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国际非政府组织与联合国联系机制研究

马方方等

摘要:自1968年联合国确立其与国际非政府组织之间的法律框架以来,与联合国建立各种联系的国际非政府组织日渐增多。后者通过宣传、游说、咨询等方式,并通过参与联合国会议、参与联合国的活动和工作等方式,深入国际人道主义、环境保护、医疗卫生、扶贫教育、维和等联合国各个领域,执行和监督联合国决策,对联合国有关政策的制订产生了重大影响。经过多年实践,国际非政府组织与联合国之间已经建立起了紧密的联系机制,但其在联合国体系的地位与权限仍十分有限,大大限制了其参与联合国活动的深度和广度。以何种方式将国际非政府组织纳入联合国框架内,尤其是如何加强中国非政府组织与联合国的合作,不仅是近年来学术界密切关注的焦点,也是本课题研究的目的及意义所在。

关键词:国际非政府组织  INGOs  咨商地位

 

随着国际非政府组织(International Non-Governmental Organizations,以下简称为INGOs)在国际政治与经济等各领域地位的日益凸显,其与政府间国际组织间的联系也在不断增强。有学者指出:“有效地卷入并影响国际组织的决策、政策的执行、监督规则的执行以及争端解决活动即使不是INGOs存在的理由,至少也是INGOs的一个主要目标。

通过这些活动,INGOs不仅影响着国际组织的议程、决策、规则的执行以及争端解决,进而对国际法的形成和发展也产生着深远和广泛的影响。

作为世界上最大的政府间国际组织,联合国是INGOs的重点关注对象。自1968年联合国确立其与INGOs之间的法律框架以来,与联合国建立各种联系的INGOs日渐增多。这些INGO不仅与总部设在纽约、维也纳、内罗毕、日内瓦的联合国各相关机构建立联系,且与各专门机构建立联系,特别是确立了与联合国联系的会议机制和机构机制。具体而言,INGOs通过宣传、游说、咨询等方式,对联合国有关政策的制订产生影响,并通过参与联合国会议、参与联合国的活动和工作等方式,深入国际人道主义、环境保护、医疗卫生、扶贫教育、维和等联合国各个领域,执行和监督联合国决策,逐渐成为介于政府体系和市场体系之外的一个庞大的社会组织体系。它与新闻、企业界一起,被称为市民社会的三个主体,形成一股“参政、议政、干政”的国际性潮流。”经过多年实践,INGOs与联合国之间已经建立起了紧密的联系机制,但其在联合国体系的地位与权限仍十分有限,大大限制了INGOs参与联合国活动的深度和广度。以何种方式将INGOs纳入联合国框架内,尤其是如何加强中国NGO与联合国的合作,不仅是近年来学术界密切关注的焦点,也是本文研究的目的及意义所在。

一、 国际非政府组织与联合国关系的阶段性分析

要研究INGOs与联合国之间的联系,首先要阐明INGOs的基本内涵。目前,学术界对INGO 的研究和探讨很多,但尚未对INGOs的定义达成一致看法。笔者认为,在本文的开篇对INGOs的内涵作出界定十分必要,这也有利于更深入地探讨INGOs与联合国的关系。此外,介绍INGOs在联合国体系下的阶段性发展及两者建立密切联系的动因,也有助于对其后两者联系机制的建立和发展有一个总体的把握。

(一) INGOs的内涵界定

     要搞清INGOs的内涵,首先必须对NGO有一个清晰的理解。所谓NGO,是英文Non-Government Organization的缩略语,中文一般译为“非政府组织”或“非营利民间组织”。同时,它也被称为第三部门、独立部门、民间组织、社会组织、免税组织、社团组织、非国家部门等等,简单而言,即指那些“既不是政府部门、也不是企业的组织”。但迄今为止,国内外学者对于NGO的内涵尚无一个统一的定论。最早给出NGO概念的是联合国经社理事会,它在1952年第288(X)号决议中规定:“凡不是根据政府间协议建立的国际组织都可被看作非政府组织”。而最普遍被认可的定义则是来自美国约翰-霍普金斯大学非营利组织比较研究中心的莱斯特·M·萨拉蒙对NGO的界定,他从结构到运作等角度总结了NGO的五大特征:“组织性、私立性、非利润分配性、自治性、志愿性”,即同时具备这五大特征的实体才是NGO。中国学者赵黎青也将NGO的特性归纳为五个方面:“以一定的伦理价值为引导,强调道义,致力于社会公益事业”;“关注被国际主角和社会主流忽视的国家和群体”;“成员的志愿性、团结性和奉献性”;“采取非等级、分权的网络组织形式”;“在活动方式上具有相当大的灵活性”。。中国研究NGO的资深学者王名则将NGO的非政府性总结为以下三点:“独立自主的自治组织;自上而下的民间组织;属于竞争性的公共部门。”

笔者认为,以上定义及对NGO特性的总结,涉及国际法、国际关系、公共管理学等领域,在一定程度上都反映了NGO的本质和基本特点。其中称NGO为“志愿性组织”“慈善机构”或“非营利组织”者,主要强调NGO的非营利性特质,是从经济角度强调NGO活动的经济来源主要来自私人捐款,而非市场营利或政府财政资助。称NGO为“协会”或“基金会”者,主要强调NGO的组织性特质,是从法律角度强调NGO的法律地位,认为NGO具有特定的法律形式并具备一定的合法权利和义务。称NGO为“全球公民社会”、“非政府组织”者,主要强调NGO的非政府性和公益性特质,是从公益的角度强调NGO的行动目标,认为NGO的存在主要是为了保障公共利益、维护世界和平,同时参与解决全球性问题或参与政府及政府间国际组织处理全球性危机。

在明确了NGOs的内涵及特征后,再对INGOs做出界定就容易多了。NGO所具备的基本内涵与特征也是INGOs所必须具备的,INGOs可以说是NGOs的一个子集。两者不同之处在于INGOs必须具有“国际性”色彩,而NGOs则不需必须具备这个条件。

