欢迎访问中国社会组织公共服务平台
当前位置:首页 理论研究文集

破解中国公益组织的治理困境
——从“郭美美事件”中的红十字会谈起

马剑银

谣言止于公开,信任来自透明,改革需要契机。

——题记

导言

2011年6月以降,作为国内最大的受赠机构,中国红十字会因“郭美美炫富事件”(以下简称“郭美美事件”)而备受公众质疑与诟病,遭遇了巨大的信任危机。

郭美美事件并非偶然而孤立的一个事件,短短几年内,仅红十字会系统,就出现了“汶川地震天价帐篷”、“成都红十字会挪用地震物资”、“上海卢湾红十字会天价餐费”、“贫困学校被迫拒绝红十字会以外的捐赠”、“武汉红十字会违规出租救灾备灾仓库”等事件,这些事件无一例外都是通过微博、论坛等新媒体曝光,传统媒体跟上采访,从而体现公共领域民意“蓄水池”、民权的“震荡棒”、民情的“传感器”和民声的“共振板”的功能。经过公共领域的酝酿,最后,公众将质疑的目光聚焦到中国红十字会身上,开始解剖这一具有中国特色的“公益组织”。

事后,中国红十字会采取了多种措施,但公众质疑之声仍然不绝于耳,并很快演化成整个中国公益组织的公信力危机。据新闻报道,郭美美事件发生后,深圳市红十字会接受的惟一社会捐款为100元,而佛山市红十字会系统包括医院和学校则未收到任何捐款,民政部也透露,郭美美事件后,全国社会捐款额度锐减一半。在有人惊呼“中国红十字会倒掉”的同时,最近媒体又报道了另三家公益组织的负面消息——中国慈善总会违规预开1500万元免税发票事件;中国青少年基金会“中非希望工程”项目的合作方“全球杰出华商协会”存在很多问题;河南宋庆龄基金会违规征地、放贷事件。有媒体形容为“蝴蝶效应”的这一连串指向公益组织的事件,看似表达公众的不满,但却已然是公共领域的一种发酵,其针对的是公益组织治理的诸多问题,包括组织自律、行业规范和政府监管等。郭美美这只“蝴蝶”引发的旋风卷起的不仅仅是对中国红十字会一家组织的质疑,而且还掀起了公众对整个中国公益事业管理体制和组织治理的普遍不信任。实际上,近几年来,学术界和媒体界对于中国公益组织的治理困境及其出路问题关注已久,并有诸多探讨,相关主管部门和登记管理机关也一直在探求谋变,但却苦于应变无绪。改革需要契机。郭美美事件于偶然间掀起巨澜,在公共领域中充分酝酿、发酵,将中国公益组织的治理困境全方位、多层次地揭示出来,使我们不得不切实反思公益组织存在的诸多问题及其成因,进而思考和推进公益组织治理的改革之道。

一、公益组织的公共性特征

公益组织,在本文语境中又可称为社会公益组织,顾名思义,就是具有公益性或公共性特征的社会组织。对不同社会文化情境中“公”与“私”,或者“public”和“private”之间的区分以及相互关系的考察,是了解公益组织性质的前提所在。

中国传统文化的语境中,公与私之间没有绝对的界限,是一种类似于“差序格局”的同心圆波纹图(见下图1.1):

在这张图中,公与私是沿着个人、家、族、地方、中央(国)、天下的顺序由内而外依次相对,每一个圈相对于靠内者而言是公,而相对于靠外者而言是私,公与私可以相互转化,个人是私,国家(近世之后的“天下”)是最大的公。至于中国传统文化中“公”这一概念的具体含义,很多学者都整理过,归纳之,可以有五种类型的含义:

 

● 类型一:朝廷、政府或国家,这也是最原初的含义,衍生出公共事务,例如公家、公门、公堂;

● 类型二:“普遍”、“全体”、“天下”,这是一种规范性和超越性概念,重不在范围,而在人的关怀,即“公心”、“天下为公”,强调“无私”的伦理含义,有衍生义,即平,“公平”;

● 类型三:由类型二变化而来,善或世界根本原理,:义、正、天理,流行于宋明理学,比类型二更为抽象,私的负面含义就更为突出;

● 类型四:对类型二、三的反动,即在强调“公”的前提下,承认“私”的合理性,聚私以为公,例如“天下之私,天子之公也”、“合天下之私,以成天下之公”(顾炎武),对“自营为厶,背厶为公”重新定义、“先私而后公,固其理也”(俞樾),此义源自晚明清初。

● 类型五:公即“共”也,由“公”的语义衍生 ,“公共”,此涵义衍生出三类意义:一曰“公议”、“公论”;二曰家族之共有之“公田”、“祭祀公业”、“公祠”;三曰社会生活之公,“公会”、“公所”。

 

从这五种类型“公”的涵义而言,类型一和类型五是描述性含义,而类型二、三、四则是规范性含义,具有强烈的价值判断,公为善,私为恶,公与私之间的对立就非常严重,当现实中“公”与“私”之间产生冲突时,很多人以自杀脱困。也正是这种强烈的价值判断,所以影响了类型一和五,政府和家族作为“公”的代表具有了“正面”的“善”的代表,“政府既是道德的化身,又是所有私人利益的代表”,政府官员进而僭越成为政府的代表,官与公之间在很大程度上画上了等号。

