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监管视角下的公益性社会组织信息披露管理

李勇、靳婷、李长文    

    摘要:公益领域需要高质量的信息披露,但作为一个“理性人”,公益性社会组织的管理者有动力采取合规性、隐蔽性强的信息披露管理行为对信息披露进行干预和控制。一系列公益丑闻使得政府监管机构加快了公益性社会组织信息披露相关立法的步伐。目前公布的和正在研究制定的信息披露相关制度、规定均围绕公益性社会组织信息操纵行为展开。随着信息披露制度的完善,采用信息操纵方式对信息进行干预将会付出越来越大的违规成本,公益性社会组织基于契约动机、信息披露成本动机、自我服务意图对信息披露进行道德印象管理、选择性信息披露管理,采用合规的信息披露管理行为来对信息进行选择性披露或模糊性披露。目前在公益性社会组织信息披露管理的监管方面主要存在下面几个问题:信息披露的法理基础不明;信息披露之间的竞争不充分;相关法律法规不完善,有些法律法规还相斥;政府部门的管制型制度设计不堪重负;对信息披露内容的制度要求过于简略;有利于信息披露的治理结构有待于进一步改进;信息披露监管的中介组织缺乏。要解决这些问题,就必须在信息生产和信息传播两个阶段完善相关法律、法规和制度。在信息生产阶段,必须:明确公益性社会组织理事会的信息披露责任;加强有利于信息披露的治理机构;制定信息披露质量的衡量标准;健全信息披露的审计监督制度。在信息传播阶段,必须:加强相关政府机构的信息披露监管职责;大力发展中介机构的发展;完善信息披露评价制度;完善信息披露的法律责任体系。

    关键词:公益性社会组织  信息披露  信息披露质量  信息披露管理  

引言

公益性社会组织的信息披露经常与人们对它的较高期望和道德要求联系在一起。信息披露(Information Disclosure)成为公益性社会组织“公开、透明”原则的行为基础,成为公益领域甚至是第三部门发展的基本保障和动力源泉。通过对美国非营利组织的观察可以发现,公益领域的发展离不开完善的信息功能,高质量的信息披露成为公益领域发展的必要前提、必经之路、必需之保障。

关于组织运营良好和组织决策、监督人员、管理人员的善的动机等方面的信息收集和披露一方面是公开这些信息的公益性社会组织制定的规章制度所决定,信息公开是一个内在的启动、运作过程;另一方面也是政府部门对公益性社会组织进行具体规范的需要,或帮助公益领域实现其有效功能的保障。同时,公益性社会组织信息披露也包括这样一种见解:公益性社会组织的透明能够赋权给信息的使用者,从而使后者对公益性社会组织施加影响,这将会使利益相关者根据获取的信息做出相关决定。也就是,信息披露被看作是能够使公益性社会组织的透明度大大增强,进而被看作是促使公益性社会组织及其董事、监事、管理者等人员对其行为负责的工具。

由于信息披露所具有的指引捐赠、动员资源、提高组织公信力等诸多作用,公益性社会组织往往会为了自身利益而选择对即将披露或未披露的信息进行干预。随着公益性社会组织信息披露制度越来越完善,传统的虚假陈述、误导性陈述、故意重大陈述遗漏等违规成本必然会越来越高,这必将促使公益性社会组织的采用成本较小的信息披露管理方式干预信息披露,从而使得其信息披露行为不仅仅是一种宣告行为或是一种会计行为,而更是一种管理行为。当学术界很多文献均建议通过信息披露来提高公益性社会组织的透明度从而促使其改变或提高其内部决策的机制进而提高其绩效时,我们必须谨慎审视公益性社会组织基于理性选择而对信息披露进行管理的动机和行为。很多乐观的声音经常引用美国、德国等发达国家关于公益性社会组织信息披露制度为例,认为这些国家的信息披露制度赋予了公益性社会组织的监管部门和其他利益相关者更多的信息,从而使得它们对公益性社会组织的监督、影响的权力更大。以美国为例,任何想根据美国“国内税收法典”第501(C)款的规定获得免税资格的非营利组织(包括公益性社会组织)均必须向联邦税务局提交1023号免税申请登记表,以及年度财务990表或990-EZ表,私人基金会要填写990PF表,公众可以到国税局去查询这些组织的报表。很多学者对美国的这种体制赞赏有加,极力推荐我国政府也应该引进这些相关制度。但如果我们仔细比较一下我国公益性社会组织按照登记管理机关要求每年提交的年度工作报告(包括财务会计报告、注册会计师审计报告,开展募捐、接受捐赠、提供资助等活动的情况以及人员和机构的变动情况等)与美国联邦税务局要求免税的非营利组织(包括公益性社会组织)提交的990表、990-EZ表或990PF表的内容,我国登记管理机关要求非政府组织披露的内容并不粗略,有些地方甚至比美国联邦税务局的规定更加详细。那为何美国非营利组织就没有出现类似于我国公益性社会组织最近出现的那么多的负面事件呢?由此可以推断,美国非营利组织的实际运营情况与其向税务局提供的年度报表是基本一致的,而我国的公益性社会组织的实际运营情况与其向登记管理机关提交的年度工作报告是存在一定偏差的。二者之间的最显著的区别就在于对于信息的加工,即对信息披露进行管理。最近出现的中国红十字基金会会“郭美美事件”、中华慈善总会“发票门”事件、河南“宋庆龄基金会”“善款房贷、投资”事件、“中非希望工程”“卢美美”事件、北京红十字会“房地产开发”事件、上海红十字会“万元餐费” 事件等,不到半年时间,这些著名的公益性社会组织以另一种方式让自己的名字出现在各种媒体组织上,而之前它们的年度检查报告都是顺利通过相关监督部门的审查的。“冰冻三尺非一日之寒”,这些问题的集中爆发恰恰证明了这些公益性社会组织一直存在着信息披露管理行为。

在本研究报告中,基于上述这一差别,围绕信息披露制度及公益组织的信息披露行为进行考察。从总体上考察基金会信息披露制度及信息披露管理行为,以全国性学会为例研究公益性社会团体信息披露及信息披露管理行为,以某一民办非企业单位为例探寻其信息披露管理行为。在此基础上,对信息披露管理的监管提出相关的对策建议。

第一章  研究概述

一、研究目标

本研究是“2011年社会组织理论研究部级课题研究”立项项目,在借鉴和综合现有的社会组织信息披露的研究成果的基础上,研究社会组织信息披露管理行为的理论基础和决策机制,揭示组织管理者进行信息披露所采用的不同手段,分析信息披露管理行为对捐赠者的影响,提出对社会组织信息披露管理行为进行监管的对策。通过对社会组织信息披露管理行为的理论研究,拓展社会组织治理理论的方法和思路,在一定程度上推动社会组织领域理论的发展。同时也为捐赠者做出正确的捐赠决策提供理论指导。从现实角度讲,有助于提高社会组织信息披露质量和社会组织治理效率,有助于保护捐赠者的利益,有助于从科学的角度对社会组织进行监管。具体目标包括:

1.考察基金会信息披露的总体情况,由此对基金会信息披露管理情况进行总体和个案研究,总结基金会信息披露管理的理论基础和决策机制、基本特征、手段,分析信息披露管理行为对捐赠者及公益领域的影响。

