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转型期民间法律援助组织参与化解社会矛盾的机制研究

   

摘要:本文回顾了我国民间法律援助组织的发展历程,分析了不同类型民间法律援助组织的发展状况,从民间法律援助组织的特点出发,揭示了其化解社会矛盾的特有功能,通过借鉴发达国家发展民间法律援助组织的成功之道,在剖析了我国民间法律援助组织面临的困境基础之上,提出了发展民间法律援助组织的对策建议。

关键词:民间法律援助组织,化解社会矛盾,国际经验,案例分析

 

一、我国民间法律援助组织的发展概况

民间法律援助是指由私人或社会团体免费为经济困难或法律知识缺乏以及其他需要法律上帮助的社会弱势人群提供法律服务的活动。民间法律援助组织是指私人或者社会团体为实现其特定的宗旨所设立的为相对处于弱势地位的当事人免费提供法律服务并从事其他相关活动的社会组织。我国民间法律援助组织自1990年代开始兴起,随着经济社会发展而逐渐壮大,在维护弱者权益、预防和化解矛盾方面发挥着越来越重要的作用。

(一)我国民间法律援助组织的发展历程

我国历来重视调动社会力量参与法律援助事业。在1994年法律援助制度创建之初,主管部门就考虑到法律援助既是政府行为,又是公益事业,决定申请设立专门用于法律援助的基金,募集和接受国内外的社会捐助,增强法律援助的物质支持,并于1997年成立了中国法律援助基金会。2002年司法部明确提出要整合法律援助力量,创造“政府主导、全社会共同参与”的法律援助工作新机制,把律师、公证、基层法律服务、群众团体、院校的法律服务力量充分调动起来,开发、利用“社会上积蓄的丰富的法律援助资源”。2003年通过的《法律援助条例》规定,“法律援助是政府的责任”,又规定,“国家鼓励社会对法律援助活动提供捐助”,“国家支持和鼓励社会团体、事业单位等社会组织利用自身资源为经济困难的公民提供法律援助”。长期以来,司法部高度重视对社会组织法律援助工作的管理,2008年设立了法律援助工作司,其主要职能中就有“指导社会组织和志愿者开展法律援助工作”,还会同民政部等有关部门共同起草《法律援助类民办非企业单位登记管理办法》。2010年起,借助国家安排彩票公益金资金支持法律援助事业的有利政策,开始对民办非企业单位等社会力量参与法律援助给予资金和政策扶持。

在政策的有效引导之下,社会力量积极参与法律援助工作。一方面,各类民间法律援助组织不断成立并发展壮大。1992年,全国首家依托高校为社会提供公益服务的民间法律援助机构——武汉大学社会弱者权利保护中心成立,2003年在民政部门正式注册,成为湖北省第一家注册提供法律援助的民办非企业单位。该中心依托武汉大学法学院,面向全国为妇女、未成年人、残疾人、老年人、劳工和“民告官”者等社会弱者义务提供法律服务,被喻为“高校法律援助中心的典范之一”。1997年,中国法律援助基金会经国务院批准,在民政部依法登记成立,是目前我国唯一一家致力于发展法律援助事业的全国性公募基金会,民政部评定的“4A级社会组织”和全国先进社会组织”1999年,佟丽华律师在牵头成立“丰台区青少年法律援助工作站”后,联合中国青少年犯罪研究会共同设立了第一家面向全国专门从事未成年人法律援助与研究的公益性民间组织——青少年法律援助与研究中心,2003年该中心正式注册为“北京青少年法律援助与研究中心”,北京市民政局评定的4A级社会组织。2005年,专门为农民工提供法律援助的公益机构——北京市农民工法律援助工作站成立,后更名为北京致诚农民工法律援助与研究中心,这是中国第一家专门为外地务工人员提供法律援助、从事农民工维权的法律援助机构,是北京市民政局评定的5A级社会组织。2007年,北京义联劳动法援助与研究中心在以黄乐平律师为代表的劳动维权团队的基础上成立,通过整合社会专业律师资源,致力于劳动公益法律服务和政策研究倡导,被媒体誉为“国内首家以困难职工、农民工为主要服务对象的专业化劳动法律援助机构”。另一方面,形成了社会力量广泛参与法律援助的工作局面。如目前北京市在市和区(县)两级共建立各类法律援助社会组织100 余家,提供法律咨询达到总量的22%,办理法律援助案件为民事、行政案件总数的15%

(二)我国民间法律援助组织的主要类型

目前,我国从事法律援助的机构颇多,我们将其划分为八种类型,在现有社会组织管理体制下,第四类至第八类法律援助组织可以界定为中国语境下的民间法律援助组织,它们是本文的主要研究对象。

1)各级司法行政部门设立的法律援助中心,是我国政府法律援助机构的主体。截至2010年底,全国共建立法律援助机构3573个,工作人员总数达到13830人; “十一五”期间,全国各级司法行政机关共办理法律援助案件265万件。

