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社会组织建设与社会管理创新的有关问题研究

——基于组织学相关理论的分析

徐 彬

(安徽师范大学 历史与社会学院,安徽芜湖 241003)

 

摘  要:社会管理创新的应有之义之一是促进社会组织的发展,并通过社会组织建设促进社会组织社会管理功能的充分、有效发挥。本课题首先视社会组织为理性系统,考察分析了其组织结构的合理化程度、管理模式与运作状况等。其次,在自然系统组织理论和行动者系统组织理论的视野下,考察分析了社会组织成员间的交往类型、社会组织发展与组织成员间的关联程度。再次,在开放系统组织理论的视野下考察分析了社会组织的制度环境、社会环境(即社会认同程度)以及社会组织的环境适应能力。最后,在上述分析的基础上提出了促进社会组织建设、实现社会管理创新的有关对策。

关键词:社会组织;社会管理创新;组织学

 

一、引 言

(一)社会管理创新需要社会组织建设

现代社会的政治图景、公共治理格局是一种三维结构,由公共权力领域、公民社会领域和公民领域三部分构成。

公共权力领域这一三维结构的核心,其主体组织形式是政府、执政党等。公共权力组织是保证社会秩序、协调社会冲突、制定社会法律、开展公共决策、保证社会正义的重要主体。其具有强制性,可以强制改变人与人之间的利益博弈结构,从而消除政治上不合作的利益根源,使人们的行为趋向合作,威慑、惩罚不法行为者。可以说,在社会管理方面,公共权力领域属于“同辈中的长者”,其责任是引导、控制各类社会主体有序地参与社会管理,实现社会管理和社会服务的公共目标。

公民社会领域的主体性要素是社会组织,在公共权力领域和公民领域之间起中介和联结作用。上世纪80年代左右兴起的(新)公共管理学、治理理论以及公民社会理论、社会资本理论都认为公民社会及社会组织对社会管理、社会公平、政治发展都有着不可或缺的作用。也就是说,社会组织可以在“政府之外”、“体制之外”开展社会管理、化解社会风险,其发挥的是自我服务功能、社会整合功能和自我管理功能,其与政府、党团组织等通过合作、协商等方式管理社会公共事务,开展社会管理

公民领域的主体性要素是公民。公民的特性就在于“公”之上,与公共生活密不可分,在公共生活当中享有权利履行义务。这里有两层含义:一是公共权力领域和公民社会领域开展社会管理的根本目的在于为公民(人民)服务,满足公民的需求。二是公民就应积极主动地参与公共权力领域和公民社会领域。公共权力领域和公民社会领域的运作和发展都需要公民贡献自己的力量,公民不仅“是公民”,更要“做公民”。当然,公民的责任性、主体性等是决定社会组织能否大量出现的关键要素之一。在我国,“体制外”的公民社会领域发展不足,这极大地影响了我国的现代化转型,阻碍了社会管理绩效的提升。因此社会管理创新的一个非常重要的层面就是社会组织建设。

(二)研究对象的界定

社会组织的称谓较多,有社会组织、第三部门、非政府组织和非营利组织等,其所涉猎的领域、具体的组织形态、产生和运作的逻辑等更是复杂多样。有学者将中国社会组织的种类分为政府选择和社会选择两大类,其中的社会选择模式就有十种逻辑,即十个类别;有学者将中国社会组织分15种模式,每一种模式中包含数量不一的小类别。正是基于这一原因,本研究主要以“组织自主型”和“政府影响型”(不包括“政府主导型”)的,并以社会管理、公共服务或基层社会问题为主要功能的社会组织为研究对象(参见表一)。

