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清末民初时期我国对非政府组织的管理研究

魏志静

摘要晚清统治者在内忧外患的环境下,认识到建立商会农会,才能振兴经济,实业救国,并从商会与农会入手,开始了对非政府组织管理的立法尝试。它所确立的基本精神和原则为民国初期的立法所接受,并进一步完善。这一变迁过程,给我们带来的启示是:正确处理国家与非政府组织之间的关系,并对非政府组织以适度管理与分类管理为原则。建议改变旧有的双层管理体制,确立民政部门的一级管理体制。完善我国对非政府组织的立法:加强对非政府组织章程的管理;增加民政部门对非政府组织的人事管理权和处理会员的申诉控告权,加强对非政府组织内部民主程序的监督权;尽快对非政府组织进行原则性立法,使我国对非政府组织管理的法律体系更加完善。

关键词清末民初    非政府组织管理    启示    原则立法

第一部分:晚清法律改革时期国家对非政府组织的管理

一、晚清法律改革时期国家对非政府组织的态度

(一)制定《集会结社律》

1840年鸦片战争以后,中国沦为半殖民地半封建社会。晚清统治者为收回司法主权,于1902年正式开始修律,1907年颁布了我国历史上第一部宪法性文件《钦定宪法大纲》,规定:“臣民于法律范围以内,所有言论、著作、出版及集会结社等事,均准其自由。”

1908年3月宪政编查馆与民政部联合拟定了《结社集会律》。该律把“结社”定义为:“凡以一定之宗旨,合众联结公会,经久存立者皆是。”并将结社是否关乎政治分为政事结社和非政事结社。晚清政府对结社持较开明态度,认为“除秘密结社、潜谋不法者,应行严禁外,其讨论政学、研究事理,联合群策以成一体者,虽用意不同,所务各异,而但令宗旨无悖于治安,即法令可不加禁遏。……经久设立则为结社;临时讲演,则为集会。论其功用实足以增进文化,裨益治理。”允许非政府组织在遵循公开的原则下自由设立。对与政治相关的团体,只要遵守法律,接受相关政府部门的监管,也不予干涉和禁止。对现任官员参加非政府组织,也采较为开明的态度。

(二)倡导、支持建立非政府组织

1、明确商会、农会等非政府组织的设立宗旨

   晚清统治阶层认为“商会者,所以通商情保商利,有联络而无倾轧,有信义而无诈虞,各国之能孜孜讲求者,其商务之兴如操左券。中国历来商务素未讲求,不特官与商隔阂,即商与商亦不相闻问;不特彼业与此业隔阂,即同业之商亦不相闻问。”因此振兴商务,当先设立商会,而设立商会应先行立法。1903年晚清政府制定颁布了《奏定商会简明章程》,第一条就明确说明“本部以保护商业,开通商情为一定之宗旨,……自应提纲挈领以总其成,至分条系目则在各省、各埠设立商会,以为众商之脉络也。”第十四条规定:“商会既就地分设,各处商情不同,各商会总理应就地与各会董议订便宜章程,禀呈本部核夺,总以有裨商务、无背本部定章为断。”说明该章程只是原则立法。晚清统治阶层认为政府的作用是倡导商会的建立并保护商会的发展,应该说是比较准确的。

长期以来,中国农业技术改良革新缓慢,农民文化水平普遍较低,农业生产率不高,抗灾能力差。而“农会之设,实为整理农业之枢纽。综厥要义,约曰三端:曰开通智识;曰改良种植;曰联合社会。”可见晚清统治者对农会的寄望很高。1906年,工部合并入商部,改为农工商部,并于1907年出台了《奏定农会简明章程》。该章程第一条也明确了设立农会的宗旨:“本部综司农政,自以筹办农会为整理农业之枢纽。”第二十二条也说明本章程是原则立法。

由此可见,晚清政府对商会及农会的立法采取了原则性和灵活性相结合的方式,这种做法符合中国疆域辽阔、各地情况千差万别的国情,有利于鼓励各地拟定切合自身实际的章程,以促进商业与农业的发展。这两个章程对建立商会及农会起到了纲举目张的作用,既给予组织相当的自由度,又不失相对统一性,这种立法方式值得借鉴。

2、对非政府组织提供经费支持

晚清商会与农会都是在政府的倡导下建立起来的,既缺乏成熟的经验,又缺乏充足的民间资本支持。为鼓励商会与农会工作的开展,晚清政府直接给予一定的经费与场所支持。

奏定商会简明章程第十七条明确规定:“商会开办之始,应选由该地方官体察情形,借给公房一所,以资办公,一俟积有余款酌为盖造,逐渐扩充以臻完备。”即对新建商会提供场所支持。商人有一定的资本积累,因此缴纳会费尚不十分困难,但对农民而言则明显困难。当时的立法者已经深刻认识到这一点,鲜明地提出“惟立法固贵因时,而兴利必先防弊入手,之初倍宜审慎”。他们“以为此项农会经营伊始,必民不惊而吏不扰乃可相与有成,所有开办需用经费,应先于地方善举款中,酌拨成数以为倡率,其余听入会人员酌量分别捐助,不准向农民妄加苛派,致滋扰累。”此精神也在章程第七条中得到具体落实。这一原则在民国时期的立法中也被延续下来,符合当时农民的状况,也反映了晚清政府整理农业、建立农会的决心。

二、晚清政府对非政府组织的管理

(一)对非政府组织的人事管理权

1、设定负责人与会董数额

《奏定商会简明章程》第四条设定了负责人的名额,规定商务总会派总理一员、协理一员,分会则派总理一员。第五条设定了会董的名额。总会约自二十员以至五十员为率,分会约自十员以至三十员为率,各地可根据本地商务之繁简情况在此限度内确定实际人数。《奏定农会简明章程》第三条也设定了农会负责人的名额,第四条设定了农会董事的名额。

2、设定负责人与会董的资质条件

《奏定商会简明章程》第五条规定商会董事要符合才、地、资、望四个条件方为合格,具体包括:①才品。要求“手创商业卓著成效,虽或因事曾经讼告于事,理并无不合者”,即要求有成功的创业经验;②地位。要求应是“行号巨东或经理人,每年贸易往来为一方巨擘者”,即为当地商业的领军人物;③资格。要求被选之人于“该处地方设肆经商已历五年以外,年届三旬者”,这是对董事行商资历与年龄的限制;④名望。要求被选之人“为各商推重居多数者”,即有良好的群众基础。商会的负责人除符合前述条件外,还必须“熟悉商情、众望素孚”。《奏定农会简明章程》第五条具体规定了农会董事的任职资格。

