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和谐社会视野下社会组织协同发展机制研究

马宗国

(济南大学 管理学院,济南,250022)

[摘要]社会主义和谐社会的建设,是一项长远而复杂的系统工程。健全的公民社会组织是构建和谐社会的重心所在,它不仅是民主政治的基础,也是社会和谐与团结的基础。对于我国的社会组织来说,协同发展具有特殊的意义和价值。一方面,多元化社会要求多元参与,另一方面,现代社会发展,出现了政府能力“超载”问题,无限政府难以有效应对日益复杂的社会管理,存在着政府失灵的客观现实。为了推进我国社会组织的健康发展,使之在和谐社会构建中充分发挥作用,迫切需要建立社会组织的协同发展机制:党嵌入式领导机制;法律支持机制;与政府合作运行机制;监管监督机制;自身建设机制;优胜劣汰的退出机制。

[关键词]和谐社会;社会组织;协同发展机制

[中图分类号]C912.2   文献标志码:A

 

中国共产党第十六届四中全会提出了构建社会主义和谐社会的重要任务。四位一体的和谐社会建设要求协调社会各层面的关系,整合各类型的资源,发挥各方面的极积性来共同推进和谐社会的建设。社会组织因其自身具有非营利性、民间性、灵活性,志愿性等特点,成为协调各方面关系的有效整合手段。党的十七大也明确提出:“发挥社会组织在扩大群众参与,反映群众诉求方面的积极作用,增强社会自治功能。”[1]因此,大力发展社会组织,努力探索其发展途径成为构建和谐社会系统工程中急待解决的重要任务。

一、和谐社会视野下社会组织协同发展概述

(一)和谐社会得内涵

中国共产党十六届四中全会明确提出:“社会主义和谐社会应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。”[2]胡锦涛总书记在省部级领导干部“提高构建社会主义和谐社会能力”研讨班上的讲话中指出:我们要建设的社会主义和谐社会,应该是民主法制、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。无论是党的十六届四中全会中对社会主义和谐社会的阐述,还是胡锦涛总书记的高度概括,都明确指出:我们要建设的和谐社会,不是那种简单的桃花源式的低度和谐,而是社会主义现代化建设快速发展中的高度和谐;不仅是人与人、人与社会的和谐,更含有人与自然和谐相处的大和谐观。

(二)社会组织的含义

社会组织定是建立在公民自愿基础上的,以实现特定社会目标为宗旨的,具有非营利性、非政府性的各种组织。它具有以下四个特点:一是非政府性。这些组织是独立于政府以民间的形式出现的。二是非营利性。这些组织不以营利为目标,其所得收入也不能用于成员内部的分配,通常以实现特定的公共利益或提供某种公共产品为奋斗目标。三是自愿性。社会组织是公民自愿结社的产物。四是相对独立性。社会组织在组织结构上、管理机制上、经济来源上都不同程度地独立于政府。需要说明的是,鉴于我国部分社会组织不同程度的行政化倾向,所以其独立程度只能是相对的。依据此定义,我国社会组织主要包括社会团体、基金会、民办非企业单位、行业协会、社会中介组织和活跃在社区的基层群众组织及工商注册的非营利组织等。

(三)协同发展

协同学是研究系统中各个要素之间的相互协同作用,从而使系统从无序向有序转变的科学。当外界控制参量达到一定的阈值时,要素之间互相联系、相互关联代替其相对独立,相互竞争占据主导地位,从而表现出协调、合作,其整体效应增强,系统从无序状态走向有序状态,即“协同导致有序”。社会组织协同发展是指社会组织之间、社会组织与政府、公民个人等社会多元要素之间相互协调、合作管理社会公共事务,以追求最大化的协同效能,最终达到最大限度地维护和增进公共利益之目的。社会组织协同发展的前提假设是“多中心”理论,强调上下互动的权力向度与资源有效整合。