当然,近代以来,受到西方的影响,“公”与“官”区别使用的现象也出现了,前者指政府,而后者代表社会的集体事业或活动。这种用法类似于类型五,但是比类型五更加宽泛,甚至还包括了类型四的涵义。也就是说,因为国家与社会二分的观念逐渐传入中国之后,公共性也具有了在国家之外存在的可能性。从西方文化中典型的“公”“私”区分而言,与中国相对主义的公私观念不同,具有某种绝对性,这种绝对性与基督教神与人、自然法与实定法的二元对立一样,公与私也是具有现象学上的二元对立,公永远是公,私永远是私,首先,公共领域和私人领域的划分是整个生活世界的基本划分,而在生活世界的理性化过程中,逐渐产生了系统化了的公共性部分和私人性部分,即政治系统和经济系统,也就是国家和市场,因此,产生了两种公共性:即国家的公共性和国家之外的公共领域——社会公共性(参见图1.2):

 

因此,从上述两张图中就可以看出,典型的中西文化的公私观念具有非常不同的含义:虽然国家都是公共性的最大代表(中国的天下在某种意义上是国家的衍生,是带有普适性意义的国家概念),但在国家之外是否具有公共性因素,是有不同答案的,在典型的西方文化中,“国家”之外不仅存在着市场,而且还存在着社会,而社会是具有公共性因素的,是没有系统化的公共领域;而在典型的中国文化中,那些被称为“市场”和“社会”的内容,都在“国家”之内,它们相对于国家之公,则都成了“私”的因素。

此外,传统的西方文化在价值优先性选择上,与中国的仰公抑私不同,具有先私而后公的价值判断(相当于中国传统“公”概念的类型四,且在价值上比类型四更加强烈),追求个人利益的人们,将带来公共利益。但是这种古典自由主义式的公私观,将公共性(公益)建立在私人性的优先发展之上,私人性的最大化就是公共性的最大化,只有在“市场失灵”的时候才需要公共性(公益),在这种含义上,不仅抹煞了私与公的区别,而且还抹煞了社会(公共领域)中的公共性特征,将社会市场化。在这种观念之中,公益与私益、公共性与私人性的边界不清,社会公益组织的性质也就无法界定。

因此,在传统中国文化中,公共性与国家(政府)是带有某种意义的重合性的,公益在很大程度上等同于国家利益,政府工作人员也成为公益的代表,公益也需要国家来提供,即使近代以来,中国在现代化过程中在国家之外也出现了“社会”这一实在的现象,但是在理念上,传统思维仍然占优势地位。

而现代社会中公益组织的公共性,既无法从传统中国的可以转化的相对主义的、公共性笼罩私人性的公私观念中生发出来,也无法从传统西方国家与市场二分的,私人性优先于公共性的公私观念中生发出来,只有承认公共性的二元性,即国家公共性与社会公共性的共存,才能具有社会公益组织的公共性基础。

国家之外的社会公共性(公益)的提供的制度化组织化,就形成了各种各样的公益组织,这些公益组织既不同于以营利性为特征的市场组织,也无需像政府组织那样具有严格的制度法律规制,在整个宪政框架之中,自主提供社会公益,这就是社会公益组织的性质,国家逐渐在社会公益领域退场,主要着眼于整个社会重大公共性的维持。

因此,对于中国传统文化之下的公私观念而言,国家要从公共性的垄断者角色逐渐转变为重大公共性的垄断者,将社会公共性逐渐剥离出来,而对于古典自由主义的西方传统文化之下的公私观念而言,将私人性的优先地位逐渐消解,承认市场的局限性,释放出“公益”提供的社会空间。这样一来,国家、市场和社会提供不同类型和不同层次的公共性,形成多元公共性提供系统。

从这些公益的类型体系之下,各个国家对于公益事业的具体认定也是不一样的,因此社会公益组织的范围就有所区别,英美两国关于公益事业的界定,一直遵循着1601年的《伊利莎白济贫法》所确定下来的原则,随着时代的发展而有所改变,但基本精神不变。英国最新的《慈善法》(UK Charities Act2006)具体列了13项事业为具备慈善目的的事业:(1)扶贫与防止贫困;(2)附近教育;(3)促进宗教;(4)促进健康和生命维持;(5)促进公民权和社区发展;(6)促进艺术、文化、历史遗产保护和科学;(7)发展业余体育运动;(8)促进人权、冲突解决与和解,以及促进不同宗教与种族之间和谐、平等与多样性;(9)促进对环境的保护与改善;(10)扶持需要帮助的青年人、老年人、病人、残疾人、穷人或者其他弱势群体;(11)促进动物福利;(12)有助于提高皇家武装部队效率;(13)其他符合本法相关条款规定的事业。

美国同样继承了济贫法的精神,在《美国信托法重述》(第2版)第368条中,将公益分为六类:(1)济贫;(2)发展教育;(3)发展宗教;(4)促进健康;(5)政府或社会目的;(6)其他有利于社会利益实现的目的。而在美国税法典的501C3条款中,对公益的界定是:

 

专门为下列目的组织和运营的公司以及任何社区福利公益金、基金和基金会:宗教、慈善、科学、公共安全测试、文学或教育目标、或者为了促进国家或者国际业余体育竞赛(但是必须满足其活动中的任何部分都不包括体育器械和设备的供应),或者为了预防虐待儿童或动物,其中净收益的任何部分都不是为了任何私人股东或者个人的利益,其所从事活动的任何实质部分都不是为了宣传或者试图影响立法(除非第h分节另有规定),并且,其没有参与或者干涉(包括发表或散播声明)支持(或者反对)公共职务候选人的任何政治活动。

 

在中国,公益的概念主要体现在1999年《公益事业捐赠法》和2001年《信托法》中。前者列举了属于公益事业的事项:(1)救助灾害、救济贫困、扶助残疾人等困难的社会群体和个人的活动;(2)教育、科学、文化、卫生、体育事业;(3)环境保护、社会公共设施建设;(4)促进社会发展和进步的其他社会公共和福利事业。后者列举了公益信托的公益目的:(1)救济贫困;(2)救助灾民;(3)扶助残疾人;(4)发展教育、科技、文化、艺术、体育事业;(5)发展医疗卫生事业;(6)发展环境保护事业,维护生态环境;(7)发展其他社会公益事业。

因此,在中国的公益组织,并不仅限于在民政部门登记的社团、基金会和民办非企业单位,像中国红十字会这样依法成立但却游离于民政部门监管之外的公益组织同样存在,而且这些组织的公共性来源更多的并不是社会公共性,而是国家公共性,这也是中国公益组织的一大特点,具有历史与现实的多重原因。也正是因为这样的特点,才使得中国公益组织的治理显得尤为艰难,存在着多重困境。

二、中国公益组织的治理困境

上文简要讨论了公益与公共性的基本问题,在这样的基本问题框架内讨论中国公益组织的治理困境及其破解,或许更有深层的意义。当下中国社会中存在着的公益组织,除了在民政部门登记的“以发展公益事业为宗旨、从事公益活动的”的社团、基金会和民办非企业单位之外,还有像红十字会这样的与政府具有千丝万缕关系,但又游离于民政部门监管体系之外的公益组织;因为现行“双重管理体制”的限制而未曾在民政部门登记,但在事实中又开展着公益活动的大量草根组织;在《公益事业捐赠法》和《信托法》所明确列举的“公益目的”之外,或者对这种公益目的存在不同解释的公益组织,例如维权型公益组织甚至精神型公益组织,这些组织的公益性并未受到现行法律的明确承认,但是似乎也从来没有明确的法律进行否认。在社会公共性的表达中除了慈善型公益之外,是否还包括其他类型的公益组织,至少在现行的中国法律中,存在着模糊性。

不仅如此,因为1949年以来,国家对社会组织的基本态度就是实行“接纳&排斥”的区别技术,将纳入体制的社会组织高度行政化,给予国家财政补贴,视为“准行政部门”,而对于体制外那些政府“不熟悉、不放心的某种或某类”社会组织则采取事实上的排斥,对于接纳到体制内的社会组织又实行“放任”的方式。这种被学者称为“政府选择”的社会组织生成模式,使得政府的主观态度决定着社会组织的生死存亡。从根本上而言,这与中国传统文化中的“公”“私”观念也密切相关,不仅官民关系被视为公私关系,政治系统内部下级之间的关系也被视为是公私关系,政府同样将事实上在政治系统之外的社会组织与自身的关系也看作公私关系,社会在国家之内,国家为公、社会为私的观念仍然根深蒂固,在某种程度上以国家公共性来排斥社会公共性,或者将社会公共性置于国家公共性之下,在无法全方位提供公共性(公益)之时,也要将社会公共性(公益)提供的组织选择权牢牢掌握自己手里,这就使得公益组织在某种程度上生活在国家的襁褓之中。此外,中国的经济发展和社会发展过程中同样面临着各种问题,这些问题也影响了公益组织的发展与规范,因此,前文所述的以中国红十字会的公信力危机为代表的公益组织治理,至少存在着以下三方面的困境:

(一)治理困境之一:公共性垄断与路径依赖

中国红十字会系统作为受捐赠之大户,在我国公益组织中首屈一指。但是红十字会在我国国家与社会的关系中却依托于党政系统,基本游离于社会之外,这就使得中国红十字会的公益事业成为政府业务的一部分,成为官办的公益事业;虽然中国慈善总会、中国青少年基金会和河南宋庆龄基金会与中国红十字会不同,确实属于民政部门监管体系范围之内的社会组织,但是其与政府之间存在密切关系,同样被很多学者称为“官办公益组织”。这些官办公益组织在现实中承担着补充、执行相关公共政策的功能,例如在环保、社会福利等领域;而且基本上模拟政府的官僚制建构,活力不足,难以取得社会认同感。因此,这些官办公益组织存在的国家公共性垄断与路径依赖,不仅严重扭曲了中国公益组织的内部治理结构,更折射出转型时期中国公益组织普遍的治理难题。

