欢迎访问中国社会组织公共服务平台
当前位置:首页 理论研究文集

我国社会组织参与社会服务的机制研究

闫晓英 王立标  

[摘  要] 社会服务供给是现代服务型政府的一项基本职能,也是经济社会发展水平的重要表征。加强社会服务供给体制改革,加大社会力量的引入,既是缓解社会服务供给矛盾、完善社会服务供给体系的重要内容,也是深化社会体制改革、推动社会自治的客观需要。本研究从社会组织作为社会服务供给主体的正当性角度出发,采用规范研究和实证研究相结合的方法,深入分析社会组织作为社会服务供给主体的可行性、取得的实践成效及存在的问题,最后从政府、社会和社会组织三个层面,提出了完善我国社会组织参与社会服务机制的政策建议。

[关键词] 社会组织  社会服务  供给机制

随着我国经济社会的快速发展,工业化、市场化和国际化水平的提升,人们的社会服务需求不断增长,社会服务越来越受到关注。近年来,我国社会组织迅速成长,并在教育文化、医疗卫生、就业服务、生活照料、家庭帮助、社会关怀、福利服务等多个领域参与和提供各种形式的社会服务,成为社会服务供给的重要主体。也要看到,无论从外部社会环境还是社会组织自身,社会组织在提供社会服务的作用发挥上还存在许多不足之处,需要合理借鉴国外社会组织提供服务的成功经验,找准我国社会组织发展中的差距所在,以为完善我国社会组织参与社会服务的机制提供决策参考。

一、社会组织参与社会服务的理论探析

研究我国社会组织参与社会服务的机制,首先要从理论上分析社会服务的内涵,厘清社会服务与相关概念的区别与联系,找准社会组织参与社会服务的理论支撑,为进一步分析社会组织在提供社会服务中的作用奠定理论基石。

(一)社会服务的概念

讨论社会服务的概念,就不得不分析社会服务与公共服务概念之间的差别,而且关于公共服务概念的研究已经相对成熟,这为我们理解社会服务提供了很好的借鉴。同时,现代西方社会比较丰富的社会服务实践为从基础和根本上理解社会服务指明了方向,西方学术界和国际组织关于相关概念的描述也为我们加深对社会服务的理解认知提供了重要参考。

公共服务是现代政府的基本职能。从一般意义上讲,公共服务是指政府为了满足社会公共需要、提供公共产品的服务行为的总称。它主要是以政府机关为主的公共部门生产的、供社会所有公众共同享受的社会产品。按公共服务理论基础、核心内涵和发展过程的不同,公共服务可以分为维护性公共服务、经济性公共服务和社会性公共服务。从公共服务在西方社会的历史演进过程来看,起初政府的公共服务主要是维护性公共服务,后来为了弥补市场失灵,政府的职能扩展到经济性公共服务领域。随着国家国民经济收入水平的提高,公众对教育文化、医疗卫生、社会保障等社会服务的公共需求不断增长,政府的职能进一步延伸至社会性公共服务领域,并且逐渐成为政府公共服务最主要的内容。发达国家政府职能演变的规律是,政府职能从以经济型服务为主,逐步扩展到以社会性公共服务为主。总体而言,这种社会性公共服务指的就是社会服务。

社会服务概念主要涉及谁来提供、提供什么、怎样提供、提供给谁、要达到什么效果,这几个方面。从服务责任来说,也就是服务提供的主体,社会服务是政府的基本职能,向社会服务对象提供日常必要的劳务帮助和服务支持是政府义不容辞的责任。随着市场经济的成熟发展,政府逐渐从公共服务直接提供者的角色退出,营利组织和社会组织作为新兴力量开始登上历史舞台。从服务对象来说,也就是为谁提供社会服务的问题。社会服务对象范围的大小直接与一国的经济社会发展水平相连,面向全体公民,特别是处境不利、遭受痛苦的有生活困难的弱势群体,包括老年人、残疾人、儿童、贫穷者和失业者等特殊群体。从服务内容来看,既包括教育文化、医疗卫生、就业服务、惩教服务、移民服务等,还包括生活照料、家庭帮助、社会关怀、福利服务等。从服务性质看,社会服务分为物质性服务和精神性服务,按服务的程度又分为基本性服务、发展性服务和享受性服务。从服务方式来看,包括提供援助、互助、咨询和指导,提供支持性服务和项目,进行集体的行动干预和预防活动。从服务效果来说,社会服务的最终目的是要维护和保障特殊困难人群的基本生活权益,帮助他们得到最基本的生活照料,改善他们的生活状况,并重建生活的能力。同时,在此基础上,最大限度地让社会服务的成果惠及到全体公民,进而提高整个社会的福祉水平。