从上述规定来看,当时的立法对商会与农会负责人及会董的资质要求比较高,不但要求任职者在相应的行业取得了较为突出的成绩,而且要求任职者符合“德高望重”的要求。目的是为了发挥这类人员的示范、引领作用,一方面吸引更多的同行入会,另一方面也可以利用负责人与主要成员丰富的经验和较高的声望,带动其他同行群策群力,促进行业的发展,进而达到强国富民的目标。

3、设定负责人与会董的产生方式

《奏定商会简明章程》仅规定商会会董的产生方式为“由各商家公举为定”。如何“公举”,并无明确的规定,只是在程序上设定“举定一月后各无异言者,即由总理将各会董职员禀明本部,以备稽查”。会董任职期满后是否连任及选举也适用“公举”的方式。商会负责人的产生程序为:先由商会所在地各会董开会公议,推选出数名候选人,再经过选举程序公推产生。负责人的连任也适用此程序。待被选人员确定后,要报商部审查批准。《奏定农会简明章程》对农会董事与负责人的产生方式规定也比较简单。要求农会董事全部由会员公举,负责人由董事公举,禀农工商部批准后由其任命。只是第六条对选举的程序有一个稍微具体的规定:总协理、董事均以一年为任满之期,任期届满前三个月公举下届董事与负责人的人选,仍以得票占多数者当选。当选之后也要呈报农工商部审查批准。

晚清政府通过立法设定对该组织的人事管理权,既可以保证该组织负责人由会员选举产生,使之具有良好的群众基础,又可以通过设定资质条件标准并进行审核,保证被选人员的素质,让有公信力和能力的人充当负责人,从而增强组织的凝聚力,提升组织的效能。

(二)设定非政府组织运作的基本机制

1、明确规定非政府组织的职责

《奏定商会简明章程》规定商会及负责人的职责主要有四:

一是第七条规定的为商人代为提出申诉。凡商人不能伸诉各事,该总协理宜体察属实,于该地方衙门代为秉公伸诉,如不得直或权力有所不及,应即禀告本部核办。”

二是第八条规定的对相关事项的调研及统计职能。商会总理应向商部汇报的事项包括:对当时国家商务盛衰原因的分析,对进出口货物增加或减少原因的分析,以及各地有无新出种植制造各商品。各分会应按季度将商务情形汇报商务总会,并由商务总会汇报商部查核。各分会也可以提倡、整顿商务事宜,并报商部备案。为把此规定落到实处,商部还于1904年专门制定了《接见商会董事章程》。可见,晚清政府注意利用商会联络商人、知悉商情的特点,赋予商会调研及统计之责,这有利于充分发挥商会的优势,便于国家相关部门及时了解商业发展的情况以及其中遇到的问题,有针对性地提出解决之道。

三是一定范围内的商事仲裁权主要体现在章程第十五条和第十六条。这一职责的设定充分利用了商会熟悉商业规则的特点,尽量争取把相关的商业争端放在商人自己的圈子里解决。一般而言,商会解决相关的商业纠纷具有成本低、效率高的特点,这对降低商业运行成本、维护商业的正常发展很重要。

关于商事仲裁的意义,正如民国初年成立的上海总商会公断处处长方椒伯在就任演说辞中所说:“人生最宝贵者光阴与金钱,……凡在公断处请求公断之事,无种种繁重之手续,无多数之费用,一经公断,得以迅速之解决,又无拖累之害,设或不服,仍得诉之于法庭,故商事公断处在商人实有特别之便利,能代商人节省金钱与光阴之机关也。”这一职责的设定,为近代中国商事仲裁事业的开展做出了重要铺垫,可谓意义重大。

四是赋予商会一定的行政辅助职能。主要包括商事登记和推行新式记账法。章程第十八条、第十九条是关于商事登记的规定,包括:一是对商事主体信息进行登记,目的是便于商会负责人与各会董更全面详细地了解当地各商家的情况,并针对问题切实提出保护之对策建议;二为商事契据的登记,主要包括“商家定货之合同、房地出入之文契以及抵押称贷之券据,凡可执以为凭者,均应赴商会注册,将凭单上盖明图记,以昭信实而杜诳诈欺伪等弊”,从而保证商事交易的安全。新式记账法在第二十条予以规定。商部厘定新的账簿格式,包括流水簿、收支月计簿和总清簿。这些账簿登记内容能够比较完整全面的反映商号的经营情况,“设有纠葛即以此项帐簿为据”。此规定有利于统一商业记账规则,明晰财务账目,减少纠纷。也表明晚清政府着力建立较为先进的企业内部管理规则,以振兴全国的商业。

《奏定农会简明章程》首先对农会内部应设立的机构设施予以明确规定,要求:“总会地方应设农业学堂一所、农事试验场一区,造就人才,分任地方农务,以挈各分会分所之纲领”;“分会、分所地方应设农事半日学堂一区、农事演说会场一所,召集附近农民授以农学大意,以开风气”。其次明确规定农会的职责,包括:一是代理农民会员申诉控告,具体体现在第十九条;二是对相关事项的调研及统计职能,反映在第十二条至第十六条的规定。

商会与农会简明章程都有由会员申请,由组织负责人代理其向相关机构申诉控告的权力,笔者认为这种职能的设立十分必要,它符合当时中国的国情,不只农民缺乏诉讼的知识与技巧,商人也是如此。会员之间的纠纷由组织内部解决,既提高了效率,又降低了成本,增进了会员之间的团结。而组织内部不能解决的纠纷,作为会员结合体的商会与农会为会员提供法律帮助与支持,真正帮助会员解决实际问题,这样可以增加会员对组织的信任,吸引更多的人入会,并使组织的群众基础更为稳固,进而增强组织的凝聚力。这种做法仍值得我们当今建立非政府组织时借鉴。

另外晚清政府对商会和农会赋予的相关职能和事务,其中不少都是既琐碎又繁复,作为政府主管部门很难面面俱到,而农会、商会则可以接触到基层会员,因而能最直接、最迅速地了解情况。又因其组成人员中的董事、协理、总理等人都是业内的知名人士,故他们提出的解决方案多数具有可行性,可以为政府的行政决策和管理提供可咨参考的意见和建议。如此可以使这些组织帮助完成一些政府不便管理或管理成本巨大的事务,更好地实现政府管理与民众利益的统一。