诞生于战火硝烟之中,以救助战争中伤病员为最初使命的红十字会,是近代以来最具代表性的民间社会组织之一。不仅如此,红十字会的出现提供了“社会公共性”的表达范本,使得国家不再成为“公共性”表达的惟一主体,大致从19世纪后期以来,致力于人类社会各个层面公益事业的民间社会组织,一直是“社会公共性”表达和提供公益的最活跃主体。同时也印证了托克维尔以来的那种带有美好社会理想的结社生态,确实能够成为一种国家之外的公共性表达,成为我们生活世界的必需品。

但是,关于国家与社会关系的经典政治理论本身无法来解释当代中国公益体制的困境,包括中国红十字会的治理困境。近代以来中国社会历史发展的特殊轨迹以及中国传统的公私观念的影响,使得我们只能透过历史的溯源才能认清当代中国公益组织治理困境的来龙去脉,在某种意义上来说,中国的公益事业无法秉持与各种政治力量保持距离的原因,就在历史发展的路径依赖上。

1949年新中国的成立,将以前逐渐向西方靠拢的中国旧福利救济事业定位为“统治阶级欺骗与麻醉人民的装饰品”。同时改造旧的慈善组织,颁布一系列社团管理与慈善机构接手的法规,建立起与中国社会主义事业相配套的政府包办型公益事业体制。1978年前的中国政府,获得了对社会中绝大部分稀缺资源的控制与支配权,政府基本上垄断了公共性的表达,社会与国家同构了,成为一种“总体性社会”,“任何处于国家的控制之外的相对独立的社会力量已经不复存在”。这种社会与国家同构的理念与中国传统中同心圆波纹型的公私观念也形成了一种内在契合的关系。

1978年改革开放之后,中国社会因长期压制而休眠的民间力量、民间资源被重新释放了出来,形成了新的社会空间,而此时,政府也有意识的主动让渡空间给市场与社会。但是,因为这种让渡基本上完全取决于政府自身的能动性,缺乏制度和法律保障,因此,各种领导人的因素发挥了很大的作用,领导人开明的地方和时期,这种社会空间就广阔,相反,则社会空间则狭窄。因此,作为社会组织的公益组织与政府之间的关系就模糊不清,许多不可预期的、非制度化的现象时有发生。

随着市场经济的改革,原有的国家对公共性垄断的体制已经无法满足新的社会经济发展的需要,官办公益组织也逐渐迈上了回归社会之路,经过大约30年的发展之后,中国诞生了一个以各类基金会、公益性社会团体、民办非企业单位以及各种草根组织为主要载体的规模巨大的社会公益组织体系,其规模仅就民政登记注册的部分而言就达到30余万家。

中国红十字会系统,就是处于这条回归社会漫长而曲折的道路之上,1985年,用“政府的助手”名义从政府体制中脱离出来,1993年《中华人民共和国红十字会法》正式以法律的形式将红十字会规定为“社会团体法人”。但是,令人遗憾的是,占据了绝大多数中国公益捐赠资源的红十字会,依然享有其他公益组织所没有,本也不应该为公益组织所享有的巨大的党政体制内资源,例如参照公务员进行工作人员管理,财政拨款,从中央到区县健全的全国性组织网络,免于在民政部门登记注册,等等。在财务管理上,《红十字会法》规定只有内部监管(第24条第4款:红十字会经费的来源和使用情况每年向红十字会理事会报告。)和政府监管(第25条:红十字会的经费使用情况依照国家有关法律、法规的规定,接受人民政府的检查监督),而并未规定要向公众公开,没有“公开透明”这一辈普遍认为是公益事业“铁则”的规定,甚至在政府已经将其他公益组织纳入到信息公开的体系中去时,民政部出台的《基金会信息公示办法》、《民政部关于进一步加强社会捐助信息公示工作的指导意见》等规范性法律文件,都无法有效规制红十字会,也无法有效规制免于在民政部门登记的一些官方色彩浓厚的公益组织。除此之外,各级党政部门通过行政手段干预捐赠市场,在事实上强制规定公民企业和其他组织只能向红十字会等少数公益组织捐赠。

因此,虽然随着改革开放30年以来,民间的社会组织有了长足的发展,但是在中国公益领域中占绝对优势地位的,却仍然是以红十字会为代表的官办公益组织。垄断公募牌照的红十字会等官办公益组织,无需以公开透明之公信力取胜于公益募捐市场,出现“天价帐篷”、“万元餐费”等事件,也就不足为奇了。在某种意义上来说,红十字会的信任危机,归根结底,就是这种笼罩在社会公益事业之上的国家对公共性表达的垄断以及长期以来的体制惯性。这使得红十字会等官办公益组织在推动公益事业发展的体制和组织系统中无法摆脱来自体制内的行政权力、官僚作用以及官场潜规则的束缚,而无法体现与贯彻其原本应该具有的“社会公共性”表达与“公益”提供的法则。社会生活中存在的多样化、多层次的公益需求,无法由国家自上而下的公益供给系统完全满足,多元化的社会公共性的生产成为摆在我们面前的一个重要问题,而国家所要面对的,是从对公益供给组织的选择甚至包办代替向对社会公益组织的宏观监管的转型。

