欢迎访问中国社会组织公共服务平台
当前位置:首页 理论研究文集

地方政府向社会组织提供财政支持的模式分析

刘伟

摘要:作为政府与市场之外的“第三部门”,社会组织成为完善现代社会管理和公共治理的重要力量,而社会组织的生存和发展离不开充分的财政保障。放眼国外,美国、英国、日本、荷兰和新加坡等国外政府财政支持社会组织的经验较为先进。反观国内,尽管我国当前部分地方政府已经对社会组织发展的财政支持进行创新性的改革,但依然存在严重的问题,政府财政支持社会组织缺乏相关的评价监督体系,工作流程与模式也尚未制度化,整体而言不成气候。结合国外经验,及国内情况,提出我国财政支持社会组织发展应在观念更新、监管与评价、完善工作流程三个方面的政策建议。其中,更新观念是基础,监管与评估是保障,完善工作流程是路径。通过这三个方面的努力,进一步提升我国政府财政支持社会组织发展的水平。

关键词:地方政府;社会组织;财政支持

1.  问题的提出与分析框架

1.1 问题的提出

社会组织源远流长,是一种具有普遍性的政治、经济和社会现象。在现代社会,社会组织逐渐发展、壮大,成为了政府与市场之外的“第三部门”,正在间接或直接地参与日益复杂的社会管理和“全球治理”。社会组织不仅能够有效弥补政府和市场在资源配置方面的不足,而且能够促进社会的可持续发展,维持社会发展的相对公平和稳定。因此,为社会组织的发展创造优良的宏观环境,对其进行积极地引导和支持是当代政府面临的重要课题。

资金充足与否关系着组织的命运。社会组织的生存和发展离不开充分的财政保障,而政府的财政支持是社会组织最主要、最稳定的财政来源。没有政府资金的足够支持,没有相对稳定的收入来源,对社会组织的长远发展十分不利。目前,资金的缺乏是中国社会组织发展面临的严重甚至是首要的问题,资金的匮乏严重地限制了社会组织的发展。即便是政府组建或从政府脱离的社会组织,也存在着资金短缺的问题。所以政府必须承担起社会组织初期发展的支撑义务,通过财政支持来引导和培育社会组织的健康成长。

本报告基于大量的文献整理和案例分析,通过分析美国、英国、日本、荷兰和新加坡的政府对社会组织的财政支持情况,总结了国外政府财政支持社会组织发展的先进经验。继而结合国内地方政府对社会组织发展的财政支持情况,深入分析我国财政支持社会组织发展所存在的主要问题。最后,综合以上的研究,本研究提出观念更新、监管与评价、完善工作流程三个方面的政策建议。其中,更新观念是基础,监管与评估是保障,完善工作流程是路径。通过这三个方面的努力,进一步提升我国政府财政支持社会组织发展的水平。

 

1.2分析框架

本研究试图揭示我国地方财政支持社会组织发展的基本状况,并结合国外政府对社会组织进行财政支持的模式,发现我国财政支持社会组织发展过程中存在的问题。在此基础上,为我国财政支持社会组织发展提出具体的政策建议。

   本研究将财政支持社会组织的方式分为直接资金支持与间接财政支持两部分。在间接支持中又包括税收优惠、政府购买两种具体方式,同时还包括一些具有创新性质的地方政府出台的政策措施。简图如下:

 

在每种财政支持手段之下,本研究着眼于以下三个问题:负责此项政策行为的主体有哪些?关于此项财政支持具体的政策文本有哪些?此项财政支持政策的具体运作方式是什么?

2. 政府对社会组织进行财政支持的方式

许多社会组织同政府一样,也是在提供一种全体公民或部分公民或社区内公民所需要的公共物品,但这种公共物品多是政府提供不足或不便提供的。公共物品具有较强的外部性和公共性,为了防止公共物品私人提供的非合作或搭便车行为,政府有必要从财政收入中拿出一部分资金资助社会组织。

资金是社会组织生存和发展的生命线,社会组织履行职能、提供公益服务、维持机构运转都需要资金的支持。此外,社会组织资金对国民经济的发展有着巨大的推动作用,在提供公共服务方面相对政府和市场而言更公平有效。社会组织的生存和发展离不开充分的资金保障,而政府的财政支持是社会组织最主要、最稳定的资金来源。政府通过强制性的纳税保证获得持续稳定的资金来支持社会组织提供公共产品和公共服务,而这正是社会组织所需要的。政府财政支持可以保证社会组织获得相对稳定的一笔资金,避免因资金风险造成公益服务数量减少或质量变差,也有利于消除代际不公平,同时政府资助亦是政府监管社会组织的有效而且直接的手段,政府对社会组织的违规违法行为进行惩罚时,减少政府资金支持、取消税收减免等将是有力手段。

