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论社会管理体制中的社会协同

严国萍 任泽涛 等

 

    摘 要:十八大要求加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。在其中,公众参与是基础,社会协同是依托,法治保障是根本。确立在公众广泛参与基础上和法治保障下的社会协同治理模式,对于社会管理体制建设至关重要。所谓社会协同治理模式,就是在政府治理能力较高而社会发育程度较低的现实情形下,政府在社会治理中发挥主导作用,但出于有效治理需要,政府同时保护并尊重社会的主体地位以及社会自身的运作机制和规律,并通过建立健全各种制度化的沟通渠道和参与平台,推动落实各项相应的制度建设和政策措施,直至将其纳入已有法律体系,从而充分发挥社会力量在社会治理中的作用。确立社会协同治理模式,基础和前提是培育社会力量不断成长成熟,关键和核心是建立健全社会协同治理机制,根本保障是协同治理机制的制度化与法治化。当各类社会主体日渐成熟后,就可能推动政府转移更多职能,更多发挥社会的治理主体作用,由此形成政府与社会间协同关系的良性循环,巩固甚至超越社会协同治理模式。

    关键词:社会管理体制;社会协同治理机制;公民力量;制度化;法治保障

 

2004年召开的十六届四中全会首次提出建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。2012年召开的十八大要求加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。多年来,无论在理论界还是实务界,如何认识社会管理体制中的社会协同,已然成为加强和创新社会管理的核心议题之一。什么是社会协同?社会协同需要具备什么基础?如何进行社会协同治理?如何保障社会协同治理顺利进行并健康发展?回答这一系列问题,无疑具有重大理论和现实意义,也挑战着理论界和实务界同仁的智慧和能力。

一、 什么是社会协同?

社会管理是政府的基本职能之一。所谓社会管理是指规范和协调社会关系、社会行为和社会组织以维护社会秩序、实现社会稳定的活动。履行社会管理职能,既需要政府积极承担责任,发挥主导作用,又需要发挥社会机制在社会自主治理、社会民生建设和社会管理等领域的基础作用。显然,正确认识和处理政府与社会的关系,是加强和创新社会管理的基本问题。

对于当前我国社会管理中的政府与社会关系模式,论者们主要存在以下三种认识。一是事实上存在的“强政府、弱社会”模式。在这种模式下,社会依附于政府,政府管理、控制社会或者采取分类控制模式,其后果可能是社会越建越小。基于此,有学者提出中国未来的发展方向应是建设“强政府、强社会”的关系模式。作为一种目标模式,这种观点似乎并无异议。然而,在有了“强政府”、又有了“强社会”之后,这两者之间又将型塑一种怎样的互动关系仍然是一个未知数。二是政府与社会的合作模式。持这一主张者大多从治理理论出发,主张政府、企业、社会组织和个人等多元主体在社会治理中开展合作,建立多元合作共治的社会治理机制,创新社会管理。合作模式的愿望无疑是美好的,但在当前我国政府一极强、社会一极弱,并且政府较为严格地控制社会的背景下,构建合作模式的可行性有待论证。三是“社会协同”模式。这一模式的提出,源于十六届四中全会提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局目标。对此,论者们围绕社会协同的内涵辨析,社会协同主体的培育发展以及协同机制和具体路径等方面进行了初步论述。十八大报告又将这一社会管理格局的论述提高到了社会管理体制的高度,并纳入了法治保障的内容。

十八大报告在论述行政体制改革目标时要求,深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开,建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府;在论述提高社会管理科学化水平时指出,需要改进政府提供公共服务方式,强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责,引导社会组织健康有序发展,充分发挥群众参与社会管理的基础作用。2012年9月,国务院在《关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》中提出,“凡公民、法人或其他组织能够自主决定,市场竞争机制能够有效调节,行业组织或者中介机构能够自律管理的事项,政府都要退出”。这是党和政府对政府与社会关系问题的最新认识。