二、和谐社会视野下社会组织协同发展的意义

(一)社会组织协同发展对于促进深化改革有重要的作用

我国社会体制改革的目标是培育社会自组织力量,包括保障公民权利、强化公共意识、发展非营利组织、培育慈善和服务精神等。[3]努力发挥社会组织协调经济社会的功能,统筹社会上的资金、人力、物力,投入到欠发达地区的公共设施及卫生医疗,大力倡导社会救济、扶贫类以及环境保护类社会组织的工作,这不但有助于发展社会工作,而且可以强化公民的社会意识、加大公民参预社会活动的范围、使公民产生服务于社会的精神,从而形成一种来自社会内部的,对于社会体制改革的推进动力,这对于社会体制的改革是至关重要的。因此,社会组织的协同发展对于我国社会体制改革、社会事业的发展起到了重要的辅助作用。

(二)社会组织协同发展对于落实科学发展观有重要的作用

党的十七大提出落实科学发展观,第一要义是发展,核心是以人为本,基本要求是全面协调可持续发展,根本方法是统筹兼顾。[1]科学发展观是建设和谐社会的必然选择也是其重要保证,科学发展观为和谐社会的发展起到了指针、导向的作用,坚持协调发展是科学发展观的基本原则,其中最重要的是处理经济与社会的协调发展问题。社会组织协同发展可以起到缓解由经济发展引起的社会分配不公,通过提供社会服务,发挥“第三次分配”的作用,社会组织以其自身特性,起到反映社会不同群体的利益诉求、整合社会各部门的资源,协调社会利益等重要作用,同时也是解决市场“失灵”、政府“失灵”、甚至双重失灵的问题的最好办法。因此,社会组织的协同发展对于协调经济社会发展、体现以人为本的发展理念、落实科学发展观起到十分重要的作用。

(三)社会组织协同发展对于我国全面实现现代化有重要作用

构建和谐社会理论是为了最终实现现代化这一长远发展目标而提出的。完善与社会主义市场经济制度相适应一系列的社会制度,以实现全面现代化的目标,完善国家基本制度需要制定一系列与之相适应的社会运行机制,如利益表达机制、社会整合机制、监督、协调机制等。随着政治体制改革的深化,人们参政的意识不断加强,社会组织的成熟发展可以反映出公共政策领域中人们的意见和愿望,并且可以作为一种表达渠道来反应民意、民声;社会组织的协同发展对于其进行行业监督、协调不同利益群体之间利益矛盾有很大的作用。以上这些机制的成功运行一定程度上对于实现我国的社会制度建设有着至关重要的实践意义。因此,社会组织协同发展对于我国全面实现现代化有着重要作用。

实践证明,社会组织在解决社会问题、维护社会公正、表达利益诉求、关注弱势群体、制约政府权力、提供公共服务等方面具有重要作用。为此,我国政府提出要创新管理体制,建立政府调控机制同社会协调机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量同社会调节力量互动的社会体制。在这种体制下,社会组织与公众的参与将在一定程度上弥补政府的失灵,成为构建和谐社会的关键性要素。

三、和谐社会视野下社会组织协同发展的现实基础

对于我国的社会组织来说,协同发展具有特殊的意义和价值。一方面,多元化社会要求多元参与,另一方面,现代社会发展,出现了政府能力“超载”问题,无限政府难以有效应对日益复杂的社会管理,存在着政府失灵的客观现实。社会组织协同发展可以有效推进国家与社会的良性互动,构建党领导、政府规制、组织自律、公众监督的多元互动网络。

在我国的政治格局中,政府始终处于绝对主导地位,一定程度上制约着我国社会组织的独立自主的发展和生存空间,社会组织匍匐于国家的威权之下。我国政府对社会组织的管理实行“一体制,三原则”办法,即双重管理体制、分级管理原则、非竞争性原则和限制分支原则,形成了宏观方面的登记管理和微观方面的业务管理双管齐下的严格体制,严重阻碍了社会组织的发展。