政府资助社会组织一般采取两种方式,一种是直接的方式,即政府拨出部分税收收入或财政资金用于资助社会组织,包括资金的整体资助和专项资助;另一种是间接的方式,包括政府购买社会组织服务、给予社会组织税收优惠以及一些其他的创新支持措施。

2.1 直接资金支持

2.1.1 整体资助

整体资助是政府财政支持社会组织发展的重要方式之一。整体资助的常见形式是政府补贴和奖励。政府补贴的形式也是多样化的,通常包括一次性的开办费补贴、给予社会组织办公用房的房租补贴、办公设备补贴、人员工资补贴、各种活动经费补贴。另外一种主要的资助形式是政府对社会组织的奖励,包括对先进工作者的奖励以及对先进社会组织的奖励。

在我国,政府整体资助的主要运作方式:首先,由登记管理机关根据支持社会组织发展的目标,提出年度资助资金预算,再由财政部门核定安排。然后,登记管理机关申报社会组织进行考察和组织评审,符合条件的,登记管理机关提出资助计划,经财政部门复核后,在有关媒体上公示。公示后无异议的或者异议不成立的,由登记管理机关会同财政部门下达资助计划。社会组织凭下达的资助计划到财政部门办理拨款手续。

2.1.2 专项资助

专项资助,即政府在某一特殊领域,以经济补助的方式,支持某些特定的社会组织按照一定的标准为民众提供直接的产品和服务。至于具体的资助标准和内容,则根据产品和服务的特性而采取不同的计量方式。社会组织资金使用是为了提高国民在教育、医疗、社会保障等福利方面的货币或实物补助,其使用具有专门的用途(例如希望工程筹集的资金用于救助贫困地区的失学儿童)。在我国, 2012年中央财政安排2亿元专项资金用于支持社会组织参与社会服务。

2.2 间接财政支持

2.2.1 政府购买社会组织服务

政府购买,即政府根据相关规定,通过合同的形式将某些公共产品和服务的生产职能外包给社会组织,由社会组织按照合约向特定的对象提供,而由政府支付费用。为确保社会组织所提供产品和服务的质量,政府购买通常要在合同中详细规定双方合作的程序,包括产品和服务的标准、服务对象、竞标、奖励及双方各自的权责。因在可能的服务提供者之间存在重要竞争,合同可以在其中充分发挥效用。政府购买的核心是建立契约式服务提供模式,而不是建立雇佣关系,它要求作为购买方的政府和作为被购买方的社会组织之间保持独立性,社会组织独立决策、独立运作、承担责任,政府依据合同进行管理,对绩效进行独立的评估。

政府购买社会组织服务具有潜在优势。就政府而言,可以充分利用社会组织精巧、灵活、专业、创新的特点,转移部分服务成本,动员更多的资源,提高社会服务的质量,促进社会公平与和谐。就社会组织而言,增加了获取资源的渠道,资金来源趋于稳定,履行公共服务使命的能力进一步加强。就公共服务受益人而言,他们有更多的服务提供方可以选择,服务的提供更具人性化和回应性,还可以与提供服务的社会组织建立更多的私人关系。这种通过政府与社会组织合作在社会服务领域向民众提供多元化产品和服务的典型做法已经成为国内外财政支持社会组织发展的一种重要趋势。

在我国,政府购买服务的主要运作方式为:首先,由业务主管部门根据公共需求,制定本部门购买社会组织服务的项目计划并在年度预算中申报,由财政部门核定安排。然后,业务主管部门将所需购买的社会管理和公共服务事项及具体的要求,通过市政府采购中心向社会公布,以招标的方式确定服务供应方,服务供应方确定后,由业务主管部门与服务供应方签订正式合约。最后,每年年终由业务主管部门会同财政部门、第三方评估考核组织,根据合约要求,按照评估标准对购买服务事项的实施情况进行考核,社会组织登记管理部门对考核情况予以监督。

2.2.2 给予社会组织税收优惠

社会组织的收入一般来自以下四种渠道:一是社会捐赠、政府资助和会员会费;二是社会组织的投资所得,包括股票、债券、银行存款、租金、特许权使用费和资本利息收入;三是与社会组织的公益宗旨相关的经营活动收入;四是与社会组织的宗旨无关的其他经营活动收入。 对这些收入项目进行税收减免,也是政府财政支持社会组织发展的重要举措。对此,国际社会的通行做法是:第一,对于所有类型的社会组织所接受的社会捐赠、政府资助以及会员会费不征税;第二,对于社会组织的其他收入,则根据社会组织自身及其收入的不同性质而区别对待。对于公益性的社会组织仅就其与宗旨无关的经营性活动征税,并且在征税时适用较低或低于同类企业的税率;对于互益性的社会组织,则因其没有直接服务于公益目的而对它们的其他收入征收所得税。