具体到当前我国社会管理中的政府与社会关系模式,可以看到,社会协同模式是加快形成能够促进善治的社会管理体制的必然选择。在这一社会管理体制中,公众参与是基础,社会协同是依托,法治保障是根本。确立在公众广泛参与基础上和法治保障下的社会协同治理模式,对于社会管理体制建设至关重要。所谓社会协同治理模式,就是在政府治理能力较高而社会发育程度较低的现实情形下,政府在社会治理中发挥主导作用,但出于有效治理需要,政府同时保护并尊重社会的主体地位以及社会自身的运作机制和规律,并通过建立健全各种制度化的沟通渠道和参与平台,推动落实各项相应的制度建设和政策措施,直至将其纳入已有法律体系,从而充分发挥社会力量在社会治理中的作用。确立社会协同治理模式,基础和前提是培育社会力量不断成长成熟,关键和核心是建立健全社会协同治理机制,根本保障是协同治理机制的制度化与法治化。

二、 公民力量培育与社会成长

社会的成长成熟和公民力量的发展壮大是确立社会协同治理模式的基础和前提。在现代社会治理过程中,社会不能“缺位”。在改革开放前三十年的历史中,我国基本上不存在任何社会,所有社会个体都依附于政府性质的各种“单位”或生产组织。历史经验表明,这种状况不利于经济发展和社会进步。改革开放以来,中国社会已经发生深刻的结构性变化,社会形成了三个相对独立的子系统,即以党和政府官员为代表,以党政组织为基础的国家系统,或称政治社会;以企业家为代表,以企业组织为基础的市场系统,或称经济社会;以公民为代表,以民间组织或社会组织为基础的社会系统,或称公民社会。与此同时,“市场系统”和“社会系统”的力量一直处于迅速成长之中,特别是从上世纪90年代后,一个相对独立的中国公民社会开始形成,并对中国的社会政治生活发生日益重要的影响。尽管如此,与政府治理能力相比,中国社会发育程度仍然处于较低水平,需要政府加大培育发展的力度,夯实社会协同治理的社会基础,使社会系统由“缺位”到“补位”、由弱到强。

首先,需要引导公民的公共精神成长。“公共精神,即公民对公共事务的积极参与,对社会基本价值观念的认同和对公共规范的维护。它是一种公民美德,更是一种社会资本,较强的公共精神能够为民主政治的发展奠定良好基础,而民主政治的发展也会为公共精神的成长提供有利条件。”毫无疑问,公民公共精神对于良好的社会治理不可或缺。假如人们只关注自己的私事,对自身利益之外的公共事务熟视无睹,这无疑是公民公共精神缺失的最直接、最普遍表现。而近年来频发的不理智群体性事件和网络谣言等,则是一些公民对公共精神的滥用或者错用。那么,如何培育公民的公共精神?一要培育公民的责任意识和法治意识,使社会治理中的公众参与奠基于责任意识和法治意识之上;二是政府需要着力完善制度安排,优化治理结构,畅通参与渠道,保障公民各项基本权利,使每一个公民都有可能参与到公共事务治理的决策等过程中。当然,公民意识和公共精神绝不可能在一朝一夕间养成,也不可能单纯依靠知识学习就能够得到。而且,即使是非常合理和精致的制度,也不是一经设计和制定出来就能自然得到贯彻和落实。因为以上一切都有赖于一个事实原点,即公民的公共生活实践及其训练。

其次,尊重并支持社会自发力量的自主治理行为。各类民间自发力量及其自主治理行为的形成和产生绝非空穴来风,它们大多属于对某种社会现实问题的自然反应。因此,政府应当尊重这类社会力量及其自主治理行为,并给予资金、专业技术和政策等方面的支持。而且,对于基层治理实践中的成功经验,要及时总结推广,上升为高层级政府直至中央政府的政策,从而建立基层探索和顶层设计之间的良性互动关系。

第三,大力培育并支持各类社会组织开展社会治理。通俗地说,政府“仅此一家,别无分店”。而随着社会发展和进步,越来越多的公民将积极参与到社会治理当中,形成形形色色的公民力量。公民活力的激发对于社会良治是完全必要的,但只有有秩序的活力才能避免成为暴力并走向反面。历史经验表明,单纯依靠政府一极的力量无法形成或可持续发展这种“有秩序的活力”。因此,一方面,政府需要创造有利条件,积极引导松散的、原子化的公民力量走“结社”的道路,即以社会组织形式推动和规范公民力量的持续壮大和良性发展。另一方面,对于不论是自发的还是人为的,不论是本土的还是外来的等等社会组织,都应基于法律法规进行服务和管理,并以政府为主导建立健全各类制度化的沟通渠道和参与平台,支持各类社会组织参与到自主治理、公共服务和社会管理中去。