(二)社会组织作为社会服务供给主体的正当性

西方社会的市场/政府失灵、契约失灵、第三方治理和公共治理等理论为我国社会组织成为参与社会服务的重要主体提供了理论参考,但是我国的国情并不等同于西方的实际。社会组织在社会服务领域具有天然的优势,最有可能也最有资格与政府和企业一起参与社会服务供给。从政府的角度来说,政府承担着基本的、基础性的、广大人民群众最关心最迫切需要的社会服务,但政府在社会服务供给中缺位明显,机制不健全、能力不足,难以满足公众对社会服务的多方面需求。从市场的角度来说,其利用私人资源从事活动的目的是实现私人利益。因此,追求利润最大化是其最核心的特质,这也决定了市场在参与社会服务生产中有不可避免的矛盾和问题。社会组织的非营利性和公益性可以兼顾公私双方的需求,弥补政府和市场供给的不足,这就使得社会组织成为社会服务供给的重要力量。努力构建多元主体的运行保障机制,确保各个供给主体之间的协作配合发展,是实现整体社会服务有效供给的必然选择。

社会服务的实践发展也充分证明了社会组织参与社会服务的正当性。从社会服务供给的历史逻辑及其发展变化过程来看,社会服务供给机制及其发展变化呈现出这样的基本轨迹:社会服务的供给从政府作为唯一的或主要供给者,到社会服务的市场供给和社会自主供给,再到社会服务提供的多方合作。其中,社会组织的作用越来越凸显,在社会服务体系中居于重要地位。社会组织参与社会服务供给,一方面可以提供各种专业化的服务,应对社会服务质量下降、服务提供机构效率低下、缺乏应对市场竞争能力等问题,能够更好保护消费者的合法利益;另一方面,作为一种自主治理的组织形式,社会组织可以调动更广范围的公众参与,缓和政府资金的不足,减少政府部门在社会服务中的腐败行为,也能解决私人部门的唯利是图的行为。相比西方而言,我国社会组织在提供社会服务方面的作用还没有被广泛认可,政府部门和社会公众对社会组织的服务能力还存在一定程度的怀疑,作为独立主体参与社会服务,社会组织还任重道远。

二、社会组织在社会服务供给中的作用分析

社会服务是现代政府的重要职能,发展社会服务也是衡量一个国家现代文明的重要标志。积极鼓励社会组织参与社会服务供给,不仅可有效弥补政府供给和市场供给的不足,促进政府职能转变,同时有利于培育和扶持社会组织,满足人民群众日益增长的社会服务需求,进而更好的促进社会和谐与公正公平。

1.缓解社会服务的供求矛盾,有利于加快社会服务健康发展。

二战后,世界主要国家的政府规模不断扩大,所提供社会服务的广度和深度与日递增。在我国,随着国家经济社会发展、“以人为本”战略目标的确立,服务于社会成员生存、发展以及改善民生的社会服务能力也在不断增加。但是与人民群众日益迫切的社会服务需求相比,我国的社会服务事业发展明显滞后,表现出可提供的社会服务数量不多,且总体水平偏低、增长较缓慢、分布也不够均衡等特点。社会服务是社会组织的一个重要社会功能。当社会问题发生时,公众利益首当其冲会受到不同程度损害,若仅靠政府或市场力量往往不能很好解决问题,在这种情况下,遍布城乡的各类社会组织往往能发挥较好作用,维护并增进社会公共利益,成为缓解社会服务供需矛盾,拓展社会服务提供渠道,保证社会服务优质高效的重要补充。