2、设立非政府组织的议事规则

非政府组织生存、发展及壮大的基础在于充分发挥民主,让成员有各抒己见的机会,同时又要通过一定的程序形成决议并能够执行,以实现非政府组织的设立目的。达到该目标的最好方式是举行会议,因而对议事规则的设定非常重要。

《奏定商会简明章程》第九条将会议分为定期会和临时会,规定“届期各会董及各商理事人齐集商会公同会议,务须开诚布公,集思广益,各商如有条陈,尽可各抒议论,俾择善以从,不得稍持成见”第十条较为全面的规定了开会时的具体程序。要求“商会会议必须照会议通例章程办理,凡开议时应以总理为主席,该会董事到场者须有过半之数,否则不应开议。至议事之法,假如一人建议,更有一人赞议或复有人起而驳议,总之,不论人数若干,均须令言者毕其词而后更迭,置议从众,议决由书记登册,俟下次会议将前所议决登册者当众宣读,无所不合,即由主席签字作准”。此规则可以保证会议秩序,提高议事效率,议事过程和结果都公开透明,在充分听取意见的前提下以多数意见为决议,使之具备公正性,并经主席签字,使决议的效力无论从实体上还是从程序上都达到了完备性,增加了决议的可执行度。《奏定农会简明章程》对农会的议事规则规定比较简单,只有第十七条,要求“农会办理各事均应集众公议,务顺舆情,不得抑勒强迫,转失本部劝农宗旨”。

3、设立非政府组织的惩戒规则

非政府组织都是一定会员的结合体,众多的成员难以保证没有危害组织、妨害组织目标实现的行为发生。为保证非政府组织的有效运行,为其设立一定的惩戒权对维护组织权威十分必要,故需设立内部惩戒规则;同时,组织的负责人与主要成员也可能有危害会员利益的行为,若不由主管部门进行监督处罚,则难以防止不公正行为与事件的发生,故从某种意义上说设立外部惩戒规则更加重要。

(1)内部惩戒规则

《奏定商会简明章程》第十一条规定对会董的惩戒由商会负责人实施。当会董有徇私偏袒情事发生,损害会员利益,致商人有所屈抑,允许受损害会员联名禀告商会,由总理邀集各会董开会议决,对该会董予以开除。若其行为情节较重、危害较大、查系属实者,需禀告商部援例罚惩,其处罚更重。第二十四条是对无故哄抬物价、借机垄断的商人,“宜传集该商,导以公理,或由会董会议按照市情决议平价,倘或阳奉阴违,不自悛改,准该总理等移送地方官,援列惩治,以警其余”。此惩戒权力对于维护商人的整体利益,防止不正当竞争具有重要作用。

(2)外部惩戒规则

《奏定商会简明章程》第十一条规定:“至总理、协理或他董通同徇庇等情,准各商禀控到部查办,诬控者反坐。《奏定农会简明章程》规定农会负责人或董事如有罔利舞弊、借公肥私的行为,允许会员举报,农工商部也有权主动纠举,依法予以查办。

外部惩戒规则对维护非政府组织的正常运转作用重大:它是对内部惩戒规则的重要的补充,并对其有重要的制约作用;它对保护会员权利,规范非政府组织的运作具有重要的意义。如果只有内部规则而缺乏外部制约,则普通会员的权利无法得到有效的保障,久而久之,普通会员就会选择退会的方式表示最强烈的抗议,势必会造成组织的涣散乃至消亡。外部惩戒规则的设立,能够有效地保障普通会员的利益,及时解决组织运作中出现的问题,确保组织的良性运转和发展壮大,更好地实现组织设立的目标。

4、对非政府组织经费的审核权

非政府组织的存在与运行需要有一定的经费支持,会员所缴纳的经费的使用效能与管理好坏,直接关涉到该组织公信力的强弱,也是会员最关心的问题。经费由非政府组织自行管理、支配,难免会出现不当使用、乱收费等损害会员利益的情形,故晚清政府也设立了对非政府组织经费的审核权。

《奏定商会简明章程》详细列明了收费事项,具体包括:注册费、凭据费、簿册费。这些费用需要会员亲自缴纳,并要求商会立即向会员交付完整的收费单据,不得迟延。此外不能别立名目再收浮费。“如有苛派居奇情弊,准众商联名具控本部核办。”第二十二条要求各商会应于每年年底由总会开列详细清单,将所收公费报部查核,并明确规定分配方法。第二十三条要求各分会应按季将余款解交总会,汇存到可靠的银行生息,禁止总理及会董挪用,违者按例罚惩参处。对余款的使用,除简明章程规定的五种情形外,都需禀报商部方可动用。并对这五种情形进行了全面细致的规定。本条的设置可谓周到,既达到了国家保商振商的目的,又保证了商会的资金安全。由于当时国家的农业基础比较薄弱,晚清政府采用国家先期投入的方式。《奏定农会简明章程》第八条规定:农会开支要概从俭约,不准有宴会酬应各目,以节麋费。并要求每年将收支款项造册报部查核。有上述较严密的经费管理审核,可以消除会员之间的不信任感,更好地树立组织的公信力。

第二部分:民国初期国家对非政府组织管理的发展

一、民国初期国家对非政府组织的态度

(一)民国初期非政府组织的发展情况

1、民国初期商会与农会的发展情况

《奏定农会简明章程》与《奏定商会简明章程》的出台,全面开启了全国范围内建立农会与商会的实践。在商会的建立方面取得了不小的成就,迄至民国元年,全国各地除西藏等处,均相继成立了商务总会、分会。根据徐鼎新的统计资料,该年,全国省市级商务总会总数达57个,会员达42256人,而县镇一级商务分会达到871个,会员达164459人。民初的商会也为商业的发展发挥了十分积极的作用。如京师总商会对于电灯公司电费过贵的问题发表意见,要求农商部查核北京电灯公司的通电费、查验费与加价问题,并要求审查电表、限制董事局。另提出三项建议:一为应仿行各国便利装灯办法,二为停灯应负赔偿,三为设法减价。京师总商会对当时新出现的电灯公司经营不规范、任意加价和用电不安全导致人身伤亡事件的情况,向有关部门反映情况并寻求解决办法,切实维护了商人与广大民众的利益。