表一:本研究所关注的社会组织一览表

类型描述

发起

主体

法律

身份

治理

结构

资源

结构

产品

属性

功能

活动

有经营性收入的民办非企业单位

民间

体制内法人组织

组织自主型

经营收入+社会

准私人物品

提供公共服务

政府举办的公益性社会组织

政府

体制内法人组织

政府影响型

社会+政府+海外

公益性准公共物品

解决社会问题

民间发起成立的公益性、互益性社会团体和公益性基金会以及归口管理下的宗教组织、业主委员会等

民间

体制内法人组织

组织自主型

社会+海外

互益性准公共物品

解决社会问题或集体问题

公益性或互益性的挂靠组织,单位或社区内部的各种公益性组织以及各种合法社会组织下的公益性二级机构

民间或基层政府

体制内依附性组织

组织自主型

社会+海外

互益性准公共物品

解决社会问题或集体问题

以企业形式注册的社会组织

民间、海外

体制外组织

组织自主型

社会+海外

互益性准公共物品

解决社会问题

民间发起成立的,但因各种原因游离于政府控制体制之外的社会组织;街头、公园内的各种兴趣组织,互联网上的虚拟组织

民间、海外

体制外组织

组织自主型

会员+社会+海外

互益性准公共物品

行业或社会角色联合、宗教信仰

资料来源:王名主编:《中国社会组织30年》,北京:社会科学文献出版社,2008年,第298页。有改动

二、理性系统组织理论视野下的社会组织

理性系统组织理论认为组织能否有效地运作、充分地发挥其应有功能取决于能否建立一个规范、合理的关联结构,从而把各种要素有机地组合起来。因此,在理性系统组织理论看来,社会管理创新要求社会组织形成合理的组织结构,组织内部的管理模能够适应当下的社会情境。

(一)社会组织内部结构的合理化程度

组织结构主要表明组织内部各要素的排列顺序、空间位置、聚散状态和联系方式的一种模式,是整个组织管理系统的框架。我们对于这一问题的研究思路如“表二”所示:

表二:组织结构考察的主要维度

主要维度

关键性问题

对每一关键问题进行的追问

工作专业化

组织要细分到何种的程度?

组织管理者对这一问题的关注程度如何?这一问题在组织规章制度方面的体现程度如何?是否随着组织规模、功能等的变化而进行调整?对于这一方面您觉得是否还存在问题,影响了组织的运行?

部门化

分工后,工作分群的依据为何?

命令链

组织成员要向谁报告?

控制幅度

一个管理者能有效地直接监督多少人?

分权与集权

决策权会落在什么地方?

正式化

组织成员要遵守规定的多寡程度?

 

对上述六方面的调查发现:一是体制内法人组织的结构合理化程度相对较高,而体制外组织的结构合理化程度相对较低。二是体制内法人组织的规模相对较大,其功能性活动要正式的多,需要将组织划分为不同的功能性单位且将其制度化。而体制外组织往往因特定事件(如灌溉、暂时的互助、救灾)、因兴趣(如旅游、养鸟)而生成,其功能活动相对简单、规模也相对较小,并不需要将组织设定为诸如财务、营销和执行等功能性的结构。三是无论何种社会组织都会为了适应环境变化而适当改变其组织结构,以实现组织的良性运行和组织功能的实现。当然,在调查中还发现,体制内组织的结构更容易出现“僵化”现象,即不能应时而变,从而成为组织良性运行和组织功能实现的障碍性因素。相反,体制外组织则相对灵活一些。出现“僵化”现象的原因主要有:一是体制内法人组织随着发展常常会患上“官僚病”,组织结构受到组织惯性的影响,或者因为惧怕“牵一发而动全身”引起组织动荡,因此其改变的速度和频率都相对较慢;二是受到政府监督制度的影响,其实很多组织机构都是政府所规定的,虽然它可能不合时宜了,但仍“合法”而存在。这种僵化的组织结构降低了社会组织的社会适应能力,因此提高组织结构的弹性是促进社会管理创新的题中应有之义。

(二)社会组织的管理模式与运作状况

社会组织的管理模式与运作能力是其管理绩效提升和社会管理功能实现的重要影响因素之一。关于社会组织的管理模式和运作状况,我们主要从三个方面考察(见表三)。调查结果显示目前社会组织的管理和运作模式存在三种取向:政府理性、国际理性和组织理性。

政府理性是指社会组织的运作主要面向政府,以政府的需求和理性取向为旨归,在运作中对政府的依赖性较高。政府举办的公益性社会组织大多属于此类。政府理性的管理和运作模式将组织运作的关注点倾注于政府,“做政府想做的,做政府喜欢做的”,绝不触动政府设置的“雷区”;组织架构的设置、组织活动的开展基本上都与政府保持一致。相反,体现社会管理创新的“调查研究”、“整合社会个体,开展集体行动”、“政策建议、提案”、“培育基层组织,培育基本的公共空间”、“开展组织宣传,扩大联系面和影响面”等方面的活动相对较少。

国际理性是指社会组织的运作主要面向国外力量,以国外资金来源的理性取向为旨归,在运作中对国际力量的依赖性较高。靠国际非政府组织或国外资源支持的社会组织大多属于此类。由于其资源对国际因素的依赖程度较高,社会组织在活动项目上就难免受到国际因素的影响。无论是理论上还是实践上,国际因素都应按照中国的需要来帮助我国社会组织开展公共行动,但由于资金来源的单一性,使得我国社会组织在开展行动时不得“不围着国际组织转”,其开展的项目未必适合我国的需求,甚至常常是盲目地迎合国际非政府组织的项目拓展。