2.2.3 其他地方政府的创新性支持措施

除上文提到的四种政府财政支持社会组织发展的方式之外,还存在其他一些创新性支持措施。这些措施一定程度上融合了直接与间接财政支持方式,正在接受着实践的检验。

(一)贷款和贷款保证,即政府主要通过提供贷款和贷款信用担保的方式资助社会组织为特定人群服务。比较常见的有住房贷款和高等教育领域的助学贷款。贷款既可以直接提供给社会组织,也可以直接提供给特定的服务对象。如果是政府贷款,则主要由政府出资;而担保贷款,则是由商业银行出资、政府出具信用担保。这种财政支持方式的典型代表国家是日本。

(二)服务消费券或报销制度,其特点是政府的补助资金不是直接提供给社会组织,而以消费券或消费卡的形式交给被服务群体或服务使用者,由他们自主选择服务机构。消费者凭政府发放的消费卡或消费券,向社会组织购买服务,而社会组织则再凭卡或券向政府报销。这种方式通过允许消费者自由选择服务机构的方式间接向社会组织提供资助,能够增进社会组织之间的竞争,提高其服务绩效。这种财政支持方式的典型代表国家是荷兰。

(三)建立社会组织孵化基地。近年来,很多地方政府都在尝试建立适度规模的社区公益性社会组织孵化基地,以上海和东莞为代表。这种孵化基地不仅是个办公场所,并且为社会组织提供减免租金的优惠政策,而且还将为社会组织提供政策咨询、系统培训、经验交流、成果展示等多项服务,为公益性社会组织提供良好的发展环境。

3. 主要西方国家政府对社会组织进行财政支持的经验分析

通过梳理国外政府对社会组织提供财政支持的政策,我们发现这些政策中蕴含着几个比较明显的特点。

第一,对社会组织的支持力度较大,支持资金的来源渠道广泛。通过综合分析有关数据发现:国外政府对社会组织的财政支持力度较大。可以说各国政府依然是社会组织生存与发展的主要资金来源。如据萨拉蒙教授的研究表明:1995年美国政府对社会组织的财政支持高达30.5%,成为社会组织仅次于服务收费的第二大资金来源。英国1995年社会组织的收入中,服务和各种收费占44%,捐赠占9%,而政府拨款则占到了47%。并且从1991年到2001年这10年时间,在社会组织的收入中,来自政府的拨款增长了40%,而同期社会组织的整体收入增幅是32% 在欧洲的发达国家中,荷兰也属于一个典型的依靠政府财政支持社会组织运作的国家。荷兰的社会组织规模很庞大,总支出金额达到该国GDP15%;就业人员占全国非农劳动力的12.6%,而其总收益只有39%来自于服务收费,10%来自慈善捐款,高达59%的比例是来自政府财政支持。 新加坡虽然尚未有有效数据的统计,但其在政府主导建设社会组织的模式之下,政府对社会组织的支持力度之大也得到了社会公认。

国外政府财政支持社会组织的资金来源渠道很广泛。目前大部分国外政府都设立了支持社会组织发展的政府专项财政基金,并将其纳入财政的中长期预算规划中,从而保证了政府对社会组织提供财政支持的规范性与制度性。此外,国外政府还通过积极建立社会福利基金,从福利基金中拨出专门款项用以支持社会组织的发展。在有的国家,博彩业的一部分收入也纳入了对社会组织进行财政支持的资金池内。

第二,对社会组织提供财政支持的同时,对其运作管理有着较为严格的监督。这些监督措施涉及社会组织的登记、筹资、税收优惠资格、政府购买服务流程等多个方面。可以说,在社会组织运行的全过程,政府、社会组织、与社会组织相关的组织与个人都需要接受严格的监督。而监督主体也是多元的,包括政府对社会组织的监督,来自社会的监督和社会组织内部自律与行业互律相结合。通过这些严格的监督措施,可以保证社会组织的非营利性与公益性,增加其行为活动的透明度,并提高其公信力。 

第三,在资助的过程中注重对社会组织自身能力的培养。政府部门向非营利组织提供的支持,实际是一种造血机制。给予社会组织财政支持,并不是要以此来包办社会组织的事务,也不是要以此对社会组织进行管理,而是培育社会组织的力量,壮大其发展,使之更好的发挥作用。

4. 我国地方政府财政支持社会组织发展的经验

4.1 我国地方政府财政支持社会组织发展的现状

在我国的一些地方,政府财政支持社会组织已经开始了探索。一些社会组织相对比较发达的地区,如广东省的广州市与深圳市、北京市、上海市(浦东)等等,均出台了政府财政支持社会组织发展的政策,并产生了一定的实效。本报告首先简要描述这些地方的社会组织发展状况,之后再对这些地方一些具体做法以及创新举措进行分析。

从整体上看,广东省的民间力量较为活跃,社会组织比较发达,其中较为有代表性的是深圳市与广州市。近年来,深圳市社会组织发展迅猛,年均增长近15%2000年,深圳市社会组织为968家;而截至201012月底,已增长为4110家,比2000年增长324.6%;截止到2011年上半年,深圳市社会组织总量已达4213家,其中社会团体1704家,民办非企业单位2498家,基金会11家。民办非企业单位是深圳市社会组织的重要力量,占了近60%截至2007年底,广东省广州市登记在册的各类社会组织已达3422家,总数居于全省首位、全国前列。