事实上,本文前述的1952年联合国经社理事会对NGO的定义——“凡不是根据政府间协议建立的国际组织都可被看作NGOs”,其本意是指INGOs,显而易见,该定义认为NGOs首先必须是国际组织,不包括国内社会的民间组织,而是指带有国际性的民间组织。1968年联合国经社理事会第1296号决议又对NGOs组织结构的国际性和活动目标的国际性特质进行了重申。而国际协会联盟(the Union of International Associations, UIA)在其出版的《国际组织年鉴》中也给出了INGOs的几项构成要件:“其一,宗旨具有国际性质并意图在至少三个国家开展活动;第二,有完全投票权的个人和/或集体成员应来自至少三个国家;第三,成员有权依照该组织基本文件定期选举执行机关及其官员,有固定的总部并规定了该组织活动的连续性,官员通常应来自不同成员国;第四,很大一部分的预算应来自至少三个国家,并且不以营利为目的。”不难看出,国际协会联盟与联合国最初给INGOs“国际性”下的定义基本相同,均强调INGOs在主体、目标等方面都不能局限于一个国家,而是多个国家。随着全球化的深入发展,无论是联合国还是国际协会联盟对“国际性”的界定均作出了调整。1996年联合国经社理事会第1996/31号决议“允许各国和各地区的NGOs以自己的名义独立地在经社理事会发表意见,而不必像以往那样必须通过在经社理事会里有咨询地位的INGOs区间接地表达自己的主张。”可见,一些具有对外能力的国内NGOs也被划到了INGOs的范畴中来了。国际协会联盟在其《国际组织年鉴2002/2003》中也扩展了INGOs的概念,将具有国际倾向的非政府组织(Internationally Oriented Nationa Organizations)和特殊类型的国内组织(Special Types of National Organizations)也划归为INGOs。这两类组织合计大约占当时INGOs总数的1/5。

简言之,无论是经社理事会新的决议还是国际协会联盟衡量标准的变化,均反映出在全球化深入发展的当今时代,INGOs的内涵界定已越来越宽泛,即凡是组织活动目标具有国际性特征的NGOs都属于INGOs。出于研究需要,本文在研究中所指称的INGOs相对而言还是从比较狭义的角度来理解的,即主要指“基于一定社会宗旨依照非官方协议成立的跨越国界的民间联合体,它们一般以特定的问题和领域为中心形成组织,有其特定主张,代表社会一定阶层或某些集团的利益而活动。”

(二) INGOs与联合国建立联系的动因分析

其一,全球化是推动INGOs与联合国加强沟通与合作的主要外部动因。

正如和平与发展是当今时代主题一样,全球化可称之为当今时代的标签。

冷战的结束和全球化的发展,导致国际社会呈现出一体化和碎片化的双重特征。在此时代背景下,全球安全、生态资源、人口与犯罪、贫困与发展等国内问题跨越国界,成为重大且难以解决的跨国性和全球性问题。与此相应,这些全球性问题的解决仅靠单个国家或国际组织的力量是无法实现的,作为全球最大的政府间国际组织,联合国需要突破传统的国家主权和政府间行为机制,将各种国际组织、跨国公司、跨国联盟、非政府组织等各种国际行为体纳入到全球治理主体的范围内。正如前任联合国秘书长安南在第59届联合国大会工作报告中所指出的:“国家无法担此任。我们需要活跃的公民社会和生机勃勃的私营部门……没有这两个方面的充分参与,本报告所述的各项目标便无法实现。”同时,这也是因为来自民间的INGOs拥有坚实的群众基础,后者的草根特征使其不仅在全球环境治理和国际人权问题等非传统安全领域充分地参与活动,而且在禁核和维和等传统国际政治领域也正积极发挥作用。

其二,INGOs是联合国保证自身功能最大程度发挥的重要合作伙伴。

联合国自成立以来,尽管在各种国际事务中的处理中做出了卓越贡献,由

于自身权力极易受到一些大国或强国的掌控,很难发挥其真正的国际管制的作用。在诸多方面都需要INGOs的支持与协助。

就技术和专业层面而言,INGOs大多具有较强的专业性,经常通过举办国际论坛的方式,召集某领域的专家学者就某一重大全球性问题进行探讨和辩论,从而形成兼具独立性、专业性的有价值的意见和评价。与“官方色彩浓厚”的联合国相比,INGOs由于独立于政府机制,与民众联系更加紧密,在获取信息的途径方面也相对更加广泛,信息的可靠性也更加明显。如安南曾指出的那样,INGOs在专业和技术层面的相对优势主要“在于接近其成员或客户,其灵活性和人们高度介入和参与其活动,因此造成强有力的承诺,有适当的解决办法及高度接受业经落实的决定”。

就动员能力层面而言,INGOs是联合国与当地民众之间有效沟通的桥梁。这也是由INGOs非政府性和非营利性特质所决定的。联合国在其项目的实施过程中,需要具有草根特质的INGOs不仅能帮助项目实施者了解当地的具体条件,促使国际援助方案适应当地的实际情况,而且更能有效动员当地民众积极参与活动的实施。长远来讲,联合国也可借助INGOs将其思想、决议和有关知识传播到世界各国角落,而后者亦能作为项目的总结者和反馈者,将当地经验带入联合国的决策过程,“将地区性问题同全球性问题联系起来,并将那些先前不被国际社会重视的问题引入联合国视野范围。”

就救援和融资层面而言,联合国需要利用INGOs作为输送物资和提供资金援助的渠道。“如在伊拉克战争、苏丹饥荒、科索沃战争以及车臣战争中,包括牛津饥馑救济委员会、无国界医生组织、凯尔国际在内的人道主义援助组织都及时地为受害者提供了食品、住处、医疗等方面的紧急救助,并帮助修复基础设施、恢复农业生产和小企业的运转。”事实也证明,联合国各组织机构从事活动的很多地区,大多政局动荡或贫困交加,当事国政府通常无力有效协助联合国开展救援活动,而联合国自身也没有足够的人力去直接执行任务,“联合国各机构为了有效地执行自己的使命,就将非政府组织作为输送救济资源和发展援助的渠道。”从融资角度来讲,联合国可借助INGOs弥补其在项目实施过程中后续资金不足的风险,与INGOs合作既可得到资金和资源的补充以保证项目的良好运行,又能通过邀请INGOs参与联合国发展项目的计划与评估,降低项目实施风险,最大限度地利用项目资金。