2. 以全国性学会为例研究公益性社会团体信息披露及信息披露管理行为,总结其信息披露管理的基本特征、手段。

3.以某一民办非企业单位为例探寻其信息披露及信息披露管理行为,总结其信息披露管理的基本特征、手段。

4.对我国公益性社会组织信息披露制度的完善及对其信息披露管理行为的监管提出建议。

二、研究思路、方法和主要观点

  1.本课题研究的基本思路

首先,通过对国内外文献的评述综合分析目前的研究现状,根据信息披露的特征对信息披露管理进行界定。其次,从信息披露的社会后果以及信息披露的自我服务意图等角度对社会组织信息披露管理的动机及其理论基础进行分析。再次,从信息披露质量与资本成本以及风险之间的理论关系出发,研究社会组织对信息披露管理行为。又次,从信息传递效率的角度分析社会组织对信息披露时间管理的理论基础,从临时性信息披露和定期报告两个角度进行研究。最后,分析信息披露管理监管存在的问题并提出信息披露管理的监管途径和对策。

2.研究方法

本研究报告的主要研究方法包括:

(1)文献研究。查找图书、论文、新闻等资料,对学术界和媒体关于公益性社会组织信息披露问题的研究和评论成果。

(2)问卷调查。对公益性社会团体进行了相关问卷调查。

(3)个案访谈。对某一民办非企业单位进行深入访谈,对其信息公开案例进行研究。

(4)比较研究。对国外与我国非营利组织信息公开披露制度进行比较研究,分析其异同,比讨论制度效率、效果之间的差异。

3.主要观点

本研究的主要观点是包括:

(1)随着社会组织信息披露制度的不断完善,监管的重点应当逐步放在对社会组织信息披露管理的监管方面。

(2)对于不同性质、不同规模的社会组织信息披露必须进行制度的分类构建以及进行分类监管。

(3)必须把监管的重点从信息披露的生成阶段转移到信息传播阶段。

三、概念界定

1.公益性社会组织(公益组织)

公益性社会组织(下文简称“公益组织”),是指依法成立的,以发展公益事业为宗旨、从事公益活动的基金会等社会组织,包括但不限于依法在财税部门获得免税资格认定的基金会、公益性社会团体和民办非企业单位。这一定义避免了“非营利组织”这一概念在我国使用时容易产生的歧义,使用“社会组织”一词,为依法成立的公益性事业单位、宗教活动场所和红十字会等机构提供了一定的解释空间。这些组织最重要的两个特征是:非营利性和公益性。

2.公益活动

本研究所称的公益活动,是指属于《中华人民共和国公益事业捐赠法》规定的公益事业领域内的非营利性活动,具体范围包括:(一)救助灾害、救济贫困、扶助残疾人等困难的社会群体和个人的活动;(二)涉及教育、科学、文化、卫生、体育事业的活动;(三)涉及环境保护、社会公共设施建设的活动;(四)促进社会发展和进步的其他社会公共和福利事业的活动。

需要指出的是,公益活动已经突破了扶危济困等传统慈善活动领域,逐步进入到教育、卫生、文化、环境等领域。

3.信息披露(Information Disclosure)

信息披露是资本市场公共性发展到一定阶段,相互联系、相互作用的证券市场与上市公司公共特性在法律制度上的反映,是公开原则的具体实现机制,是“公开、公平、公正”原则的行为基础。公益组织的信息披露是指公益组织将成立申请、决策制定、财务信息、治理信息等组织信息以及与组织相关的信息(如关联交易方的信息)以章程、定期报告、临时报告、专门报告等形式向捐赠者、登记管理机关和社会公众等利益相关者公开披露的行为。捐赠者、登记管理机关、社会公众根据这些信息对公益组织做出理性判断,是决定其进行捐赠、管理和监督等行为的主要依据。真实、准确、完整、及时公布这些信息以及相关利益者便捷获取这些信息就尤为关键。

4.信息披露管理(Information Disclosure)

公益组织基于公益组织的自愿和登记管理机关的强制规定而公布的信息必将会对公益组织产生重大影响,尤其是在一个法律尚不健全、资源相对匮乏、竞争性越来越强的公益领域中更是如此。由此,公益组织必然会对其信息披露进行策略选择。关于非营利组织信息披露管理目前还没有统一、确切的定义。本研究根据公司信息披露管理的研究,将公益组织信息披露管理定义为:公益组织在信息披露的内容、过程、时间上基于自我服务的意图干预信息披露的某个或几个方面进而影响信息受众者进行决策的战略管理行为。

5.信息操纵(Information Manipulate)

信息操纵是与信息管理相对的一种行为。信息披露管理是在法律规定框架内进行的一种披露策略,而信息操纵是通过制造、传播虚假记载、误导性陈述或有意遗漏重大信息的违法、违规行为,通过这种行为误导捐赠者、登记管理机关和社会公众等利益相关者做出错误决策,是组织获取不应获得荣誉或避免应当接受的处罚和监督。

6.公信力

    公信力是公众认可并信任某一人、组织或事件,体现的是一种公平、效率、责任等的信任力。它有利于保证社会资源得到最有效率利用。公益组织的公信力不仅表现在契合法律法规,更重要的是对公共利益的维持和对利益相关者(如捐赠者、服务对象)承诺的公共责任。

第二章  信息披露管理的基础理论分析

一、信息披露与信息披露管理的界定

1.公益组织信息披露与透明度

虽然目前关于公益组织信息披露的研究文献如汗牛充栋,但学者们还未达成关于公益组织信息披露的准确定义。在诸多研究公益组织信息披露的文章中,学者们要么引用上市公司信息披露的含义和规定,要么直接避开对公益组织信息披露下定义,在很模糊的意义上使用信息披露这一用语。随着人们对于上市公司信息披露理解的逐步深入,从20实际90年代开始学者对信息披露有了全新的观点,用“透明度”(Transparency)来诠释信息披露,Bushman、Piotroski和Smith将“透明度”定义为外部人士对公众公司特有信息的可获取性。同时还提出公司透明度的具体组成部分:第一,公司报告,包括财务披露和及时性、会计原则、审计质量以及治理披露的集中度;第二,私人信息获取的集中度,包括分析师的关注程度、机构投资者持股数量和内幕交易行为;第三,信息传播。于是在国内外公益组织信息公开的研究中又增加了一个新的研究视角:公益组织的透明度。在这些研究文章中仍然没有对公益组织透明度下一个明确的定义。