最后,政府必须顺应时势有所作为。社会自主治理力量即公民力量的产生和发展有其内在的逻辑规律,但是这种力量的产生和发展并不是要政府走开。任何一种力量对于良好社会治理而言都有其建设性的作用,与此同时,如果处理不当,则又有其破坏性的作用。因此,政府首先需要发现、确认并积极培育社会推进自我组织、管理、服务和修复的正能量。其次,政府需要紧密联系社会发展现实和情势,积极营造法治环境,既促进健康公民力量不断成长、成熟,同时预防并阻止非理性的、不合预期的负面力量或者负面作用出现并造成破坏性的后果。此外,任何一种社会自主治理力量都有其两面性,是发挥积极的建设性作用,还是造成负面的破坏性作用,关键仍在于政府能否及时高效地建立健全有效的公民参与机制,归根结底就是能否建立基于处理各种各样社会现实问题和社会治理问题的政府与社会主体之间的良性互动机制。

当前,社会治理绝不是政府唱“独角戏”就可以完成的。很多时候,公民力量也已经是“既成事实”。不论是出于现实治理需要,还是社会稳定考量,政府都必须与其“和平共处”。不仅如此,政府还应顺应时势,大力培养发展基于公民需要和复杂治理要求的社会组织。而各种沟通参与渠道就是联结政府、社会组织和公民力量三者,并使其协调配合、良性互动的“经脉”。只有这样,才能达到培育公民力量和促进社会主体发展的目标,为社会协同治理创造必要条件。

三、 社会协同的治理机制

社会协同治理机制建设是确立社会协同治理模式的关键和核心。近年来,公民社会理论中关于协作性治理的讨论,可以为构建社会协同治理机制提供思想资源。“协作性管理”是这样一个概念:通过促进多组织安排中的运行过程,以解决单个组织不能解决或者不易解决的问题。“协作”是一种用来解决问题的有目的的关系,它在既存的限定条件下创造或者发现一个解决办法。在多数情况下,“协作”意味着与其他人共同工作,有时仅仅意味着通过一定的努力去帮助别人;而协作性管理则需要一个或更多的组织参与到有目的的官方伙伴关系或者契约安排中。协作性管理可以是正式的,也可以是非正式的,其内容非常丰富,包括制定政策、计划和实施项目,以及管理资金等。其中有些协作是志愿性的,有些协作则是上级政府规定和要求的。相应地,国内许多学者已经探讨了社会协同的路径选择、社会协同机制的构建等核心问题。但已有研究对于社会协同的具体机制,以及这一机制下政府与社会之间的互动关系,互动平台和载体等问题,尚缺少清晰的界定和描述。为此,综合已有成果并基于经验事实观察,提出关于社会协同治理机制的系统模型,具有重要意义。

在我们看来,社会协同治理机制是指,政府树立多元共治理念,综合运用行政、法制甚至市场机制等多种方式和手段,与社会一起构建各种制度化的沟通渠道和参与平台,建立健全各种机制,发挥社会在自主治理、参与服务和协同管理等方面的作用,着力加强对社会的支持培育,最终形成政府主导、社会协同、共治共建共享的社会治理新格局,实现充满活力、和谐有序的社会治理目标

建立社会协同治理机制,政府与社会首先要具有共同的治理目标,即构建一个充满活力、和谐有序的社会。而且,这种目标的达成,不再是政府或社会单方面的事情,它必须来自于政府与社会的良性互动,形成合力。在当前我国呈现“大政府、小社会”总体特征的背景下,政府应当积极培育发展社会力量,并推动社会力量在社会治理中发挥作用。