2)工会、共青团、妇联、残联等人民团体和老龄办等组织内部设置的法律援助机构。这类法援机构数量众多,截至2010年底,全国依托乡镇(街道)司法所、有关社会团体等设立法律援助工作站60828个。以工会系统为例,截至2010年底,全国共建立法援机构7634个,有法援工作人员2.3万人,工会法律援助志愿者2.8万人。 

3)律师事务所。律师是提供法律援助的重要主体,经指定或自行开展援助案件,在法援事业中发挥着不可或缺的作用。 “十一五”期间,我国律师共办理法律援助案件近100万件。

4)法律援助基金会。主要任务是募集法律援助资金,为实施法律援助提供物质支持。目前,完全由民间发起设立的法律援助基金会也在兴起,如山西省首家法律援助基金会——长安法律援助基金,就是由企业家韩长安捐资设立。在各法律援助基金会的努力下,国内外社会捐赠已与财政拨款、律师协会会费资助共同构成法律援助的主要资金来源。

5)社会组织内设的法律援助机构。如中华环保联合会致力于维护公众环境权益,下设环境法律服务中心,采取招募志愿律师(所)的方式,为受到环境污染的弱势群体提供法律救助。

6)依托高校成立的法律援助组织。有的由教师主导创办、师生共同营运服务,如武汉大学社会弱者权利保护中心、原北京大学法学院妇女法律研究与服务中心;有的以学生自发设立的社团为主,组织数量多,学生参与规模可观,如西北政法学院法律服务中心、华东政法大学劳动法律服务中心”。

7)专门的草根法律援助组织。典型代表有北京青少年法律援助与研究中心、北京致诚农民工法律援助与研究中心和北京义联劳动法援助与研究中心等。在中央专项彩票公益金项目的资金支持下,农民工法律援助专门机构快速发展,截至20109月底,已增加到24家,全部建立在省会城市和一线城市。目前还有七八家在筹建中,专职律师超过100人。

8)基层法律服务所。2000年司法部颁布基层法律服务工作者管理办法明确规定法律服务所对符合规定条件的当事人应当履行法律援助义务。2003年全国司法厅()长会议将基层法律服务所定位为公益性社区法律服务组织主张将基层法律服务所一部分转变为律师事务所一部分过渡为我国未来法律援助体系的一部分通过政策调节逐步减少并消亡现有基层法律服务所,意味着法律服务所将从官办逐渐转为民办。因此基层法律服务所也是我国主要的民间法律援助组织之一。基层法律工作者具有扎根基层、贴近群众的优势,成为法律援助不可或缺的力量,2010年基层法律服务工作者办理法律援助数量占全部案件数量比例由2005年的20.6%增长到了36.7% 

 

二、我国民间法律援助组织的特点与化解社会矛盾的功能分析

(一)我国民间法律援助组织的特点

民间法律援助组织除与政府法律援助组织一样具有目的公益性特征外,还具有设立宗旨的多样性、援助范围的广泛性、援助方式的灵活性等特点。

在设立宗旨方面,根据民间法律援助组织发起人对某一类群体、某一类社会问题的兴趣爱好、观察角度不同,呈现出多样性特点,可以弥补政府法律援助的不足。例如,北京农家女文化发展中心创办的“打工妹之家”是专门为进城就业的打工妹服务的公益性组织;武汉大学社会弱者权利保护中心针对我国行政诉讼的现状特别把行政诉讼原告列入服务对象;北京青少年法律援助与研究中心、北京致诚农民工法律援助与研究中心等机构,不仅专门针对未成年人、农民工开展法律援助,而且积极参与国家相关立法课题的调查研究工作。

在援助范围方面,由于民间法律援助组织的设立主体多元化,在援助对象的选择上并不像政府法律援助那样严格遵守法律规定,以经济状况和案件性质作为唯一判断标准,而是根据各自的设立宗旨而灵活确定,在一定程度上扩大了法律援助的受益面,表现出援助范围的广泛性。

在援助方式方面,民间法律援助组织不直接受政府主管部门的领导与制约,一般都有自己的活动章程,依据其章程来规定内部组织结构与工作流程,内部设置相对简单,提供法律服务的方式较为灵活,可以根据案件的实际需要,做出相应调整,以满足受援对象多样化的需求。

(二)我国民间法律援助组织化解社会矛盾的功能

首先,有利于缓解困难群众日益增长的法律服务需求与有限的政府法律援助资源之间的矛盾,切实保障公民的基本权利。当前,社会新兴热点问题不断出现,急需法律援助的事项越来越多,群众对法律援助的期望与要求越来越高,但是,受制于经费、人才等多方面的制约,法律援助的经济困难标准、案件内容审查门槛较高,供需关系非常不平衡。如2002年全国需要法律援助的案件有78 万件,实际满足约1/4左右。2008年深圳全市的法律援助编制数只有39个,而外来人口有1200万,当年全市组织办理的法律援助案件达到14235宗,平均每个法援工作人员需要处理360宗以上,工作压力非常大,人手少与法援需求量大的矛盾非常突出。因此,发挥民间法律援助组织的作用,可以有效弥补政府法律援助的供给不足,扩大受援主体范围,为经济状况超出政府规定标准的当事人提供服务,又可增加受援案件类型,将超出规定的案件类型纳入其中。