借鉴证券市场的信息披露的规定,本报告认为,公益组织的信息披露是指公益组织将成立申请、决策制定、财务信息、治理信息等组织信息以及与组织相关的信息(如关联交易方的信息)以章程、定期报告、临时报告、专门报告等形式向捐赠者、登记管理机关和社会公众等利益相关者公开披露的行为。捐赠者、登记管理机关、社会公众根据这些信息对公益组织做出理性判断,是决定其进行捐赠、管理和监督等行为的主要依据。真实、准确、完整、及时公布这些信息以及相关利益者便捷获取这些信息就尤为关键。只有达到了真实、准确、完整、及时的信息披露才能说披露的信息和披露信息的组织具有很高的透明度。在这个意义上,透明度是衡量公益组织信息披露质量的指标。葛家澍和陈少华、孟凡利认为,狭义的透明度与充分披露具有相同含义,广义的透明度则视同高质量的全部含义。透明度高的信息必须是含有足够信息量的信息。因而,公益组织的信息披露应当满足三个要求:第一,充分披露。如实反映公益组织与外部使用者相关的财务信息与非财务信息,不能遗漏按准则和制度必须确认披露的一切事项。第二,持续披露。定期公开组织的财务、运营状况。第三,有限度的扩展披露。即在已有的信息披露基础上进行有限度的内容扩展,主要是指分析信息的扩展披露。

2.信息披露管理

公益组织在信息披露的内容、过程、时间上基于自我服务的意图干预信息披露的某个或几个方面进而影响信息受众者进行决策的战略管理行为。Gibbins、Richardson和Waeterhouse对信息披露管理的理论基础进行了研究,将财务披露视为一个包括信息内容、组织形式、信息冗余度、信息置信度、披露者的解释、披露媒介以及披露时机的多维向量,对该向量的任何一个维度施加影响都会导致发生某些变化,从而都属于财务披露管理活动。

国内目前关于公益组织信息披露管理的系统性研究成果非常缺乏。绝大部分研究集中在公益组织信息披露的法理基础、信息披露的动机、机制、保障等方面,而通过对信息披露进行评价对公益组织的信息披露管理行为的研究则非常之少。陈岳堂在其博士论文中提出了非营利基金会信息披露质量评价指标体系构建的三个基本原则:第一,科学性原则。通过设定评价指标的针对性、合理性和可操作性,既能覆盖到基金会信息披露的主要方面,又不会由于追求全面性而使得评价难度增大、成本增加。第二,可比性原则。尽量选择含义明确、口径一致的评价指标,既能反映基金会信息披露的共性,又能比较不同信息披露之间的差异。第三,整体性原则。各个指标间相互衔接,能系统、全面和相互联系地反映非营利基金会信息披露的质量要求。基于上述三个原则,构建起了非营利基金会信息披露质量评价指标体系的总体框架:充分性指标体系、及时性指标体系、真实性指标体系。运用其所建立的基于广义最大熵原理的非营利基金会信息披露质量评价模型对国内某一大型基金会的信息披露质量进行了实证分析。分析结果表明其信息披露质量属“中等”水平。张雁翎、陈慧明指出公益组织在进行财务信息披露的决策和披露方式时会考虑三类成本:直接成本、竞争劣势成本和行为约束成本。当竞争劣势成本较大时,公益组织会偏向于通过披露虚假不全的财务信息来规避这两类成本,相反,则会提供真实完全的财务信息。公益组织在选择财务信息披露方式时会考虑两类收益:从资财提供者处获得的资金及实物,社会公信力。在给定资财提供者不捐助的前提下,若公益组织披露真实完全的财务信息则其支付为收益(为0)与成本之差为负(直接成本+竞争劣势成本+行为约束成本),若公益组织提供虚假不全的财务信息则竞争劣势成本和行为约束成本为零,其支付为收益(为0)与直接成本之差,公益组织就偏向于披露虚假不全的财务信息。在给定资财提供者捐助的前提下,基于其社会公信力收益极大,公益组织倾向于披露真实完全的财务信息。

从上述相关研究中可以看出,公益组织信息披露管理具有以下几个方面的特征:第一,作为一个“理性人”,公益组织的信息披露具有较强的利益衡量。公益组织的信息披露管理是公益组织基于政策、制度、公益领域市场的发展等因素做出的理性选择。第二,公益组织的信息披露管理受其治理结构的影响。其决策机制和监督机制决定了公益组织是否进行以及如何进行信息披露管理。第三,公益组织的信息披露管理从信息的产生过程就已经开始,直至其信息的传播时间、传播方式等传播过程,贯穿于信息披露的整个过程。第四,公益组织的信息披露的目的是影响捐赠者的捐赠决策、登记管理机关的监管、处罚等决定以及社会公众对其进行监督和评价,使得公益组织以一个符合捐赠者、登记管理机关和社会公众期望的形象出现。

二、公益组织信息披露管理的理论基础

 1.委托代理理论和产权理论

委托代理理论是20世纪六七十年代新制度经济学派在研究企业内部信息不对称和激励问题发展起来。这一理论主要是研究所有权——控制权分离和利益分属的情况下,如何平衡委托人和受托人之间的利益关系,并设计有效的激励机制和保障机制。Jensen和Meakling指出代理行为不仅存在于营利组织中,而且存在于所有的组织和所有的合作努力中。公益组织也可以看作是一系列正式和非正式委托契约关系的组合。这种委托契约关系由于非营利组织产权的特殊性——捐赠者连收益权如股权亦不存在、管理层应当接受“道德性报酬”而非基于业绩的商业性报酬——使得这种委托代理关系中委托方和受托方更容易产生矛盾。尤其是公益组织更多的是采用非会员式的组织形式,使得管理层与捐赠者、社会公众之间的信息不对称情况更为严重。公益组织的管理层更有可能通过信息不对称来决定符合其自身偏好的经营管理方式、项目执行方和受益方。在这种情况下,即使登记管理部门规定的强制性信息披露内容、方式再详细也不可能完全消除信息不对称的情况,除非是要求公益组织事无巨细地公布所有的信息。而这样的规定会使得公益组织再无精力去从事其宗旨规定的公益事业。所以,在受托方总是比委托方掌握了更多的信息的情况下,其进行信息披露管理使自己拥有较高的道德地位、拥有较高的社会公信力就不可避免。

2.信息的公共产品理论

公共产品(Public good)是私人产品的对称,是指具有消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性的产品,亦称“公共财货”、“公共物品”、“公共座椅”。它能为绝大多数人共同消费或享用的产品或服务。其特点是一些人对这一产品的消费不会影响另一些人对它的消费,具有非竞争性;某些人对这一产品的利用,不会排斥另一些人对它的利用,具有非排他性。公益组织的信息同样具有公共物品的属性——非竞争性和非排他性,因为任何人对信息的使用并不会影响其他人对这些信息的使用。但公益组织提供信息需要成本,而这种成本并不能转嫁给信息的提供者,因而就使得公益组织没有足够的动力和积极性公开信息,这就使得公益组织的登记管理机关和其他政府机关对其信息披露进行管制以保障公益领域的信息供给。同时,公益组织提供的信息的非排他性会产生外部性:任何人和组织都可以免费使用这些信息,尤其是处在在同一领域的公益组织可能会通过这些信息与信息披露主体争夺资助来源。这种非排他性及由此产生的外部性使得公益组织进行信息披露管理。