2.推动政府职能转变,有利于推进服务型政府建设。

推进社会服务创新,为公众提供各种更多、更好、更贴心的社会服务保障,是当今世界各国政府面临的共同话题。作为受公民委托代行公共权力的强力组织,政府是社会服务与管理的基本主体。但我们必须充分意识到,政府不是万能的,不可能解决全部的社会问题,这源于公共政策的失效、公共物品供给的低效、政府的扩张以及寻租与腐败等问题。因此,政府应在社会服务中合理界定自身的职能范围,适度划清权利与义务的边界,不必也不要包揽一切,放手让社会去做实践已经证明社会能够做好的事情。同时,在市场经济中,社会财富经过初次分配和二次分配后,贫富差距依然存在,还需进行第三次分配来使社会资源分配更加趋于公平,即按照志愿性原则进行公益捐赠。这时,社会组织在扶助弱势群体、推动整个社会伦理道德进步方面的意义就表现得更加鲜明。因此,通过建立健全政府向社会组织购买服务的机制,将社会事务交由社会组织来承担,使社会组织在社会服务领域发挥更大的作用并获得生存和发展的更广泛资源,是促进政府职能转变,构建服务型政府的必然要求,也规范政府和社会组织之间的关系,建立新型政社关系的必然选择。

3.改善社会服务供给机制,有利于拓宽社会组织成长空间。

随着政府逐渐将部分社会服务功能转移给社会组织,社会组织在履行责任的过程中,在服务社会的同时,自身也得到极大的锻炼和提高。一是拓展服务领域。各类社会组织通过接受政府委托或参与政府采购,加入政府社会服务体系,拓展社会服务空间,其所提供的各种公益服务逐步覆盖社会服务的各个方面,并且数量及规模日益扩大,逐渐遍及城乡社会发展及社区建设的众多领域。二是完善服务项目。社会组织来自民间、了解民生、熟悉民情、关注民意,其提供的社会服务,具有较强的针对性和实效性,特别是在环境保护、扶贫开发、艾滋病防治、社会福利、社区服务、慈善救助等社会问题比较集中的领域中,所提供的项目和发挥的作用更加引人注目,成为政府不可或缺的助手。三是提高服务水平。广大社会组织由民间自愿成立,以服务社会为宗旨,具有较强的服务观念和热情。随着广大社会组织管理及监督机制的不断完善,工作手法的日渐专业,其所提供的各类社会服务质量和水平持续提升,受到群众欢迎、社会赞赏、政府支持。未来随着各类社会组织数量和人员的逐渐增多以及服务能力的不断提升,各类社会组织必将成为社会服务的重要承担着和积极推动者。

4.适应社会发展要求,有利于促进社会和谐与公平。

社会和谐是中国特色社会主义的本质属性。当前,我国的和谐社会建设既面临诸多机遇也面临诸多难题,破解这些难题的重要手段和途径之一就是加强培育和发展社会组织。社会服务是众人之事、人人有责,只靠政府是做不好也做不完的,通过社会组织积极参与社会服务,切实加强和改进社会服务管理,统筹协调好各种利益关系,妥善处理好各种利益矛盾,努力提升全社会的民生水平,有利于加强社会管理创新,保证社会和谐稳定,从而为国家政治发展和经济增长提供稳定的社会秩序和基础。公平指的是一种合理的社会状态,包括社会成员之间的权利公平、机会公平、过程公平和结果公平,它是现代社会保障制度的核心价值追求。顺应时代要求和发展趋势,把社会组织作为社会建设的有效抓手,实现对弱势群体的帮助和关怀,是促进基本服务均等化、缓解社会不平等、维护社会公正、提高人民福利水平的有效途径,是良好社会状态的基本表征。因此说,社会组织参与社会服务,可以更好地适应社会转型的需要,促使社会资源得到更合理的配置和有效的利用,不断满足人民群众全面快速增长的社会服务需求,做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果惠及全体人民,增强人民群众的幸福感和安全感,推动社会向着和谐稳定、公正公平的方向发展。


三、国外社会组织提供社会服务的经验借鉴

社会组织的兴起是现代社会发展的必然趋势。作为经济社会生活的重要力量,社会组织已然成为世界各国政府加强社会管理,提供社会服务不可或缺的重要伙伴。在深入分析国外社会组织参与本国社会服务特征特点和重要作用的基础上,认真总结其中内含的体制机制和成功经验,是加强我国社会组织发展与管理,提升我国社会服务科学化水平的客观要求。