其次,有利于拓宽社情民意表达渠道,预防和化解社会矛盾。法律援助工作直接为困难群众提供法律服务,是构建社会主义和谐社会的一项基础性工作,是一项重要的民生工程、德政工程。面对日益凸显的人民内部利益矛盾,努力把法律援助融入推动经济发展、保障社会稳定大局之中,不断创新法律服务模式,拓宽社情民意表达渠道,并把实施法律援助的过程,变成既保障群众合法权益又增强群众法治观念的过程,引导群众依法理性表达诉求、依法维护自身权益。如农民工是城市化进程中新出现的一个弱势群体,由于拖欠工资产生了众多的劳资纠纷,有的农民工曾爬广告牌,有的威胁要杀死包工头,还有的与老板或工地保安发生暴力冲突,甚至发生围堵政府机关、静坐等社会冲突,究其原因,法律维权的高昂成本和无从获得法律救助是一个关键因素。对此,一些专门办理农民工案件的民间法律援助组织通过办理复杂、疑难案件,体现出专业特色和优势,致诚公益团队以高度责任感,耐心细致稳定当事人情绪,最大限度及时处理这些案件或引导其依法解决纠纷,维护社会稳定,义联成功处理集体案件59件、无一例出现上访与过激行为,多次化解有重大社会影响的群体事件。总之,民间法律援助组织能在最短的时间内知道群众的迫切需要,并能高效地满足和解决这些问题,防止矛盾的继续和扩大化,充当了减压器和安全阀的作用。

最后,有利于法律服务资源的再分配,实现法律服务资源共享。在市场经济条件下,社会成员消费律师的法律服务以具备一定的经济条件为前提。由于种种原因,一些社会成员陷入贫困,购买力有限,无法享受法律服务资源,出现“无钱请律师,打不起官司”的现象。在这种情况之下,为经济困难或特殊案件的当事人给予减免收费提供法律帮助的行为,经历了从自发的慈善行为到私人团体的法律救助、从民间行为到国家责任、从分散的个别的救济到公民的权利保障机制、从律师的职业要求到法律制度的规定等变迁,形成了现代意义上的以政府为主导、政府和社会相结合的一种法律救济行为。因此,民间法律援助组织对社会弱势群体伸出援助之手、提供无偿法律服务,使法律服务资源流向的缺陷得到矫正,社会弱势群体的“平等”、“正义”能够得到和其他成员一样合法的维护,使法律服务资源在所有社会成员之间能够得到共享。

总之,法律援助通过使用文明的方式解决冲突,通过司法的正义来实现和促进社会的正义,最大限度地避免暴力冲突的出现,加快了人类社会迈向文明的步伐,以制度化的方式保障道德文明,蕴含着丰富的道德价值,有利于弘扬公平、正义、公正等法律理念,实现司法公正。

 

三、发展民间法律援助组织的国际经验

(一)英国的法律援助制度

英国在世界上最早实行法律援助制度,是目前法律援助经费保障最充足的国家。其法律援助制度是指“政府为无力获得法律咨询、法律帮助、调解和代理的人出资的制度”。在长期的司法实践中诉讼成本过高是一个难以解决的问题,英国学者普遍认为高昂的诉讼费用在某种程度上是在剥夺公民“接近正义”的权利并极力呼吁政府采取措施来改变这种状况。根据《1949年法律援助与法律服务法》建立了政府法律援助计划,此后,又颁布了《1974年法律援助法》和《1988年法律援助法》,现行法律援助制度依据《1999年接近正义法》实施。《1999年接近正义法》决定成立法律服务委员会主管全国法律援助工作重点是负责发展完善并监督管理社区法律服务计划和刑事辩护服务计划。民事法律援助作为社区法律服务计划一个组成部分刑事法律援助则由刑事辩护服务计划所取代。社区法律服务社是各种民事法律援助服务机构的统称,它把提供法律服务和咨询服务的律师、公民法律咨询署、法律中心、地区职权机构(包括图书馆)、社区中心以及其他机构联合起来组成地方网络,以便公众获得法律帮助和建议。独立的非盈利机构也参与法律援助。这些机构主要分为三类:(1)法律中心。法律中心最初是法律诊所机构,由地方政府资助和委员会资助,主要由法律工作者、事务所律师以及少量的出庭律师组成,主要处理住房、劳资等民事法律援助事务,服务方式主要限于初级法律咨询和法律帮助及调解。(2)独立咨询中心,由社区志愿者自发建立的为某一特定社区或特定种族成员服务的咨询组织,提供的免费咨询包括债务、住房、就业、社会救济以及移民等,均属于较低级别的法律援助。(3)公民咨询局,由一些志愿者组成的提供住房、金融和法律等各方面信息的组织,与政府的关系较为密切,法律咨询内容与独立中心基本一致。

