适应职业需要而运用特定的知识、技术和技能的能力。职业资格与职业的具体要求密切结合,更直接、更准确地反映了特定职业的实际工作标准和规范,以及从业者从事该职业所达到的实际工作能力水平。

  在现代社会中,随着经济社会的发展,社会分工不断加剧,某些专门的社会性从业活动逐渐形成专门的服务机构、服务对象,形成共同服务标准的群体,具有特殊的服务性质,在社会分工体系中占据了不可替代的位置,从而诞生出一个新兴的职业,当这类职业被社会认可并不断获得发展的时候,也就开始了其职业化的历程。

  行业协会的各项业务工作有着特定的服务对象和服务领域,以行业企业为统一的服务群体。这种以适应政府和行业企业需要、适应社会需要的各项业务服务工作有其自身的工作标准,有其特殊的服务理念和不可替代的服务性质,具备了成为独立职业门类和不断发展规范的所有条件。

二、行业协会管理人员职业资格基本框架

  行业协会职业化队伍建设根本是要建设一支综合素养较高的专业化人才队伍,建立管理人员职业资格是行业协会职业化队伍建设内容之一。从行业协会职业人才的从业内容、标准、流程及要求看,行业协会管理人员应当具备一定的知识素养、能力素养和道德素养。

  知识素养是管理人员从事行业协会工作应当具备的基本知识。

  能力素养是其胜任和从事行业协会工作的必备条件,是其对有关专业知识综合运用的能力体现。

  职业素养是其在从业活动中必须遵守的行为准则和价值取向,是其知识素养与能力素养的综合集中表现。

第三章 探究国外行业协会与职业资格制度建设

第一节 国外职业资格制度概况

一、国外职业资格体系

  从发达国家职业资格体系看,国家职业资格、行业职业资格和民间职业资格基本构成了国家的职业资格体系。一般来说,国家职业资格相当于公务人员或涉及国计民生等重大公民和国家权益的职业资格,行业和民间职业资格则基本上采取依法市场化管理的方式,由行业协会或用人单位指定标准、组织认证等。维护公众利益和公民权益是各国职业资格管理体系的基本出发点。总体上看,涉及公民人身安全、国家利益等职业采取法律管理模式,对其他职业则采取行业自律或没有行业自律的管理方式,即完全交由市场管理。

二、国外职业资格概况

(一)英国职业资格制度

1.英国国家执业资格委员会(NCVQ)是代表英国政府具体负责在全国范围内推行国家执业资格制度(NVQs)的权威部门。英国现行教育与培训及国家职业资格证书构成了英国人才培养的基础。

2.英国的职业划分与英国的经济发展和产业结构紧密结合,与英国的职业资格证书相匹配,NVQs的范围和规模对个人的提高和职业灵活性有重要影响。NVQs是以个人所表现的职业技能为基础的,由此形成了NVQs的结构和分类。

3.英国NVQ将职业分为11个领域,每个职业领域由许多各不相同的职业单元组成,这种单元共有600多个,每个职业单元可以分别考核并授予证书。

(二)日本职业资格体系

日本职业资格分为国家资格、公共资格和民间资格。

1.国家资格是依据法律,由国家或接受国家委托的机构所实施的资格。国家资格取得比较困难,由国家来保障其职业地位,是具有较高社会信用度的职业资格,约200多种。

2.公共资格大约170多种,由省令、告示等确定,由公益法人提出资格考试技能审查标准,由文部科学省、厚生省、劳动省等国家机关所认定的资格。

3.民间资格主要以学习技术和知识为目的,是民间团体独立设定标准实施的资格或认证,没有法律依据,实施和认证都是民间进行,社会评价和认证制度存在很大差异。

(三)澳大利亚的专业和技术资格管理体系

澳大利亚的专业和技术资格管理模式包括:

1.法律管理模式:主要涉及与公众利益、生命财产密切相关的专业技术领域,通过立法来管理。

2.自律管理模式:由行业协会自律管理,多数有较长的发展历史,逐步形成了比较规范化的管理制度,行业协会的权威性得到广泛认可。

3.非自律管理模式:没有协会统一规范的约束。对一些新型专业或准专业,有的建立了专业学会,随着行业自身的发展和公众的要求,他们将逐步发展为行业协会自律管理,有个别专业还会纳入法律管理。