(三) INGOs与联合国关系的阶段性发展

      由上述联合国与INGOs彼此间建立联系的动因可知,在全球治理体制向分权化和民主化方向发展的过程中,INGOs在二战后的蓬勃发展和积极参与国际事务,必将是围绕着联合国体系进行的,而联合国事务的开展也需要INGOs的配合与协助。历史实践证明,自联合国成立之日起,INGOs即与之有着千丝万缕的联系。纵观INGOs与联合国的关系发展,大体可分为如下三大阶段:

       其一,联合国成立初期。INGOs与联合国关系发展的第一阶段可追溯到联合国成立前后。早在联合国正式成立之前,其宪章就确立了与INGOs合作的法律依据。《联合国宪章》第71 条款对INGOs在联合国体系中的地位做了明确规定:“经济及社会理事会得采取适当办法,俾与各种非政府组织会商有关于本理事会职权范围内之事件”这其实意味着INGOs作为国际行为主体的存在得到了国际社会的认可和接纳,也是后来其参与联合国国际事务的最早合法性依据。此后,为了确保INGOs在联合国体系下活动的程序化和制度化,联合国不仅又制定了一系列法律文件作为INGOs在其领导下开展活动的指导原则,而且在1946年2月第一届联大第4号决议中为INGOs指定了直接的联系机构——经社理事会。其中世界工联等INGOs与经社理事会的谘商关系就是在其时建立起来的。获得联合国咨询者和观察员身份的INGOs不仅有权参与经社理事会或联合国的各种会议,而且有权在这些会议上表达自己的诉求或建议,或为会议提供各种专门性的信息咨询服务。

       尽管在联合国成立前后,INGOs已参与到联合国处理各种国际事务,但其对联合国宪章的制订与修改仅是小范围的参与,在经社理事会建立之时也仅仅在名义上表达了一些有限的呼吁。整体而言,在联合国成立初期,NGO在整个联合国体系中处于边缘地位。

      其二,冷战时期。联合国与INGOs关系发展的第二阶段是在冷战时期,并因冷战期间国际关系的风云变幻而呈现出更加具体的阶段性特征。

冷战初期,联合国与INGOs关系的进展主要体现在NGO与经社理事会的咨询关系上,并于1950年2月经社理事会第10次会议上通过了第288B号决议,对INGOs的咨商地位作了进一步明确规定。但由于冷战初期国际政治大环境的紧张,INGOs与联合国之间的关系整体进展缓慢,甚至一时陷入僵局。以“第288B号决议”为例,该决议虽然指出“凡不是根据政府间协议建立的国际组织都可被看作非政府组织”,但对INGOs在联合国体系的行动却进行了一定程度的资格限制:规定只有专业技术类INGOs才有资格申请加入联合国体系的咨询地位,同时对联合国体系下INGOs的“议案修改权”进行了限制,后者在联合国中的咨询地位事实上未升反降。

及至20世纪60年代末,随着联合国与NGO合作制度框架的确立,二者的关系取得一定进展。1968年5月经社理事会通过1296号决议,对INGOs的咨商地位(consultative status)正式予以确认。获得咨商地位的INGOs有权出席联合国经社理事会会议并提交书面报告,且可在经社理事会召开会议之前发表声明。更具有里程碑意义的是该决议对INGOs申请咨商地位的程序、给予咨商地位的条件作出了规定,这也就意味着INGOs进入联合国的合法身份得到了承认,也奠定了两者联系合作的法律基础。进入到冷战后期的20世纪七八十年代,NGO与联合国的关系逐步密切起来,并得到稳步发展。INGOs的关注点不仅集中在人权、环境和社会正义等非传统安全问题上,而且通过组织反战运动以反对局部战争,其活动范围跨度到传统安全领域。其中比较具有影响力的事件有:在1972年瑞典斯德哥尔摩人类环境大会上,INGOs首次尝试在联合国大型会议召开的同时举办论坛和发行自办报纸,通过宣传、游说、提供咨询等方式发表自身观点以影响联合国决策。INGOs组织论坛的这种行为方式延续至今。八十年代,INGOs还推动全球范围内出现强劲的反核运动和反独裁网络,部分INGOs还向出席联合国会议的政府代表团提供建议,以表达他们的诉求。在冷战后期联合国主办的诸多大型制法会议上,INGOs亦提出了许多宝贵的意见,并为联合国所认可。如1982年海洋法公约的通过,其间除了成员国之间在联合国体系内长达十年之久的谈判之外,不无INGOs在各国政府间的斡旋和游说。可以说,整个冷战后期,联合国体系在各个活动领域里同INGOs的联系日益密切,INGOs参与联合国活动的次数也逐年增加,联合国也越来越重视INGOs的影响力。“整个联合国体系,包括联合国各机构和联合国的各次国际会议,不论是针对经济社会问题、致力于可持续发展的,还是从事人道主义救援、人权、裁军或国际法的,都在鼓励和促进非政府组织参与其活动。”

      其三,后冷战时期。随着冷战的结束,国际矛盾逐渐趋于缓和,各类全球性问题日渐凸显,国际社会也开始将其关注点从战争与和平为主题的“高级政治”转移到应对全球性问题的“低级政治”上。这一时期,随着美苏对峙的结束,联合国也开始有所作为,在解决一系列全球性问题和处理国际事务方面,联合国对INGOs的需要也日益迫切。后者也不再如冷战期间那样低调作为,在政府间谈判中隐瞒自身影响力,而是开始最大程度地发挥其影响力,以引起强国的重视和全球媒体的关注。从参与联合国事务的深度和广度上来看,INGOs与联合国的关系呈现出更加密切的态势。至二十世纪九十年代末期,已有“近2000个INGOs获得联合国经社理事会咨商地位。INGOs凭着咨商地位这张入场券,进入联合国体系,与经社理事会、大会及秘书处、甚至安理会发生联系,展开合作,在联合国中扮演了被压迫和被迫害者的代言人、救助者以及人权的捍卫者、监督者的角色”。