英国的法律援助有两个值得借鉴的特点:一是任何律师事务所或者其他服务机构要从事法律援助工作必须与“公众法律服务计划”或者“刑事辩护服务计划”订立相应的服务合同,这就为民间法律援助组织提供了平等参与的机会;二是英国采取法律援助同行评估制度来保证法律援助服务质量。

(二)美国的法律援助制度

美国法律援助体系由独立的刑事法律援助体系和民事法律援助体系组成。刑事法律援助体系主要由政府出资设立的公共辩护人机构负责实施,一些州(市、县还通过私人律师模式、合同制模式、非营利辩护机构或者法律援助协会为经济困难的犯罪嫌疑人、被告人提供法律帮助和辩护服务,非营利机构和法律援助协会通过间接获得政府拨款或者慈善捐款开展刑事法律援助工作。民事法律援助方面,由法律服务公司(或译为“法律服务协会”)负责确定援助项目,并代表联邦政府管理资金,向确定的民事法律援助项目和得到项目的合格机构给予经费资助。民事法律援助并不是一项宪法性权利,美国宪法和联邦最高法院对民事审判没有规定穷人有获得律师辩护的权利,因而民事法律援助作为一项制度较晚才确立下来。民事法律援助最早开始于1876起源于纽约的德国移民协会为穷人提供免费的法律援助,但早期的民事法律援助只是律师自愿的道义行为仅限于一些大城市。1964年约翰逊政府发起“向贫困宣战”运动联邦政府第一次为民事法律援助提供资金。1971年尼克松政府提出组建美国法律服务公司。1974年《法律服务公司法》通过法律服务公司正式设立,并于1975年得到政府拨款,开始运作。法律服务公司是一个非官方、非营利性的机构主要行使两个职能一是经费拨付和管理。国会每年都要直接拨款给法律服务公司法律服务公司再向全国各地法律援助机构拨款并对拨款使用情况进行监督。在全国所有的民事法律援助资金中,法律服务公司提供的资金占80%以上。二是对接受资助的法援机构的业务工作进行指导和规范确保服务质量和效率鼓励更多的执业律师参与法律援助工作。

民事法律援助由不同类型的组织具体实施。私立或者民间法律援助机构和私人律师事务所通过竞争从法律服务公司争取项目资金从而向贫困人口和低收入阶层提供法律援助。民间法律援助组织一般为非营利机构通常情况下仅靠法律服务公司的拨款远远不能满足其正常运作的需要,多数民间法律援助机构还要通过其他渠道筹集资金。由于法律服务的项目经费管理十分苛刻限制很多,也有一些民间法律援助机构主要从州、县政府和其他渠道筹集资金不接受法律服务公司的拨款民间法律援助机构通常有自己的董事会向出资人负责定期向出资人报告资金使用情况。由于美国社会中存在各种不同利益集团民间法律援助机构类型也是多元化的,分别面向儿童、妇女、老年人、残疾人、某一有色人种或移民等特定人群提供法律援助。民事法律援助涉及较多的是家庭、住房、雇工、消费者权益等领域的案件包括离婚、儿童监护和抚养、虐待儿童或配偶对儿童未尽监护责任要求给予卫生保健、给付工资及残疾人权益的案件。

法律院校的诊所法律教育项目也向社会提供法律援助。法学院借鉴医学院利用诊所培养医学院学生的经验设立法律诊所在教师(一般也是执业律师)的指导监督下学生通过代理真实案件、参加诉讼活动等方式认识和学习法律为委托人提供法律服务,掌握办理案件的技巧和技能了解执业律师应遵循的规则逐步养成职业道德。目前大约有185所法学院通过了美国律师协会的评估认证,其中超过80%的法学院均设立了法律诊所教育课程平均每个法学院设有3个左右的法律诊所。