 

第二节 欧美日等国外行业协会概况

一、德美日等国外行业协会基本状况

(一)德国行业协会概况

  德国行业协会发展历史悠久(如纽伦堡和汉堡的工商会早在16、17世纪就已出现),对促进联邦经济发展起到了极为重要的作用。德国行业协会数量众多,几乎每个行业都有协会,但这些协会并非政府部门,只代表行业利益,不承担行业管理任务。

  根据会员企业的特点和管理的法律依据,德国行业协会可分为三大类,一是工商会,由跨行业的地区性协会组成;二是工业联合会,由专业性和地区性协会组成;三是雇主协会,由企业家组成。

  德国行业协会内部都有比较完善的选举制度、财务制度、工作制度等管理制度。在德国经济生活中,行业协会不仅是各行业利益的忠实代言人,也是政府制定经济政策时的合作伙伴。行业协会在政府制定政策时会为行业争取最大利益。 

(二)美国行业协会概况

  美国的协会组织都是民间性质的,它由参加者自愿组织起来,在官方机构注册后展开活动。它们绝大多数是非营利或非政府型组织,只有极少数协会组织是以公司形式经营的。

  美国的非盈利性行业协会按活动地域或行业可大致分为以下两大类:一是专业性或地方性行业协会,这种行业协会遍布全美各地,主要服务于特定地区或行业的会员;二是跨行业或跨地区的行业协会,这种行业协会一般规模较大,吸收小型行业性或地区性商会团体作为成员。

  美国政府对行业协会基本上不进行干预和资助,但在税收、费用上给予一定程度的减免。

  美国行业协会在促进美国经济发展过程中发挥着独特的作用。行业协会虽不是政府机构,但所起的作用有时并不亚于政府机构。行业协会在代表会员利益与政府及议会沟通协调的同时,也对行业内成员加以制约,若发现违反行业规范,搞不正当竞争,损害同行和消费者利益的会员,协会将采取惩罚措施。

(三)日本行业协会概况

  日本行业协会只是企业的联络和服务社团 ,是否加入行业协会完全由企业自愿决定。

  日本行业协会组织包括三种类型,一是特殊法人,根据日本政府制定的专门法律,为实现某种经济政策和某种发展目标而设立,业务上接受政府直接和间接的指导,由政府提供一定比例的经费;二是工业会,在法律上成为社团法人,是由同行业的多数企业共同申请,由政府批准建立的行业组织。较大规模的工业会设中央和地方两级机构,是上下级关系,但地方组织可在一定范围内独立活动。工业会有的由政府提供部分资金,有的完全依靠会费;三是任意团体,也称任意法人。数量很多,其成立不需要政府批准,规模较大的也只需要报当地政府备案。

  日本行业协会是提供联络、咨询、协调的多功能服务性机构,不具有任何政府行政管理职能,更无法律授权的强制执行职能。对政府而言,行业协会可以代表企业向政府提出利益要求,它是一个代表企业利益的团体。对企业而言,行业协会是一个联络、协调、咨询的服务机构。

二、德美日等国外行业协会特点

(一)德国行业协会的特点

1.行业协会分为公法、私法两类协会,其主要差别表现在以下三个方面。

  第一,法律依据。公法协会的法律依据是国家立法机关专门制定的特别法律,法律赋予其公法协会法人地位,除了法定职责外,还接受行政机关委托的任务;私法协会的法律依据是德国基本法和德国民法典,具有私法团体地位。

  第二,代表范围。一般私法协会的会员是按行业组织起来的,代表着行业性或专业性利益;而公法协会如地方工商会则是区域性组织,代表着该区域工商业的总体利益。

  第三,会员入退会情况。私法协会遵循入退会自由原则,而公法协会如工商会则实行强制入会。

2.行业协会承担较多的行业管理权限

  德国政府对行业协会特别重视,许多行业管理职能都赋予协会行使。如职业资格考试、行业标准制定和实施、资质认证、纠纷仲裁等都由行业协会承担,协会开具的各种证明受到国内外的广泛认可,这种制度安排有利于强化协会自律的水平。