组织理性是指社会组织的运作主要按照组织章程和社会需求为旨归,根据组织章程和社会需求自主选择活动项目、开展资源整合行动、调整组织目标、设置组织结构、协调组织内部的关系等,在运作过程中体现的自主性程度较高。客观地说,我国社会组织确属组织理性模式的并不多。只能说,在政府理性和国际理性两种模式之外的社会组织更多倾向于组织理性模式。组织理性模式应为我国社会组织发展的方向。只有组织理性模式在实践上更加符合社会组织的特性——在政府之外,自主地整合资源、开展公共行动,形成一种自主的活动空间,以社会问题的解决、社会事务的处理和社会管理的创新为旨归,并根据这些功能性的要求自主调整自己的运作,科学、有效地实现组织应该承担的功能。换句话说,社会组织的内部结构、组织机制、行为模式、运作方式、行动领域和主体形态都必须与其功能相契合,而不是面向政府或者国际因素。套用某位被访者的一段话作为总结:“社会组织的运行必须首先解决的问题是眼朝哪儿看、腿向哪儿走,否则极容易出现问题,尤其是容易出现朝‘钱’看、朝‘权’看等问题。在理论上,社会组织应该朝向社会对社会组织的功能性需求,朝向组织的科学化发展。”

 

表三:社会组织的管理模式与运作状况考察指标一览表

项目一

问题

选项

社会组织对政府的需求的考察

需要政府或上级组织提供哪些方面的支持?(可多选)

不需要

提供开展活动或进行信息交流的场所

建立相应的体制和机制,使民众能够获得有关活动的信息

提供开展活动所必需的设备、物资及其他硬件设施

给予更多的独立空间和机会

向一般民众进行宣传,促进社会对社会组织的理解、支持和参与

提供财政支持和项目经费

建立和完善对社会组织运行、发展的评估和表彰体系

建立对社会组织运行中发生的意外事故等的保险制度

组织和开展提高社会组织运作能力和功能实现能力的培训

提供使民众能亲身体验和参与各种社会组织活动的机会

提供有关政策、法律的支持

其他(        )

项目二

问题

选项

活动开展情况的研究

开展活动的主要方式(可多选)

调查研究(收集资料、为有关部门提供信息)

提供资金、物资等援助

义演、义卖活动

宣传

培训、研修、训练

交流(县际、省际、国际等)

出版刊物或其他出版物(内刊也包括在内)

整合社会个体,开展集体行动

政策建议、提案

开展文艺体育活动

商业性活动

扩大联系面和影响面

设置经营实体

热线服务

培育基层组织,培育基本的公共空间

项目三

问题

选项

社会组织的管理形态的研究

贵组织符合下述权力的哪种

组织形态与其独立性(是否独立实体、办公设施条件等)

财务状况与其独立性(财务制度、是否独立核算、资金来源)

人员条件与其独立性(人员来源情况、专兼职情况、自主倾向、专业素质、管理制度)

组织运行与其独立性(项目来源、工作规划与总结的独立性、运行方式)

三、自然系统组织理论和行动者系统组织理论视野下的社会组织

虽然自然系统组织理论和行动者系统组织理论属于不同的组织理论流派,处于组织理论发展的不同阶段,但它们都对组织与组织成员的互相塑造、互相影响较为关注。

(一)社会组织成员的交往类型

调查结果显示,自组织的社会组织、发展初期的社会组织、互益性的社会组织等内部成员交往的类型主要是“事业共同体”性的,有如下特点:一是成员间的情感交往相对较多,相互信任度较高,促成交往、形成关联网络的主要因素是成员间的互相信任和情感。二是成员对组织的认同度较高,即使是组织前景可能并不乐观,但成员互相拥有的信任和情感关系能使他们主动协调个体目标和组织目标,促进组织发展。三是成员对组织内部的权威的认同度较高,社会组织的“领头人”在组织的运行、发展中具有较大的权威。四是组织成员间交往的制度化程度不高。五是这类社会组织的成员关系往往会形成一个相对封闭的“圈子”,组织内的“我们”的观念和与组织外的“他们”的观念对比鲜明。