采取政府购买民间民事法律援助服务和发挥诊所法律教育的志愿作用是美国法律援助制度的特色。

(三)澳大利亚的法律援助制度

澳大利亚联邦与州和领地政府联合实施法律援助。联邦司法部长对法律援助负有管理责任,司法部专门设立了法律援助和家庭法律服务处负责制定联邦法律援助事务政策同州政府和领地政府所设立的法律援助署或法律援助委员会共同商议如何实施法律援助并向其提供联邦政府分摊的法律援助经费。各州和领地具体组织实施和管理法律援助,基本都存在着种不同的法律援助机构。一是州和领地法律援助署是最重要的法援机构也是各州和领地最大和最便捷的刑事和家庭法律服务机构,是由各州或领地政府根据各自的《法律援助法》建立的独立法定机构。二是社区法律中心,是各州和地区法律援助署的补充。目前,全国约有200个社区法律中心。社区法律中心相互独立一般由各社区自己设立既不是州立机构也不是赢利机构大多由34名正式工作人员组成规模很小,职责是向穷人提供免费法律咨询、协助处理某些不在法律援助署服务范围内的法律问题、通过一些活动促进法律改革基本不提供律师出庭服务如果发现属于州法律援助署范围内的案件则转交给法律援助署。社区法律中心的经费中有少部分来自联邦司法部法律援助部门、州和市政府法律援助署也有一部分来自公共基金和自身的投入大多经费紧张。有的社区法律中心提供家庭和民事法律方面的综合性咨询,有的只提供移民、妇女问题、消费者保护等某一方面的专业性咨询,一般不提供刑事法律方面的服务。三是独立的法律职业人士他们提供的法律援助一般由法律援助署付费。有一些律师事务所也提供少量的慈善法律服务,另外,澳大利亚土著人法律服务中心也提供法律援助。

澳大利亚的社区法律中心对州或领地法律援助署发挥着拾遗补缺的作用,其做法值得我国在中西部农村和城市社区借鉴。

 

四、我国发展民间法律援助组织存在的制约因素

我国历来高度重视调动社会力量参与法律援助事业,各种不同类型的民间法律援助组织得到了长足发展,积累了相当的经验,但也面临着缺乏制度保障、资金支持、有效管理和人才支撑等诸多难题。

(一)缺乏制度保障

一方面,缺乏系统明确的法律法规对民间法律援助组织予以规范。《法律援助条例》的颁布实施有力地推动了法律援助事业的发展,各省(区、市)纷纷制定地方性法律援助法规规章,截至201110月,已有28个省(区、市)制定了地方性法规规章。尽管如此,国内尚没有一部统一的法律对民间法律援助组织进行规范,《法律援助条例》属于行政法规,立法级别较低,对民间法律援助组织的规定很少,可操作性不强。实践中,民间法律援助组织只能依据其性质,选择适用《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》等行政法规,相关规定缺乏针对性,呼吁多年的《法律援助法》和《法律援助类民办非企业单位登记管理办法》,迟迟未见出台,立法的滞后在一定程度上阻碍了民间法律援助组织的发展壮大。另一方面,部分民间法律援助组织存在合法性困境。组织合法性是指民间组织作为一个独立的组织存在,必须符合法律规定的条件并且采取法律所要求的形式,办理必要的成立手续,具有独立的法律人格和合法的法律地位。长期以来,我国对社会组织实行业务主管单位和登记管理机关双重管理制度,民间法律援助组织必须得到业务主管部门的审批后,才能到民政部门登记注册,成为合法的社会组织。这种体制在强化准入条件并规避可能的政治风险的同时,也带来民间法律援助组织获得正式合法身份的“门槛”过高的问题,大量涌现的民间法律援助组织纷纷绕开“双重门槛”的做法,又使得现行管理体制的有效性大打折扣。

(二)缺乏资金支持

目前,我国民间法律援助组织的资金来源主要有两类:第一类是财政补贴。《法律援助条例》规定,法律援助机构收到结案材料后,应当向办理法律援助案件的社会组织人员支付办案补贴。实践中,各省(区、市)都根据当地经济发展水平制定了各自的办案补贴发放标准,实行按统一标准付费的制度。第二类是国内外社会资助,以各种基金会的资助为主。如中国法律援助基金会根据不同地区和人群的需要,先后设立了多个专项基金。又如美国福特基金会资助了包括武汉大学社会弱者权利保护中心、中南财经政法大学法律援助中心、北京大学法学院妇女法律研究和服务中心等多个高校法律援助组织。这些资金来源都存在明显的缺陷:一方面是资金总量小。根据民政部、司法部发布的数据(见下表)2005-2009年政府用于法律援助的财政补贴虽逐年增加,但就低保人口而言,人均可能获得的法律援助经费仅为10元,而实践中,很多地区对受援人的经济困难标准已经突破了最低生活保障线,为“低保线”的1.5-2倍,意味着人均的法律援助经费实际上更低。此外,除去行政办公经费,实际用于补贴民间法律援助组织的经费则更是寥寥无几。可见,面对法律援助巨大的需求,财政补贴显得杯水车薪。另一方面是供应不稳定。民间法律援助组织办理法律援助案件的办案补贴很大部分来源于地方财政,财政紧张的地方资金往往难以及时、足额到位。而社会资助中各类法律援助基金都是以项目的形式提供资助,其持续性不足、覆盖面较窄。

 