(二)美国行业协会的特点

1.自愿组织,自愿参加

  美国没有专门的行业协会法律,各协会完全按照宪法赋予的“结社自由”的权力,根据市场的需要而自发产生并进行组织,在官方机构注册后展开活动,协会会员自愿参加。

2.自主活动,自筹经费

  美国行业协会多是由企业或个人自发成立、自下而上的组织,成员也可能接受政府部门委托,有偿或无偿地为政府部门做些工作,其与政府部门之间只是契约关系。美国行业协会以依靠企业和社会的赞助为主,政府一般不给予经济资助。

3.以行业的整体姿态影响国家政策

  近年来协会开始改变与政府对立的态度,致力于沟通协调政府与企业的关系,促进政企合作。随着国际竞争的加剧,从保护本国市场的目的出发,政府注意并寻求与行业组织的合作日趋密切与统一,政府对行业协会的活动更加重视、依靠和支持。政府通过相关法律法规逐渐将一部分行业管理职能交由行业协会完成,也加强和促进了其在行业中的地位和作用。

4.规范性较差

  外部规范对行业协会的制约较为宽松。当行业协会之间的职能出现交叉时,一般通过相互间订立君子协定予以协调和处理解决,其运作的主要法律基础是私法法律体系。之所以说美国行业组织的规范性较差,是因为在美国行业组织数量很多,其中企业行业协会占有很大的比例,如各类拍卖协会就多达200多个。只要在利益上存在共同之处,就可以成立一个行业组织,既有地区内的行业协会,也有州一级的行业协会。

(三)日本行业协会的特点

1.依据等级方式进行分类管理。工业会是最主要的行业协会,须在经济产业省登记,地方性的协会实施免登记或备案式的宽松管理。

2.存在官助民办类型。日本许多行业协会都接受政府的各种形式的拨款,对特殊法人政府基本上实施全额拨款,对工业会中的部分协会给予部分拨款。

3.行业协会彼此地位不等。大协会占据明显优势,与政府建立了稳定、经常的对话和磋商机制。直接影响了各项决策,是协会、企业共同关注和主要的政治参与渠道。

三、德美日等国外行业协会组织机构与人员

  国外行业协会的高效率运作不仅依赖于协会部门机构的科学设置和责权的合理划分,还在于高素质的人员。

(一)在机构设置上,一般德国行业协会最高领导为主席,下设董事会和主席团,其成员由业内颇具影响力的大企业高层领导组成。

(二)美国行业协会有着完善的组织运作机构,设有董事会或理事会以及专门委员会,有权任免执行总裁及其他高级管理人员。协会的负责人由会员定期选举产生,通常是在行业内有一定影响、信誉良好的人才能当选。

(三)日本行业协会中的有些主要领导如专务理事由政府官员委派,许多行业协会都接受政府的各种形式的拨款,政府主要通过对人事和资金的控制来影响行业协会。而行业协会会长则是由会员选举产生。

 

第三节 国外行业协会人才职业化建设经验总结

一、从业人员产生方式

  国外行业协会的领导人的产生方式主要是会员大会(代表大会)推选,基本不用政府的“下凡”人员,即使有影响的政府官员来行业协会工作,至多也只能充当顾问。绝大多数的国外行业协会的常驻工作人员基本是面向社会公开招聘、择优选用的。少数协会对招聘人员有些限制,如日本的社团法人团体一般不聘用政府退下来的官员为常驻工作人员。此外,许多发达国家的行业协会,采取种种措施,广泛吸纳国内外专业人员,特别是高层次人才成为协会的专职人员。

二、从业人员的职业化程度

  高素质的、职业化的领导和工作人员是协会组织高速运转的关键。发达市场经济国家的行业协会一般都拥有业内专家、行家,具有较高的专业知识,普遍具有人员素质高、数量多、专业化和国际化水平高的特点。这些人才除专业技能外,还具有组织才能,形成了为企业提供服务的中坚力量。

  在欧美等市场经济发达国家,行业协会的从业人员都是专职人员,他们大多是有知识、懂业务的行业专家和专门人才。

  德国商会、协会的专职人员非常精干,专职人员中有许多是博士、工程师、律师等受过高等教育的专业人员,体现了较高的工作效率。德国行业协会的从业人员一般都是行家里手,他们所提供的服务都是很前沿和专业的。