进入二十一世纪以来,联合国与INGOs的关系更加日趋成熟和合理化。就INGOs方面而言,其在联合国的活动较之以往更加活跃,活动领域几乎涉及联合国各个方面:不仅发展与联合国各机构的关系,还发展了与联合国其它专门机构的工作关系。活动方式也更加多样,包括通过组织专家和媒体针对某些问题进行辩论、开展文化活动及举办展览会等方式。他们也创造性地发现如何更有效地利用联合国系统中的非正式渠道表达他们的诉求,进而争取在一些重大问题上形成全球议题并进行政策性讨论。

二、国际非政府组织对联合国事务的参与:联系机制及其影响

由上述INGOs与联合国关系的历史发展过程来看,自联合国成立之初两者即形成了一种制度性的联系。整体而言,INGOs与联合国的联系机制主要包括经社理事会的咨商制度、会议机制、机构机制及论坛机制。在这些机制中,“有些是有正式法律框架的,但多数是属于非正式的联系。”其中法律规制较为健全并处于核心地位的当属经社理事会的咨商制度。

 

(一)国际非政府组织与联合国联系机制之法律依据:经社理事会咨商制度

如前文所述,联合国宪章对INGOs咨商地位的规定使后者首次与政府间组织挂钩,进而成为国际事务的正式参与者,获得了表达了它们建议和诉求的权利。有学者指出:“同非政府组织进行正式协商,这是联合国的创造”,也正是此咨商地位奠定了INGOs与联合国间各种联系机制的法律基础。从具体的法律文件来看,主要包括联合国宪章第71条款、1946年经社理事会第二次会议的第2/3号决议、1950年经社理事会第10次会议第288B号决议、1968年经社理事会第1296号决议、1996年经社理事会第1996/31号决议等。鉴于前文对于咨商地位已有初步介绍,这里仅对第1996/31号决议作一详细解读。

就1996/31号决议而言,它是根据INGOs在新形势下发展的新情况及联合国与之合作遇到的新问题,而对1296号决议的部分修正,对INGOs在经社理事会获取咨商地位的范围和权利等事项作出了新的安排:首先,从只承认国际非政府组织,修改为也承认在各国和各地区活动的非政府组织,大大扩大了对非政府组织的承认范围;其次,扩大非政府组织发表意见权利的范围;再次,简化INGOs参加联合国会议和申请咨商地位的程序安排,并规定国家级INGOs有申请资格;具有“特别咨商地位”的INGOs,专业性很强但参与事务领域有限,活动范围仅限于经社理事会及其下属机构的少数领域,但“在此领域拥有国际声誉”,诸如人权、卫生、环保等领域。具有“注册咨商地位”的INGOs,权限最少且只对经社理事会某一领域的信息咨询负责,“对经社理事会及其下属机构或其他联合国主管范围内的工作有时能做出有效贡献”,提供某方面有用的咨询。三种不同类别INGOs咨商地位所享有的权利可参见下表:

权利/义务

普通咨商地位

特别咨商地位

注册咨商地位

向联合国派出代表

被邀请参见联合国会议

提出议题列入经社理事会议程

参加经社理事会及下属机构的会议

能够在经社理事会的会议上散发声明

2000字以内

500字以内

能够在经社理事会的会议上发言

能够在经社理事会下属机构的会议上散发声明

2000字以内

1500字以内

能够在经社理事会下属机构的会议上发言

提交四年一次的报告

                表一:三大类别INGOs的权利与义务

除此决议外,前任秘书长安南在其工作报告中对具有咨商地位的INGOs的权利做了进一步扩充:“迅速有效地酌情颁发经社理事会及其附属机构的各种文件;获得联合国的新闻文件服务;安排各有关团体或组织就特别关注的事项进行非正式讨论;在联大处理经济、社会和有关领域各问题的公开会议中适当安排各组织的席位并协助取得各种文件等。”但,“规定有咨商地位的INGOs在联合国体系内的活动必须保证完全不受政府机构的控制,并且必须对联合国有实质性贡献。

近年来,随着INGOs整体数量的增加,与联合国的联系力度加强,享有经社理事会咨商地位的INGOs数量也逐渐增加,截至2010年3月,享有经社理事会咨商地位的INGOs已有二十世纪末的2000多个增加到3420个。其中2010年获得经社理事会咨商地位的INGO即有128个。

         表二:享有经社理事会咨商地位之INGOs数目

年份

普通咨商地位

特别咨商地位

注册咨商地位

总计

1948

13

26

1

40

1968

17

78

85

180

1992

18

297

409

724

1993

40

334

410

784

1994

40

334

410

784

1995

65

406

415

886

1996

76

468

497

1041

1997

85

582

517

1184

1998

100

742

663

1505

1999

111

918

909

1938

2000

122

1048

880

2050

2001

124

1132

895

2151

2002

131

1197

906

2234

2003

131

1316

903

2350

2004

134

1474

923

2531

2005

136

1639

944

2719

2006

137

1780

952

2869

2007

139

1956

955

3052

2008

140

2074

974

3188

2009

140

2170

982

3292

2010

140

2287

993

3420

 

    整体而言,正是由于经社理事会咨商制度的建立和不断完善,使得INGOs与联合国之间形成了一种正式的、具有法律意义的制度化联系。对于INGOs来说,获得咨商地位不仅意味着自身取得了进入联合国列席各种会议、发表声明、提供咨询的资格,更意味着自身影响力已扩至全球层面,并可与联合国体系内的其他机构及其附属机构合作。而这些机构也倾向于选择与已获得咨商地位的INGOs进行交流与合作,这也与INGOs咨商地位申请审批程序的相对完善不无关系。联合国儿童基金会甚至规定,INGOs与之正式确定关系的必备条件之一即是具有经社理事会咨商地位。联合国的其他机构在与INGOs合作时,也往往仿效经社理事会咨商制度的程序和安排,对与其活动及宗旨直接相关的INGOs赋予咨商地位。如《联合国粮食及农业组织基本文件》即为同INGOs举行协商、合作和联络规定了正式安排,将与其建立正式关系的INGOs分为咨商地位、特别咨商地位和联络地位。