3.印象管理理论

    印象管理,有的研究称之为印象整饰,也有的研究称之为自我呈现(self-presentation),是指一个人通过一定的方式影响别人形成对自己的印象的过程。Leary和Kowalski提出印象管理的三要素模型:印象监控、印象动机和印象建构。当个体有意识地给别人留下印象时,印象监控就出现了。如果人们借助印象管理实现其重要目标或积极地改变别人对自己地认知,那么他们就更有积极性进行印象管理(印象动机)。印象类型的选择和建构,取决于人们的自我概念、目前拥有的或渴望拥有的形象类型、对观众价值观的对策以及印象管理所处的环境(印象建构)。印象管理理论假定人类的一种基本动机就是,不论个体在组织内部还是组织外部都渴望被别人积极看待,避免被别人消极、负面看待。包括两种:获得性印象管理和保护性印象管理。前者包括讨好、自我宣传、威慑、以身作则和恳求;后者包括借口和辩解、事先声明和自设障碍以及道歉。

一个良好的、积极的形象无疑对主要依赖外部资源的公益组织发展和生存具有至关重要的意义。而捐赠者、登记管理机关和社会公众等利益相关者对公益组织形成的印象主要是通过公益组织的信息披露形成的。而公益组织管理层与利益相关者之间的信息不对称成为其信息披露管理的基础。通过精心打造华丽的语言、选择披露信息的内容(如对有利于形成积极印象的事件浓墨重彩的描述,而对于不利于组织形象的负面事件则寻找借口或在报告中避重就轻的一带而过)以及操纵有关内容的可读性(如对管理层强烈期望希望利益相关者或者天下人都知晓的事件就在报告中运用通俗易懂的语言甚至辅以大量图片佐证,而对于管理层不希望利益相关者透彻了解的信息如财务报告就运用专业性较强的语言和图标予以公开,从而使得信息使用者不能够有效接受和判断这些信息)。

4.交换理论

社会交换理论的代表人物霍曼斯认为社会生活的各个层面都体现了交换关系。捐赠者、社会公众等利益相关者与公益组织之间也存在这种交换关系。霍曼斯交换理论中的五个命题——刺激命题、成功命题、价值命题、剥夺-满足命题、攻击-赞同命题、理性命题——均可以用来分析捐赠意识、行为和激励机制与基金会等公益组织运作中的激励机制之间的关系。这种交换实际上是一种互惠式交换,在这种交换中,双方之间彼此的信任就尤为关键,交换中的行动者有可能寻求规范、信任与义务并以此来减少风险。在一般交换行为中,双方对自己的付出都希望对方能有所回报。但在某些情况下能否得到自己期望得到的回报并不能当时就能体现出来,这就造成了风险。我们可以把公益组织进行信息披露与公众的捐赠看作是一种交换行为,公益组织进行了充分的信息披露,他们希望得到公众的捐赠,但如果捐赠并不如公益组织期望的那么多或者在一定条件下信息披露对捐赠结果并不会产生多大的影响,那么公益组织就没有动力去充分披露信息。这时候信息披露管理将会出现。

5.博弈理论

博弈论(Game Theory),亦名“对策论”、“赛局理论”,自20世纪70年代以来,已经成为经济学的标准分析工具之一。博弈论主要研究公式化了的激励结构间的相互作用。是研究具有斗争或竞争性质现象的数学理论和方法。博弈论考虑游戏中的个体的预测行为和实际行为,并研究它们的优化策略。

博弈论原理说明,在博弈过程中博弈各方可能会达成一定的协议,这一协议被遵守的前提是遵守协议的收益大于破坏协议的收益,或者破坏协议的损失大于遵守协议的损失,否则,各方不会有遵守协议的兴趣。在公益领域中各方理论上不应当是一种竞争性关系,因为他们均应当是“道德人”、他们的目标均是从事公益活动。但是“经济人”、制度环境、公益领域的发展阶段等限制使得参与公益活动的各方从协作关系变为一定意义上的竞争关系。公益组织及其管理层可能的利益追求、过分的名誉追求使得其信息披露实际上可能成为一种博弈行为,而相关的法律、制度和准则等实际上成为登记管理机关和其他政府机构与公益组织管理层达成的协议。于是,竞争性的博弈关系就存在于管理机构与公益组织管理层之间。

第三章  我国公益性社会组织信息披露的规定

目前关于公益组织信息披露的制度主要存在于法律、行政法规和部门规章之中,行政法规和部门规章占主要地位。根据是否专门针对公益组织信息披露,这些法律、法规、部门规章可以分为两类。一类是对非营利组织(包括公益组织)成立、运作进行规制的规范性法律文件,其中包含了对公益组织信息披露的相关规定。主要包括:《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《民间非营利组织会计制度》、《民间非营利组织会计制度》、《全国性民间组织评估实施办法》。一类是专门针对非营利组织(包括公益组织)信息披露进行规制的规范性法律文件,包括:《基金会年度检查办法》、《基金会信息公布办法》、《慈善捐助信息披露指南》。同时还包括《关于进一步加强社会捐助信息公示工作的指导意见》等政策性规定以及正在征求意见得《公益慈善捐助信息披露指引》。

一、基金会信息披露的主要规定

2005年《基金会信息公布办法》的颁布使得基金会信息披露透明机制加速建立,2009年《慈善捐助信息披露指南》采取相关激励慈善透明的措施运用于慈善组织日常捐赠和项目运作。2011年《公益慈善捐助信息披露指引》的即将出台使得基金会信息披露制度进一步完善。

1.基金会信息披露的主要内容

(1)基金会章程。基金会章程是基金会的基本行为准则,具有基金会“宪法”的功能。主要包括总则、业务范围、组织机构与负责人、财产的管理和使用、终止和剩余财产处理、章程修改和附则七部分内容。

(2)基金会的基本信息。包括基金会的类型、行业分类、成立时间、规模、组织机构等方面的信息。在年度工作报告中对基金会披露的基本情况格式做了统一性规定。

(3)年度工作报告。主要包括人员、机构变动情况和会务情况,主要是针对基金会在过去一年中在名称、业务范围、低值、类型以及分支机构等方面所发生的变更情况进行披露;财务会计报告,主要包括资产负债表、业务活动表、现金流量表;审计报告;监事意见;大额捐赠的基本信息等。

(4)公益活动情况,主要包括接受捐赠、提供资助情况、募捐情况(公募基金会)、公益指出情况,年度公益活动情况报告。

2.基金会信息披露的主要方式

对于强制披露的信息,《基金会信息公布办法》第5条规定:信息公布义务人应当在每年3月31日前,向登记管理机关报送上一年度的年度工作报告。登记管理机关审查通过后30日内,信息公布义务人按照统一的格式要求,在登记管理机关指定的媒体上公布年度工作报告的全文和摘要。

对于除了年度工作报告外的强制性信息披露和自愿性信息披露的方式,《基金会信息公布办法》第9条规定:除年度工作报告外,信息公布义务人公布信息时,可以选择报刊、广播、电视或者互联网作为公布信息的媒体。对于公布载体,《基金会信息公布办法》第10条规定信息公布所使用的媒体应当能够覆盖信息公布义务人的活动地域。公布的信息内容中应当注明信息公布义务人的基本情况和联系、咨询方式。对于突发性的、有可能对基金会造成不利影响的事件或消息,《基金会信息公布办法》第8条规定:对于公共媒体上出现的对信息公布义务人造成或者可能造成不利影响的消息,信息公布义务人应当公开说明或者澄清。