十一届三中全会以来,特别是进入新世纪,在党和政府的支持下,社会组织数量不断增加,规模不断扩大。截止到 2010年底,全国依法登记的社会组织43.9万多个,同时,在各级民政部门备案的农村专业经济协会4万多个、城市社区社会组织20万多个。随着市场经济带动下的多元经济结构出现,社会群体分化加快,思想观念意识的多样性、差异性更加明显。在这种情况下,传统的社会治理结构走向解体。社会被看成是由政府、市场和社会组织形成的三足鼎立的局面。政府主要通过等级控制、垄断性权威和强制性权力来提供公共服务;市场通过自由竞争机制、价格机制和利润来配置社会资源;社会组织则通过道德、志愿、慈善、发言权和集体行动来参与社会治理。协同发展的主旨就是在这“三足”的多元互动之中寻求政府与市场和社会组织之间的动态平衡,其突出的特点是多中心的、自主的、分工合作互为补充的协同发展结构。

四、和谐社会视野下社会组织协同发展机制建立的基本原则

社会组织作为公民社会的组织形式,是公民自由结社的产物,应该处于一种自由发展和自主管理状态。社会组织作为社会的基本组成单元,关系到国家和社会安全及公共秩序的稳定,应该处于法律法规的约束之下,是国家管理的必然范畴。民主则是国家管理社会组织的有效手段。

(一)结社自由

首先,结社自由推动了国家的民主化进程。不同领域、不同阶层、不同范围的利益群体通过自由结社,形成代表各种群体利益的社会组织。这些社会组织构成了制约国家公共权力舶重要力量,它们通过各种途径参与国家事务的决策,推动了国家决策民主化的进程,保障了公民权利的实现。其次,结社自由推动了公民社会的发展,使社会的自治性增强。公民的自由结社运动,造就了大批具有独立意识、自主意识的社会组织,大量公民社会组织的兴起是公民社会发展的标志。公民社会的发展是建立在公民意识增强的基础之上的,如果没有现代公民意识,公民社会就不可能健康发展。再次,结社自由促进了人的自由发展。自由结社是人实现自由发展的基本条件与要求。结社自由作为公民的一项基本权利和现代民主政治的基础,为人们提供了一个可以自由表达和谋求利益的机会。人们通过社会组织来实践自己的理想和锻炼自己的能力,为最终实现人的全面自由发展提供条件。

(二)民主

民主原则在社会组织建设与管理中的贯彻主要通过建立民主管理机制来实现。社会组织的自主性、志愿性和独立性等特点,要求党和政府在建设与管理过程中不能采取强制性服从的传统管理模式,必须采取民主的管理方式。民主管理内涵有两个基本原则:一是政府不干涉原则;二是社会组织自治原则。当然,政府不干涉并不代表政府不作为,是指政府的职能从管理具体事务转向提供法律和政策支持,从微观管理转向宏观指导。社会组织的自治,也不是无条件的恣意妄为,而是在一定制度规范下的自治。所以,民主管理的关键在于建立一套合乎规范的民主制度并得到贯彻执行,在民主管理的基础上实现民主决策、民主监督。

(三)法治

无论是民主还是自由,都必须制度化和法律化才能得到实现和保障。“依法治国”是一种社会治理方式,反映在社会组织建设与管理上,就是要求党和政府要依法管理,社会组织要依法活动。党和政府的依法管理,是建立在相关法律健全的基础之上的。加强社会组织的立法工作,是依法管理的前提。自由是相对的,结社自由也有一定的限度,任何组织和个人都没有超越宪法和法律的特权。社会组织依法活动就是社会组织要在法律框架之内运行,应当遵守法律、法规、规章制度的规定,遵守职业道德,遵守自愿、公平、诚实、信用的原则。