(二)治理困境之二:市场魔怔与内部性

如果说中国公益组织治理困境的首要因素源于历史的政治体制惯性,那么第二个因素则存在于现实的市场经济之中,。在市场经济中,“逐利”是最大的理性,现代经济学用“理性的经济人”假设来证明追求自身利益最大化逻辑的正当性,以存在“因追求私益而产生的公益效果”或“主观为私益,客观为公益”的现象而坚持私益优先论。有学者批判这种经济人假设无法产生社会公益行为,因为社会公益行为是建立在个人志愿性承担行动的物质利益成本基础上的,这种假设将导致公益与私益的混淆。

公益事业不得逐利,是与公益中的利他性密切相关的,因此,基于非营利性的公共利益至上是公益组织得以生存和发展的最大原则。在这个意义上,公益事业与营利事业存在着巨大的张力。“郭美美事件”涉及的“商业系统红十字会”、“中非希望工程”中涉及的“世界杰出华商协会”和“世界杰出华商协会”有限公司的关系以及前文所述的很多公益领域的信任危机事件,都是这种张力的集中表现。

作为以追求自身利益最大化为目标的商人,当然也可以从事公益事业,甚至那种“主观为私益,客观为公益”的现象确实也不可否认。但是商人从事公益事业的动机非常复杂,正当与不正当之间的界限也很难区分,甚至并不能以结果论动机。例如,因为某个商人从事公益活动而引起商业信誉的正面评价,因此获得更多的商业机会,获得更大的私益;再例如,虽然某个商人从事不正当的商业活动进行敛财,但是又将大部分财产捐赠于公益事业。道德评价显然很难直接在这种抽象的事例中展开,传闻与小道消息也无法与事实真相相提并论。另一方面,公益组织与商业企业进行合作,同样可能获得经济利益,从而扩大公益资产的额度,但是在这种合作中,即使公益组织和商业企业在经济利益上形成了“双赢”的局面,是否仍然有可能背离公益目的呢?

在郭美美事件中,社会公众与公共舆论对红十字会最大的诟病,就是对资本侵蚀公益的“怀疑”。商业与公益之间在现实中所形成的关系,因其本身具有神秘性和多重可能性,尤其在当今中国市场经济尚不够完善,各种政治、社会和文化制度与经济发展之间存在很大落差的时候,难免会给人以巨大的联想空间,加之信息不公开、不透明,各种流言也就大有风行的空间。“谣言止于公开”,在郭美美事件中,“美女总经理”、“商业”、“红十字会”这些关键词放在一起就十分“八卦”,假如红十字会一直奉行信息公开原则,即使谣言风起也会自行破灭,而不至于引发大规模的信任危机。例如,如果公益组织与商业企业合作且产生利润,这些利润就应该回归公益事业,且公之于众。信息公开之后,即使存在正当的“关联交易”,也可以理直气壮进行回应。

公益与商业之间的张力还映射到公益组织从业人员的行为及其待遇之上。在市场经济高度发展的今天,公众并不会去否认个人的利益诉求及与职责相应的待遇水平。只要合法合规,公益事业同样可以有较高的薪酬水平,以激励有志之士从事公益事业。但问题是,与国家层面的行政机关、市场层面的公司一样,公益组织同样存在内部性问题,代表公众行使社会资金使用权的公益事业从业人员,在公益与自身利益诉求之间如何进行抉择?经媒体曝光的红十字会机构(红基会)“投资房产,以公益之名建豪宅”、天价帐篷、“万元餐费”等事件,引发了公众对红十字会从业人员是否履行合格的资金管理与使用义务的质疑,就是这种公益事业内部性危机的表现。在这种存在普遍性质疑的社会氛围中,即使是正当的要求,也有可能被视为一种“公益腐败”或“公益寻租”。更何况在现行体制之下,红十字会从业人员在很大程度上是参照公务员进行管理,用政府的财政支付员工的工资与福利,而不是像其他公益组织,需要在善款中提取管理费用来支付人力成本。那么在这种体制中,善款的管理费用是否还应当收取?或者是否仍然应按照公益事业的行业内部通行比例进行收取?像这种重大的问题,《红十字会法》和相关的法律法规并没有作出具体的规定。

公益和市场之间的张力所形成的对公益组织治理的侵蚀,这种堪称“魔怔”的异化同样不限于红十字会一家。在以金钱为媒介的经济系统面前是否臣服,是考验每一个公益组织和公益事业从业人员的试金石,而在规制公益领域商业活动的法律法规尚不健全,政府监管又不力的当代中国,可以说每一个面临资源瓶颈的公益组织都无法拒绝来自市场的诱惑。那么我们应该拷问的是,悬在公益组织及其从业人员头上的治理之剑是否刚性?除了法律法规和政府监管之外,包括公开透明的项目及财务管理、负责有效的内部治理结构,以及来自媒体公共领域和渴求问责的社会公众的监督。