(一)国际非政府组织参与联合国事务的联系机制一:会议机制

如前文所述,INGOs与联合国的联系除了取得作为入门券的‘咨商地位’外,还要通过包括会议机制、机构机制及论坛机制在内的一套体系来和联合国的经社理事会及其附属机构及联合国其他机构进行联系,开展活动;而联合国方面也要通过这一套体系对与之合作的INGOs的活动进行监督和管理。

其中联系机制之一的会议机制即指INGOs通过参与联合国各类会议筹备阶段的活动,出席联合国各类会议,影响联合国议事日程及出席会议的主权国家和政府间国际组织代表立场等方式,来参与联合国事务。据统计,至1995年已有近600个INGOs获得了以观察员身份参加联合国经济社会理事会会议和联合国主办的国际会议的权利。

从参与联合国各类会议筹备阶段的活动来看,主要工作方式包括“参加会议文件的起草、会议议程的设计安排;影响代表团成员的组成,如推举非政府组织代表参加官方代表团;为某些代表团提供工作报告和准备背景材料;参加会议准备小组以及成为会议报告的起草人等。”众所周知,会议的主要内容及议题主要是在筹备阶段形成的,而INGOs因其专业优势通常会被秘书处邀请去参加会议议题报告的草拟工作,前者即可借此契机将其政治主张和诉求融入到为会议提供的报告中。以1992年里约热内卢环境与发展大会为例,INGOs不仅积极参与了会议的筹备及联合国工作文件的起草工作,而且首次被允许在联合国召开的大会上作正式发言。此后,INGOs代表以正式或非正式的身份,更为积极地寻求参与联合国会议进程的机会,在会上发言或提交书面意见,表现甚为活跃。这也是会议机制发挥联系功能的另一大表现,即INGOs参加联合国召集的各类国际会议的方式。就本质而言,“参加联合国召集的各种国际会议的权利源于非政府组织在经社理事会享有的咨商地位,在经社理事会享有的参与权使非政府组织在联合国其他机构的参与变得合法化。”而INGOs也在各种国际会议上充分利用各种机会,在会场内外通过发放宣传材料、游说与会代表等方式来争取得到代表团对其立场的赞同,以此影响国际决策。“在2002年可持续发展世界首脑会议上,各种民间团体和组织占据了与会人数的大部分,会议日程毫无保留地提供给与会的环保组织、专家小组和政策建议人士。”

除了上述两种从外部影响国际会议的方式外,INGOs还可作为本国代表团成员参与联合国会议。

(二)国际非政府组织参与联合国事务的联系机制二:机构机制

所谓机构机制,是指INGOs在参与联合国事务的实践中,同联合国体系内从事发展活动的许多机构建立起制度和运作上的联系。具体包括经社理事会下设的非政府组织委员会、秘书处新闻部下设的非政府组织科、秘书处经济和社会事务部下设的非政府组织科及联合国非政府组织联络服务中心。其中经社理事会的非政府组织委员会主要负责审理INGOs与联合国建立咨商关系的问题,其余机构则是联合国各部门为方便与INGOs合作而专门设立的机构,在这些机构中,无论INGOs是否获得经社理事会咨商地位,都可以建立联系。换言之,随着INGOs参与联合国活动形式和途径的多样化,“获得经社理事会咨商地位已不再是它们参与联合国事务的唯一选择,取得正式关系并不是非政府组织与联合国合作的先决条件。事实上,非政府组织与联合国往往没有正式的联系或咨商地位。”这也意味着这些联系机制是独立于经社理事会咨商制度的。如经社理事会的秘书处设有非政府组织科,负责处理有关INGOs日常事务。秘书处新闻部下设的非政府组织科,则通过与世界各地的联合国新闻中心和联合国其他分支机构合作,评审希望同新闻部有正式联系的非政府组织申请,该机构每年出版新闻部非政府组织年度名录,每年9月还在联合国总部举行为期三天的新闻部非政府组织年会,不仅为INGOs、联合国官员、各成员国代表和国际媒体之间提供了深入对话的机会,而且为相关NGO代表参加有关会议提供了便利条件。该机构每周还举行简报会,向有关INGOs提供联合国文件和新闻稿,定期向所有与新闻部联系的INGOs总部寄送联合国新闻材料。

此外,1975年联合国还专门设立了非政府组织联络服务处(UN Non-Government Liaison Service),主要致力于联合国与非政府组织之间在经济社会发展领域的合作与对话,以共同应对诸如教育、信息和政策倡议等方面合作的全球发展问题,促使INGOs经常性地关注整个联合国的发展计划。具体而言,该机构的主要工作包括:“使非政府组织能够得到联合国体系中有关社会经济发展活动的情况,帮助联合国及其下属的组织和机构发展同非政府组织的联系与合作,同非政府组织以及其他联合国机构联合组织会议和其他活动,同非政府组织围绕社会经济发展问题保持经常性的信息交流等。”

(三)国际非政府组织参与联合国事务的联系机制三:论坛机制

INGOs参与和影响联合国决策的又一重要方式即是在联合国召开国际会议的同时同地举行相同议题的非政府组织国际论坛。“与联合国的国际会议平行的非政府组织国际论坛,第一次是在1972年斯德哥尔摩人类环境大会期间召开的,以后成为惯例。”及至目前,联合国环境与发展大会、人权大会、粮食大会、妇女大会等重要活动都专门设立了平行的非政府组织论坛。近四十年来,非政府组织国际论坛规模日益庞大,有时甚至超过联合国主持的国际会议的本身,逐渐成为非政府组织讨论国际问题的重要场所。“1992年,联合国在里约召开的环境与发展世界首脑峰会,有17000名非政府组织的代表参加了与其同时举办的非政府组织论坛。1995年的联合国第四届世界妇女大会召开时,有35000名非政府组织的代表参与了同期的非政府组织论坛。”作为联合国国际会议的辅助性会议,类似这样的非政府组织论坛一般“先于大会一周召开,并与大会有两三天交叉”,形式包括规模不等的讨论会和专题讨论会,讨论议题丰富而自由,“非政府组织可以在此提出自己的思想主张、行动计划和解决问题的方法,吸引人们对联合国议题的关注;就特定问题以及联合国的目的与活动进行信息传播和公众舆论动员。”显而易见,参与论坛活动的非政府组织虽然未直接介入联合国对发展问题的决策过程,但它们的主张和意见所产生的重大影响是决不可忽视的。