在农会建设方面,据《清朝续文献通考》所载农工商部奏折统计,至1910年(宣统二年),“农务总、分各会,直省以次举办,总计总会奏准设立者十五处,分会一百三十六处”。1912年11月7日,南京临时政府农林部公布了全国农会联合会通告及召集规程,即《全国农会联合会章程》。副会长黄召棠在演说辞中说此次开会要商榷数事:一是议决施行农政之手续不可一隅之见也,二是设立农业机关经费宜求节省也,三是农民之权利力宜保障也。农会设立之初,成员结构比较复杂,地主、商人、士绅居主导地位,农民的利益无法真正实现,从而降低了农民入会的积极性。因此切实保障农民的权利成为民国初期农会改革的重要方向。当时的农会也能为普通会员解决一些问题。民国七年(1918年)七月二十五日召开的纪口北道会暨巡行,严智怡与宣化县代表讨论,谈到“时有偷窃损害之事,后经各乡议订,遇偷树者,联合邻近数乡,罚令供给一饭,其贫不能供者,则罚令作糕若干(即黍米糕),供乡人恣啖。既费资财,又坏名誉,所种树木,因足得以保全”。这是农民对偷盗问题的内部解决机制,不失为预防违法犯罪行为的良策。该会还对口北地区的农业经济发展指出存在的问题和进行改良的方法,如:羊毛掺土,阻碍销路,应设法禁止,并研究剪毛之时期与方法;蚕豆、莜麦、马铃薯等,可为酿酒及作淀粉之用,输出国外者甚多,当注意其种植方法,以扩销路等等。这些指导和建议紧密结合当地实际,是具体和切实可行的,可以说把政府与农会之间的良性互动关系在一定程度上落到了实处。

虽然商会与农会的发展呈现出强劲的势头,但也存在问题。据严智怡1929年编《直隶农商会恳亲会纪》,该会对1918-1919年期间直隶各地农商会的情况进行了一个较为详细的调查,调查内容包括:一是村数及人数,二是大镇名称及商务情形,三是农商会所在地点及沿革,四是农商会筹款方法及办事方法,五是农家之副业,六是水陆交通情形,七是重要物产及销路,八是历来有无水旱虫灾。对一百一十三个县调查后的结果,笔者进行了一个分类整理,绝大多数县都建立了商会和农会,并且能够开展活动,只有直隶保定道雄县、大名道沙河县等极少数地方,农会与商会均未成立。另外有三四个县成立很短旋即解体。总体来说,商会的普及范围要大于农会,一些农会还存在经费尚未筹着的情况,如直隶津海道宁河县,保定道乐城县等。农会与商会经费均未筹着的县有直隶保定道安新县、大名道东明县。农会经费非农民交费,另辟途径筹集的有十几个县。可见,经费的来源与保障仍然是影响农会与商会健康发展的制约因素。

另外由于民国时局变动,政权变更频繁,法律法规难以很好地贯彻,主管机构和人员的变动也十分频繁。“从农会组织的最高主管机关来看,从1912年3月至1928年6月,先后为农林部、农商部和农工部,其历任总长等内阁人员共31人次,平均每次任期为5个月,任期最长者为二年零二个月,最短者仅有几天。”政策的不稳定与不连贯,也阻碍了非政府组织效能的发挥。

2、民国初期其他非政府组织的发展情况

在清末新政时期,晚清政府已经认可了商会、教育会、农会和省议会的建立。民国初期,其他一些没有被特别认可的非政府组织也获得很大的发展。这些非政府组织的表现形式主要有:

(1)民间文学社

民国初年建立的民间词社有十六个,综合性的文学社团有二十九个。主要有:上海的南社,1909年11月13日成立于苏州,是辛亥革命前后的中国文学团体。活动时间十四年左右,活动中心在上海,最盛时社员总数1180余人;上海的春晖文社,1910年创于上海,活动时间9年;镇江海门吟社,1911年七月创立,活动时间4年有余等等。这些组织存续的长短时间不同,最长的达到二三十年,而最短的不足一年。文人结社通常有社约或者立社宗旨,有些社团的社约是以约定俗成的口头形式出现的。从总体上说,文人社团是士大夫风雅生活的集体体现。这些文学社多有文集刊印,推动了我国文学事业的发展。

(2)同乡会

同乡会是由旧式会馆发展而来的。自民国元年到抗日战争以前的20多年,是我国旧会馆陆续转型成为同乡会组织的时期。“据中央民运指委会二十三年(1934年)编印《全国民众运动概况》所载,经调查登记者,南京市有54个同乡会和7个会馆,上海市有65个同乡会,汉口市有23个同乡会。以省别言,江苏全省各县有73个同乡会,湖北有38个,云南有24个,广西有20个,安徽有16个。”

笔者检索到1933年的《广东旅沪同乡会月刊》,它是该同乡会的自办刊物,内容比较丰富,有会员撰写的文章,如翁子光的《论以同乡会为团结民族之阶梯》,郑季楷的《现在青年的病态及其救济》等文,并有专栏“一月来之广东”,对广东的大事要事予以摘录。最后附有《筹备会财务主任麦佐衡君报告》,具体包括会费清单、本会经常费预算案报告等。还有同乡会各董事、候补董事、监事、候补监事的名单与住址。这些同乡会组织通常都有简单的会章,规定组织的机构、董事监事的人员数目与任期、会费的收取办法、使用规则与公布途径,以及简单的罚则等。

(3)其他形式

其他非政府组织主要有教育会、基金会、善团等。这里要特别提到的人是梁启超,在他的倡导与召集下建立了东原图书馆、松坡图书馆和蔡公遗孤教养协会等。这些组织均有简章,如《松坡图书馆筹办及劝捐简章》就包括了筹办事宜的分工、图书馆大略计划、建筑样式与占地面积、图书分类、经费来源、酬谢方式等。《松坡图书馆第一次年会报告》的内容包括图书的数量、受赠物品的数量、经费与支出的情况。《蔡公遗孤教养协会规则》规定的内容主要包括协会职责、人员分工、报告制度与决议制度等。这些文件虽然都不长,但应该说涵盖了组织建立与运行的最为重要的事项。尤其值得称赞的是所有这些文件都通过报纸的形式对外公布,反映了梁启超本人在设立这些组织时,注意自我约束,通过公开相应事项来建立组织的公信力,其精神与做法都值得我们后人学习,这些实践也为后世非政府组织的发展提供了宝贵的经验。

(二)民国初期国家对非政府组织的态度

1、宪法保障

1912年三月一日公布的《中华民国临时约法》第六条第四项规定:“人民有言论、著作、刊行、及集会、结社之自由。” 1923年十月十日公布的《中华民国宪法》第十一条规定:中华民国人民有集会结社之自由,非依法律,不受限制。 