上海市浦东新区的社会组织已经达1443家,数量约占上海市市总量的1/6,且每年以超过10%的速度增长。近年来,浦东新区长期通过政府购买、采取建立公益孵化园等措施发展社会组织。从2008年起,浦东新区购买社会组织服务的资金已经过亿元。同时,浦东新区着力健全社会组织发展的制度体系,目前分布在各街镇的社会组织服务中心已有19家。

北京市一直是我国社会组织最为活跃的省市之一。截至20108月,北京共注册登记社会组织7066个,其中社会团体3208个,民办非企业单位3724个,基金会134个,从业人员达12万。北京社会组织已遍布城乡,涉及国民经济各个行业、社会生活各个领域,初步形成门类齐全、层次不同、覆盖广泛、功能较强的社会组织体系。其中,环境保护、慈善扶贫、教育、文化、体育、卫生等领域是其活跃重点,尤其是环境保护与慈善扶贫两个领域的社会组织,不但数量较多,且影响也较大。近年来,北京市政府探索设立专项资金保障措施,建立健全市、区(县)、街道(乡镇)社会组织财政支持机制,通过政府购买、奖励、补助等方式加大支持社会组织发展。

通过对这些社会组织较为发达地区的政策进行梳理,我们发现,我国地方政府主要运用了四种具体的政策工具对社会组织进行支持,分别是:将对社会组织的支持纳入预算并积极扩宽资金渠道、政府购买公共服务、实施创新的支持措施并通过孵化投资等方式培育社会组织发展、在财政支持的同时对社会组织进行监管。

4.2 将资助纳入政府预算并积极拓宽资金渠道

我国地方政府不断完善公共财政预算体系,将财政支持社会组织发展纳入专项预算。这样做的结果是使得随机性财政划拨转变为制度性的支出,由财政部门编制预算,将财政支持社会组织发展列入年度财政预算,强化了政府支持社会组织发展的制度性安排,提升了政府部门对支持社会组织发展的认识。

在这方面,上海与广州等皆有良好的经验借鉴。上海市浦东新区政府设立公共财政支持社会组织的专项财政预算,由财政部门编制预算,将公共财政支持社会组织发展列入年度财政预算。而对于政府购买公共服务,由预算单位在年度预算中申报购买服务的项目预算,财政部门审核安排。

广州市也着力优化财政支出结构,落实资金来源,切实从政府财政预算把关,落实对社会组织的支持。广州市、区(县级市)两级财政应优化财政支出结构,将财政支持社会工作发展资金纳入年度预算,逐步加大对社会工作的财政投入。社会工作服务实行属地化管理,开展社会工作所需经费主要由辖区财政承担,市级财政可根据市、区(县级市)财力状况和社会工作开展情况,通过转移支付方式,对区(县级市)开展社会工作给予适当专项补助。同时广州市规定对社会组织的支持也可由预算单位在年度预算中申报购买服务的项目预算,财政部门审核安排。明确市区事权,建立市区两级财政对社会组织的支持体系。

4.3 对社会组织进行直接资金支持

直接资金支持是政府财政支持社会组织发展的重要途径。这一方式也在我国开始逐步兴起。在我们重点调研的地区,均对直接支持做出了一些细致的规定。例如,十一五期间,浦东新区先后出台了社会组织的财政支持政策,对行业协会、社区公益性社会组织等给予房租、运营费以及开办费等补贴,对初创期的社会组织的发展起到有效地推进作用。十二五期间浦东新区增加了对社会组织工作经费、活动经费、吸引人才等方面的补贴,重点扶持社区公益性社会组织、枢纽型社会组织、支持型社会组织以及行业协会四类对象,逐步完善政府财政支持社会组织发展的各项政策,为我国财政支持社会组织发展提供了宝贵的经验。

浦东已正式出台十二五期间促进社会组织发展的财政支持相关意见,对于符合条件的社会组织,无论是开办费补贴还是房租补贴等都将有所提高。

20123月,深圳市财政委与市民政局联合下发了《深圳市民办社会福利机构资助试行办法》,进一步加大了财政对社会组织扶持的力度。

广州市对于以社会工作为主要方法提供社会服务的公益服务性社会组织或有关服务机构,在开办费、教育培训及工作经费等方面给予财政补助和支持。

4.4 对社会组织进行间接支持政府购买公共服务

政府购买公共服务是政府对社会组织提供财政支持的重要手段。这也是目前我国被最为广泛使用的方法。尽管政府购买公共服务的很多细节与模式仍在摸索之中,但相比其他资助方式,政府购买公共服务的发展较早,目前在全国范围内已经形成了一定的规模与共识。