1.良性伙伴关系确立,合作基础牢固。

自20世纪90年代起,西方国家在新公共管理概念的影响下,更加强调在政府、市场和社会组织之间建立一种新型的伙伴关系。这种新型的伙伴关系,既显示了国外社会组织在国家改革中的地位日益重要,同时也体现出西方国家以治理为理念的社会管理的发展趋势,是政府转变观念,进行改革的重要方式。如世界经合组织就指出,非政府组织成为政府合作伙伴有五方面原因:它能够提高公共政策制定的质量;它适应信息时代的挑战;它成为汇总和整合公众选择意向的载体;它促使政府更加透明和负责;它提升了社会公众对政府的信任程度。思想的转变引导了积极的行动。各国政府纷纷顺应这种客观形式的变化,自觉调整心态和关系处理方式,采取积极措施,建立与社会组织之间的良好关系。如在1998年,英国政府就与本国非政府组织部门签定了《政府与志愿及社区部门关系公约》,该公约设定了一套加强政府与非政府组织之间合作关系的原则以及具体的合作机制,强化二者之间的伙伴关系,到2004年所有的英国地方政府都实行了这一协议。在日本,各级政府都把促进NPO的发展和活动作为政府的一项重要职能。如日本内阁府国民社会局专门成立了“市民活动促进课”,在进行NPO认证的同时,还负责NPO扶持政策、法人制度的制定和完善工作;各都、道、府、县政府也都安排专门人力、财力推进NPO事业。全日本没有一个政府不与NPO合作。从各国的实践看,作为社会服务的一个重要提供主体,社会组织已成为与政府、企业并驾齐驱的一支重要社会力量,政府依靠社会组织提供社会服务也已成为各国的一种普遍形式。

2.法律法规体系完善,法制根基扎实。

现代社会是“法治”的社会,对社会组织的规范管理自然也纳入了法律的视野。同时,社会组织的存在和活动对于国家政权、社会秩序和公共安全而言,是一把双刃剑,如何合理引导、趋利避害,离不开完善的法律制度框架,于是各国政府纷纷制定了各项有关社会组织的法律法规,形成了社会组织运作的基本法律环境。如英国管理社会服务的法律主要有:《地方当局社会服务法1970》、《国民援助法1948》、《残疾人(就业)法1958》、《健康服务和公共健康法1968》、《长期患病和残疾人法1970》、《精神健康法1983》、《儿童法1989》、《国民健康服务和社区照料法1990》、《照料者法1995》、《社区照料法1996》、《照料标准法2000》、《照料者和残疾儿童法2000》等。这些法律以《地方当局社会服务法》为中心,对社会服务的机构、服务对象和监管等作了详细规定,形成了完善的社会服务政策法规体系。值得称道的是,涉及社会服务的各种法律法规,相互之间衔接得非常好;而且社会服务法律法规根据形势变化不断补充、修订和完善,形成良性循环,更有利于政策法规的贯彻和落实。从世界各主要国家的情况看,尽管各个国家对社会组织管理的法律框架有不同的模式,但是各国都根据本国的情况,发展与完善了一套依托完备、框架完整的法律体系。这样既有力地维护和保障了社会组织的服务活动,推动了社会组织与各级政府部门之间的广泛合作,为其发展创造条件,同时又能对其进行一定的约束,促使其向健康的方向发展。

3.服务内容丰富多样,资金保障充沛。

 一方面,在世界许多国家,各类社会组织承担了越来越多原由政府部门履行的社会服务职能。例如在文化教育、医疗卫生、妇女与儿童权益保护、老年人服务、消除贫困、环境保护、就业、预防犯罪、社区服务等方面,社会组织都发挥着政府机构和其他组织无法替代的作用,在相当程度上弥补了政府提供公共产品的不足,帮助政府解决易被忽视的边缘问题,缓解了政府的压力。如在香港,民间团体关心社会发展和民众生活需要,积极承担社会责任,在社会服务方面做出了突出贡献。根据香港社会服务联会2008年的统计数据表明,本港参与社会服务的民间团体有424间,服务单位约3200个,提供逾九成的福利服务,受惠人次约8100万,服务对象从幼儿、青少年、成人到长者,当中同时包括残疾人士、长期病患者、就业困难人士、受困扰妇女、新来港人士等,几乎涵盖市民生活的各个层面。