为了培育发展社会力量并发挥其在社会治理中的作用,政府需要树立多元主体、共治共建共享的治理理念,综合运用行政管理、法治手段、道德约束、市场机制以及社会政策等多种管理方式和手段,改变传统的一元主体并以行政控制为主的社会管理格局。更重要的是,政府需要建立健全社会在社会治理过程中的制度化沟通渠道和参与平台,主要包括:一是引导社会主体进行自主治理。通过赋予并尊重基层自治组织以及各类社会组织的相应权力,推动社会主体实行自我组织、自我教育、自我服务、自我管理、自我修复等。同时,借助各类社会组织贴近公众、身处基层的天然优势,更好地发挥其在集聚社情民意、表达利益诉求、形成有序参与等方面的独特功效。二是促进社会主体参与服务供给。一方面通过健全社会组织投入体制并改革阻碍社会组织成长的登记管理制度,发展壮大社会组织力量;另一方面通过完善政府购买服务机制,把社会组织纳入公共服务供给体系之中。此外,还应通过建立社会力量引导机制等,营造志愿性、公益性服务力量发展的健康环境。也只有在以上制度化建设持续取得进展基础上,才能真正发挥社会主体参与社会服务供给的作用。比如,社会主体可以弥补政府在非规模化、差异化公共服务供给方面的不足,提供更多符合实际需要的丰富多彩的服务。即使是那些必须由政府负责提供的公共服务,政府也不必然予以直接生产或者提供,而可以通过公共服务的供给参与方之间进行分工,发挥行政机制、市场机制和社会机制的各自优势,整合各种社会资源,从而在满足公民的异质性公共服务需求基础上提高服务供给的效率。再比如,社会主体提供某些独一无二的志愿性、公益性服务的效用还不仅体现在增加公益慈善和社会服务等方面,它更能够达到政府难于做到的润物细无声式地教化人、熏陶人的效果,从而提高个人的责任意识、担当意识,进而净化社会空气,增进社会和谐。三是支持社会主体协同开展管理。在政府引导、社会力量参与、专业化社会工作者操作、公众监督、法律保障的原则下,着重建立健全社会管理领域的各种利益协调机制、诉求表达机制、权益保障机制以及矛盾调处机制等,并始终以各种具体机制安排保障社会主体协同管理的常态化运行,充分发挥其在化解社会矛盾、调节社会关系、规范社会行为、维护社会秩序等社会管理领域的重要作用。

必须指出,社会力量进行自主治理、参与服务供给和协同开展管理等,都离不开政府的制度支持和保障,同样地,政府构建上述各种制度化沟通渠道和参与平台也并非其单方面作为就能完成,它需要充分借鉴并吸纳社会的各种反馈信息与意见建议。正是这种实时的信息反馈加上社会情势和社会问题的发展变化,构成了上述制度化沟通渠道和参与平台的一种动态更新机制,从而进一步确保沟通渠道和参与平台与现实环境相适应,提高其效用。

通过以上制度安排及其相互之间的互动关联,就可能形成政府主导、社会协同、共治共建共享的社会治理新格局,进而推动充满活力、和谐有序的社会治理目标的实现。在其中,建立社会协同治理机制的核心在于,构建社会在社会治理中的制度化沟通渠道和参与平台。这意味着,它必须通过深层次的制度强化、制度改革甚至法治建设来保障其实现。

四、 社会协同的制度化与法治化

社会协同治理机制的制度化与法治化是确立社会协同治理模式的根本保障。当前,我国正处于发展转型期,社会问题众多而复杂。社会问题的复杂性决定了当代中国社会管理一方面要尊重地方政府的自主性,即中央要有统一政策,但各地的贯彻落实需要结合自身实际情况;另一方面,地方政府特别是基层政府面临千奇百怪的社会治理问题,必须勇于创新,善于创新。近年来,中国地方政府在政治改革、行政管理、公共服务、社会管理等方面的创新活动相对活跃,但面临着创新可持续性的压力和动力不足的威胁。究其原因,一是地方政府比较成功的创新成果很难适时转化为制度成果,即难于制度化,而没有制度保障的创新成果是难以持久的;二是地方政府的改革和创新行为缺乏法律的保护,不确定性和风险都非常大,成者为创新,败者属违法的现象屡见不鲜,由此抑制了改革创新的动力。走出上述困境,必须实现政府创新的制度化与法治化。一要在“顶层设计”与“基层探索”之间建立良性互动,特别是对于下级政府创新成果中的合理成分,上级政府要承认其合法性,给予能够解决实际问题的办法以法律地位,令其融进几十年来的主导体制;二要改善地方政府创新的法律环境,借鉴美国界定联邦与州政府、州与地方政府关系的一些重要法案,更好地界定当代中国不同层级政府间集权和分权的底线、政府创新的边界,既维护上级政府的领导权,保护公民的基本权利,又给予地方相当的自主管理权和发展空间。就建立社会协同治理模式而言,除了以上宏观环境的改善,还必须在以下制度和法治建设方面持续取得进展。