第四章 政策性建议

第一节 加强社会组织人才职业化制度建设

一、实施社会组织管理人员规范上岗制度

  适应社会组织改革发展事业的迫切需要,解放思想,实事求是,与时俱进,确立与新情况、新形势、新任务相适应的科学人才观,牢固树立人力资本是规范发展好社会组织的第一资源的观念,充分发挥人才资源在社会组织各项事业发展中的基础性、战略性、决定性作用。坚持德才兼备的原则,坚持岗前培训、合格上岗的原则,把考察培养社会组织管理人员品德、知识、能力和业绩作为衡量人才的主要标准,不论资历、身份和历史,只讲实干实用。加强社会组织内部人才选用机制建设,制定相对统一的社会组织专职工作人员考核任用上岗办法,明确各岗位人才标准,用规范的制度去考察人才、选拔人才和聘用人才。

二、统筹协调社会组织人员薪酬分配制度

  当前,社会组织内部人员薪酬分配信息极不透明,操作也极不规范。各组织间薪酬分配差异也十分明显。长期以来,这一问题始终是困扰社会组织内部规范治理和规范运作的灰色地带。这些问题在很大程度上扭曲了社会组织作为非营利性组织的本质属性,严重影响了社会组织的外部形象和社会公信力,是推行社会组织职业化队伍建设道路上的拦路虎,必须加以认真解决。

  所以要依照社会组织内部运行的各项规律,设计好管理人员的薪酬福利体系。业务主管部门对此要出台制定相应办法,积极改革和完善职级工资制度,按照社会组织管理人员工资与社会经济发展、物价水平相联系的动态增长机制,逐步规范提高工资水平,简化工资分配结构,适当拉开不同职级人员工资差距。

  要研究建立业务津贴、地区津贴、部门职务津贴制度,建立完善适应社会组织有偿服务、会费收支相平衡的年度奖金和任期奖金制度;要建立社会组织管理人员薪酬福利标准总额核报制度、有关的内部薪酬分配体制和方案应报请业务主管单位备案;要积极探索知识、技术、管理等要素参与分配的实现形式,尊重行社会组织内部经过民主程序决议的薪酬分配办法;要构建以考核业绩为核心的多元分配体系,使个人收入与社会组织的有偿服务性收入密切挂钩,实行负责人、高级管理人员年薪制,实行任期奖励激励机制;要建立能够吸引优秀人才和社会精英人士加盟社会组织工作的、有吸引力的绩效工资制度;要保证各项社会福利对社会组织管理人员的全覆盖,保证社会组织薪酬分配的吸引力和人才竞争优势。

三、建立促进社会组织人才流动制度

  社会组织目前的人事制度与我国改革和发展的实际需要存在着很大的不适应性,应当继续不断深化社会组织内外部人事制度和人才管理体制改革,大力推进社会组织人才合理有序流动的体制机制。要遵循人力资源开发的规律,坚持市场化配置社会组织人才资源的改革取向,加强和改善业务主管单位对社会组织的宏观调控,建立既有利于稳定社会组织职业化队伍,又有利于建立充满生机和活力的社会组织人才流动体制和机制。要坚持把有利于促进社会组织人才的成长和有利于促进社会组织人才的创新活动,作为深化社会组织人才流动制度改革的出发点和落脚点。坚决破除那些不合时宜,束缚人才成长的观念、做法和体制;建立以公开竞争、择优录用为导向,有利于优秀人才脱颖而出、充分施展才能的人才流动机制。要建立和完善社会组织专业人才市场服务体系,提供有效促进人才合理流动的平台。要加快建设专业性的社会组织人才市场,积极培育社会组织专职工作人员人才市场的繁荣发展。建立社会组织人才供求信息网络平台和人才数据库,提高社会组织人才市场的信息化水平,形成机制健全、运行规范、服务周到、指导监督有力的社会组织人才市场体系。

  要进一步消除制约和限制社会组织人才流动的体制性障碍,打破有关人事限制,允许全国性社会组织自主申请进京指标。对社会组织公开招录的高级管理人员应当出台有关政策,帮助解决落实其进京指标、落户、子女上学、搬迁安置等问题,积极探索社会组织的多种人才流动形式,加快建立和完善社会组织有关人员流动而形成的各项社会福利保障转移制度。