另一方面,政府资助与社会组织的成长有着紧密的关系。如2003年数据显示,西欧各国非营利组织可以获得的公共资金比例各不相同,较低的是20%(挪威和瑞典),较高的几乎占70%(荷兰、比利时和爱尔兰);在中欧,东欧的一些国家,非营利组织从政府获得的资金在20%至30%之间。这些政府投入还产生了倍增的社会效益。如2004年,英国政府对非政府组织的财政支持大约是33亿英镑,非政府组织自身募集捐赠33亿英镑,提供的社会服务项目收费约33亿英镑,实际每年提供的公共服务总规模达到100亿英镑,政府的资助使整个社会得到实惠。由此可以看出,政府通过不同的方式向社会组织提供较为充裕的资金来源,扩大了社会组织的筹资范围,增加了社会组织的可用资源,不仅是社会组织社会服务功能得以充分发挥的重要保障,也是国外政府向社会组织购买社会服务整体程度化较高的重要因素。

4.行政管理体系完备,监督机制健全。

社会组织的发展情况直接反映了一个国家的治理理念。而对社会组织进行科学治理,有赖于构建完整的社会组织管理体系,这是其功能有效和充分发挥的重要保证。经过多年的发展,在许多国家政府对社会组织可提供的各项社会服务相当重视,政府的社会服务管理机构也已基本完善。如在美国,从联邦政府到州、地方政府都形成了完整的行政体系。在西欧,其社会服务管理机构都已经趋于部门明确并统一管理。西欧的社会服务部由地方政府负责提供。在北欧,社会服务除属于地方管辖提供资金和服务外,国家层面上负责社会服务的主要部门分别是:丹麦:社会事务部;芬兰:社会事务和健康部;冰岛:健康和社会保障部;挪威:社会事务部(挪威的部委经常更改名称与职责,现改名称为卫生护理部与劳动与社会融合部);瑞典:健康和社会事务部。在国家的支持和管理下,各类社会组织积极制定社会服务项目,并依法开展社会服务。

另一方面,外部管理是社会组织体系建设的必要手段。根据利益相关者理论,政府主管部门、民间评估机构、媒体、一般公众、同行业组织、竞争者、当地社区、相关的社会活动团体是社会组织外部治理的主要参与者。因此,在强调社会组织重要性的同时,各国政府也充分运用税收、民事法律和劳动政策等手段和措施,不断加强和改进对各类社会组织的监管,防止其违反法律法规为所欲为。如在英国不仅设立了慈善委员会对那些超大型的组织进行重点监督,而且建立了全国性的公益举报和迅速及时的受理机制。在澳大利亚,政府会定期向社会公布社会组织的有关档案资料,接受新闻媒体和社会公众的广泛监督。挪威的监督机关包括挪威国家卫生监督局、挪威郡级卫生监督局以及郡级政府机关。实践证明,公开透明的监督机制,多手段、全方位的监管体系,是各国有效预防社会组织欺诈和腐败行为发生的普遍做法,是保持社会组织良好社会公信力的可靠保证。

 

 


四、我国社会组织参与社会服务的实证分析

改革开放以来,社会组织发展保持了良好的态势,逐步发育成为现代化建设进程中不可或缺的治理主体。也要看到,与成熟市场经济条件下西方发达国家的社会组织相比,我国社会组织还存在发展培育不足、规范引导不够、结构分布不合理和作用发挥有限等问题。当前,需要我们充分认清社会组织在社会服务实践中的作用表现和不足之处,以为更好地发挥社会组织应有的社会服务功能提供决策参考。

(一)我国社会组织参与社会服务的实践成效

社会组织在服务社会作用发挥中,具有一定的人才、技术、信息和体制等方面的优势,在社会服务领域具有很强的能量储备。实践也充分证明,无论是在社会领域、经济领域、文化领域,还是政治领域,社会组织都能发挥显著作用。

1.社会组织的数量和质量得到显著提升。

近年来,无论是社会组织的规模、种类,还是数量、质量,都发生了巨大变化。我国社会组织在社区服务、灾害救助、社会福利、尊老助残、扶贫开发、儿童妇女权益、环境保护、公共卫生、教育支持等方面做了大量的工作,动员社会资源、提供社会服务的功能得到积极有效的发挥,起到了调解社会矛盾、和谐人际关系、维护社会公平和促进社会稳定的作用。从我国社会组织的从业结构和区域分布来看,社会组织呈现出行业特色、区域有别的发展格局。截止2010年底,在登记的24.3万个社会团体中,农业及农村发展类、社会服务类、工商服务类、科技研究类、文化类、教育类是数量最大的六类社会团体;在登记的19.5万个民办非企业单位中,教育类以近9万个遥遥领先,卫生类近3万个,社会服务类2.5万余个。