他组织的社会组织、较为成熟的社会组织、公益性的社会组织等内部成员交往的类型主要是“科层组织”性的,有如下特点:一是社会组织成员间的情感交往相对较少,相互信任度也较低,促成交往、形成关联网络的主要因素是成员间的工作需要和组织机构的制度性关系。二是成员对组织的认同度高低差别较大,该组织运行良好、工资待遇较高、成员关系较好、人事关系不是十分复杂、组织的人性化程度较高的,该社会组织成员就对该组织的认同度较高,否则较低。但需要承认,我们主要研究的那几类社会组织成员对其组织的认同度在整体上并不十分乐观。这与我国社会组织在整体上发展滞后有关。三是成员对组织内部的权威的认同度也存在较大差别。这与社会组织管理者的风格、能力、组织的财务状况等关系密切。四是组织成员间交往的制度化程度较高,成员间虽然也有一些情感方面的交往,互相信任和互相吸引的现象也存在,但这些现象更多存在于为数较少的组织成员间。社会组织成员间的交往更多是制度化的,因社会组织的“层级链条”而发生,因成员间的职位关系、权责关系、管理与被管理关系而发生。五是这类社会组织成员关系也常常会形成一个相对封闭“圈子”,但是组织内的“我们”的观念和与组织外的“他们”的观念对比不是十分鲜明。但不同的社会组织成员间倒是对于组织内部的人际关系、组织成员的工资待遇、社会地位、发展前景等内容进行比较的情况很是常见,且常常有“这山望着那山高”的情形,“社会组织的成员常常用这种比较来批判自己所在的社会组织”。六是此类社会组织成员间的互动程度较浅,也较为短暂,常常是“因事儿而交往,事毕则交往暂时搁浅”;成员间互动的方式较为单一,互动的领域也更为狭窄。可以说,在正式的制度领域之外,组织成员间较少有广泛、稳定的交往。

(二)社会组织发展与组织成员间的关联程度

通过对被访者(社会组织内的工作人员或成员)的调查结果的分析,可以较为清晰地得出如下结论:自组织的社会组织、发展初期的社会组织、互益性的社会组织的工作人员或成员往往对组织的认同感较高,认为组织能够给自己带来“收益”——依靠社会组织开展自我服务;利用社会组织的网络结构,扩大交流,增长才干;通过社会组织获取信息、激励、自我表达、彼此了解和密切联系的机会以及社会支持、归属感和相互帮助(如网球协会、棋类聚乐部和各类QQ群等);通过社会组织的集体行动所产生的互信、互惠、规范等降低成员间的交往成本(如骑友会、踏板车爱好者协会、外来务工者协会);通过社会组织的公益行为获得声望、实现自我等。

相反,他组织的社会组织、较为成熟的社会组织、公益性的社会组织等的内部成员对组织发展和自我之间的关联程度的评价不是十分乐观。当然,出现这一结果的主要原因是这类社会组织的规模较大,成员参与其中更多是在“获取一份工作,其日常行为更多是在发挥一个组织节点的作用,目的在于完成某种工作。一句话,参与组织是为了谋生。”也就是说,谋生是社会组织对成员的最大影响,帮助自己更体面地谋生便是组织发展对自己的主要关联,组织发展的主要体现在“使自己生活得更好”。不过,也不能否认,有些被访者仍然把这类组织视为自己的事业,“把组织发展和组织功能的实现视为自己生命的一部分”。有此类观点和提法的被调查者大多是社会组织的管理者。他们能够看到组织发展给自己带来的影响,因此把社会组织发展视为自己的事业,视社会组织发展与自我发展为“紧密相连的”、“相互依存的”

虽然社会组织发展与组织成员发展之间的关联度与组织规模、组织发展程度甚至与国家的宏观政策密切相关。但有理由相信,提高组织成员对与社会组织发展的期待程度和迫切程度,使得成员为了社会组织的发展而积极主动地、持久地努力,使得成员为了社会组织的发展而与相关者良性互动、密切合作,是非常必要的。这需要提高社会组织的内部管理水平,尤其是提高内部管理的人性化水平,让每一个成员都感觉到自己真的是社会组织这一“事业共同体”的成员

四、开放系统组织理论视野下的社会组织

开放系统组织理论的基本观点视组织的成长、发展与转型等都与它所处的环境关系密切,把社会组织视为一个独立的行动单元,与环境要素发生着各种关系。因此我们考察、分析了中国社会组织与其环境的互动关系。

(一)社会组织的制度环境

中国社会组织的制度环境主要由宪法、普通法律、行政法规、党的政策和其他非正式规则等五个组成部分。目前中国社会组织制度环境的主要特征有:

1.鼓励和约束并存

鼓励表现在两方面:一是宪法和党的基本政策对社会组织持积极的肯定态度,这为社会组织的存在和发展奠定了最高的合法性基础。二是上世纪80 代以来中国在政治体制方面发生的许多重大变革直接或间接地促成了社会组织的发展。如公民自由活动的空间前所未有地增大;政府开始转变职能实施社会管理体制改革,大幅度放权在许多领域政府不再履行直接的管理职能而将这些职能转交给相关社会组织。这些都为社会组织发展以及社会组织参与社会管理创新提供了机会。

约束表现在三方面:一是党和政府在现阶段强调稳定压倒一切,而社会组织在某些方面确实是一种政府之外的多元化的甚至是离散性行动力量,为社会张力的扩大添加了风险。因此党和政府尤其是基层党组织和政府对其采取的是一种谨慎性态度,往往秉持“宁可少一事不可多一事”的政策观念。二是双重管理、分级登记、限制竞争和限制分支的管理模式。《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》是目前关于社会组织的最重要的法规。这两个条例确立了目前中国政府管理社会组织的基本框架即“分级登记、双重管理”和“限制竞争、限制分支”的管理模式。其在相当大程度上提高了社会组织的准入门槛。三是政府有关部门直接针对社会组织的法规的基本导向就是对社会组织进行控制和约束。“例如从中央到地方各级民政部门单独或联合颁布的相关法规绝大多数都是管制性规定很少有鼓励性的条款。”对社会组织的名称、机构、场所、人数、经费、章程和主管部门等都有极为严格、详细的规定。如,按照管理法规社会组织只能在特定的地域范围活动也只能从事登记核准的活动否则便视同非法。

2. 制度剩余与制度匮乏并存

制度剩余是指关于社会组织的制度规定存在大量重复、交叉和繁琐的现象。主要表现在:第一,对许多社会组织的管理不仅有国务院的《社会团体登记管理条例》和民政部颁行的实施细则而且还有民政部与其他部委联合颁布的管理规定或者由各部委单独制定的管理规定一些地方政府也制定本地管理社会组织的实施办法不仅省级政府或省级政府主管部门有各种“细则”和“规定”而且地市级政府甚至区县级政府也有各种“办法”和“意见”不仅政府民政管理部门和业务主管部门制定了众多的法规、条例和规章而且各级党委和政府也根据情况的需要时不时发地布一些重要的规范性文件和政策措施。

第二,政府民政主管部门与业务主管部门对同一社会组织的管理职能重叠。按照现行的《条例》规定社会组织的登记管理机关的监督管理职责有三项:负责社会团体、民办非企业单位的成立、变更、注销登记对社会团体、民办非企业单位、基金会、境外基金会代表机构实施年度检查对社会团体和民办非企业单位违反条例的问题进行监督检查对违反条例的行为给予行政处罚。社会组织的业务主管单位的监督管理职责有五项负责社会团体和民办非企业单位成立、变更、注销登记前的审查监督、指导社会团体和民办非企业单位遵守宪法、法律、法规和国家政策按照章程开展活动负责社会团体和民办非企业单位年度检查的初审协助登记管理机关和其他有关部门查处社会团体和民办非企业单位的违法行为会同有关机关指导社会团体和民办非企业单位的清算事宜。不难发现上述职能有明显的重复。这不仅是制度资源和政府执政资源的极大浪费; 而且事实上“制度剩余”也未必增强政府对社会组织的领导能力相反往往会削弱其管理能力。制度设计的初衷是实行双重审核和双重负责的“双保险”机制但实践证明监管职责的交叉重复易于导致相互推卸责任出现监管漏洞。

制度匮乏是指关于社会组织的监督和管理存在着许多真空地带。表现有一是缺乏管理社会组织的一般性法律。目前管理社会组织所依据的主要是国务院的几个《条例》,它们是法规而不是正式的国家法律。仅有的几个涉及社会组织管理的正式法律,如《工会法》等也多半是专门法中国至今没有一部管理社会组织的“母法”。二是缺乏针对性和操作性的法规。如缺乏针对行业协会、专业性社团以及志愿者工作的分门别类的管理法规。

(二)社会组织的社会环境:社会认同

本课题选取了芜湖市所辖的区、县,并采取偶遇抽样的方式访谈了500普通民众,对他们进行了问卷调查以获取普通民众对其认同程度。结果发现,社会组织的社会认同度并不高。仅有26.1%认为社会组织可以在他们遇到困难时给予帮助,仅有11.0%的被调查者在遇到困难时愿意向社会组织求助。相反,亲戚、朋友、邻里的帮助更被被调查所看重,达60%以上。