例如,上海浦东新区明确规定,将原来由政府主办、为社会发展和人民日常生活提供服务的事项交给有资质的社会组织来完成,探索形成“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的新型政府提供公共服务的方式。

广州市将政府购买服务经费列入财政预算,梳理原由政府职能部门及其派出机构包揽的服务性工作,并大力推行政府购买服务模式,采取项目招标或政府承担、合同管理、评估兑现的契约方式,让公益服务性社会组织承接这些服务性工作,以此重点扶持一批具有示范导向作用的公益服务类社会组织。

北京市大力推进政府购买服务,引导社会组织开展社会服务,采用了包括购买成本、资助补贴、全额购买和项目奖励等多种方式。

综合几个调研地区的做法,以及我国多地政府购买公共服务的实践,发现在政府购买公共服务主要有四种模式:一是财政部门依照申请直接向社会组织拨款。二是定向委托形式。主要适用于社会组织承接政府转移职能时,政府部门把相应预算拨付给社会组织。三是专家评审方式。四是公开招投标方式。

4.5 对社会组织进行间接支持——税收优惠与减免

针对社会组织的税收问题,我国并没有专门为其设立一部税收法律制度。我国政府主要通过现行的《企业所得税法》及其实施条例、《个人所得税法》及其实施条例、《公益事业捐赠法》以及相关部委出台的《事业单位、社会团体、民办非企业单位企业所得税征收管理办法》(国税发[1999]65号)、《关于公益救济性捐赠税前扣除政策及相关管理问题的通知》(财税[2007]6号)等一系列法律规章,实现对社会组织及其捐赠者的税收优惠政策。为支持社会组织的发展,我国在上述各税种的税法规定中,都给予了社会组织不同形式和不同程度的税收优惠政策。总的来说,这些税收优惠政策以三种方式呈现:1.针对非营利组织自身的税收优惠政策;2.针对企业对非营利组织捐赠时的税收优惠政策;3.针对个人对非营利组织捐赠时的税收优惠政策。

4.6 创新的地方性支持措施——设立社会组织孵化器

支持社会组织发展,其中重要的一步是对处于起步阶段,资金、资源均比较短缺的草根以及民间组织进行支持。在各地出台的地方性支持社会组织发展的措施中,这也是一个重要的创新手段。在我们调研的地方中,多处都设立了专门的机构与专项资金,培育社会组织的起步与发展。

例如,深圳市启动“社会组织孵化实验基地”,为初创期的社会组织提供免费的办公场地、办公设施、小额补助、能力建设、组织架构、战略规划等服务;培育一批支持型社会组织,为社会组织提供能力、资源和智力支持;制定和完善社会组织发展的配套保障措施,解决困扰社会组织发展中专职工作人员劳动人事制度、社会保障、职称评定、职业建设等突出问题。

北京市也由北京市社会建设工作办公室建立了社会组织孵化中心,内设社会组织孵化区、社会组织公益成果展示区、社会组织咨询服务区等,并按照“一中心、多基地、形成全市社会组织孵化网络”工作思路,北京市还将建立若干社会组织孵化基地,积极探索支持社会组织健康发展的有效途径,搭建政府、企业、社会组织之间交流、合作、共享、发展的平台。

4.7 监管措施

对社会组织给予完善良好的财政支持,监管是不可或缺的一项。对社会组织进行管理,“监管”是维持财政支持社会公开、公平、公正的必要手段,是维持这一项制度生命力的保证。从我们调研的情况看,目前我国对社会组织监管、对财政行为的监督尚存在诸多空白。但部分地方政府也出台了一些配套的相关措施。

例如,深圳通过创新监管评估模式,增强财政投入的绩效检查的方式,保证政府财政支持社会组织的政策能有效地运行。一方面,建立多元、公正、科学的评估制度体系。政府主管部门、社会组织和第三方评估组织对社会组织的资质、服务需求、服务过程、服务质量、服务效果等进行评估。对于评估结果优秀的社会组织,可以给予一定形式的经费资助或者其他奖励形式;对于评估结果差的社会组织,有权要求其限期改善服务,或者中止其承担的政府购买公共服务任务,严重的取消其从事公共服务的资格。另一方面,增强财政投入的绩效检查。市财政每年对500万以上的重点资金投入项目进行绩效检查,评价结果作为次年预算安排的重要依据。同时,还要根据社会组织提供社会管理和公共服务的数量、质量、绩效水平以及服务创新等情况,合理确定财政扶持标准。

北京也建立社会组织考评制度。试行社会组织星级评估机制,加强社会组织日常管理。从社会组织的结构保障条件、活动能力、社会实效、群众满意等方面进行综合评估,评选出等级,分别给予不同奖励,形成推动社会组织发展的激励机制。根据社会组织不同类别和特点,实行科学有效、简便易行的社会组织考核评估机制,制定考核评价标准和实施办法,充分发挥考评的导向、激励和约束作用,促进社会组织管理规范化、制度化、法制化建设。建立评估机制,委托第三方的专业机构对社会组织进行资质审查,合作中有跟踪检查、合作后有绩效评估,形成公开、公平、公正的优胜劣汰竞争激励机制,着力培养一批服务好、能力强、公信力高、影响力大的品牌社会组织。