对基金会信息披露内容做出集中、明确规定的是《基金会信息公布办法》,其第4条规定:第四条 信息公布义务人应当向社会公布的信息包括:(一)基金会、境外基金会代表机构的年度工作报告;(二)公募基金会组织募捐活动的信息;(三)基金会开展公益资助项目的信息。

上述几个法规和政策指引对基金会信息披露的方式做出了两项基本要求:及时、易于获取。

3.基金会信息披露质量要求

对于基金会信息披露的质量,《基金会登记管理条例》从反面予以规定,第42条第二款规定:基金会、基金会分支机构、基金会代表机构或者境外基金会代表机构在填制会计凭证、登记会计账簿、编制财务会计报告中弄虚作假的有登记管理机关给予警告、责令停止活动,情节严重的,可以撤销登记。《基金会信息公布办法》对信息披露质量从正面予以规定,第3条规定:信息公布义务人公布的信息资料应当真实、准确、完整,不得有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏。信息公布义务人应当保证捐赠人和社会公众能够快捷、方便地查阅或者复制公布的信息资料。《公益慈善捐助信息披露指引》对慈善捐助信息的披露质量也正面予以规定,其第5条规定:息披露要及时、准确、完整,确保披露信息真实。第6条规定: 信息披露方式应尽力让捐赠人、社会公众及有关单位能够及时、方便、完整地获取和查阅披露信息。

上述几个法规和政策指引为基金会信息披露质量规定了三项基本要求:准确、完整、真实。

4.基金会信息披露的监管

    对于基金会信息披露的监管,《基金会信息公布办法》第14条规定:登记管理机关依法对信息公布活动进行监督管理,建立信息公布义务人诚信记录。信息公布义务人不履行信息公布义务或者公布虚假信息的,由登记管理机关责令改正,并依据《条例》第四十二条规定给予行政处罚。《基金会年度检查办法》第12条规定:完成年度检查后,登记管理机关应当向社会公告年度检查结果,并向业务主管单位通报。基金会、境外基金会代表机构应当在通过登记管理机关的年度检查后,将年度工作报告在登记管理机关指定的媒体上公布,接受社会公众的查询、监督。

二、公益性社会团体信息披露的主要规定

与基金会的信息披露规则相比较,公益性社会团体的信息披露的规则就粗略很多。关于公益性社会团体的信息披露的规定散见于一般性社会团体信息披露的规定中。

公益性社会团体信息披露的内容与基金会信息披露的内容基本一致。同样也要公布社会团体章程、基本信息、年度工作报告和公益活动情况。在信息披露的方式方面,《社会团体登记管理条例》第29条第2款规定:社会团体接受捐赠、资助,必须符合章程规定的宗旨和业务范围,必须根据与捐赠人、资助人约定的期限、方式和合法用途使用。社会团体应当向业务主管单位报告接受、使用捐赠、资助的有关情况,并应当将有关情况以适当方式向社会公布。在信息披露质量方面,《社会团体登记管理条例》仅仅规定了社会团体应当承担的对相关政府机构的责任,第31条规定:社会团体在申请登记时弄虚作假,骗取登记的,或者自取得《社会团体法人登记证书》之日起1年未开展活动的,由登记管理机关予以撤销登记。在监管主体方面,除了会员依据章程的监管以外,《社会团体登记管理条例》也仅仅规定了接受相关政府部门和主管部门的监督,第30条第1款规定:社会团体必须执行国家规定的财务管理制度,接受财政部门的监督;资产来源属于国家拨款或者社会捐赠、资助的,还应当接受审计机关的监督。第31条规定:社会团体应当于每年3月31日前向业务主管单位报送上一年度的工作报告,经业务主管单位初审同意后,于5月31日前报送登记管理机关,接受年度检查。工作报告的内容包括:本社会团体遵守法律法规和国家政策的情况、依照本条例履行登记手续的情况、按照章程开展活动的情况、人员和机构变动的情况以及财务管理的情况。

三、民办非企业单位信息披露的主要规定

至于在我国组织形态最为复杂的民办非企业单位信息披露的规定就更为简略了。规制民办非企业单位行为的法规是至今仍然处于“暂行”状态的《民办非企业单位登记管理暂行条例》。

民办非企业单位信息披露的内容与基金会信息披露的内容基本一致。同样也要公布民办非企业单位章程、基本信息、年度工作报告和公益活动情况。在信息公布方式上,章程、年度工作报告等只需要向登记管理机关、税务部门和主管部门公开即可。《民办非企业单位登记管理暂行条例》第21条第3款规定:民办非企业单位应当向业务主管单位报告接受、使用捐赠、资助的有关情况,并应当将有关情况以适当方式向社会公布。在民办非企业单位信息披露质量上也没有专门做出规定。在监管主体上,除登记管理机关和主管机关外,还应接受财政部门和审计部门的监督,《民办非企业单位登记管理暂行条例》第22条第1款规定:民办非企业单位必须执行国家规定的财务管理制度,接受财政部门的监督;资产来源属于国家资助或者社会捐赠、资助的,还应当接受审计机关的监督。

除上述强制性信息披露以外,公益组织还可以采取其他方式公布组织自愿披露的其他信息。《慈善捐助信息披露指引》第18条 规定:公益慈善组织可采取多种方式披露信息,包括机构出版物(如年报、通讯等)及其官方网站、大众媒体(电视、报纸、电台、杂志等)、现场披露(如披露周、新闻发布会等)、定期以邮寄或电子邮件等形式、公益慈善项目报告、专项基金的年度报告,以及其他可行方式。

第四章  我国公益性社会组织的信息披露管理的基本概况

第一节  信息披露基本概况

对于公益组织信息披露的概括限于项目研究能力和时间的限制,只能依靠其他的调研报告、有限的问卷调查和深入的个案分析来管窥我国公益组织信息披露的基本情况。下面分别从公益组织信息披露的内容、方式和质量上来粗略分析我国公益组织信息披露的概况。

1.登记管理机关公开公益组织信息的情况

(1)章程的公开情况。“中国社会组织网”的“基金会信息公布专栏”显示,全国已录入系统的基金会共有2108个,在录入的基金会中均能查到章程。截止到2011年7月,我国共有基金会2267个,也就是说,公开章程的基金会占到全部基金会总数的93%。但在“中国社会组织网”和“民间组织管理局”的网站上均查不到任何一家社会团体和民办非企业单位的章程。

(2)公益组织的基本信息。基金会的类型、成立时间、规模、组织机构等方面的信息均能够在“社会组织信息网”的“基金会信息公布专栏”中查到。社会团体和民办非企业单位的相关信息均不能在“中国社会组织网”和“民间组织管理局”的网站上查到。

(3)年度工作报告。纳入基金会信息公布系统的2108个基金会的年度工作报告均能查到。但最多只能查到2005年的年度工作报告,很多组织仅有最近三年的工作报告。且大部分基金会2010年的工作报告还未上传。任何一个社会团体和民办非企业单位的年度工作报告均不能在“中国社会组织网”和“民间组织管理局”的网站上查到。

关于年度报告结果,在“中国社会组织网”上能查到的2010年度报告结果的基金会数量为661个;能查到2010年度报告结果的社会团体数量为1614个;能查到2010年度报告结果的民办非企业单位数量为37个;能查到2010年度报告结果的境外代表机构数量为16个。