2、国家对非政府组织的双重态度

“袁世凯采取的政策是无论何时何地只要有可能就限制和镇压自愿社团以及其他民众运动的表现形式。”北京政府于1914年曾颁布了一个《治安警察法》,该法对结社所定限制非常严密。从制度上来讲,北洋政府没有系统的法令规章来管理社会团体。在清末新政以前,清朝政府从来没有建立过任何规章制度,要求商业会和同乡团体在地方或中央政府登记。但是那些团体常常主动要求向地方当局注册“在案”,以作为得到政府批准的形式。这种做法持续到了北洋时期。政府承认晚清建立的商会、教育会以及历史悠久的行会和同乡会具有合法性。一些自由职业社团也受到了特定的规章制度的管理。他们都被作为公团和法团而认可。总体而言,在民国时期,国家对非政府组织的态度表现为:一方面,国家继续对社会上的各种自发社团保持警觉,并试图对那些有可能颠覆国家,破坏社会和政治秩序的社会力量进行有力控制;另一方面,国家对它认为有益的社会组织则采取鼓励的政策,而对其他一些非政府组织、自愿性团体,如文学社、同乡会、图书馆等,采用了放任的态度。

二、民国初期国家对非政府组织管理的发展

民国建立后,虽然政治格局动荡,但对商会与农会的立法都给予一定重视。1914年颁布了《商会法》,它继承了清末《奏定商会简明章程》的基本精神,并进一步发展。农会法也经历了一个变迁过程,先后有1912年9月24日农林部颁布的《农会暂行章程》及农会章程施行细则,1923年5月19日农商部颁布的《修正农会章程》与《修正农会规程施行细则》四个法规。这些法规对非政府组织管理的发展主要表现为:

(一)完善了对非政府组织的人事管理权

1、增设了关于会员资格的规定

1914年《商会法》第八条规定,商会会员首先必须是中华民国之男子,其次必须具备下列条件之一:即或为商会区域内公司、本店、支店之职员为公司之代表者;或为商会区域内各业所举出之董事为各业之代表者;或为自己独立经营工商业或为工商业之经理人者。1912年9月农林部颁发的《农会暂行章程》第六条规定会员资格为:一有农业之学识者;二有农业之经验者;三有耕地、牧场、原野等土地者。经营农业者,“具有以上一资格而品行端正,年逾二十岁者,均得为会员”。另外还规定,“凡热心资助农会经费,赞襄农会事业者,得为名誉会员”。1923年5月19日农商部公布的《修正农会规程施行细则》增加了会员的禁止条件,包括:一是褫夺公权尚未复职者;二是受破产之宣告确定后,尚未撤销者;三是有精神病者。

2、进一步明确了会员的权利义务

晚清《奏定商会简明章程》没有关于会员权利义务的明确规定。1914年《商会法》第十三条规定:会员皆有选举及被选举权,但有被选举权者之年龄须在三十岁以上。第十四条规定了无选举权及被选举权的情形,包括:一、褫夺公权尚未复权者;二、受破产之宣告确定后,尚未撤销者;三、有精神病者。该法第二十四条规定了职员被解职的条件,包括:一、因不得已事故,经开会议决准其退职者;二遇有第十四条所列情事之一者。第二十五条规定:职员怠弃职务者,得由商会议决令其退职。职员有营私舞弊或不当行为者,得由商会议决除名,或处以相当之罚款,或并于三年以内停止其选举权及被选举权。前项之罚款不得逾一百元。 1912年9月24日颁布的《农会暂行章程》规定会员有议决权、选举权和被选举权。1923年5月19日农商部公布的《修正农会规程施行细则》第十九条规定了农会对职员“得解其职”的条件,与上述商会法近似。

 

(二)完善了非政府组织的运行机制

1、完善了对非政府组织职责的规定

1914年《商会法》第六条具体规定了商会的职责。与《奏定商会简明章程》相比,商会的职责主动性增强,可以为立法与法规的修改提出建议,其所做的调查与统计,不再局限于向主管部门呈报,而增加了可以“随时发表”的权利,允许商会对商品及价格进行认证,扩大了商会的业务范围。经过主管部门核准,允许商会设立商品陈列所、工商学校及其他关于工商之公共事业,极大地扩展了商会的发展空间,并赋予商会进行自我保护并请求政府维护商业秩序的权利。这些职责与权利的规定,加强了商会在商业中的地位,商会也不再像晚清时期主要充当政府的咨询机构,而逐渐走向了自主发展的道路。

在农会方面,增加了对农民进行培训的具体规定,要求府县农会须于该区域内,每月派人巡行讲演农事改良技术。农会应设冬期学校或补习学校,于冬期农闲时,招集附近农民教授农学大意。从而真正把教授农学知识、传播农业技能落到了实处。还颁布了《农会调查规则》,1923年5月19日农商部公布的《修正农会规程施行细则》也具体规定了农会调查事项,仍然重视农事调查工作对农业发展的基础性作用。

2、完善了选举程序

1914年《商会法》对选举程序的规定主要包括:会董由会员投票选举,会长、副会长由会董投票互选;每选举时,一选举人有一选举权;选举用记名投票法,由选举人自行之;会长、副会长、会董、特别会董均以二年为一任期,其中途补充者须按前任者之任期接算;会长、副会长及会董任期满后,被选者得连任,但以一次为限;会董每年须改选半数,若会董原额为单数者,则先改选其多数之一半,第一次改选时依掣签法行之;特别会董于任期满时,经会董之议决亦得连任。上述规定可以说涉及到选举的方方面面,使商会在选举时有章可,减少纠纷。农会的选举程序也进一步完善,具体内容与商会相似,并要求任期届满时,提前一个月进行开会改选,在改选一个月前,将会员名册呈报主管官署。“每届选举,选举人及被选举人,以册报所列之会员为限”,切实保障在册会员的权益。

3、增设了重大事项的决定与监督程序

1914年《商会法》第二十八条规定:重大事项须有会员三分之二以上到会,得到会者三分之二以上同意方得议决。具体包括:一、会章之变更;二、职员之退职、除名及处罚;三、清算人之选任及关于清算事项之决议。上述事项经过决议后,还需要经过不同主管部门的批准。变更章程需要经农商部核准,其他两项需要经地方最高行政长官核准,并规定非经核准不生效力。这些事项与会员利益直接相关,因此需要严格的程序设置,同时要求主管部门批准,可以防止组织内少数人掌控多数人命运的情况发生。第三十二条规定:商会之解散非经会员四分之三以上到会,及到会者三分之二以上议决不得为之。本决议非经农商部核准不生效力。该条单列出来,规定的程序比二十八条更为严格,因为它关系到组织的存亡,比重大事项的影响还大。笔者认为这种分类规定是比较科学的。