年份

城市低保人口 单位:万人

农村低保人口 单位:万人

低保总人口  单位:万人

政府法援经费拨款单位:万元

人均法援经费 单位:元

2005

2234.2

825.0

3059.2

26220.94

8.57

2006

2240.1

1593.1

3833.2

33479.09

8.73

2007

2272.1

3566.3

5838.4

51671.02 

8.85

2008

2334.8

4305.5

6640.3

67047.58

10.1

2009

2345.6

4760.0

7105.6

74875.03

10.54

数据来源:民政部《2009年民政事业发展统计报告》、司法部法律援助中心《全国历年法律援助数据图》。

(三)缺乏有效监管

民间法律援助组织的健康发展离不开科学有效的管理与监督。目前,一些民间法律援助组织或是没有直接管理的单位,或是管理机关无法实现对其有效管理。例如,按照2000年司法部颁布的《基层法律服务所管理办法》规定,县级司法行政机关或者乡镇人民政府、街道办事处可以组建由地方政府核拨事业编制和事业经费的基层法律服务所,可见,最初基层法律服务所是接受县一级司法局领导和管理的法律服务机构。但是,国务院2002年发布的《清理整顿经济鉴证类中介机构的通知》及《关于经济鉴证类社会中介机构脱钩改制中登记注册有关问题的通知》,明确将基层法律服务机构列为“经济鉴证类中介机构”,要求进行“脱钩改制”。随着法律服务所从事业单位逐渐转变为民间法律援助组织,随之出现了管理部门不明确的情况,对基层法律服务所提供法律援助的范围、程序以及职业准入标准等缺乏有效监管。此外,有些地区为了适应法律服务所性质的转变,相继在民政部门登记成立了基层法律服务工作者协会,其目的主要是实现法律服务所从政府管理过渡到自我管理。但是,由于法律服务工作者协会成立时间短、人员少、结构松散,很难对辖区内多个法律服务所实现有效的指导与管理,各地法律服务所各自为战的现象仍然比较普遍。又如,高校设立的法律援助组织隶属于学校,从性质上看,这些组织符合社会团体的特征,在名义上应属于司法行政机关中的法律援助工作管理部门管理,但由于其大多并没有在民政部门登记注册,往往缺乏实质性业务指导部门,无法对其提供法律援助的质量与效率进行有效监管。此外,没有机构对高校成立的法律援助组织进行统筹管理,各个组织之间少有业务往来与合作,无法实现资源共享。

(四)缺乏人才支撑

由于缺乏足够的资金和其他有吸引力的现实条件,民间法律援助组织内部法律专业人才总量不足,同时,由于受地域和经济发展差异等因素影响,法律援助事业发展不平衡问题比较突出,西部地区和经济欠发达地区法律援助人才短缺,全国至今还有213个县没有律师,极大地限制了法律援助工作的开展,而且这种状况在短期内难以得到根本改善。目前,更多的是采用吸纳志愿者的方式来维系组织的运转,但这种维系是短暂、脆弱和有限的,成为民间法律援助组织长期面临的问题。如高校法律援助组织的成员主要是来自法律院系的教师和学生,经过了系统的法律专业知识学习,拥有更多的智力保障,与其他法律援助机构相比,优势明显,但也普遍受到“人才流失”的困扰。在这些组织中,往往缺乏固定的法援人员,进行接待咨询和代理案件的大部分是学生志愿者,具有很强的流动性,当刚积累一些实际办案经验,能够熟练处理一些案件之际,由于找工作、考研或基于其他方面因素的考虑,不得不淡出法援工作,而新一批志愿者加入后,又需要经过一段时间的磨合和锻炼,由此形成了学生“在学习中服务、在服务中学习”较低水平的循环运动。可见,人才流动性过大、工作连续性不强,对高校法律援助组织的持续发展带来诸多困难。

 

五、持续发展民间法律援助组织、促进预防与化解社会矛盾的建议

(一)政府要转变观念、调整职能,大力推动民间法律援助组织的发展

一方面,政府要转变管理观念、调整职能,为民间法律援助组织让渡空间。健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局,就是要充分发挥社会组织提供服务、反映诉求、规范行为、化解矛盾的功能,支持、引导其参与社会管理和服务。在此背景下,政府应当由以往法律援助服务的直接提供者,转变为以提供最基本的法律援助服务和支持民间组织从事法律援助并重的双重角色,广泛吸纳、鼓励、指导社会组织等民间力量参与法律援助服务,以缓解困难群众日益增长的法律服务需求与有限的政府法律援助资源之间的矛盾,切实保障困难群体的合法权益。

另一方面,要为民间法律援助组织的发展营造良好的外部环境。周永康同志指出,要把法律援助事业纳入各地经济和社会发展规划,把法律援助纳入党和政府主导的维护群众权益机制,把法律援助经费纳入同级政府财政预算,确保法律援助事业与经济、社会协调发展。对此,各级政府应当把民间法律援助组织的发展作为法律援助事业的重要组成部分,充分利用政策、资金等杠杆,动员更多社会力量参与法律援助,特别是应加快推进法律援助事务的公共采购、大力提高办案补贴标准,充分调动民间组织参与法律援助事务的积极性。同时,民间法律援助组织应该积极争取政府和社会的支持,在能力范围内尽可能多地提供法律援助服务,并注意与政府法律援助的服务对象、服务范围的错位,避免重叠,以增加社会覆盖。此外,政府还应对民间法律援助进行宣传,鼓励和倡导社会资金投入,帮助民间法律援助组织开辟新的资金来源渠道。