(4)公益活动情况,包括接受捐赠、提供资助情况、募捐情况(公募基金会)、公益指出情况,年度公益活动情况报告除基金会年度报告有相关信息外,社会团体、民办非企业单位均无相关信息,在上述网站上也无专门栏目查阅。

(5)公益组织信息披露情况监督管理和诚信记录信息。上述网站均无法查到相关信息。也无法查到对不履行信息披露义务或披露虚假信息的行政处罚信息。

(6)其他信息。在“中国社会组织网”地“通知公告”栏内分别查到2008年3月21日、12月26日、2010年2月10日、2011年2月25日、2011年2月9日公布的关于基金会、社会团体、民办非企业单位评估等级结果公示共7次。

2.基金会自行披露信息的情况

    根据上述法律、法规的要求,公益组织应当建立健全信息公布活动的内部管理制度,并指定专人负责处理信息公布活动的有关事务。对于已经公布的信息,应当制作信息公布档案,妥善保管。除了披露法律法规、规章要求必须公开的信息以外,管理机关鼓励公益组织公开强制性规定以外的相关信息。

根据“公益组织信息公开机制研究报告”项目对北京、上海、广东三地基金会自行披露信息情况的调研,在基金会信息公开渠道,在网上查到的589个基金会中仅有223个有官方网站,有高达62.1%的基金会选择了报刊、杂志或内部刊物等其他渠道;基金会在网上信息披露的内容分为四类,报刊基本信息、财务信息、项目信息和筹款信息。其中对于基本信息披露方面大部分基金会都能做到,在财务信息披露方面状况最差,177个基金会在官方网站上没有公开有关财务的任何信息,仅有46家基金会公开了年度报告,对于年度总收入、年度总支出、运营费用以及项目费用等详细信息能够披露的更是寥寥无几。

3.公益性社会团体的信息披露情况

本研究选取了中国科协所属的全国学会作为调研对象,对107个(共计197个)全国学会的问卷调查显示了此类社会团体信息披露的基本情况。

问卷调查主要针对信息披露的方式、披露对象、信息披露的质量保障机制进行。

图1  信息披露方式

问卷调查结果显示,学会采用多种方式进行会务信息披露。其中92.26%的学会通过本机构网站进行会务信息披露;采用内部通讯或简报进行会务信息披露的学会占受调查学会的71.03%;通过会刊进行会务公开的学会占受调查学会的63.59%。见图1.但在这些学会的网站上我们看到的更多的是会议召开信息、管理层成立结果公告等,对于年度工作报告尤其是财务信息没看到一家学会在网站上公布。

对于信息披露制度制定方面,问卷调查结果显示,受调查学会制定会务披露制度的占受调查学会的48.6%。见表2.

但是如何确保公布的信息是真实、准确的呢?在确保披露的信息真实、准确的制度保障方面,学会的制度建设非常落后。问卷调查结果显示,在受调查的107家学会中,“内部无任何监督机构”的学会占受调查学会总数的比例高达72.46%。见图3.

二、公益组织信息披露管理——以红十字基金会“郭美美事件”为例

1.我国公益组织信息披露管理的动机

即使公益组织监管机构制定的信息披露制度越来越严格以规范公益组织的信息披露,但是要消除所有的信息操纵或信息披露管理,达到完全可靠的、彻底无偏的信息披露不是最优的,因为那样成本太高。公益组织管理者对信息透明度的选择即信息披露的管理时在相关利益与成本之间做出权衡。任何一个组织只要存在就必然有自己的私利,即使其组织宗旨是为了公益。公益组织也不例外。公益组织的管理者必然也会根据自身动机和利益趋向进行一定程度的信息披露管理。其动机主要有三种:

一是契约动机。公益组织可以被看作是一种广泛意义上的契约关系的组合体。这种契约是不完备的,因为不可能把所有可能发生情况都在契约关系中予以明确规定。尤其是潜在的、未来的捐赠者与公益组织将要发生的关系。这种不完备性就使得政府的规制成为必要。而信息披露制度无疑是进行规制的主要途径,因为这种契约的不完备性导致的主要后果就是信息不对称。但政府规制也不可能、同时也没必要让公益组织把所有的信息均予以披露。这就使得公益组织管理者为了自身利益(包括物质利益和非物质利益如名誉)产生信息披露管理的动机。

二是信息披露成本动机。公益组织的信息披露如果真的是真实、完整、准确、及时的话,那么信息披露必然会导致慈善资源在公益组织中进行会合理的分配。但任何信息披露行为都是存在成本的。张雁翎、陈慧明指出公益组织在进行财务信息披露的决策和披露方式时会考虑三类成本:直接成本、竞争劣势成本和行为约束成本。这种成本的制约使得公益组织在进行信息披露是必然要对收益与成本进行衡量。这里非常重要的一个问题在于,公益组织的收益不仅仅是物质收益,还有非物质收益,如组织的公信力的提高。这种非物质的收益很难在公益组织年度报告中体现出来,尤其是在一个公益领域发展处于初级阶段、各种非正常现象频频出现、外部独立评估机制还未建立的情况下,其竞争劣势成本和行为约束成本就会非常大,公益组织的领导者基于成本和收益的考量,自然会进行理性选择——进行信息披露管理。

三是自我服务意图。公益组织虽然是发展公益事业为宗旨从事公益活动,但不可否认的是公益组织及其管理层也有自身的利益:组织目标的实现、声誉的获得等等。那么,公益组织也会通过选择性信息披露获取好消息披露的正面收益,尽可能降低坏消息披露带来的负面影响,通过信息披露管理使得披露的信息有利于公益组织的自身利益。在我国这样一个很多人把公益事业当作一种“谋生工具”而非“事业”的情况下,其信息披露的自我服务意图就会更加明显。

二、公益组织信息披露管理:秘密背后的秘密

——以红十字基金会“郭美美事件”为例

根据公益组织信息披露管理的特点,把公益组织信息披露管理的主要内容分为两部分:一是道德管理;二是选择性信息披露。

1.道德管理

这里讲的道德管理并不是指通过对组织资源和组织成员的工作进行计划、组织、领导、控制,制定组织希望达到的道德目标,并尽可能以好的效果和高的效率实现组织道德目标的过程。而是指由于公益组织在塑造自己的公众形象时,总是力图使自己站在一个更高的道德层面,并以这样一种更高的道德形象出现在社会公众面前,因而这里讲得道德管理也就是公益组织的公众形象管理。“组织的公众形象时组织的素质、实力和表现在社会公众中获得的认知和评价,即组织的社会认知度和社会信誉度。这是现代组织的一种无形资产和无形财富。公共关系通过对组织的各种形象要素的设计、规划、控制和传播,对组织的社会认知度和社会信誉度进行创造、维护、调整和提升,科学地调控和管理组织的公众形象姿态。”无论是在自我认同、还是在自我宣传上,公益组织总是带着较高的道德优越性。