我们在访谈过程中还设置了一个问题:“请您列举您听说过的、发挥了较大作用或者说可以发挥一些作用的社会组织的名称。”被访者90%以上都能列举一些社会组织,但通过统计分析,他们所列举的社会组织绝大多数属于8大人民团体和25家免登记社团;只有约20%的被调查者提到了当地的养老机构、儿童福利机构、特殊教育学校、志愿服务组织、农业合作组织以及一些互益性的协会。相反,在我们问到“请您列举一些您较为熟悉的或者对您的日常生活起到较大影响的企业名称”时,被访者的回答五花八门,不仅类型繁多(国企、私企、外企、个体企业),而且被列举的企业从事的领域也是各式各样(日常生活、重工企业等)。在我们问到:“请您列举一些您较为熟悉的或者对您的日常生活起到较大影响的政府部门”时,被访者的答案也具有较高的离散性,包括民政、教育、水利、财政、社保、医疗卫生甚至国防、公安、司法、法院、检察院、外交等。

上述结果说明普通民众感受不到一般社会组织的功能性影响,这在很大程度上影响了它们的社会认同度。

(三)社会组织的环境适应能力

社会组织的环境适应能力,即社会组织根据自己在适度环境中的定位来选择适合自己的行为模式的能力。社会组织是一种社会力量,理想的社会组织需要发挥自我管理、自我服务和自我整合的功能,同时还需承担起“空间再造”和“关系再造”的性质定位:一方面是为了在体制之外构建起一个自我管理、自我整合和自我服务的行动空间,另一方面是为了在体制之外建立起一种与党政部门以及与社会个体开展良性互动、协同治理的组织载体,与党和政府建立起一种合作伙伴关系共同面对社会管理领域中的公共问题,借此取代改革开放前行政体制囊括一切的格局。但目前社会组织“眼睛朝上看得多,朝下看得少”,致使普通民众并没有感受到社会组织的功能。这意味着社会组织的定位存在问题:更多关注的是与党和政府的关系,而与服务的接受者——普通百姓之间的关系并不多。

也就是说,社会组织的运作更多遵循“权威逻辑”,而“功能逻辑”的影响较弱。社会组织作为新型组织机制的出现是适应环境的结果。新型组织机制在功能上必须能够适应新的环境,通过组织整合、共同价值观的塑造等手段维持系统的秩序和动态平衡;同时,为了实现这种功能,新型系统必须在性质上适应新功能的要求,其内部结构、组织机制、行为模式、运作方式和主体形态等都必须与新功能相契合。但据调查,很多社会组织仍然痴迷于“体制”,对体制有着较强的依赖性,不愿意寻找新的活动空间;也有社会组织沿用传统的行政化的运作方式,而不愿意也不善于采用市场化的方式运作。总之,社会组织本身的系统构成及其运作存在问题,无法适应新形势的发展。这主要指的是体制内的社会组织。不过,对于体制外的社会组织有常常走向另一个极端,制度化程度相对较弱,这容易使其服务的可持续性降低,不具备发展潜力。

当然,无论何种类别的社会组织都会与环境之间产生“互相型塑”的复杂关系。我们根据“开放系统组织理论”,从“环境影响组织”与“组织对于外部影响的反应”两个角度对有关社会组织的工作人员开展了访谈(如表四所示)。结果显示,外部环境确实通过各种方式渗透到社会组织的运作过程中,并“迫使”社会组织采取不同形式的“反应”。当然,不难发现,对于社会组织的影响更多的外部环境因素是政治性的、制度性的,也就是说环境影响社会组织的逻辑属于“权威逻辑”;相反,“模仿性行为”、“社会规范机制”的影响相对弱一些。尤其需要注意的是,社会管理所体现的“公平”、“正义”、“参与”和“助人自助”等社会规范机制的影响力相对较弱。而这些“规范”实际上是社会组织对于社会管理创新的本质意义之所在,也是社会组织对于社会管理应该担负的主要功能。因此,环境因素对于社会组织的影响并没有遵循“功能逻辑”——为满足功能(社会需求)而开展行动,发展或改革组织的理念、制度和结构等。

权威逻辑强于功能逻辑在社会组织对于环境压力的回应行为方面也得到了体现,如,反映权威逻辑的“趋同化现象”、“将形式与内容分开”的行为较为普遍;而反应组织间互相学习的“相互模仿和学习”次之;反映“功能逻辑”的“巴纳德式的变革”、“ 迎合社会功能”就弱得更多。

 

表四:社会组织与社会环境的互动情况(n=31)