5. 当前我国财政支持社会组织发展存在的主要问题与政策建议

5.1 主要问题

5.1.1 政府财政支持社会组织发展的观念与共识尚未形成

目前在我国,政府给予社会组织财政支持的观念还比较落后。许多部门对政府的职能、社会组织存在的必要性等问题还存在认识上的模糊。

第一,我国社会组织的双重管理体制扭曲了政府部门与社会组织的合作机制。现有社会组织管理体制是一种业务主管单位与登记管理机关双重管理的体制。通过登记管理机关和业务主管单位分别管理,同一社会组织要同时受到同一行政层级的两个不同政府部门的监督、管理和规范,而不同的业务主管单位和登记管理机关不仅在对待社会组织的理念、认识、态度上有很大差异,且因管理职能、行政目标、机构设置、人员配备、监管能力等诸多方面存在的较大差异而在相应的政策、措施和制度规范上呈现出诸多不同,使得不同的社会组织因面对的政府部门不同而待遇不同,导致它们与各级政府部门合作的空间和机会也有很大差异。

第二,政府职能专业的推进力度弱,扶持社会组织发展的政策落实困难。政府职能转移,既是社会发展的必然要求,也是提升社会组织能力的必由之路。但从实践上看,一些政府部门出于本部门的利益考虑,不愿意主动将有关的职能转移给社会组织。绝大多数地方政府的财政部门也没有将社会组织承担公共服务的成本费用纳入公共财政预算中去。这也间接的使社会组织参与社会公共管理和服务的空间变得非常有限,导致政策制定容易,职能转移落实难。

第三,社会组织自身能力存在不足。由于社会组织特别是民间社会组织起步较晚,政府支持有限,我国社会组织数量尤其是民间社会组织数量偏少,质量也参差不齐,也是造成政府与社会组织合作难以开展的原因。

5.1.2 政府财政支持社会组织的评价监督体系缺失

第一,对政府财政支持社会组织发展的方面性政策尚有空白。当前,对我国非营利组织管理进行规范的相应法律、法规,主要有《社会社团登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》等,这些法律法规体系只对非营利组织的监管进行了原则性的法律规定,而对于非营利组织的详细工作流程等细节方面的具体行为,缺少详尽具体的界定标准、限制性规定及实施细则。

第二,对财政资金的使用缺乏监督。从各地实践情况来看,政府对社会组织的资助存在明显的信息披露不足、绩效控制目标不清的问题。财政资金的利用缺乏公开透明,公众监督、专业审计和部门审查明显不到位。

5.1.3 工作流程与模式随意性较大,未形成制度化的安排与规则

财政支持的运作是一个复杂的过程。近几年,各地方政府在积极推进财政支持的运作管理上已经加大了改革力度,相关的制度规范也逐步出台。但总体看来,目前我国财政支持的管理机制在其部门管理与运作程序上还存在部分问题。财政支持社会组织的政策实施缺乏一套完整的申请、审核、执行、与评估的程序。

在税收优惠政策促进社会组织的发展的方面也还存在着流程与工作模式上的缺陷,主要表现在税收优惠政策缺乏系统性和规范性,未形成统一和完善的适用于社会组织的独特且系统的税收法规制度,而且一些针对社会组织的税收优惠政策大多以规章和规范性文件为主,不利于税收政策的实施。另一方面,有些规定有失税收的公平性。按照税收的公平性原则,相同性质的行为应当受到同等的税收待遇。但在我国,却存在着违反税收公平性原则的税收规定。例如在对待捐赠者的免税扣除比例上,内资企业和外资企业的规定就不相同。

5.2 政策建议

针对我国现阶段财政支持社会组织发展中存在的问题,我们提出更新观念、监管与评价、完善工作流程三个方面的政策建议。其中,更新观念是基础,监管与评估是保障,完善工作流程是路径。通过这三个方面的努力,进一步提升我国政府财政支持社会组织发展的水平。

 

5.2.1 转变政府财政支持社会组织发展的理念,加强促进社会组织的制度建设

第一,要建立社会组织与政府之间融洽的合作关系,将政府支持社会组织发展纳入到宏观发展规划中。

实现政府与社会组织的全面伙伴关系能够实现政府与社会组织之间的互补性,能够充分发挥政府扶持社会组织发展的作用,也能够实现社会组织对政府功能缺陷的弥补。在我国逐步从“全能政府”向“有限政府”过度的过程中,我们需要对政府部门与社会组织重新定位。社会组织并不是市场和政府的替代性满足机制,与此相反,政府是弥补志愿失灵的有效机制,正因为非营利部门和政府在各自功能上的优势和不足,二者才需要相互依赖和合作,精巧的第三方治理机制才得以形成。因此,政府官员应该转变对待社会组织的态度,以合作、共赢的理念来指导对社会组织的工作。只有将“管理”转为“合作”,将社会组织视为政府的合作伙伴,才能全面保证对社会组织的多样化、市场化的财政支持,促进社会组织自身的发展完善。只有从理念上首先认识到这一点,才能为政府与社会组织的合作奠定基本前提。