五、和谐社会视野下社会组织协同发展机制的建立

从我国公民社会的实践来看,我国社会组织建设与管理过程,实际上是一个政府主导下国家与社会互动的过程,是一个政府主动还权于社会的过程。社会组织在社会管理中的主客体双重地位,决定了在社会组织建设和管理中,既要发挥党的领导和政府的主导作用,又要发挥社会组织的自治功能,加强自律机制建设,还要发挥公众的监督功能。只有这样,社会组织才能协同发展,才能有利于和谐社会的建设。

(一)建立社会组织的党嵌入式领导机制

嵌入式领导是党加强基层组织建设的重要方式,是党的工作方式创新的新举措。它是指党员嵌入或加入到群众管理或服务组织,并且已经深入群众组成了集体行动单元,与群众形成了横向、平等、网状式管理服务的党建工作新方式,它是从科层式架构到扁平式组织,从威权式统治到参与式领导,从垂直式管理到嵌入式服务的党建变迁过程,是党建工作方式的根本性转变。嵌入式领导包括两种形式:一是党组织的嵌入,即在符合条件的社会组织中建立党组织,通过组织嵌入的方式来实现党的工作的全覆盖;二是党组织成员的嵌入,即通过发挥社会组织中既有党员的示范作用,来实现党的工作的渗透。所以,要全面理解党的嵌入式领导,不能以在社会组织中成立党组织作为唯一手段,关键是党的工作的全覆盖,关键是在多大程度上实现了对社会组织的影响力和渗透力,实现了整合社会,巩固执政基础的目标。

嵌入式领导下,党在社会组织协同发展中发挥以下功能:一是服务功能。党首先应把自己定位于社会服务者的角色,发挥自身的组织优势和素质优势,来帮助社会组织完善管理,为社会组织开展活动和日常运转争取资源,提供服务和支持。二是政治导向功能。党的政治导向功能就是指党必须发挥思想导向作用,把握政治方向,监督、引导社会组织的发展,保证其不偏离正确的政治方向和在法律范围内开展活动。三是沟通功能。政党是联结民众与国家政权的纽带,民众通过政党作用于国家政权,政党代表民众控制国家政权。所以,党组织或党员应该在国家和社会之间发挥沟通的功能,起到上传和下达的作用。四是示范功能。党的示范功能就是调动社会组织中党员的积极性、主动性和奉献精神,通过党员的工作能力、人格魅力和个人操守,来取得群众的信赖和拥护,建立起威信,发挥党员的先锋模范作用。

(二)完善社会组织的法律支持机制

社会组织活动最先要解决的是组织合法性问题,社会组织只有获得法律认可、有法可依才能在各个领域开展活动,发展其自身整合社会资源的职能。完善社会组织的法律体系对于社会组织发展具有决定性的作用。

制定民间组织的基本法律。我国的民间组织立法层次较低,现有的都是一些行政法政或者管理条例等,为保证社会组织有法可依,并在法律的基础上开展工作、整合资源,急需建立一套能涵盖所有民间组织统一、规范的基本法。在此基础上进一步修改、完善对于各种基金会、行业协会、民办非企业单位等多种形式民间组织现有登记、注册方面的法规。随着社会组织的不断发展,要制定慈善类组织、基金会等专业筹款机构在登记、筹款方面的法规,对于筹款的途径、方式、所筹资金的支持等方面以法律法规的形式加以规范。

改变现存严格的登记准入制度。目前,社会组织要取得合法身份是以《社会团体登记管理条例》所制定的法律条文为准入条件的。按《社会团体登记管理条例》的规定,成立社会组织在满足组织人员、注册资金等各方面的要求外,还需要有上级业务主管部门和民政部门的双重批准才可以取得合法身份,这种准入条件对予草根类民间组织和由市场经济深化改革而产生的新兴中介类组织来讲,无疑是“门槛过高”,许多民间组织因为找不到上级主管部门而不能到民政部门办理相关的准入登记手续、取得合法身份,从而不得不转为“地下发展”。