主要目标

主要关注点

肯定回答的比例

环境对社会组织施加的压力,即外部环境如何作用于社会组织

“强迫选择机制”的影响,即社会上存在着一些强制性的规范,社会组织需被动接受,如法律制度、行业规范

93.55%

“模仿性行为”,即面对环境压力,社会组织往往会模仿同一领域中成功组织的做法,以降低环境压力及其带来的不确定性

80.65%

“社会规范机制”的影响,即社会规范使人们产生一种共享观念或共享思维,这种观念或思维不知不觉中约束着人们以及人们的组织行为

74.19%

社会组织为回应压力获取合法性而采取的行动

“趋同化现象”,即为了得到制度环境的认可,每个社会组织都采取类似的结构和做法

93.55%

“相互模仿和学习”,即为了减轻环境给社会组织带来的影响,各组织间会相互观察和学习,这会导致趋同化现象

87.10%

“将形式与内容分开”,即当取得合法的资源与取得效率的资源之间发生冲突时,组织很可能会采取“上有政策,下有对策”的方式

90.32%

“巴纳德式的变革”,即将组织视为“目标—信息沟通—成员协作意愿”的有机系统,通过信息沟通的改善、组织结构的变革促使成员协作意愿和协作效果的提升,最后实现组织目标。

80.65%

“迎合社会功能”,即在制定组织目标,开展组织变革,实施组织决策时都以组织的应有功能为最高评判标准,视社会功能的实现和社会公共需求的满足为最高价值取向。

70.97%

 

五、结论与建议

(一)结论

社会组织是公民社会领域内的主体性要素,社会管理创新的应有之义之一便是促进社会组织的的发展,促进社会组织社会管理功能的充分、有效发挥。从组织社会学理论来看,社会组织社会管理功能的实现需要有以下三方面的保证:一是社会组织要具备理性系统组织视野下的基本特征,如,具备科学、合理的社会组织结构;在社会组织生成、运作、发展的过程中有较为完善地制度体系,其生成、运作的制度化程度较高;拥有科学的管理模式,社会组织的管理和运作模式应朝向“组织理性”模式发展,而适当减少“政府理性”和“国际理性”模式的影响。二是社会组织要具备自然系统组织理论和行动者系统组织理论视野下的基本特征,如,社会组织成员间的良性互动,社会组织发展与社会组织成员本身发展之间存在着较高的关联程度,组织成员能够将社会组织的发展与自身的发展融为一体。三是社会组织要开放系统组织理论视野下的基本特征,如,与制度环境、社会环境和国际环境等良性互动;在与回应外部环境压力时,应该更多遵循“功能逻辑”,而不是以“制度逻辑”为主。

通过研究发现,我国社会组织取得了一定程度的发展,在社会管理和社会管理创新方面发挥了一定程度的作用;通过社会组织的发展实现社会管理创新在很大程度上得到了各界的认可。但不可忽视的是,我国社会组织在很多方面还存在问题,诸如:1“组织理性”的重要程度度要弱于“政府理性”和“国际理性”。2组织成员间的关联模式有待改进;组织成员对与社会组织发展的期待程度和迫切程度有待提高。3社会组织的制度环境存在诸多矛盾性的特征,如鼓励和约束并存,制度剩余和制度匮乏并存;社会组织的社会认同度并不是很高,在普通民众中的影响较小,与政府、与企业开展合作的空间有待扩大;社会组织的环境适应能力有待改善,社会组织的运作更多遵循“权威逻辑”,而“功能逻辑”的影响较弱,等。

(二)建议

1.强调两方面的理念。

一是提高社会组织的数量。无论是整个国家社会管理体系的发展和完善,还是社会管理创新本身的要求,都需要以一定数量的社会组织为依托。社会组织是社会管理体系的完善、社会管理创新本身的组织基础。

二是提高社会组织的质量。社会组织对于社会管理创新的意义主要体现在其社会管理功能的实现之上,而社会组织社会管理功能的实现不仅要以一定数量的社会组织存在为基础(组织基础),更要以社会组织的社会管理能力为基础(能力基础、质量基础),组织基础和能力基础缺一不可。