4、进一步明确了主管部门的管理职权

民国时期无论是商会法还是农会法都对主管部门的管理职权进一步明晰,具体包括:人事管理权、重大事项的监督核准权、组织解散的核准权、指定清算人权与处罚权。

1914年《商会法》设定的主管部门有两个:一是商会所在地的地方行政长官,一是农商部。该法对两部门的主管事项进行了划分。第十一条规定:会长、副会长及会董选定后须禀报该地方长官,详由地方最高行政长官咨报农商部。第二十四条第三项规定农商部或地方最高行政长官依法律令可要求职员退职。重大事项的监督核准权、组织解散的核准权已如前文所述。第三十五条规定:清算人无可选任时,得由该管地方长官指定之。第三十七条规定:清算人所定清算及处理财产之方法须经商会议决,若商会不议决,或不能议决时,清算人得自行决定清算及处理财产之方法,但非经地方最高行政长官核准不生效力。 

综上,人事管理权与要求职员退职的权力是地方行政长官与农商部共有的。地方行政长官单独享有的管理权包括职员之退职除名及处罚与清算人之选任及关于清算事项决议的核准权。农商部单独享有的管理权包括商会章程的变更与商会的解散。

1923年5月19日农商部公布的《修正农会规程施行细则》第三十条规定:“农会或职员有违背法令或农会规程或会章之行为时,主管官署得以下列各项分别处分之:一取消其决议之事件;二解除其职员之职务;三停止该会之事业;四解散该会,另行组织之。”并规定“职员受主管官署之处分而解职者,五年内不得复举为职员”。这里主管官署的处罚对象,既包括组织内的人员,也包括组织本身。这里的人员为农会职员,比《奏定农会简明章程》规定的处罚范围为农会负责人与董事范围要大。应该说明确的处罚权才能够真正实现主管官署对组织的管理权。

5、进一步深化了对经费的审核权

1914年《商会法》将商会经费分为两种:一种是事务所用费,为事务所内开销之费;一种为事业费,为因举办事业所需要之费。并要求事务所用费不得超过事业费。商会经费之预算、决算及其事业之成绩,每年须禀报地方长官,详由地方最高行政长官咨报农商部。商会联合会经费之预算、决算,每年须由地方最高行政长官咨报农商部。即地方行政长官与农商部对商会的经费均有审核权。1912年9月24日颁布的《农会暂行章程》第十八条规定:“农会经费于每年总会议决经费之预算及会费之收入法后,须于每年度二月前呈报主管官署核准,预算及收入法有更改时,经议决后,亦须呈报主管官署核准。”第十九条规定:“每年二月以前,须将上年度之经费决算、财产目录及会务之状况通知会员,并呈报主管官署。”这里对预算与决算采用了不同的管理方法,预算及会费之收入法及其变更采用核准制,对决算则采用备案制,笔者认为这种管理模式比较科学。对预算与会费收入法及其变更采用核准制,可以从源头上控制资金的走向,并防止乱收会费、损害会员利益的行为发生,这对保证非政府组织健康运行是很必要的。

第三部分:启示与建议

一、清末民初国家对非政府组织管理的启示

(一)正确处理国家与非政府组织之间的关系

1、国家应鼓励并适时引导非政府组织的建立与发展

要建立“小政府、大社会”的治理模式,大力发展非政府组织是必经的途径。笔者认为,国家对非政府组织不应采取排斥的态度,而应鼓励,并适时引导,使其与国家的发展目标相一致。清末民初商会农会都是国家在总结教训、痛定思痛的情况下倡导建立的,与当时国家的实业兴国战略密切相关。国家为了支持这些组织的发展,还给予一定数量的资金和场地支持。而这些组织的建立,对该行业的发展也起到了积极的推动作用。

2、建立国家与非政府组织之间的良性互动关系

非政府组织处在国家与普通民众的中间,可以起到良好的纽带作用:一方面国家可以通过这些非政府组织在各行业中的组织、协调以及管理作用,在一定程度上实现对该行业的管理职能,提高民众对这种管理的认同度;另一方面,由于这种管理是由非政府组织施行的,具体的管理方式多由会员通过会议的方式决定,容易得到会员的支持,因而管理的效果比较好。此外,非政府组织作为国家与普通民众之间的缓冲器,可以起到上情下达和下情上达的作用,在一定程度上软化政府管理的刚性特点。这种方式可以帮助政府部门与民众建立良好的信任关系,政府部门通过对非政府组织的直接管理,实现对行业乃至普通民众的间接管理。这样既能大大节约行政管理资源,又能提高民众对国家发展方针的认同,提高民众的自我管理能力,使民众整体素质逐步提高。如果政府引导有方,促使非政府组织发挥恰如其分的作用,两者将互惠互利,共同促进国家的繁荣稳定。

结合我国目前非政府组织发展还不健全的实际,政府完全可以根据国家和地区的发展方向和目标,引导建立某些非政府组织,通过早期扶持的方法,促进某项事业的成功。从而真正实现管理方式的多样化,使管理能够做到因地、因事制宜,更具有亲和性、可接受性与适应性。我们可以借鉴清末民初政府的做法,为非政府组织设立调查、统计职责,利用非政府组织所具有的成员、专业技能、灵活性等优势,要求其对相关事项进行调查统计,并提出相应的意见建议,从而有利于政府准确、及时地做出决策。同时也可赋予某些非政府组织一定的行政辅助职能,把那些政府不容易做好或若做好需要耗费大量的人力、物力、财力的事情,交给符合条件的非政府组织来做,充分调动该组织的积极性,引导其参与社会建设和管理,这样既节约了行政资源,“把政府职能切实转变到宏观调控、制定产业政策、规范市场,提供公共产品和公共服务的方面上来”又为非政府组织的发展提供了空间,让非政府组织的成员充分感受到主人翁的地位,提高对政府的认同感,真正实现政府与非政府组织之间的双赢。

(二)对非政府组织的管理原则

1、适度管理原则

由于非政府组织是民众根据一定的意愿和目的自发建立起来的,对于这些组织:一方面不能完全放任不管,完全由会员自治。完全放任自治可能会因组织不健全、章程不完善,导致一些损害会员或者社会公众利益行为的发生,严重的还会阻碍整个行业的健康发展,进而危害国家的整体利益。对非政府组织的适当规制与管理可以避免出现某些行业或某些组织成员为实现自己的利益而做的短期行为,从而使非政府组织的发展与国家发展相协调;另一方面,也不宜对非政府组织管得过死,这样会损害民众建立和参与非政府组织的积极性,同时也容易造成民众与政府的矛盾,使非政府组织的成员或者普通民众对政府管理产生排斥心理,为政府带来诟病。因此,政府对非政府组织的管理要适度,做到张驰有道,主次分明:一方面要鼓励非政府组织在合法范围内活动,调动该组织的积极性;另一方面要对非政府组织的非法行为决不姑息,做到及时监督、纠正与惩戒。