(四)整体评价:国际非政府组织与联合国联系机制的影响 

如上所述,正是由于INGOs与联合国一整套联系机制的建立,在与联合国的合作过程中,INGOs通过提供咨询、宣传游说、沟通协商等方式对联合国的发展活动产生了重大影响,它“在社会经济领域作为一种决定性力量出现,对长期以来把国家作为国际体系中惟一主角的观念提出了挑战。”它们不仅为联合国的决策过程提供了发展观念的更新和新的知识及信息,而且“提出了后来得到联合国处理的各种新问题和关切;它们在自己是主要行动者的领域提供专家意见;它们对于在许多领域建立广泛共识的过程作出了重要贡献,确保所有行动者致力于全球议程。”

其一,INGOs通过向联合国提供信息咨询服务,促进了联合国发展观念的更新。INGOs的非营利性和公益性特点,使其看待问题的角度能较多地放在人类整体利益的高度。而其非政府性和志愿性特质又使其能够在受到最少约束的前提下拥有最广泛的民众基础。联合国倡导的许多有关发展问题的新概念,不少是源自于INGOs,有的则是在非政府组织的宣传和推动下被联合国所接受。例如,著名的“可持续发展”的概念就是由环保领域的一个非常著名的INGOs——自然保护国际联盟(UCN)提出来的。而联合国的发展概念由重视经济增长率,到经济发展与社会发展两者并重,再到二十世纪九十年代关注发展的公正性和可持续性,非政府组织在其间的作用功不可没。此外,非政府组织还是传递信息的重要渠道。据联合国人权委员会防止任意监禁工作小组(the Working Group on Arbitrary Detentions)统计显示,该工作组在1994年所处理的案件信息中,有97%来自于非政府组织报告,其中74%是由国际非政府组织提供的,23%是由国内非政府组织提供的,仅有3%是由家庭自发报告的。

     其二,INGOs通过影响公众舆论,对联合国及其成员国政府的行为进行监督。在联合国及其成员国政府执行国际公约和决议的过程中,INGOs是监督它们是否遵守承诺,是否有效执行已达成的各类发展宣言、协议、行动纲领、项目并监督各类发展计划最终结果的一支重要政治力量。同时,INGOs还立足各国民众所关注的问题,以反映国际国内各层次民众愿望与意图为出发点,将一些为联合国及其成员国所忽视的重大问题提上议事日程并加以解决。例如在人权领域,在非政府组织的努力下,“尊重人权被作为联合国的四个目的之一写入宪章,并建立了人权委员会。”瑞士学者彼得贝尔甚至称非政府组织是“联合国在人权方面取得进展的火车头。”而在整个国际社会有关人权条约的制定过程中,一些知名的人权非政府组织也起到了重要作用,其中大赦国际与联合国共同制定了《禁止酷刑和其他残忍、不人道和有辱人格的待遇或处罚公约》(1979年)、反对种族隔离运动组织起草的《禁止并惩治种族隔离罪行国际公约》(1973年)、以及妇女和儿童权利非政府组织起草的《消除对妇女一切形式歧视公约》、《儿童权利公约》等等。又如在国际安全领域,国际禁雷运动(ICBL)经过近十年的努力,通过启迪和培育各国公民的“禁止地雷,使地雷名誉扫地”的意识,尽力说服地雷生产企业在“未来的生产经营活动中与地雷生产断绝关系”,积极争取各国政府对全面禁雷运动的支持与配合,使122个国家于1997年12月在渥太华签署了《国际禁雷公约》,该条约承诺“全面禁止使用、存储、生产和转让杀伤性地雷;销毁存储的和偏远地区的杀伤性地雷;在受到地雷困扰的国家的排雷工作实行国际合作和援助。” 

其三,INGOs通过参与联合国公约和决议的执行,支持配合联合国的各项发展活动。由于INGOs具备接近民众的优势和非政府性色彩,它们的活动通常显得更为周到和有效,加之广泛的信息来源、雄厚的技术资源及充足的专业人才储备,INGOs已成为联合国开展活动的天然盟友。“从提供小额贷款和运送紧急救济物品,到环境和人权行动在内的各个公共生活部门,我们几乎都可以看到INGOs日渐活跃的身影。”例如,联合国1997年在中国青海省开展的农业综合项目和扶贫与人类可持续发展项目就得到了如妇女组织、少数民族团体等INGOs的大力支持。同年,世界银行的援助项目有47%或由非政府组织承包,或由INGOs的参与。

一言以蔽之,通过各种联系机制,INGOs与联合国进行了卓有成效的合作。从联合国的角度来讲,INGOs合作者的身份已越来越被联合国体系内各组织所接受,前者所起到的作用可以促使联合国更有效地运作。从INGOs的角度来讲,可以通过对联合国活动的积极参与,使自身的观点在联合国这个当今世界上最重要的国际讲坛和多边外交舞台上找到最多的听众,进而扩大自身的影响力。

三、影响INGOs与联合国联系机制有效运作的相关因素及应对

(一)从联系机制的法律依据来看,经社理事会咨商地位屡屡受到联合国成员国的质疑,进而使得INGOs在联合国的法律地位至今尚不明确。就本质而言,这是由于不具有国际法主体资格的INGOs与联合国正式成员的主权国家存在着地位上的差异。无论是早期因对法西斯主义态度的争议、二十世纪开始的冷战还是二十世纪九十年代的环境危机,都对INGOs的咨商地位产生了一定影响。“坦桑尼亚和阿根廷曾于1968年和1975年分别发起对INGOs咨商地位的审查,要求检讨INGOs参与联合国活动的权利,甚至提出考虑中止INGOs的咨商地位。”换言之,作为INGOs与联合国联系机制之基的咨商地位稳定系数相对较低,它总是受到联合国及其成员国的限制。甚至“人们对某些非政府组织产生怀疑,为什么它们要争取这‘咨商地位’,它们究竟想要得到什么?”作为全球最大的政府间国际组织,联合国不可能修改其代表成员国政府的宗旨,“非政府组织在法律地位上的欠缺和模糊性直接影响了其与联合国机构和成员国发展合作的深度和广度。