2.社会组织的资金状况有所改善。

稳定的资金保障是社会组织赖以生存和健康运行的必要条件,也是社会组织更好开展社会服务的首要因素。西方国家的社会组织大多建立了多渠道的资金筹集模式,形成了以政府支持为主、会费和服务收费为辅、发动慈善和私人捐赠相结合的资金筹集模式。我国社会组织大多具有比较鲜明的官方色彩,在资金来源上对国家财政过度依赖。研究表明,我国一半以上社会组织的收入来源于政府财政或项目资助,社会组织的自创收入比较低,慈善和个人捐赠所占的比例很小。这就造成了社会组织资金来源过分依赖其他部门,而没有建立稳定的自我筹资方式。令人欣喜的是,我国社会组织资金来源途径单一化的局面已经有所缓解,80%甚至更多的社会组织不再依靠单一的政府资助或者会费收入,而是拥有两种或者更多稳定的资金来源方式,社会组织的财务状况已经大有改观。

3.社会组织内部治理结构逐步走向规范。

社会组织的治理结构在我国经历了一个从机构缺失、松散管理到机构健全、科学规范的演变过程。我国社会组织大多是按照国家主导的模式建立的,其内部管理也渗透着浓厚的行政色彩。由于社会主义市场经济体制催熟了现代企业管理制度,社会组织的内部治理结构也不断得到完善,正步入健康有序的发展轨道。调查显示,我国社会组织近70%都设立了理事会和监事会,而且绝大数的理事会都发挥了对组织重大事项的决策权和日常监督管理权。在一些较大社会组织的实际运行中,理事会实实在在发挥着管理作用,理事会成员组成由单一化逐步走向多元化和专业化,理事文化在社会组织内部不断走向成熟。

4.社会组织在社会服务提供中的多方合作机制初现端倪。

在当今资源日趋稀缺的社会里,政府、企业和社会组织间在社会服务等社会领域形成了日趋激烈的竞争,但是社会组织和政府、企业的合作又是一种资源优势互补、互惠互利的关系,他们之间的通力合作是社会组织解决自身发展瓶颈的重要方式。首先,社会组织与政府在社会服务供给领域加强合作,既增加了政府提供社会服务的不同方式和多种渠道,也促进了政府提供社会服务数量和质量的改善。其次,社会组织与企业通过捐赠、赞助等方式加强合作,既是体现企业道德和社会责任的行为,也是双方互惠共赢的过程。最后,社会组织之间同质性,更为它们之间的合作提供了现实的可能。多数社会组织选择与自己功能类似或者互补的社会组织展开合作,也有社会组织通过合作开拓新的服务领域。

5.社会组织提供日益多样的社会服务。

社会组织是社会领域最主要的活动主体,它们通过横向的网络联系与坚实的民众基础动员社会资源,在社会的各个领域为实现公共利益而积极作为,在促进行业发展、提供公共服务、发展公益慈善事业、完善社会治理结构、增进国际民间合作交流等方面发挥了不可替代的作用。当前,我国正处于人均GDP从1000美元向3000美元过渡的时期,这一时期也是社会服务需求快速扩张的时期。政府难以应对社会公共需求多元化趋势,不能满足数量巨大、种类繁多的服务需求,这就需要社会组织的积极参与。社会组织的产生本身就是社会需求和利益格局多元化的结果,其运行成本低、贴近基层和追求特定群体利益满足的特点决定了它可以及时发现社会的新需求,并迅速、低成本地提供相应的服务。社会组织提供的社会服务涉及社会生活的各个领域,包含社会需要的各个方面,满足不同群体对社会服务的多样化需求。

(二)我国社会组织在社会服务供给中困境及原因分析

进入新的历史发展阶段,我国社会组织在扩大社会服务供给、承接政府转移职能上,发挥了非常重要的作用。必须看到,我国社会组织还处在比较初级的发展阶段,与当前社会服务不断增长、日益多样的形势不相适应,社会组织自身仍存在种种亟待解决的现实问题。主要表现在:

1.社会组织的活动资金匮乏,资源动员能力不强。

资金瓶颈是制约社会组织充分发挥作用的突出问题,也是社会组织普遍面临的矛盾。从我国社会组织运作资金的构成看,慈善捐款所占比重一般还不足十分之一。除人民团体、事业单位和少数政府重点支持的社会组织外,大多数社会组织没有正常渠道获得来自政府的公共资金。在税收优惠上,由于所得税法没有具体的实施细则,大多数社会组织还难以享受到相应的减免税待遇优惠政策。社会组织缺乏资金是由多种原因造成的,主要是自我筹资能力较弱。一方面,一些传统自上而下体制成立的社会组织主要靠政府的财政拨款和补贴维持自我的日常运行,“等、靠、要”的思想根深蒂固,习惯于依附于政府的财政生活。另一方面,一些民办非企业单位性质的社会组织由于自身的民间背景,力量十分弱小,与企事业单位相比,在社会服务提供中就处于相对弱势的地位,获得收费收益的能力较差。

2.政府的行政干预较多,社会组织的独立性较差。

我国有相当一部分社会组织,不仅主要资源来自党政机关,而且在观念、组织、职能、活动方式、管理体制等各个方面,都严重依赖于政府部门,甚至作为政府的附属机构发挥作用。无论是社团、基金会还是民办非企业单位,其中不少组织都有比较浓厚的行政色彩和官方色彩,在管理和运作方式上,沿袭行政机关的工作方式,缺乏社会组织应有的民间性、独立性和自愿性。在双重登记管理体制下,业务主管部门习惯于将社会组织作为自己的下属部门,对组织的日常管理行为进行不恰当的行政干预。这种政社不分的状态不仅对政府部门产生了负面影响,而且也使社会组织的自身优势受到限制,缺少内在的行动力量和目标方向。

3.社会组织的竞争力不强,活动空间有限。

社会组织在提供社会服务的实践中表现出种种准备不足,不仅思想上较为被动,没有应对市场化竞争的意识,而且在能力上也表现出种种不适应。在社会服务供给所占份额中,社会组织以及一些志愿组织提供的服务所占比例很小。一方面,政府仍然在社会服务供给体系中占据绝对主导地位,习惯于计划经济体制下的绝对权力和职能的过分集中,不仅担当着组织安排和制度供应者的角色,而且有时还直接从事着社会服务内容的生产,将多重角色混在一起。另一方面,现行关于社会组织的制度多是限制约束的规定,缺少促进激励性的制度。社会组织的设立条件过于严格,使得社会组织参与社会服务的空间不断变小,缺少实践成长和能力提高的机会。

4.社会组织内部治理机制不完善,服务能力和公信力不足。

社会组织治理机制的不完善直接影响到其自我存续和发展能力在社会组织的实际运作中,一些社会组织的机构并不健全,没有按照法人治理结构要求而成立会员大会、理事会和监事会。会员大会的权力往往流于形式,理事会的权力主要集中于理事长等少数几个负责人手中,社会组织的会员制度不够完善。同时,社会组织还缺少健全的奖励、惩罚和考核体系,以及内部竞争、激励和绩效评估等内容,不利于提升从业人员的积极性和主动性。由于我国绝大多数社会组织在我国经济社会中的地位不高,再加上社会待遇、经济收入和福利保障等问题,社会组织很难吸引到优秀的人才加入其中。社会组织人力资源不足的困境在我国非常突出,直接导致了社会组织自身能力的不足。此外,一些社会组织的公信力不高,存在公众不信任的现象。一方面,这来源于公众对社会组织认识上的偏颇。更重要的是,一些社会组织缺乏内部自律机制、内部议事制度、财务管理制度、章程履行制度、人员录用与考核、奖惩制度,工作的透明度不高,甚至违背非营利的原则从事营利性活动,这就造成了人们对社会组织公信力的怀疑。

5.法律法规不完善,政策稳定性差。

改革开放以来,中国对社会组织正在逐步建立一套较为完整的法律法规体系,而且这些法律法规也为社会组织发展提供了必要的支撑,但是有些法律制度存在明显的滞后。主要表现在:社会组织相关法律层级不高,覆盖面不够,操作性不强,相关法制条款缺乏衔接与协调等。首先是缺乏针对社会组织的专门法律,对社会组织的法律规范过于粗疏、界定不清。其次是相关法律法规条款之间存在矛盾冲突。当前对社会组织从事社会服务活动有更为直接影响的是现行相关政策。在现阶段的政府行为中,政策稳定性较差。这种不稳定性给包括社会组织在内的作用对象带来了巨大的风险压力。由于政策牵引着资金和项目,这些都是社会组织赖以生存之本,政策的稳定性对于成长发育过程中社会组织的重要性就更加突出。