2、分类管理原则

非政府组织的种类繁多、规模不一,如果采用统一的模式进行管理,容易忽视它们之间的差别,势必造成管理模式的僵化、死板,既不利于非政府组织的发展,也不能实现管理的目标。因此,笔者认为对非政府组织应采用分类管理的方式。民国南京政府时期就专门制定了《监督慈善团体条例》、《各地方慈善团体备案办法》等,对慈善团体进行全方位严格管理,正是这种管理原则的体现。分类管理有利于政府节约管理资源,使其能够集中有限的人力、物力对比较重要的几类非政府组织进行重点的监管,以更好地维护其会员以及社会公众的利益,防止出现大的问题。同时,政府对组织所进行的重点监管也能够对其他非政府组织的发展起到引导和示范的作用,能够促使其他非政府组织尽量比照这些组织的组织构架和运作方式进行建设并开展活动,借此促进各类非政府组织的完善和发展,起到以点带面的示范作用,同时也起到纲举目张的管理效果。

笔者认为,对我国非政府组织进行分类管理应当遵循“分清主次、抓大放小”的管理原则:对有一定政治诉求的,或者人数较多、影响较大的,或者社会关注度高、对社会公共利益影响巨大的非政府组织,如基金会、行业协会等应进行较为严格的管理。对这些组织的多数事项都应实行事前核准制,非经核准,不生效力,并督促其建立完善的公开制度,尤其是基金会,应对其实行全面全程动态监管,防止再出现郭美美等基金会腐败事件;对其他非政府组织,则可对其主要事项采取备案制,允许会员和其他公民对其损害自身合法权益的行为申诉、检举,实行事后追惩。

二、完善当下我国对非政府组织管理的建议

(一)改变旧有的双层管理体制,确立民政部门的一级管理体制

近年来我国非政府组织的发展面临一些困难。“2009年度我国民间组织增长速度创十年来历史最低。……我国民间组织总量持续增长而增长率创历史新低的情况,一定程度上反映了我国民间组织在曲折中发展的现实际遇。”不少学者都认为我国《社会团体登记管理条例》所规定的必须要有业务主管单位是限制民间组织发展的瓶颈。笔者支持这一观点,认为没有必要再找一个业务主管单位,而且现有立法对登记机关与业务主管单位之间的权责也缺乏清晰的界定,这些业务主管单位对非政府组织的管理作用不大,建议取消,从而减少未经登记而游离存在的非政府组织的数量。 

(二)完善国家对非政府组织的立法

1、加强对章程的管理,完善《社会团体章程示范文本》

章程既为一个组织设立的必备要件,又是其组织及活动的法则,可以说是非政府组织存在的生命线。完善的章程可以保障组织的有序运行,从而提高组织的凝聚力和公信力。我国民政部制发了《社会团体章程示范文本》,对非政府组织拟定章程起到了指导作用。但笔者认为其线条还是过粗,规定得过于笼统,存在一些不足之处。主要有:

一是第十三条规定对会员的除名由理事会或常务理事会做出,有所不妥。笔者认为,除名是非政府组织对会员进行的最严厉的处罚,需要慎重决定,不宜通过普通程序予以处理。对会员亦不公平,容易造成会员与组织间的矛盾。因此,会员的除名不宜由理事会或常务理事会做出,可参照1914年《商会法》将职员的退职与除名作为重大事项经过特殊程序表决处理。

二是关于大会的表决未区分重大事项与一般事项。第十五条仅笼统规定“会员大会(或会员代表大会)须有2/3以上的会员(或会员代表)出席方能召开,其决议须经到会会员(或会员代表)半数以上表决通过方能生效”。此程序可能导致一般的问题因为无法达到要求的票数而搁浅。而重大事项,如第三十九条规定的对团体章程的修改、第四十二条规定的团体的终止这些与组织的存亡密切相关的事项,却没有对其规定更为严格的程序,又显得不够慎重。因此,笔者建议应当在章程示范文本中对重大事项与一般事项决议的生效条件做出区分,分别予以规定,以便非政府组织遵照采纳,减少争议。

三是关于开会与表决的制度规定比较笼统。开会制度是非政府组织成员表达意愿、形成决议的重要途径,缺乏相关规定,势必导致发生争议时不容易解决,建议对这些问题进行完善。

2、增加民政部门对非政府组织的管理权限,完善《社会团体登记管理条例》

目前《社会团体登记管理条例》仍是我国民政部门对非政府组织进行管理的主要法律依据,笔者认为其所规定的管理权限比较有限,建议还应完善的有: 

(1)增加对非政府组织的人事管理权

《社会团体登记管理条例》中几乎没有关于人事管理权的规定,只在第十六条规定的登记事项中包括法定代表人。《社会团体章程示范文本》中关于人事方面的规定主要有:一是第二十五条规定的对非政府组织的负责人及主要成员超过最高任职年龄任职的批准权;二是第二十六条规定的对上述人员延长任期的批准权;三是第二十七条规定的特殊情况下变更法定代表人的批准权。

笔者认为,上述人事管理权的范围较窄,难以起到明显的管理效果。除基金会外,多数非政府组织都是人合性组织,组织的负责人与主要成员对组织的发展作用重大,这些领导职位由合适的人担当,有利于组织的良性运作。建议在非政府组织成立时,对负责人即法定代表人实行核准制,要求其提供个人履历表并进行真实性审查,对有不良记录或其他不符合法律规定的人不批准其担任非政府组织的负责人。对其他主要成员的初次任职及其后该职位人员的变动建议采取备案制,出现问题再进行追惩。

(2)加强对非政府组织内部民主程序的监督权 

《社会团体登记管理条例》没有规定民政部门对非政府组织内部民主程序的监督权。《社会团体章程示范文本》第十六条只规定对不按章程规定进行选举的,要求报业务主管单位审查并经社团登记管理机关批准同意,此监督范围过于狭窄。