(三)治理困境之三:志愿失灵与公益异化

以上两方面的治理困境,逐渐使得公益组织偏离其社会公共性之本源,进而失去了公开透明的压力和致力于社会公益的动力。极而言之,一部分公益组织便堕落下去,异化为权力的附属物,蜕变为市场的衍生品。这种来自权力系统和市场系统对社会公共生活的侵蚀,哈贝马斯称之为(经济与政治)系统对生活世界的殖民,韦伯称之为“理性”/“官僚化”的“铁笼”,而马克思主义则用异化或“物化”(卢卡奇)的理论加以揭露与批判。但是,确切地说,把公益组织的治理困境仅仅归咎于权力与市场并不公平。公益组织本身存在着“志愿失灵”而导致公益异化,这是来自公益组织本身的治理困境。

如前文所述,国家并非公共性的惟一表达者,处于转型期的中国社会,也逐渐正在从公共性垄断的全能主义国家形象中走出来,政府、市场、非政府公共部门与私人领域四分法的社会已具雏形。作为非政府公共部门的红十字会在起源之初就是一种独立的社会公共性表达,红十字会对待伤病员及战俘的价值取向,并不必然等同于任何一个国家自身的价值取向,红十字会的公共性追求,也不必然等同于任何一个国家的公共性追求。非政府组织(non-government organization)的名称,就红十字会而言,是因为需要在战争中独立于各方,“中(独)立性”是其“非”政府性的核心概念,这种“非”政府性,既不是“异于”(unlike)政府,也不是“外于”(out of)政府,更不是对立于(against)政府,这些并不是“非政府组织”的必然属性。改革开放30年以来,大量民间的、草根的公益组织出现,很多官办公益组织也正在转型,都是为了满足转型社会中多样化、多层次和巨大的社会公益需求,甚至政府自身的公共物品提供,也越来越多地通过购买服务等方式委托社会公益组织来承担,这不是强调官方和民间、或者国家与社会的二元对立,而只是强调公共性的不同特征。

社会公益组织的公信力源于各自所代表的不同层次、不同方面的社会公共性。与前述权力与市场的外部侵蚀一样,公益组织自身的局限性也会造成公信力缺失,甚至成为“坏的公民社会”或“反动的NGO”。很多人强调红十字会的改革方向应该是完全脱离党政体制,成为一种完全意义上的社会公益组织,这固然是一种理想模式,但即使实现了,仍然可能存在“志愿失灵”的问题。这种失灵,在汶川地震后中国社会公益组织身上程度不同地表现出来了,并且已经引起媒体和学术界的关注。因此,直接脱离体制走向民间,仍然不是公益组织走向良治的治本之策。一些大的、甚至全球性的公益组织同样发生腐败案件。换言之,组织机构的性质、其隶属关系或自主性程度并非拜托公益组织治理困境的核心要件。甚至组织机构的价值目标(哪怕描述如何令人向往)也无法消除公益组织及其工作人员的内部性、腐败以及与商业企业的不正当关联交易,更加无法消除公益组织的机构官僚化和自我谋利化。从整个世界来看,社会公益组织已经成为人类基本公共服务(尤其是健康与福利)的主要提供者,构成了1.1万亿美院的产业,但是,前文所述的两种治理困境,如果没有公益组织及其从业人员的共谋,又何以产生?既然小型公益组织都无法完全避免志愿失灵,更何况如中国红十字会这样拥有巨大网络和多层多级体系的庞然大物,即使不计红十字会与权力、市场的关联性,又如何能在没有外部压力且内部动力远远不足的境况之下独善其身?

避免志愿失灵,有赖于公益员工的自我约束、公益组织的自律、公益行业的行规行约,同时也有赖于专业机构的评估、行政机关的问责以及建立在法律基础上的信息公开制度与社会监督网络。

为了规避公益组织存在的志愿失灵,一些发达国家建立了强制信息披露制度。例如美国联邦税务总署设立的990表,其中所要上报公开的关键信息包括基金会所有人包括高管、理事的名单和薪酬、收入与支出、购买服务及关联关系、所有捐款人的名单、支出明细。

中国现行法律并没有如此细致的信息公开要求,而刚从全能主义国家中逐渐走出来的行政主导型捐赠管理体制进一步加剧了包括志愿失灵在内的公益组织治理困境。例如对采购信息公开的强制性要求不够、造成天价采购事件不断出现;行政权强制下的集体统一捐赠,使得捐赠人无从考察受捐机构的公信力,也很难监督捐赠资金的流向。同时,一些纯民间的公益组织主动公开相关信息,反而因成本大增而难以生存,造成公益行业中的逆向淘汰。

三、构建中国公益组织的治理体系

“郭美美事件”及其引发的红十字会信任危机,同时也是公众对整个中国公益事业/组织的公信力拷问。那么,如何走出治理困境呢?我们认为,在社会管理改革创新的语境下,应呼吁中国红十字会等官办公益组织进行改革创新,从而带动整个公益行业的改革创新,通过解放思想,转变观念,改革体制机制,加强社会监督与行政监管,努力建构基于公开透明、良性互动的新型公共领域,将公益事业和公益活动置于阳光之下。