2.社会组织数量和质量的提升需要公共权力领域、公民社会领域和公民领域三方共同“给力”。

首先,通过公民社会领域的扩大与发展实现社会再造。应从体制外领域的内部因素上来说明公民社会领域的发展路径问题,通过社会再造提高社会的自主性,以使社会组织在主体性上真正达到与政府“协同治理”的要求。从本质上看,社会自主性格就是蕴藏于主动获得活动空间过程之中的一种行为倾向。表现在:一是社会组织在与其他主体交往过程中表现出来的独立性。即社会组织的行动是在相关法律规范下相对自主的,作为一种主体性的存在,社会组织是不依附于外部主体的,自己有着争取自由支配空间的冲动,并且事实上是有能力自主行动、开展社会公共服务、参与社会管理。独立性是社会组织自主性的基础性表现,也是衡量社会自主与否的基本指标。二是在整个社会管理网络中,社会组织与其他行动主体的交互主体性。“交互主体性”意识的强化是自主性形成的关键,是指在平等的主体间的关系中,双方互相把对方看作是平等的主体,对方不依附于“我”,“我”同样不依附于对方,能够在平等、互惠、互助和合作的基础上开展行动。上述两方面不仅仅应该是社会组织的运作“理念”,更应是社会组织开展社会管理时的实践活动。即,体现在“组织理性”,而不是“政府理性”或“国际理性”;体现在“功能逻辑”而不是“权威逻辑”。简言之,社会组织的运作不应该专注于“权”和“钱”,而应该专注于社会问题,专注于自身在社会管理领域、在普通民众的日常生活中的影响,并通过组织功能的实现扩大这种影响,提高社会的认同度。

其次,提高公民个体的公共精神,这是社会组织数量提升的重要基础。从社会组织的产生看,它源于社会成员的自觉性和志愿性参与,因此它与社会文化特质和行为意识有着更直接且密切的联系。因此,社会组织的发展需要在公民个体层面做到两点:一是加强对社会责任规范的宣扬。按照社会规范理论的解释,个体的公共行为是将社会赞许、提倡和肯定等规范准则在学习过程中内化为自己的行为模式和心理倾向的结果。通过制度化的结构性机制对参与社会组织的行为、组建社会组织参与社会管理的行为(以社会管理领域为活动领域而非其他)予以激励,有助于提高主动者的价值感受,进而提高个体实施参与和组建社会组织的机率。二是提高公民自由、平等、民主的政治权利意识,使公民明白只有积极主动地参与社会组织、社会管理,才能有效地治理公共事务,维护公共利益,提升社会管理绩效。

最后,党和政府的行动支持是促使社会组织数量和质量发展的保证条件。党和政府的支持主要应该包括三方面:1党和政府对于社会组织参与社会管理的态度需要从“宏观支持”走向“微观支持”,从理念走向具体的行动:一是让渡一些活动空间,把可以给社会组织发挥作用的领域留给社会组织,这是空间的赋予;二是通过民营化、合同承包、税式支出政府保险用者付费特许经营凭单制等方式,将社会管理服务“交给”社会组织,这是功能的赋予;三是真正视社会组织为自主的行动主体,而不是自己的“帮手”或“附属”,在此基础上,与社会组织开展合作,相互学习,这是主体性的赋予。最终实现由纯粹的管理导向转变为平等合作、交互自主为导向;社会组织对公共事务的参与由主动争取变为政府的主动约请,这是对社会组织参与公共治理的认可和鼓励,实现由“权威逻辑”到“功能逻辑”的转变。

2法律法规上支持。一是“在分类的基础上降低门槛”,建议出台社会组织单行法,在这一单行法中对社会组织采取分类管理,并在分类管理的思路下根据其不同功能和不同的活动领域对其采用不同的准入制度、监管制度、财务制度和法人制度等。对于那些以社会管理为活动领域的社会组织类型给予支持,降低现行的准入门槛。当然,对于那些“问题领域”的社会组织,则采取“严格、谨慎的”准入门槛。二是“降低门槛的同时加强监管”。对于社会组织参与社会管理的过程给予严格规制,从政府监管、(社会组织)行业自律、组织自制和社会监督等多方面予以规制,确保其廉洁、高效。这就需要在政府监管、(社会组织)行业自律、社会组织内部自制、社会监管(舆论、捐赠者、利害相关者)等方面制定更为详尽的制度,使不同监管主体能够方便、顺畅和快捷地实施监督。当然,监管不是介入运行,不能将监管视为“官僚式”的层级节制。

3)发挥政府“元治理”的角色,扶助社会组织转变运行模式。社会组织实现“权威逻辑”向“功能逻辑”的转变、实现“政府理性”、“国际理性”向“组织理性的转变”,社会组织社会认同度得以提升,社会组织内部人际关系的优化等,都需要社会组织本身运作能力和社会适应能力的提升。所以采取一些必要的措施改进社会组织的质量就显得至关重要,诸如,通过促进社会组织的交流和互相学习;通过对社会组织管理人员的培训;通过对社会组织榜样的宣传等。

 

 
 
 
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