非政府组织内部民主制度贯彻得好坏、民主程度达到的高低,直接影响会员对组织的信赖程度。从本质上说,非政府组织内部成员之间是完全平等的关系,理事长、副理事长等人的权力基础也仅在于是由会员选举产生,他们缺乏使会员当然服从的权力基础。在有些情况下,可能出现会员之间意见的重大分歧,无法在组织内部解决,此时就需要由管理机关出面协调,化解矛盾,从而使该组织能够正常运行。

虽然台湾地区于1968年8月16日由内政部试行,1970年11月16日公布继续试行的《人民团体选举罢免办法》被一些学者诟病,认为管得过严,但笔者认为其中的一些规定仍然可以借鉴。本办法第二十条规定:“人民团体之选举或罢免,经截止投票后,应即当场开票,并由会议主席宣布选举或罢免结果,但如发现有选举弊端或违背法令情事时,会议主席得以投票完毕后,宣布将票匦加封,俟呈报主管机关核办后,再行开票。”即在投票出现问题时,主管部门有最终的裁决权。第四十条规定:“人民团体之选举,如在会议中未获选举结果,应改期于一个月内集会选举之,如出席人不足法定出席人数,应于次一个月内再行集会选举之。如仍不足法定出席人数,但实到出席人数已达出席人数三分之一以上者,即以实到人数开会选举,如实到人数不足出席人数三分之一以上者,由主管机关予以整理。”这是反复达不到开会人数的处理措施。第五十条规定:“人民团体之选举或罢免,在选举或罢免结果揭晓后,如发生争议时,应于七日内以书面向主管机关申请核办,逾期提出者,主管机关不予核办。但分区投票选举会员代表者,应于选举当场申请核办。主管机关于接受申请之日起十五日内,应予核复。”这是关于选举争议问题处理程序的规定。

笔者认为,除部分严重危害会员利益的行为需要借助诉讼外,其他大部分的争议事项主管部门都应有最终的裁决权,这是主管部门行使管理权的集中体现,缺乏这种权力,会使非政府组织内部陷入僵局,可能由于矛盾的日益激化而导致组织瓦解。因此笔者认为,民政部门增加此权力实属必要,并且还可以随时派员到场监督非政府组织内部选举。

(3)增加处理非政府组织会员的申诉控告权

非政府组织的负责人及其主要成员的决议、行为有可能损害到普通会员的利益,如乱收费、不正当使用会费、对会员除名、要求职员退职等。非政府组织的运作机制跟公司治理接近,目前对小股东的保护成为大家热衷研究的课题,因为他们确实在公司的决策中处于劣势。在非政府组织内部,也存在这个问题。我国现有的法律文件,几乎找不到一条直接关于会员申诉控告权的规定,当这些会员利益受损又申诉无门的时候,只能选择退出,不利于非政府组织的健康发展。同时,被罢免的非政府组织负责人及主要成员也有权为自己辩解与申诉。笔者认为此项权力对民政部门监督管理非政府组织尤为重要。

3、对非政府组织进行原则性立法

非政府组织虽然各有不同,但它们之间存在一定的共性问题,对这些共性问题进行立法规范十分必要。虽然《社会团体登记管理条例》、《社会团体章程示范文本》等法律文件有完善的空间,但这些文件存在效力等级低、内容规定比较笼统等问题。笔者认为根本出路是对非政府组织进行原则性立法。此种立法能起到如下效果:一是对未成立的非政府组织,在其新建组织时有所依据;二是对已成立的组织未能健全的,使整理或改组时有一定办法可;三是非政府组织在原则立法所规定的问题之外,尚有根据自身特点发展的空间。即使目前尚不能由全国人大及其常委会以法律的形式颁布,以民政部的名义发布规章也是可以的,重要的是为非政府组织的建立提供指导依据。

笔者认为这些原则性问题应包括:

(1)明确非政府组织的法律地位。对符合我国《民法通则》“法人”条件的非政府组织,赋以法人地位,使其能够自由地参加到社会生活中去。

(2)规定入会与退会的自愿原则。

(3)确定经费的公开与限制使用原则,并规定公开的途径与方式。

(4)明确非政府组织负责人与主要成员的产生办法与法律责任,确定组织的议事规则,包括开会程序、表决程序、罢免程序、重大事项的决定程序等,确保组织内部能充分实现民主。

(5)规定会员的申诉方式及对普通会员的权利救济方式。笔者认为这是尤其重要的内容。有权利即有救济,无救济,权利也是空谈。保障了会员利益,即是保护了非政府组织的存续与发展。 

    (课题组成员简介:魏志静河南理工大学讲师江建中北京市第一中级人民法院助理审判员李怀胜中国人民公安大学,教师,博士南晗河南大学讲师)

参 考 文 献

一、文献著作类

1、上海商务印书馆编译所编纂:《大清新法令》,上海:商务印书馆,2011年

2、国家图书馆普通古籍:《上海总商会公断处法规》

3、严智怡编:《直隶农商会恳亲会纪——开会及巡行纪录》,国家图书馆普通古籍

4、梁启超:《饮冰室合集》(集外文),北京:北京大学出版社,2005年

5、李文海主编:《民国时期社会调查丛编》(二编),福州:福建教育出版社,2009年

6、徐小群:《民国政府与城市社团——自由职业团体在上海的兴起(1912-1937)》,北京:新星出版社,2007年

7、张研、孙燕京主编:《民国史料丛刊》(政治法律法规卷),郑州:大象出版社,2009年

8、戴季陶:《商会与商会法》,国家图书馆缩微文献库

9、浦文昌等:《中国商会法立法研究及中外资料汇编》,北京:中央编译出版社,2010年

10、中国第二历史档案馆编:《中华民国档案资料汇编》第三辑,南京:江苏古籍出版社,1991年

11、黄晓勇主编:《中国民间组织报告》(2010~2011),北京:社会科学文献出版社,2011年

12、王均安编著:《商会法、工业同业公会法释义》,上海:世界书局,1929年

13、中华民国现行法规编印委员会编印:《中华民国现行法规汇编》(1971年续编),台湾:台联国风出版社,1971年

 

 

二、期刊论文类

1、徐鼎新:《旧中国商会溯源》,《中国社会经济史研究》,1993年第1期。

2、李永芳:《清末民国时期农会组织研究》,博士学位论文,四川大学历史文化学院,2007年

3、查紫阳:《晚清民国词社研究》,博士学位论文,南京大学文学院,2008年 

4、蔡勤禹:《民国慈善团体述论》,《档案与史学》,2004年第2期

5、沈慧瑛:《晚清苏州商会档案纪略》,《档案与史学》,2004年第3期

 

 

 

 
 
 
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