(二)完善相关法律制度,为民间法律援助组织的发展提供制度保障

一是着力解决民间法律援助组织的合法性问题。民间组织合法性困境的根源在于社会组织实行“双重管理”制度以及出于避免社会资源的重复、浪费,“同一区域同一性质”的社会组织只能批准一家的规定。民间法律援助组织的援助对象各有差异,且免费提供法律援助,相互之间不存在竞争关系,不仅可以弥补政府法律援助资源之不足,而且可以促进形成甘于奉献、扶弱济困的良好社会氛围,故完全没有限制的必要,对此,在登记民间法律援助组织时,在适用《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》上应予以特别考虑。

二是适时出台《法律援助法》、《法律援助类民办非企业单位登记管理办法》。纵观世界上法律援助制度较为完备的国家,无不拥有专门的法律援助法。法律面前人人平等是我国宪法赋予公民的基本权利,而法律援助制度则是保障弱势群体实现这一基本人权的重要举措。但目前保障这一制度实施的只有《法律援助条例》这一行政法规,缺乏高位阶法律,且对民间法律援助组织的规定很少,可操作性不强,难以适应民间法律援助组织蓬勃发展的现实需要。

因此,无论从国内的现实需要还是从国际的立法潮流考量,制定《法律援助法》,是时势之必然,法治所必须,必将规范并推动民间法律援助组织的发展。通过立法的形式,对法律援助的对象标准、范围、机构组织、经费和制度保障等作出全面、系统、科学的规定,促进法律援助工作的科学发展。与此同时,还应制定与之配套的法律法规,建立健全包括组织机构、人员管理、业务工作制度、办案规程、经费管理、职业道德和执业纪律、法律援助服务标准和案件质量监控等在内的一系列规范,形成以《法律援助法》为核心的法律援助管理和实施规范体系。当前,特别是应加快制定、出台《法律援助类民办非企业单位登记管理办法》,就设立法律援助类民办非企业的主体、性质、社会组织参与法律援助工作的准入条件、方式和业务范围、法律援助类民办非企业单位获得资金的途径和接收捐赠的程序等做出规定,明确当前亟待解决的基层法律服务所、高校法律援助组织的性质、地位问题,并在经费支持、人员培训等方面给予一定的鼓励性政策倾向,以调动社会力量参与法律援助的积极性,促进民间法律援助组织不断发展壮大。

(三)多渠道筹措资金,不断增加民间法律援助组织的经费来源

受经济发展水平所限,我国政府每年用于法律援助的财政支出在逐年增加,但仍远低于发达国家的水平。民间法律援助组织的发展绝不能一味地“等靠要”,而应当积极采取行动,多渠道筹措资金,力争做到资金利用效率的最大化。

一是力争大幅提高办案补贴标准。办案补贴标准与法律援助事项范围、经济困难标准的科学制定与动态调整被誉为促进法律援助工作发展的三驾马车,是完善法律援助制度、促进法律援助事业与经济社会协调发展、深入推进三项重点工作的基本要求。法律援助办案补贴是政府支付给社会组织人员的服务薪酬,实质上是政府按照一定价格标准购买法律服务并免费提供给经济困难群体,属于法律援助事务公共采购的一种形式。目前的问题是法律援助办案补贴标准偏低,不利于调动社会组织人员参与法律援助的积极性和保障法律援助的质量。对此,应积极推动各地把法律援助经费纳入同级政府财政预算,适时出台新的法律援助补贴办法,并倡导建立与物价指数关联的法律援助办案补贴动态调整机制,大幅提高办案补贴标准,更好地为困难群体提供优质的法律援助服务。

二是不断提高法律援助基金会的筹款能力。中国法律援助基金会自2002年以来共筹集社会资金超过2亿元,并积极加强与有关部门的沟通,将法律援助事业纳入了国家彩票公益金支出范围, 2010年度预算资金为5000万元,2011年度预算资金将增加为10000万元,开辟了一条全新的法律援助经费保障渠道。北京法律援助基金会在2006—2008三年间募集资金、资产556万元,主要用于资助法律援助民办社会组织和远郊区县新农村公益法律服务体系建设,确保这些民办组织和服务室的运转。

三是发挥组织优势,积极开辟新的筹资渠道。以高校法律援助组织为例,一方面要争取获得各级政府的支持,政府在制定法律援助财政预算时,应适当考虑对高校法律援助组织的投入,另一方面,还应在高校内部积极争取资金支持,如建议高校将部分大学生实践活动基金投入到诊所法律援助中,以缓解诊所教学和法律援助的资金压力,此外,还应积极争取各种基金会、慈善组织、社区组织、企业和个人等的赞助、捐助,以保障高校法律援助事业可持续发展。