(一)解放思想、转变观念、培养社会公共性意识。

公益事业的改革创新是社会管理创新的重要内容之一。自2011年年初以来,胡锦涛等多位中央领导号召在推动社会管理创新上要解放思想、转变观念。这种要求用在红十字会等官办公益组织的改革上可谓恰如其分。不仅如此,推动公益事业的改革创新、还需要政府与社会各个层面的思想解放和观念转变。政府要转变只管理、不监督的观念,要改变将公益组织为臣为辅为私的观念;商业企业要转变以公益为工具谋利益的观念,增加自身的社会责任意识;媒体要转变重曝光、轻问责的观念,构建积极有效的公共舆论环境;社会公众也要转变事不关己高高挂起的态度或者“打酱油”的看客心态,培养自身的公共性意识和公民意识。整个社会不仅要形成追究、监督和问责之风气,也要培养对社会公益组织积极参与、共同治理和呵护成长之氛围。

(二)培育公益组织体系、增加竞争因素、以竞争促发展。

为了适应转型社会中多样化、多层次和多方位的公益需求,培育一个多元公益组织体系非常重要。当前,活跃在中国公益事业领域的组织,绝大多数都是以红十字会为代表的官办的自上而下的公益组织。由于社会组织双重管理的登记许可主义,大量的草根社会公益组织被排斥在合法组织行列之外,使得多元化的公益供给与公益需求之间无法实现畅通地信息交流,社会公共性的生产和再生产也无法得到真正的落实。近年以来,民政部门逐步降低了公益领域社会组织的登记门槛,在深圳、北京等地进行了无主管部门直接登记的试点,有的地方对于基层社区的公益组织也采取了备案制试点,今年民政部部长还公开向媒体强调正在修订中的三大社会组织条例会放开公益组织的直接登记,这无疑会对中国公益组织多元体系的形成产生一种良性效应。只有社会公益组织在数量上有所提高,才有可能对官办社会组织产生改革创新的压力。当然,数量上的保证只是第一步,接下来就需要加强社会公益组织的能力建设,例如募款能力、财务管理能力、内部治理结构建设、与公众以及公益目标人群的关系建设等,这是公益组织之间进行良性竞争的必要前提。

(三)完善公益法律、建构监督网络、规范信息公开。

关于破解中国公益组织治理困境最关键的措施,当然是制度建设,完善公益领域的法律法规,有计划、有重点、分步骤地推进公益组织现行体制机制的改革,建构系统有效的公益组织外部监督网络,全面规范公益活动和与公益相关的其他活动。

1.制定社会组织基本法或公益组织基本法。至今为止,我国关于社会组织这一重要法人模式的领域尚无基本法进行规范,现行三部社会组织行政法规对于公益组织的规范显得力有所不逮,行政法规毕竟与法律之间具有相当大的差距,不仅仅是在法律位阶和法律效力上,而且在价值目标上更是有本质的区别,如果说法律的直接价值目标是界定公权力与保障私权利,那么由最高行政机关依据职权制定的行政法规,其直接目标只是行政管理的效率性与合理性,在法律授权的范围之内行使自由裁量权。而且,现行法规的规定与红十字会等免于登记的社会组织之间如何在法律层面进行协调、如何在社会团体主管机关层面进行统一管理等问题都是空白,《公益事业捐赠法》和《信托法》虽然有公益行为的相关规定,但是规范并不系统,因此,尽快出台社会组织基本法,或者退而求其次,出台一部公益组织法显得非常迫切,这也是社会管理创新的重要内容之一。

2.建构公益组织的外部监督网络。公益组织外部监督网络的构建,是破解其治理困境的重要举措,包括国家监督、媒体监督、第三方监督和社会公众监督。下面分别加以论述。

第一种:国家监督,包括立法监督、行政监督与司法监督,这是最正统的公益组织外部监督方式。应该完善公益组织的法律制度设计、公共政策制定和公益行为监督;定期整理与公益组织相关的司法案例;国家机关尤其是行政机关也应该在监督过程中反思国家公共性与社会公共性之间的关系,更准确地定位自身在公益事业管理中的角色。 

第二种:媒体监督,包括传统媒体(电视、报纸、杂志)和新媒体,尤其是各种网络新媒体,包括BBS、博客、微博等对公益组织的监督。应该培育与支持大众媒体尤其是新媒体公共领域的建构;培育与发展在公共领域中公共性意见的产生机制;并且加强媒体的职业伦理建设。只有良好的公共领域构建才可能完善基本的外部监督体制,使得包括公众在内的社会各方主体都能在公共领域中对公益事业的相关话题进行商谈与沟通。

第三种:第三方监督,指中介机构和专业性公益组织对相关公益组织的运作进行财务运作、项目运作、内部治理、能力建设等方面的监督,也包括学术界基于公益组织的研究而进行的监督。要对这种第三方监督进行培育,尤其应该积极倡导成立以会计师、律师和学者等专业人士在内的公益组织评估机构,甚至采用政府购买服务的方式为这种第三方监督提供资金支持。

第四种:公众监督,社会大众包括公益组织的捐赠人、受益人和志愿者对公益组织运作的监督。应该培养公众的公民意识、社会公共性意识和社会责任意识,以及在公共领域中收集信息、表达意见和论证观点的能力。