在重塑政府与社会组织关系的同时,将社会组织建设纳入到深化社会体制改革的总体布局之中,进行顶层设计,实现科学谋划。要意识到,推动社会组织的发展需要政府与社会多个部门的联动与协调。

其次,要进一步推进政府管理体制改革,加快实现政企分开、资政分开、政事分开、社政分开,从制度上更好的发挥市场与社会在资源配置中的基础性作用,更好的发挥社会组织与公民在社会公共事务管理中的作用。实现政府职能转移,就是要划清社会中各个行为体的行动边界与职能,把属于市场与社会的职能切实的交出去。政府部门对社会组织的财政支持力度不够,关键的一点还是在于对政府职能认识不清。政府职能逐步向社会组织转移,即是重构国家与社会关系的必然结果,更是服务型政府职能定位的要求,也有利于公共服务质量的提高。

提高政府部门对社会组织的财政支持,还需要从根本上加强政府职能转移的规范化和制度化建设。要明确政府向社会组织转移职能的责任主体,要在政府部门的积极推动之下,民政部门进行配合,协调财政部门、税务部门等各方的资源与能力,制定并落实有关政府职能转移的各项政策和规定。明确政府职能转移的相关规范。制定独立的管理办法,规定政府职能转移的范围、方式、程序、方法,使职能转移有法可依,有据可查。同时,政府职能转变不是一个一蹴而就的步骤,而是长期渐进的过程。在政府职能转移的过程中,需要不断出台相应的补充措施与政策细节,保证整个过程的平稳实现。

第三,要推进社会组织能力建设,培育社会组织的发展;并为社会组织参与公共事务提供公平的环境。对社会组织的要进行甄别管理,对于那些真正服务于公益的社会组织,要态度鲜明地给予支持。引导社会组织参与社会管理,支持社会组织进入群众生产生活性服务领域。要引导社会组织完善内部治理结构,提高社会组织的自律性,增强社会组织的透明度和公信力。要制定并落实社会组织人才政策,健全和落实社会组织从业人员职称评定、薪酬待遇、社会保险等政策,从而推动基层社会组织的培育和发展,发挥其向民众直接提供服务、直接反映诉求、参与基层社会管理的积极作用。要在在社会组织发展中真正引入竞争机制,使所有的社会组织处在一个公平的平台上发展,给社会公众以选择权,以外部自发的力量促进社会组织全面发展。疏通各方面的沟通渠道,建立沟通平台。一方面,社会组织与政府机构要有平等对话的机制,另一方面,也开放建构一个使多个社会组织能进行对话的平台。

5.2.2 加强政府财政支持社会组织的监督与评价体系

对社会组织进行财政支持,监督评价体系是必不可少的环节。只有有了严格的监督评价体系作为保障,对社会组织的支持才能有的放矢地进行下去。针对在我国当前实践中出现的问题,我们重点提出两方面建议:加强全国性立法以明确对社会组织进行财政支持的过程中监督与评估的重要意义与作用,设计考核的具体方面性政策并要求地方出台配套的措施。

首先,要在推动总体性政府财政支持社会组织发展的过程中,强调监督与评估的重要性。把政府财政支持社会组织发展全面纳入预算,并实行精细的项目管理是可行的办法。而无论是提供资助的政府,还是接受资助的社会组织,都应就资金的使用向纳税人公开信息,接受社会监督。

其次,在监督评估体系的具体设计上,要建立全面的动态监督体系与科学的评估办法。一方面,在政府财政支持社会组织的过程中,要建立起动态管理与监督的体系。另一方面,政府需要建立和健全科学的项目评估标准与评估方法。在评估过程中,要根据社会组织提供社会管理和公共服务的数量、质量、绩效水平及服务创新等情况,开展考核评估工作,并根据考评结果对社会组织予以奖励和资助。

5.2.3 在实践中进一步完善工作流程

政府财政支持社会组织涉及多种方式,包括对直接支持、政府购买、成立社会组织孵化器、税收减免等。这些支持方式在工作流程、运作模式上仍需要在实践中进一步完善。

第一,对政府直接支持社会组织的模式,要从申请、资格审查与认定、资金支付、资金运用情况、监督、评估这一整套流程进行规范与重整。首先,要以立法的形式明确支持标准与范围,明确直接支持社会组织的资格、类型、范围、规模等。这种事前约定能够确保整个支持程序的公开,减少政府寻租行为与社会组织投机行为的发生。其次,要公开直接支持的运作程序。从社会组织递交申请,到对社会组织进行资格审查,再到资格的认证确认,需要有一整套规范明确的流程。第三,资金的拨付与使用也需加以明确,并进行第三方的监督。整个直接支持过程要公开透明,以保证程序公平。