首先,把社会协同治理机制形成过程中产生的合理机制转化为制度成果乃至进一步上升为地方法规甚至法律制度。比如健全政府购买服务机制,十八大报告明确提出,加强和创新社会管理,需要改进政府提供公共服务方式。国内外经验表明,政府向社会组织购买公共服务是一种可取方式,当前我国各级政府向社会组织购买服务,除了需要切实转变观念、跨越观念误区,更需要加强制度建设,构建政府向社会组织购买公共服务的制度体系。比如健全社会自发力量引导机制,近年来,从参与抗震救灾及灾后重建的志愿者和各类社会组织,到应对各种环境事件的环保组织,再到以各种方式挺身而出维护自身利益的普通公众,都令人印象深刻。一般而言,社会力量日益多元化、组织化无疑是社会发育成熟的表征,而社会力量的持续健康发展却仍有赖于政府建立一整套完善的支持培育及监督管理制度。

其次,促进有利于建立社会协同治理模式的各项制度、法律法规的不断健全完善和自觉落实,同时改革落后制度。比如落实基层自治制度,基层群众自治制度是中国民主政治的四项制度之一,是一条发挥群众主体作用与国家主导作用有机统一的民主自治之路。人民群众的理性程度不仅关乎社会力量的成长和成熟,并将最终决定一个国家的发展水平、一个民族的进步程度,因此必须不断扩大基层群众自治范围和民主实践。比如完善社会组织投入体制,根据著名公民社会理论家萨拉蒙教授对34个国家的研究,在这些国家中,公民社会组织收入的34%来自公共部门,是政府机构或准政府机构通过拨款和合同或报销的方式来实现的。而且,这只是平均值,一些发达国家的比例更高。显然,我国各级政府应将增加社会组织的财政投入作为改善政府支出结构的重要内容。同时,需要完善落实国务院《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》(“新36条”)等政策,拓宽民间资本投资渠道,引导其向社会事业投资。比如健全社会工作队伍培育制度,当今社会分工日益细化、利益日益多元、因此需要具有专业知识和价值理念的社会工作者来化解社会矛盾、解决社会问题,以求维护社会稳定、促进社会和谐。政府需要从经济社会发展规划、人才发展总体战略、工作资格认证制度等方面发挥宏观调控功效,推动符合发展需要的社会工作队伍发展壮大。比如改革社会组织管理体制,深圳市、广州市、成都市、北京市等地政府已经就社会组织“双重管理”体制、行业协会“去垄断化”等问题进行了改革探索,“顶层设计”完全可以在总结各地试点经验后适时推进改革,同时健全针对社会组织的税收制度、信息披露制度、评估制度等监管制度。

最后,坚持在全社会树立依法办事的理念和原则。政府部门首先必须信法、守法,使依法治理和法治政府理念入脑入心,且内化于心、外化于形。其次,正如十八大报告所指出,法治是治国理政的基本方式,领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。具体来说,就是要把建立健全社会管理的制度、体制和机制放在首要位置,不断把社会生活的各个方面纳入法治化轨道,提高社会管理的法治化水平。当然,再好的法律,如果得不到人民的拥护和信仰,也只能停留在纸上,法治社会亦无从建立。这就需要社会管理之法首先是良法,立法必须经过深入调查研究,使其能够体现和反映人民的意志和利益,能保障人民依法享有广泛的自由和权利,需要保证人民在法律面前一律平等,确保执法公平和司法公正。惟有如此,法治才能真正深入人心,守法才能真正成为全体人民的自觉行动。

必须指出,确立社会协同治理模式还应理顺不同保障制度和法律法规之间的关系,形成体系合力,这样才可能真正让社会运转起来。社会协同治理的根本目的是让社会运转起来,而不是固化这种治理模式本身。因为当各类社会主体有能力承接政府转移更多职能后,社会必将发挥治理主体的作用,由此形成政府与社会关系的良性循环,进而超越社会协同治理模式。此外,正如社会的萎缩和弱小绝不意味着国家的强大,随着公民力量的理性培育和各类制度化的协同治理机制的健全,社会主体的日渐成熟也绝不意味着它将成为对抗国家的力量,它们将成为促进善治的力量,并帮助政府超脱“划桨者”或者是“掌舵者”的角色争论,致力于做一个有效的“护航者”,更好地扮演监督者和仲裁者的角色,从而不但提升政府掌控全局的能力,改善自身的治理绩效,而且提高政府永续存在的公信力和合法性。

    (作者简介:严国萍中共浙江省委党校副教授任泽涛浙江大学公共管理学院博士生

 
 
 
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