(二)从联系机制的自身层面来看,无论是机构机制、会议机制还是论坛机制,目前均不能给INGOs提供合法进入联大和安理会的正式途径,机制作用的有效发挥更受到联合国及其有关机构态度的影响。

尽管联合国体系内有数个与INGOs联系的专门机构,但由于联合国成员国对INGOs的看法和活动并非全盘接受和认可,目前只有国际红十字会能够以观察员身份参加联合国大会,另外有极少数的INGOs在裁军和发展特别联大上有发言权。INGOs介入联大主要是通过所谓“走廊外交”进行的,即“在联大开会时由INGOs成员在走廊和会议房间中进行非正式的游说,或者是在定期会议之外与联大专门委员会合作,如通过圆桌会议参与小组讨论,或被邀请出席特别会议和由大会主办的各种会议和最近举行的两年一次的高级别对话。”换言之,INGOs影响决策决定主要通过做委员会的工作和游说才得以在政策细节上施加影响,最佳状况无非是某个与之目标相同的与会代表团。INGOs与安理会制度上的联系同样缺乏,仅限于为安理会的预防外交提供信息,汇报有关违反制裁决议的情况及通过阿利亚方法会议向安理会成员提供证词等。尽管在2004年INGOs代表曾两次被安理会邀请参与公开辩论,内容涉及民间社会在预防冲突、维持和平、冲突后和平重建中的作用,但就目前情势来看,INGOs仍缺乏合法进入安理会的正式途径,对安理会的议程也无法施加任何直接的有力的影响。 

(三) 从联系机制的外部影响因素来看,INGOs自身特性带来的问题和

矛盾是制约机制能否发挥更大作用的又一重要因素。

一方面,INGOs种类多样,参与联合国事务的动机和目标也各不相同,在各种议题上的立场和意见也呈现出复杂的多样性。尤其是有些INGOs有时会提出一些较为激进的主张,或纯粹为提高本组织知名度而组织示威甚至破坏性活动。在此情形下,联合国便陷入了如何协调的困境,最终也只能遵循成员国的意愿行事,将其意见束之高阁。究其原因,这与INGOs的非政府性特质不无相关,这意味着它在参与联合国发展活动时不可避免地会受到其领导者或资助者价值取向的影响,又因无需国家政府那样站在国家整体利益的高度对社会价值进行权威分配和排序,更不会如政府间组织那样受到公众监督,有成员国政府指出:诸多获得认可的INGOs仅仅扮演了说客的角色,“而非真正的利益相关者”。

另一方面,联合国体系下INGOs地域发展的不平衡性一定程度上也影响了INGOs与联合国的合作关系。“以INGOs为例,超过60%的INGOs总部设在欧盟国家,1/3的INGOs参加成员集中在西欧,超过一半的平行峰会在欧洲举行。”如前文所述,INGOs非营利性的特点决定了其在受援资金问题上一定程度上会丧失活动的独立性。与发达国家的INGOs相比,发展中国家的INGOs更面临着因发展时间短、规模小而普遍存在缺乏资金的困难。

   显而易见,为了保证INGOs与联合国联系机制作用的有效发挥,必须积极应对上述诸多不利因素,进而更好地发展这一合作伙伴关系。

针对发展中国家INGOs所面临的问题,应通过向其提供必要的财政和其他援助以鼓励其积极参与联合国的各种发展活动,使联系机制效用发挥到最大化。这对于保证INGOs真正的全球代表性和区域平衡性也不无裨益。“自1992年联合国环境与发展会议以来,INGOs联络事务处已筹集资金为非政府组织的700多名代表参加联合国的大小会议提供资助和便利,这些INGOs几乎全都来自发展中国家。” 同时,应健全联系机制并简化联合国对INGOs的认可及审批程序,为后者积极参与联合国活动创造良好环境。2003年成立的联合国与公民关系知名人士小组,其工作目标即是为了“审查联合国与非政府组织之间的关系,并就如何改进联合国与INGOs、私营部门和议会的关系,向秘书长提出有效的建议。”2004年月,知名人士小组提交了题为《我们人民:公民社会、联合国和全球治理》的报告,其间对联合国如何改进同INGOs的关系提供了重要的参考意见,建议联合国应与INGOs开展整体的、全方位的合作。关于INGOs与联合国大会关系,报告建议:“联合国大会可以在开展重大活动之前采取互动听证的做法,由会员国与对议程上的问题拥有必要专门知识的INGOs代表进行对话:或每年在大会开幕之前,根据大会主席、大会主席团与非政府组织代表之间经磋商决定的议程,召开非正式的互动听证会。”关于INGOs与安理会关系,报告认为“安理会可采取有别于经社理事会的做法,就某些特殊案例进行某种形式的评估,以听取若干非政府组织的意见。”关于联合国对INGOs的认可及审批程序,报告指出:联合国所有机关可实行统一的INGOs核证制度以简化手续,提高效率。建议“在秘书处下设专门机构,根据相关机关确定的明确标准对INGOs的核证申请进行全面预检,再由一个指定的大会委员会根据预检结果决定是否给予核证,以减少耗时低效现象和提高审查的技术重心。大会也可以考虑建立关于INGOs参加全球会议和大会特别会议的权利和责任的统一制度,指定的专门委员会可以向会员国提供申请合并清单以供审议。”