(四)加强民间法律援助组织能力建设,不断拓展服务领域、提升服务质量

一是科学制定发展战略。民间法律援助组织应运用差异化发展思维,在狭小的发展空间中寻求突破。差异化发展思维是指积极开展各种政府法律援助不能承担的活动项目;民间组织相互之间应该努力实现自身援助内容和形式的多样化,避免因同质化形成恶性竞争,扩大社会受益面,提高资源使用效率。民间法律援助组织应坚持走专业化发展道路,不断填补政府法律援助的空白领域,扩大法律援助的覆盖面,以专业化的服务博得社会的广泛认可与信任,从而赢得更大的发展空间和更多的社会支持。例如,武大弱者保护中心把行政诉讼原告列入服务对象,扩大了法律援助的覆盖范围;近年来,将工作重心转移到关注公益法研究和公益诉讼,通过办理有影响的公益诉讼案件来影响和推动国家法治发展;积极与政府法律援助部门通力合作,广泛开展社会调查、普及法律知识,为民间组织与政府在法律援助方面的合作提供了典范。

二是不断提高法律援助服务质量。法律援助服务质量是法律援助事业的生命。民间法律援助组织要不断提升自身法律援助服务的水平,树立优良的法律专业服务品格,不断增强社会对组织的认同度和依存度。首先,应着力提高民间法律援助组织从业人员的综合素质。需设立任职标准,加强岗前培训,完善薪酬体系,加强职业道德教育,增强法援人员的责任意识与服务意识。其次,可探索推行“点援制”,根据从业人员的专业特长等建立人才库,让受援人自行选择,以保障受援人获得满意的法律援助服务。最后,要加强对案件办理质量的监督,大力推行援务公开、规范接待咨询、强化案件管理,探索建立法律援助案件质量评估体系,进一步提高法律援助服务的质量与效果。

三是加强民间法律援助组织之间的交流与合作,提高工作效率。目前,由于各民间法律援助组织之间没有沟通渠道,难以形成合力。从美、加的经验来看,其高校法律志愿者组织和律师团体间有着密切的联系:一方面在专职律师的带领下,能够很大程度上避免学生志愿者办案经验不足而产生的问题;另一方面,学生志愿者的参与有效地缓解律师人手不足的困难。这种合作使双方的不足得以改善,取得了很好的效果。借鉴国际经验,积极建立民间法律援助组织之间的协调机制,将极大地促进民间法律援助资源的均衡发展,实现资源共享。

(五)探索建立法律援助舆情分析报告制度,充分发挥民间法律援助组织预防和化解社会矛盾的独特作用

民间法律援助组织应建立舆情分析报告制度,即在做好法律服务工作的同时,及时对获取的信息进行梳理,从中发现具有普遍性、倾向性、苗头性的问题,分析产生原因,提出对策建议,充分发挥预防和化解社会矛盾、预警和减少社会突发性事件的独特作用。

首先,全面、准确收集信息。要将舆情资料收集工作融入民间法律援助组织日常的咨询、办案工作之中,重点关注群众对中央和地方的一系列重大决策部署贯彻落实情况的反映,对党委、政府出台的有关经济社会发展的政策措施的反映,对行政机关、司法机关执法司法过程中存在问题的反映。以最快的速度收集群众对重大事件、突发事件、社会热点的反映,在第一时间捕捉有价值的信息,确保法律援助舆情信息的真实性、全面性、准确性。

其次,分类、及时报送信息。由于民间法律援助组织的设立宗旨具有多样性,在援助对象的选择上侧重点各不相同,因此,可以发挥各自在不同领域的优势,分类收集相关的舆情信息。例如,北京农民工法律援助与研究中心是专门针对农民工开展法律援助的民间组织,在接待咨询、办理案件的过程中可以及时收集农民工这一特殊群体的利益诉求及思想动态,反映近一段时间来农民工合法权益受损的主要表现形式、涉及领域和单位、可能的发展趋势,为政府相关部门及时采取措施,避免事态扩大、升级提供决策建议,由此不仅帮助政府及时制定和完善突发社会安全事件的应急预案,而且降低了突发社会安全事件的预防和处理成本,可谓事半功倍。因此,不同类型的民间法律援助组织应当根据自身特点,及时给政府部门报送相关的舆情分析报告。具体类型可包括:法律援助咨询舆情分析报告,法律援助案件舆情分析报告,群体性、敏感性重大案件舆情分析报告,农民工、妇女、未成年人、老年人等特定对象权益保护舆情分析报告。对于重大突发性事件、敏感性案件和紧急舆情则要做到反映迅速、报送及时。

总之,法律援助舆情分析报告制度的建立,将最大限度地发挥民间法律援助组织的作用,有助于从源头上预防和化解社会矛盾纠纷的发生,有助于党委政府和相关部门及时了解有关动向,做好预警和应急处置方案,有助于保障社会公平正义、促进社会和谐稳定。

 

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