(三)建立社会组织与政府间的合作运行机制

世界多国成功经验表明,政府与社会组织建立合作伙伴关系以寻求提供公共服务成为普遍倡导的方式。如英国的COMPACT模式,以协议形式确立政府与社会组织的关系,双方有一定的约束,政府主要是提供资金进行监管,社会组织是提供服务。再如加拿大政府,不但投入大量资金支持社会组织发展,而且也以协议形式明确双方的权利和义务。可以看出,确立互信、平等、尊重的合作理念,建立二者成熟的合作机制是促进社会组织成长、实现公共服务发展的关键。因此,社会组织要想在公共事务治理领域谋求与政府组织平等合作,需要坚守一些普遍认同的原则:两者之间应该相互尊重、相互理解;两者的关系是合作而非行政隶属关系,应保持地位的平等;社会组织在合作中应保持自身的独立性;两者在具体项目合作中应保持资金、运作等的公开和透明。

美国学者保罗·斯特里腾指出,政府与社会组织间的合作奠定于以下五点联系:社会组织的计划与政府的宏观经济政策之间有联系;一个社会组织的计划经常是由政府来提供的,反之亦然;社会组织财政收入的大部分而且越来越多地直接或间接地来自政府、多国银行的捐赠和发达国家;社会组织有时也会被政府接管或将其扩展;社会组织可以对政府的政策制定人施加各种各样的影响。[4]以上表明,实现政府与社会组织合作实际上存在某种职责分工:政府的政策影响社会组织的组织计划;政府提供某些项目,社会组织可以参与;政府提供资金,社会组织争取政府资金;政府接管或将其扩展,社会组织一定程度配合管理;社会组织对社会组织施加影响,政府接受合理的建议。

(四)健全社会组织的监管监督机制

在前苏联加盟国接连发生的“玫瑰革命”、“橙色革命”、“郁金香革命”中,一些社会组织扮演了不光彩的角色。美国利用全球范围内热衷“民主”、“自由”宣传的社会组织打入需要“二次革命”的国家,并且通过资金资助等形式把“造舆论”的工作交给了社会组织。如今,中国社会组织 也面临着资金困扰,而大量境外资金的注入,让他们坚定了继续走下去的信心。怎样合理引进外资,辨清敌友,杜绝别有用心的人或组织带“色”的诱惑和渗透,是我国社会组织 面临的考验。从国家安全的高度出发,政府有责任从源头上把好关,在资金流向、项目背景、人员结构等方面加强对社会组织的监管。

目前,我国民间组织的监管机构与其登记机构是相同的,分别为登记管理机关和业务主管部门,这种监管现状随着社会组织的发展已经产生了局限性,因此,需要将现有的监管体制扩大为全方位、多层面的监管模式。首先,应引入一套由专业学术团体、民间组织、政府等多方面制订的评估机制,来对社会组织的社会效益、活动能力进行评估,这不仅能为监管带来一套统一标准,也对提高社会组织社会公信度、活动能力等有很大的帮助。其次,形成由政府、社会,民间组织组成的多层次监督体系来对社会组织的活动进行监督,从政府角度以立法、行政法规约束以及专门机构来进行监管,社会上以舆论监督、捐赠者监督,服务对象监督等方式全方位的对社会组织进行监督,本着对社会负责的态度,主要在遵守法律法规、开展活动内容及负责人廉洁自律方面对社会组织进行监督。在防止社会组织利用结社自由从事不法活动的同时,提高社会公众对其的信任,通过监管来建立社会组织的诚信记录,对于在竞争激烈的市场经济时代下生存的社会组织,不仅能够提高其自身的发展能力促进其发展,也能践行构建和谐社会中对于社会诚信的要求。