  四、国际非政府组织参与联合国对中国的启示

(一)加速发展能够有效参与联合国事务的高素质的非政府组织

就现状而言,中国的非政府组织自身能力不足,经费匮乏、人力资源不足这两大全球非政府组织普遍存在的问题在中国显得更为突出。中国非政府组织的专职人员较少,志愿者更是缺乏,工作人员素质也较低,熟练掌握外语的人才更是少之又少。专业知识和语言上的障碍,制约了普通中国非政府组织对联合国各种发展活动的理解和参与。同时,中国现有的非政府组织大多是从原政府机关或事业单位分离出来的,有的还保留着原有的官僚习气,非政府组织特有的管理技能、创新性和灵活性不足,“第二政府”或“准政府”色彩浓厚。可想而知,这样的非政府组织很难就社会问题发出独立的声音,因受自身素质较低这一硬伤所限,也很难去有效地参与联合国的各项事务。

就应对措施而言,笔者认为,中国政府应积极鼓励境内非政府组织积极参与联合国的活动,从而使它们在更大的范围内发挥影响,并成为中国政府在联合国维护自己利益的得力助手。同时,还应重视对外交流的重要性,以交流促发展,加强与其他国家非政府组织的联系。这样,既可以借鉴它们的经验来培养中国自己的非政府组织,也可以利用它们和所在国政府之间以及它们相互间的不同立场,进而更有效地维护中国的利益。一言以蔽之,中国应以联合国为首要目标对象,尽快建立和完善与国际接轨的非政府组织,加强非政府组织在中国联合国外交乃至多边外交中的作用。

(二)中国非政府组织参与联合国事务的个案分析——以中国联合国协会为例

     1、中国联合国协会简介

中国联合国协会简称中国联协”,由热心联合国事务的中国公众和社会团体组成,是以支持和促进联合国和平与发展事业为目标的全国性非政府组织中国联协是“联合国协会世界联合会”(简称“世联会”)的创始会员之一,在联合国经济社会理事会享有“普通咨商地位”,同时也是与联合国有咨商关系的非政府组织会议的成员、联合国新闻部的联系会员。宗旨是普及联合国知识,促进对联合国组织及其活动的了解、研究和宣传;促进联合国宪章的宗旨和原则的实现;增进各国人民之间的了解、友谊和合作。总部设在北京,由会长和副会长主持会务,秘书处在总干事和副总干事领导下负责日常工作。现任会长为前联合国副秘书长陈健大使。

     2、中国联合国协会的主要活动

中国联合国协会的主要活动形式包括出版书籍,发表文章,接受采访,举办讲座、研讨会和培训班,组织“模拟联合国”和联合国知识竞赛,举办纪念活动,开展促进“千年发展目标”项目等。同时,中国联协正在努力整合国内研究力量,逐步形成联合国问题研究网络,协调国内有关联合国问题的研究工作。2008年秋,中国联协出版了《联合国与和谐世界》一书,重点关注联合国焦点问题。2009年,中国联协出版了《中国的联合国外交》,详细介绍中国对联合国有关问题的立场和观点。

从国内实践角度而言,中国联协还以培养符合联合国要求的多边外交人才和国际视野的青年大学生为工作目标之一,如中国联合国和国际组织培训中心和模拟联合国培训班的成立,通过开展国际职员后备人员培训项目、模拟联合国活动及对来自全国高校的模拟联合国团队进行系统培训,既促进了联合国知识的普及,也有助于增强的组织能力建设。

从对外合作角度而言,中国联协与澳大利亚人权委员会建立了长期合作关系。2004年至今,双方合作举办多次以人权为主题的模拟联合国及知识竞赛活动,提高了中国公众的人权意识。同时,中国联协与瑞典联协进行了富有成果的合作,2005年至今双方开展了一系列旨在普及联合国知识、增强中国非政府组织能力建设的活动。

     3、中国联合国协会与联合国

作为以支持和促进联合国和平与发展事业为成立初衷的非政府组织,中国联合国协会与联合国之间有着千丝万缕的联系。在国内层面上,通过上述多种形式的活动对民众普及联合国知识,同时开展对联合国和国际组织的战略性、前瞻性研究。在国际层面上,作为较早取得经社理事会‘普通咨商地位’(2000年5月)的中国非政府组织,中国联合国协会通过出席联合国有关专题会议、国际非政府组织论坛、联合国经社理事会和人权理事会的届会以及联合国新闻部主办的会议,参与联合国事务的讨论。同时,它还与各国联协开展双边交往,就筹资、项目管理和能力建设等问题交流经验,并与他们开展合作,增进相互了解和友谊。简言之,通过本文上述的各种INGOs与联合国的联系机制,中国联合国协会不仅自身积极参与联合国的各种发展活动,而且可以说是中国其他非政府组织了解联合国的窗口,为后者建立与联合国的联系进而参与联合国事务提供了一个摹本,有助于中国非政府组织更深入地融入国际社会。窥一斑而知全局,无论是从INGOs与联合国联系机制的日趋完善来看,还是从中国联合国协会近年来的发展来看,INGOs参与联合国事务是一种发展趋势,INGOs参与联合国并且可以对联合国决策制定产生影响的这种趋势不容忽视。随着INGOs自身力量的增强和对联合国有关议题兴趣的高涨,联合国已经在实际操作中接受了一些INGOs的参与,对后者采取了越来越宽容的态度,并对二者的联系机制进行了逐步完善。这主要体现在INGOs对联合国决策的影响力正趋于增强。INGOs的参与有利于提高联合国决策能力,有利于提高联合国决策机制的民主性和透明度,最终提升联合国的国际形象。

笔者认为,随着全球化向纵深发展,未来联合国体系将不仅仅考虑国家间的利益,更需要兼顾公民社会的利益和要求。联合国将不仅仅是各会员国利益协调的产物,而成为全世界各种力量协调的产物。INGOs在联合国体系里将扮演更加重要且积极的角色。INGOs对联合国的影响正在扩大,但如文中所述,INGOs在发达国家与发展中国家之间的发展是不平衡的,中国既要从自身利益出发,也要积极提高国内非政府组织参与联合国事务的素质和能力,更好地维护中国在联合国的利益。所以,研究如何加强中国非政府组织与联合国的合作,对中国意义深远。

(作者简介:马方方北京语言大学,女,讲师隋斌斌中共交通部党校,女,讲师王为民北京语言大学,男,副教授)

 

 
 
 
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