3.规范公益组织的信息公开。行政部门应该制定关于公益组织信息公开的规范性法律文件,系统规范公益组织的信息公开,以信息公开促进公益组织活动的规范化。公益组织需要公开的信息包括组织基本信息、财务信息、公益活动信息与公益相关的其他活动信息等。具体言之,公益组织应公开以下(1)组织治理信息:决策及监督制度,理事会、监事会、管理层的成员基本信息,管理层,包括但不限于在其他机构兼职及持股情况;(2)财务信息:内容至少包括资产构成、年度收入及结构、工作人员工资福利和行政办公支出、项目成本、筹资费用及明细、受薪理事及年度薪酬最高的五名员工的姓名、职务及其年薪数额;(3)捐赠信息:募捐项目基本信息,捐赠人基本信息,捐赠金额信息以及因突发事件的及时捐赠信息;(4)营利性信息:交换交易信息,资产保值增值信息,关联方信息;(5)项目信息:公益项目与公益事业工程的一般信息、重大公益项目和公益事业工程的特殊信息;(6)合作信息:接受政府等公共机构资助、授权、委托或购买服务的信息,与企业开展合作的基本信息,国际合作的基本信息,等等。

(四)修改红十字会法、促进红十字会的改革。

1.修改《红十字会法》。有学者认为,中国红十字会“脱离现有公益慈善法律监管”,这话虽然片面,但颇为深刻,《红十字会法》与其他相关公益慈善领域的法律法规脱节是重要原因,纵观《红十字会法》28个条文,基本上是阐释性条文,而缺乏规范性条文,甚至鲜有与其他公益慈善领域的法律法规配合的条文,仅有的也只是强调红十字会的权利(例如第15条第2款、第16条第3款、第19、23条),因此,全面修改《红十字法》势在必行,使之真正成为中国红十字事业的“规范法”,而非现行的“倡导法”。而且,虽然中国红十字总会依照这部法律直接获得社会团体法人资格,各级各行业的红十字会也无需通过一般社会团体法人的登记程序去取得合法身份,国家的社会团体管理机关无法对中国红十字总会以及内部(下属)各类机构实施监管,此次“郭美美事件”涉及的所谓“商业系统红十字会”显然就是红十字会内部机构混乱的表现,加强红十字会内部各类公益组织的统一监督管理,应该是《红十字会法》修改的重要内容。

2.资金募管与项目运作分离。中国现行法规关于公益组织的资金募集,分为公募与非公募两种。但现行法律并无规定红十字会本身具有“公募”资格,《红十字会法》第12条规定的红十字会七项职责中并无募款功能,第20条规定的经费来源中只有“接受国内外组织和个人捐赠的款物”,“接受捐款”与“募款”在法律上的含义并不相同。1994年设立的“中国红十字基金会”以及后来陆续设立的省级红十字基金会,依法具有“公募”资格,这已经使得红十字会系统具备了理顺内部管理体制、将内部资金募集与项目运作分离的条件。应借助此次针对红十字会的信任危机,将“募款”及相应的保值增值功能逐步转移到红十字基金会(包括红十字会下设的各类专项基金),使各级红十字会走向专业化的公益项目运作及管理,而不再具有募款及其管理功能,从而实现资金筹集/管理与项目设计/运作分开,使得红十字会系统内部实现良治与共治相结合的治理结构。

3.专业化与去行政化。资金筹集/管理与项目设计/运作分开,不仅有利于善款管理,而且有利于红十字会本身的专业化建设和去行政化的努力。进一步,需要将善款和财政拨款分开,让红十字会回归到社会救灾和公益救助的主业上去,以项目管理的运作方式,建立公益性救灾救助队伍。鉴于目前红十字会参公管理的现状,彻底的去行政化并不现实,或许按照前文所述也暂无必要。纵观各国红十字会,行政化或准行政化管理的体制也并不少见。红十字会的去行政化,不在于机构是否独立、人员是否具官方身份,而在于公益项目的设计/运作是否符合红十字的公益宗旨,是否接受来自包括社会公众在内的外部监管,以及是否具有完善的法律体制保障。

 

公益组织的生命力在于公信力,即社会公众对公益组织的信任与支持;而公益组织治理困境的根源在于也在于公信力缺失。当今中国的公益组织在公信力建设上存在种种问题,不仅来自权力和市场的侵蚀,公益组织自身也存在“公益失灵”和“公益异化”的现象。以红十字会为焦点的今年一连串有关公益组织的公信力危机,揭示的不仅是红十字会一家组织的不规范,而是整个中国公益组织的治理困境和中国公益事业的发展瓶颈。今天,公众已经觉醒,改革的契机已经出现。接下来,我们期盼着公益组织自身的觉醒和行动,以及政府机关的决心与努力。

    (马剑银,北京师范大学法学院讲师,法学博士、公管管理学博士后。)

 
 
 
主办方:民政部社会组织管理局(社会组织执法监督局) 版权所有
ICP备案编号:京ICP备13012430号-6
技术支持:太极计算机股份有限公司