  当前,加紧建立促进社会组织人才流动的体制机制,对适应社会组织迫切要求加大人才流动的需求,显得尤为重要。因为按照民政登记管理机关的有关要求,协会负责人在同一协会、同一职务上,任期不得超过两届。怎样解决许多“年轻老同志”协会负责人的继续任职问题,已经成为许多社会组织管理事务当中的一个重点难点工作。如果建立有经常性的、合理有序的社会组织人才流动制度,与此有关这些问题便可以迎刃而解了。

 

第二节 调整优化社会组织现有人才结构

  为适应社会组织承接政府职能转换和加强社会组织管理的需要,从促进社会组织各项事业发展及人才自身发展的角度出发,充分发挥人力资源在服务保障社会组织规范发展中的基础性作用,加强业务主管单位对社会组织的宏观调控,建立人才结构调整与社会组织事业结构调整相协调的动态机制,统筹兼顾社会组织各类专职人员的人才使用;重点培养社会组织专业人才的创新精神,积极开发社会组织人才的创新能力;着眼于行业协会人才总量的增长和人才素质的提高,大力加强社会组织专业人才资源能力建设;加大对社会组织职业化队伍建设的各项投入,优先发展社会组织专门学科研究建设;加大社会组织各类专职人员教育培训力度,促进社会组织人才总量、人才素质与国家要求、规范发展社会组织的目标相适应,人才结构与社会组织会各项事业全面发展的需要相适应,人才队伍建设的机制与社会组织人才成长的特点相适应;注重加强社会组织人才队伍的思想政治教育、业务能力培训以及诚信行为教育等,促进社会组织人才队伍树立正确的世界观、人生观、价值观,不断在社会组织的各项实践活动中充实完善自己,在相互竞争中不断提高自己。

第三节 建立健全社会组织人才管理机制

一、规范社会组织选人用人机制

  业务主管单位要把指导和规范社会组织内外部选人用人机制当做头等大事认真对待。要统筹抓好机关公务人员、事业单位人员和社会组织专职工作人员选人用人工作。要对社会组织专职工作人员一视同仁的提供各项服务,在各项政府奖励、职称评定、达标表彰等活动中,统一安排社会组织专职人员积极参与;在有关项目资助、基金支持、人才培养、人才信息库等公共资源的运用上,应当对社会组织平等开放;在立法和执法中,对各类社会组织人才的合法权益予以同等保护。要切实做好社会组织的识人用人工作,把社会组织专职人员创新实干的成果作为衡量其德才水平的根本标准,作为发现和识别社会组织人才的根本途径。要依照社会组织人才成长规律和不同特点去识别和使用人才,坚持任人唯贤、唯才是举,使社会组织人才有充分的施展才能的各项机会,有创新的舞台,有实实在在干事和发展的空间。要形成和建立业务主管单位为主,党委统一领导,各社会组织间统分结合、协调有效的工作机制,促进社会组织以重视和加强职业化人才队伍建设为核心,带动加强社会组织各项事业发展的新局面、新格局。

二、建立健全社会组织人才激励机制

  要建设一支优秀的社会组织职业化人才队伍,离不开科学完备的激励机制。要确保社会组织专职工作人员始终代表着行业企业先进的生产力,具有行业企业先进的知识和技能,具有丰富的、优秀的社会公共管理能力,具有先进的工作理念和方法,具有超前的思维和不断创新的工作实力,就必须建立起与社会组织的一系列职业化制度,建立健全相应的人才激励机制,形成科学的人才选拔任用、人才培训、考核评价、薪酬管理等人力资源管理体系。

  要通过这种人才激励机制体现对人力资本的投入,发挥人力资本的实效性,确保社会组织专职工作人才人力资本的保值增值,从根本上维护社会组织精英化职业人才队伍的稳定性。要使社会组织专职工作人员的绩效与薪酬挂钩,探索多种奖励激励机制,在以精神奖励为共同价值观的前提下,突出货币化的长期激励。可以探索对社会组织专职工作人员实行普通社会保险以外的商业保险,探索普通社会退休保障之外的年金保障,鼓励为社会组织发展事业做出突出贡献的专职人员建立专项奖励基金,对其离任退休后实行终身激励。

 

课题组成员简介:温亚震,职业经理研究中心高级经济师,中心主任;胡森,职业经理研究中心助理经济师,综合委主任;许艳丽,职业经理研究中心高级工程师,主任助理;胡常硕,职业经理研究中心助理经济师)

 

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