以红十字基金会“郭美美”事件为例。在红十字基金会(以下简称“红基会”)的网站上,在“机构简介”一览我们可以看到一个几乎具有完美形象的红基会:具有崇高的宗旨:弘扬人道、博爱、奉献的红十字精神,致力于改善人的生存与发展境况,保护人的生命与健康,促进世界和平与社会进步;名誉会长均是或曾经是全国人大常委会副委员长;二十余项国家级的“荣誉和奖项”;惠及众生:2007年两大公益项目基本形成完整的项目资助体系,受益人口已超过100万人;如果您向红基会捐赠超过一定数额,还会“举行捐赠仪式和新闻发布会,邀请国家领导人及中国红十字会领导出席”;捐赠同时还可以获得税前扣除资格等等。而在其首页的“新闻搜索”栏内找不到任何最近炒得沸沸扬扬的“郭美美”事件的一丁点信息。如果没有“郭美美”事件,我们登录红基会的网站不由自主地会为这个具有高风亮节、全心全意为了人类而辛勤耕耘的道德天使而折腰。

2.选择性信息披露

    从广义上讲,选择性信息披露是指在信息披露的时间、数量、内容、方式、对象方面有选择的、没有按照规则规范做出的选择。选择性信息披露在强制性信息披露过程中表现为对信息披露方式和时间的自愿性选择上。自愿性信息披露处于组织的具体需要而进行的披露,因而它的选择性就会更加突出。这种选择性信息披露无疑是向通过具体信息的披露来达到突出组织道德、能力等各方面的优势,进而在资源有限的公益领域占据竞争的有利地位。

     季蕾结合实践理论和理性选择理论,研究了公益项目“有底线的模糊运作”模式,分析了项目运作中各个行动者在项目运作场域中的行动逻辑和互动,刻画了项目运作模糊特点及理性底线,以及模糊运作的生成性。谢芳通过对“幸福工程”T县项目办为例研究了公益项目执行层运作特征研究指出,从对执行层在项目运作各环节以及自我管理与评估过程中的表现,发现其存在“选择性模糊”的运作特征,即执行层并没有完全按照规定的职责进行项目运作,对于其中的一些环节按照规范执行,而对另外一些环节则表现出极大的变通性。这种变通性及模糊性运作必然使得在进行信息披露如提交年度工作报告时对相关的信息进行披露管理以获得年度检查合格资格以及另一方项目当事人的审批或检查。

    通过红基会“郭美美”事件可以看出,红基会在此对组织产生重大不利影响的事件发生后,采取了下列选择性信息披露管理行为:一,在红基会的网站上对此事件一字不提,力图使人们尽快忘记这一事件;二,迅速使红十字会捐款系统上网,宣称接受公开监督;三是网络公关。如果我们去百度搜索红十字基金会,影响如此之大的“郭美美”时间在搜索第一页竟然在最底部才有一条相关消息,前面的消息还是关于红十字基金会的正面消息,不得不让人产生网络公关的怀疑。四是丢卒保车。撇开红十字会与商业系统红十字会的关系不谈,即使如其秘书长所称后者是一个拥有高度自治权的行业分会,但是不可否认的是红十字会、红基会与商业系统红十字会之间存在关联关系,而这种关系从没在红基会的网站上看到过相关的信息披露。

    当前虽然登记管理部门逐步建立起关于公益组织信息披露的框架,但是由于缺乏对信息披露质量的评估机制和体系,因而对于公益组织信息披露管理的规制还未进入管理部门的视野。构建公益组织信息披露质量评价指标体系,是对公益组织信息披露质量评价的重要前提。目前还没有对公益组织信息披露质量评价指标体系的系统研究。我们可以借鉴商事公司等营利性组织信息披露质量评价标准并结合公益组织绩效评价的相关研究成果进行相关指标体系的设计。

第五章  信息披露管理的监管

一、信息披露管理监管存在的主要问题

从上述的研究中可以看出,针对公益组织信息披露监管存在的主要问题是:

1.公益组织信息披露的法理基础不明

   所有的基金会均接受同样的基金会信息披露规则,所有的社会团体亦遵守同样的社会团体信息披露规则,所有的民办非企业单位遵守同样的民办非企业单位信息披露规则,不论这些社会组织是否具有官方背景,不论这些社会组织是公益性还是互益性组织,也不论这些社会组织组织的规模如何。这种对不同组织形态的社会组织的信息披露规则采用同样的、类似的信息披露规则必然会导致信息披露制度的无效率或低效率。因而必须在分析公益组织信息披露的法理基础之上,对不同的公益组织的不同方面做出相应的、具有针对性的规定。

目前关于公益组织信息披露的法理基础的探讨一般还是借鉴国外的有关理论做出解释。李芳认为,慈善组织信息披露的法理基础油两个方面:一是慈善组织是以公益为目的、承担者重要的公共服务职能和公共责任的组织;二是慈善组织信息公开制度的核心是公众知情权的保障。这实际上混淆了不同公益组织对不同对象承担信息披露义务的法理基础。对使用国家财政资金的公益组织而言,自然应当按照契约或行政管理关系对国家及其相关部门承担信息公开的义务;对那些不适用国家财政资金但依靠社会公众捐赠的社会组织而言,其信息披露的法理基础是一项未来的契约和已捐赠人的知情权;对那些具有免税资格的公益组织其信息披露的法理基础在于其免税资格实际上是一种税式支出方式,因为所有纳税人均可以要求其披露相关信息。而对于那些没有获得国家财政资金、不依靠社会公众捐赠也不想有免税待遇的公益组织仅仅是为了极特殊的需要如国家安全、公共利益才能要求其进行信息公开。

2.公益组织信息披露之间的竞争不充分

    官办公益组织数量众多,公益组织成立的非竞争性原则等都导致了公益组织之间的竞争不够充分,它们并不担心缺少来自于社会公众的认同和捐赠,因为社会公众往往找不到别的公益组织进行捐赠。这就使得公益组织往往出现明显的行政化,其负责的对象主要不是捐赠人、社会公众,而是其上级领导单位或主管机构,公益组织对于捐赠者、社会公众等地信息需求必然会忽视,且这种忽视目前看来并不会对公益组织的生存产生生死攸关的影响。这种非竞争性或竞争不充分的环境下,公益组织信息披露的动力可想而知。

3.相关法律法规不完善,有些法律法规还相斥

关于公益组织信息披露的相关法律法规,即使在目前规定最多的基金会领域也是非常粗略的。对于能够产生问题的领域的信息公开的细节性规定非常之少。同时对于违反信息披露规则的公益组织的处罚体系没有建立起来。如具有针对性的行政责任、刑事责任、民事责任等责任的规定还不能衔接,不能构成一个完整的责任体系。同时组织责任与个人责任也没有明确的分开制定,从而使得责任的有效性不能得到实现。

同时,我国不同类型的公益组织如公益性事业单位、民间公益组织其会计核算的法律依据、核算基础均不同,其信息披露的基础也会不同,这就导致其披露的信息往往不具有可比性。同时,相关法规要求披露的信息内容往往也不能满足使用者的需求。

4.政府部门的管制型制度设计不堪重负

对公益组织的信息披露承担主要监管职责的民间组织管理局由于法律法规在制度设计时仍然延续的是一种管制型思路,赋予了公益组织管理机关太多的职权,但是由于其政府能力的限制使得其不堪重负,同时行业性的自律监管还未能发育成熟,必然为公益组织信息披露管理行为留下较大的操作空间。