(五)完善社会组织的自身建设机制

我国的社会组织要在和谐社会构建中真正发挥其应有的作用,社会组织首先要端正和深化对自己角色的认识。在我国传统的政治体制下,社会组织对政府有着一定的依赖关系,甚至社会上也已经有了约定俗成的理解:社会组织、社会团体就是政府的附庸,是没有权力也不能做成大事的机构。但是,中国的社会组织正在蓬勃发展,中国公民社会的民主意识正在逐渐觉醒,社会组织成员必须认识到社会组织在社会治理、构建和谐社会的过程中是一方重要主体,从本质上发挥着与政府同样的功能。

社会组织应当完善组织内部章程和组织机构,建立健全内部制度,建立以内部章程为核心的相关组织制度、人事制度、奖惩制度等。建立民主决策制度,对于组织所开展的活动内容、形式,目标进行民主协商,对领导人员的选举、任用等方面有一套完备的决策依据,保证活动过程中不因领导人的意愿来改变组织活动的目的。将现代企业的工作理念注入社会组织中,实行灵活的人事聘用制度,以吸引更多的高级人才来社会组织工作。通过建立组织内部激励、奖惩机制,提高工作人员的工作效率、服务质量,通过构筑系统科学的运行机制,减少社会组织诸如内部决策不民主、领导层贪污公款、人员工作分工不明确、高级人才流失等重要问题。

创新社会组织内部管理模式。建设合理高效的内部管理模式成为社会组织自身发展所面临的重要问题,根据国内外对于内部管理机制的研究,并结合我国社会组织发展的实际情况,社会组织必须建立董事会(或理事会),从而将治理层和管理层、决策层和执行层分开。董事必须由独立的自愿人员组成,有投票权的董事数量应在5人以上,直接或间接受薪的董事一般不得超过有投票权董事的五分之一,从而保证董事会的公正性和代表性。受薪的董事一般不能担任主席一职,不能担任财务主管。董事会每年至少召开两次以上会议,参加会议的董事人数必须超过一半以上。设立监事会和专职的监督员,对董事和执行人员的行为进行监督。

(六)建立社会组织优胜劣汰的退出机制

社会组织的表征是非营利,如果背离这条,那他就失去了存在的合法性基础。对于它的非营利性的性质,政府应尽快建立独立的评估机构,制定相应的非营利(慈善)标准、组织标准等评估指标,促使民间组织规范运作。要进一步明确社会组织的“进入门槛”、“退出标准”、“退出方式”,使其步入良性发展的轨道。一要把好登记关。对符合规定、有益于社会发展的非政府组织依法确立其合法身份;对不符合规定或不利于社会稳定和经济法者,坚决不予登记。二要把好年检关。及时发现民间组织存在的问题,对不符合章程和职能要求的进行整顿,难以达到效果的予以取缔。三是把好查处关。对非法民间组织和民间违法活动,坚决予以打击、坚决取缔。

 

作者简介:马宗国(1972-),男,博士,济南大学管理学院副教授,硕士生导师,美国罗德岛大学访问学者,研究方向:战略管理。

 

参考文献

[1]胡锦涛.中国共产党第十七次全国代表大会报告[EB/OL].http://www.Xinhuanet.com2007-10-26

[2] 胡锦涛:《在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班开班式上的讲话》,《人民日报》2005年2月20日,第1版。

[3]洪大用.深化社会体制改革推进和谐社会建设[EB/OL].http://www.sociology01.org/yanjiubankuai/xueshuredian/zhongguoshehuitizhigaige30nian/2008-11-03/6438Html,2008-11-03

[4] 史蒂文·科思,威廉·埃米克,《新有效公共管理者:在变革的政府中追求成功》[M],(第二版),中国人民大学出版社,2001

[5]王彩云.创新共建平安、共享平安的社会管理体制[J].济南大学学报(人文社科版),2011年第1期,89-90

[6]Brenda Gainer and Paulette Padanyi.The relationship between market-oriented activities and market—oriented culture:implications for the development of market orientation in nonprofit service organizations.Journal of Business Research,Volume 58,Issue 6,June 2005.854-862

 
 
 
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