第二,对政府购买公共服务,首先需要修订《政府采购法》的修订,把政府购买民间组织的相关内容补充进这一法律。与此同时,需要对于国家财政和税收规定和法律进行改革和调整,明确和制定民间组织生产和提供公共服务所适用公共财政规定和税法。在公共财政制度方面,需要把政府购买民间组织公共服务的内容纳入财政预算的法定范围,并且规定相应的财政支出和管理制度。同时,针对目前在政府购买公共服务方面出现的问题,对政府购买公共服务的流程设计要从两方面入手:实质性政策方面层面,政府要确认购买的公共服务范围和标准。在程序性政策方面,要公开政府购买公共服务的方式和程序,政府购买公共服务的招投标办法,政府购买公共服务的资金审核与管理办法,政府购买公共服务的绩效评估方式与标准,民间组织提供公共服务的退出机制与办法等。

第三,在社会组织孵化器方面,要确立社会组织孵化器自身的制度规范体系,完善社会组织孵化器的管理机制,对入驻的待孵化非营利性组织进行有效地管理和规范,并制定有具有操作性和针对性、多元化的、完整的配套能力建设课程。同时,社会组织孵化器应利用其自身优势,做好社会公益资源和公益领域信息的收集、整合、重组、的平台,重新定位,成为社会组织与政府部门之间的一座桥梁。

第四,在与社会组织以及社会公益事件有关的税收减免方面,我们要进行制度设计,形成统一完善的社会组织税收优惠体系。同时增加优惠税种、扩大税收优惠的力度,要使民办非企业单位享受与同类事业单位相同的平等的待遇,完善税收减免申报程序,同时力求简便。在推动政策出台的同时,还要保证政策能真正落实下去,使社会组织和为社会组织捐款的个人能切实享受到税收优惠。

6. 结论

社会组织是链接政府、市场、与公民的纽带与桥梁,也是构建社会主义和谐社会中的必需要素。当今,当社会组织的力量越来越被重视,社会组织也在公共事务的治理中发挥着越来越重要的作用的时候,对社会组织给予的财政支持也是必然的。对社会组织财政支持,可以促进政府机构转变职能,发挥社会组织对公共事务的治理功能,增进社会力量的发展与壮大。

本研究通过实证调查,对国外,包括发达国家与发展中国家的政府财政支持社会组织的案例进行深入分析梳理,结合国外政府财政支持社会组织的模式和国内政府的现状,深刻地剖析了我国当前政府财政支持社会组织发展中所存在的问题,并在这些实际案例的分析与政策研究的基础之上,提出了我国财政支持社会组织发展的政策建议。

在学习借鉴国外经验的同时,要从根本上扭转政府财政支持社会组织发展的观念,形成共识。努力改变我国政府财政支持社会组织的评价监督体系缺失,工作流程与模式随意性过大的问题。

通过对我国现有的现状进行总结,我们提出观念更新、监管与评价、完善工作流程三个方面的政策建议。其中,更新观念是基础,监管与评估是保障,完善工作流程是路径。首先,要形成政府财政支持社会组织发展的共识,加强促进社会组织发展的制度建设。在这个过程中,要建立社会组织与政府之间融洽的合作关系,将政府支持社会组织发展纳入到宏观发展规划中;要进一步推进政府管理体制改革,从制度上更好的发挥市场与社会在资源配置中的基础性作用,更好的发挥社会组织与公民在社会公共事务管理中的作用;要推进社会组织能力建设,培育社会组织的发展;并为社会组织参与公共事务提供公平的环境。其次,要完善政府财政支持社会组织的监督和评价体系。一方面要在推动总体性政府财政支持社会组织发展的过程中,强调监督与评估的重要性;另一方面要在监督评估体系的具体设计上,要建立全面的动态监督体系与科学的评估办法。最后,在政府财政支持社会组织涉及多种方式,包括对直接支持、政府购买、成立社会组织孵化器、税收减免等的实际操作过程中,完善工作流程。

社会组织在全球范围内逐步兴起,并开始介入公共事务的治理。在我国,社会组织的发展尚处在起步阶段,加大政府对社会组织的培育、孵化与提升,积极探索和完善政府财政支持社会组织的理念、制度与方案,有利于为社会组织的发展和壮大提供良好的制度环境,实现社会组织的持续健康有序发展,从而促进整个社会的和谐、进步与发展。

课题组成员简介:刘伟中国人民大学公共管理学院讲师吴秋丽沧州师范学院教育系助教林秀丽中国人民大学公共管理学院硕士生)

 
 
 
主办方:民政部社会组织管理局(社会组织执法监督局) 版权所有
ICP备案编号:京ICP备13012430号-6
技术支持:太极计算机股份有限公司