5.对公益组织信息披露内容的制度要求过于简略

公益组织信息披露内容的规定是信息披露质量的重要保证。在信息披露内容上不应该只有笼统性的数据,还应制定较为明确的定量标准。同时,还要根据组织的规模来适当予以分类、分级。必须考虑到信息披露的成本。

6.有利于公益组织信息披露的治理结构有待于进一步改进

目前关于什么样的治理结构才能实现公益组织的善治仍然是一个争论不休的问题。目前我国公益组织的治理结构存在不能充分发挥监事作用、容易出现内部控制等问题。从我国目前的立法状况来看,相关立法对公益组织治理结构的规定尤其是对理事会相关下属委员会及监视的规定不利于其作用的充分发挥,入在监视的任职资格上并没有做出明确的规定,其职权局限于对业务的监督,缺乏激励机制和责任机制。并且在组织治理机构中,对于公益组织信息披露的具体责任人也没有相关规定,即使有所规定也只是对组织的责任,而,没有规定如果违反了信息披露相关规定哪些责任人应当负什么样的责任。

7.公益组织信息披露监管的中介组织缺乏

    目前关于公益组织信息披露监管的专业中介组织非常缺乏,尤其是民间的中介组织就更是凤毛麟角。中介组织在公益组织的信息披露的整个过程中扮演者重要的桥梁作用,一方面可以为社会公众等提供信息,另一方面,也能够凭借它们的专业性、中立性对公益组织信息披露进行监督,通过信息集中、信息比较可以更容易挖掘更多的公益组织信息披露及信息披露管理的相关情况。

二、监管政策建议

公益组织信息披露管理存在于信息披露的各个环节,对公益组织信息披露管理行为的监管可以从信息产生与传播阶段入手,针对公益组织在不同阶段的信息披露管理行为制定一系列的监管制度。针对上面出现的问题,本研究报告提出如下政策建议:

在信息生成阶段,应当采取如下措施:

1.明确公益组织理事会的信息披露责任

公益组织的理事会是公益组织最高的权力机构,理事会必须对公益组织的使命、监督、资源和对外沟通负责。把信息披露责任落实到理事会上面,并把相关信息如实告知捐赠者、监管机构、社会公众和其他利益相关者,是理事会有责任和动力使组织的运营与组织宗旨、捐赠者、监管机构、社会公众的期望一致。同时在公益组织内部必须设置专人对组织的信息披露进行管理,就像上市公司的董事会秘书的角色一样。 通过这样的机构设置,就可以进一步加强和完善公益组织的内部审计,避免了长期以来内部审计仅作为公益组织对下级单位财务、经营的监督手段的情况,这就使得理事会或监事会与内部审计人员之间有了及时的交流和沟通。这就必须围绕公益组织的委托、代理、信托关系中,通过合理的信息披露义务来消弭公益组织管理者与捐赠者、监管者和社会公众等利益相关者之间的信息不对称,使捐赠者和管理者的目标和利益趋向一致。

2.加强有利于公益组织信息披露的治理机构。公益组织信息披露的组织基础是公益组织,因而公益组织良好的治理是保证信息披露质量的根本保证。良好的治理机构能在很大程度上打消上述所讲的公益组织信息披露管理动机。尤其是在公益组织三权分离(所有权、管理权、收益权)的情况下,公益组织的董事会、管理层就存在着信息披露管理的动机。例如在美国,很多非营利组织都建立审计委员会。许多接受捐赠、收取会费的非营利组织(包括公益组织)及要求被审计的公共部门都建立了审计委员会或同等机构。该委员会为常设委员会,其首要职责是监督组织的财务数据,监督针对财务报告的内部控制制度,监督外部审计程序,与组织的内部审计人员、外部审计人员及财务报告的负责人员进行沟通和交流,并对治理结构提供咨询建议。

3.制定信息披露质量的衡量标准。目前对公益组织信息披露的监管重点在于公益组织的信息操纵行为,而不是信息披露管理行为。随着信息披露制度的完善,采用信息操纵方式对信息进行干预将会付出越来越大的违规成本,公益组织必然将会采用合规的信息披露管理行为来对信息进行选择性披露或模糊性披露。因而制定信息披露质量的衡量标准和指标就具有重要的意义。通过制定科学、合理的信息披露标准和指标,保证公益组织披露的信息真实、准确、完整、及时,也就是高质量的信息披露。

4.健全公益组织信息披露的审计监督制度。独立的外部审计是保证公益组织会计信息真实的有效保障。这就意味着必须要保证审计机构的独立性、中立性和专业性。这样通过审计的信息才能够真实、完整地反应公益组织的运作情况。

在信息传播阶段,应当采取如下措施:

1.加强相关政府机构的信息披露监管职责

目前关于信息披露监管制度的相关规定均是赋予公益组织很多的义务规定或者规定由相关政府机关对公益组织的信息披露进行指导,但关于政府机构在公益组织信息披露监管方面的职责或义务则几乎是空白。作为公共利益的代表,作为公益组织的监管机构,必须明确相关政府机关在公益组织信息披露监管方面的职责。尤其是在双重管理体制下,主管单位对公益组织这样一个“子女”的违规行为会有一种天然的庇护取向,毕竟在一定程度上它们是利益共同体,否则机构也不会给某一公益组织做主管单位。因而,必须进一步改革公益组织的登记管理体制,并在此基础上,加强等级管理机关的信息披露监管职责。

2.大力发展中介机构的发展。信息中介机构在公益组织信息披露监管中发挥着重要的作用,其自身特有的专业优势、中立优势,在公益组织信息披露、信息披露管理的全过程中均能发挥重要的信息来源、信息综合与评价等作用。与公益组织相关的中介组织主要包括信息审计机构、信息集中和信息比较机构、信息评价机构等。尤其是要重视行业组织的信息披露监管作用的发挥。公益组织的行业组织的两大功能是信息提供和协调行动,可以利用其建立的正式或非正式网络,为公益组织提供一个交流、沟通的渠道和平台。

3.完善信息披露评价制度。在制定信息披露质量的衡量标准,除由相关政府管理部门以外,应当由独立第三方机构对公益组织的信息披露进行评价。在完善信息披露评价制度是必须坚持有用性、相关性、可靠性等原则,即披露的信息必须能够满足不同信息使用者的要求,使信息使用者能够对组织的运营情况、财务情况、治理情况等有深度的了解,并能够在做出捐赠等决定时能够根据或参考这些信息做出正确的判断。这就要求公益组织披露的信息的形式、数量和质量必须与使用者的目的和要求息息相关,不能用虚假的陈述或误导性陈述或故意遗漏中大信息,必须保证重要信息的全部披露。

4.完善公益组织信息披露的法律责任体系。目前我国还没建立完善的、系统性的公益组织信息披露法律责任体系。对那些故意披露虚假信息、误导性陈述或重大遗漏所造成的后果并没有明确规定其,民事、行政、刑事责任。必须在分析信息披露的违法主体、违法客体、违法行为等方面做出明确的规定,形成有层次的,明确的法律责任体系,并对相关的救济措施和责任实现方式做出相应的规定。

 三位作者均为清华大学公共管理学院NGO所博士后。

 
 
 
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