五、进一步发挥社会组织在社会服务供给中作用的政策建议

无论从历史发展规律,还是我国当前的社会发展趋势来看,社会组织参与到社会服务中去、发挥更加突出作用,是我国社会服务供给不可逆转的大势所趋。社会组织的健康发展和作用充分发挥是一项艰巨而复杂的系统工程,必须政府、社会和社会组织三方的共同努力、协力共进。

(一)政府层面

现代政府理念更加强调通过调整自身的定位和转移相关职能来积极影响社会的发展进程,有计划有步骤地培育公民的自治能力,选择性地逐步退出相关社会领域,为社会组织作用的充分发挥让渡空间,最终实现政府有效治理与社会自治的有效衔接和良性互动。

1.建立社会服务中政府与社会组织的协作机制。

加强政府与社会组织之间联系沟通,建立双方互动协作机制是解决当前我国社会服务供给矛盾的必然选择。目前在社会领域中,社会机制的内在作用并未得到充分认识,行政机制的力量仍过于强大。要改变这种社会力量相对弱小的局面,关键在于破除传统关于政府管理公共事务的思维定势,从资源配置效率和社会服务提供质量的角度出发,合理划分政府与社会组织之间的职权范围,让资源流向供给效率最高的地方。一方面,政府可以充分利用社会组织在社会服务领域的优势,通过授权、契约、转制等方式,将部分微观的具体性社会服务职能转移给社会组织,构建充满竞争和活力的社会服务体系,建立社会服务供给的多中心体制和互补机制。另一方面,政府又要善于作为,在政府职能缺失的领域、社会组织无力顾及的范围内,比如培养公民的参与意识、搭建社会服务合作平台、营造良好的社会环境等方面,充分履行好自己的职责,起到拾遗补缺的作用。

2.加大资金和项目支持,推行政府购买社会组织服务。

资金和项目是社会组织赖以生存和健康运行的必要条件,也是促进社会组织快速发展的有效途径。社会组织的发展必须要有政府的支持,要通过政府采购或者委托等适应市场经济需要的形式来提供。政府对社会组织的资金支持有多种形式,可以通过税收减免、经费资助、提供人员费、项目运作费、低息和无偿贷款等。当前,最紧迫的是:政府要与社会组织建立起包括认证、购买、委托、评估和问责等各层面的合作机制,为社会组织发展提供资金和项目支持。对于政府分离出的或新增的社会服务事项,要通过政府采购等法定方式,向符合条件的社会组织购买,优先扶持发展社会福利类、公益慈善类和社区社会组织等。要逐步建立健全政府购买服务的组织架构、程序、监督机制等,制定所购买服务的数量和质量标准,规范购买服务的需求规划、公开招标、实施监管、绩效评估等各个流程,保证公共资源的合法使用。

3.改进社会组织登记管理方式,加快培育和发展服务类社会组织。

社会组织双重登记管理体制,一方面导致社会组织的行政色彩严重,削弱了作为社会服务独立主体的自主性和活力,另一方面使得登记“门槛”过高,把相当一部分本应合法成立的社会组织拒之门外。社会组织的登记现状带来了我国社会组织长期处于相对弱小、发展滞后的局面,不利于社会组织的快速健康发展。政府要根据经济发展和社会成熟程度,对社会组织进行科学规划,制定全面的发展目标。一方面,要对现存的社会组织进行改造升级,按照服务内容、种类、层次、数量等方面,调整布局,优化结构,鼓励社会组织间的同业竞争,树立品牌和服务意识,争取在每个行业都一两个领军组织。另一方面,要按照改造和新建相结合的方针,优先支持和重点发展与经济发展和社会进步需求相应的、与社会公众的消费旨趣相一致的社会组织,逐步建立起分类科学、规模适度、布局合理和运作规范的服务类组织体系。

4.加快完善社会组织法律法规,依法加强对社会组织监督管理。

我国社会组织立法领域存在最大的问题就是,一些法律条款过于原则,缺少相互支持的实施细则,操作性不强。要根据我国社会组织的发展现状,并借鉴国外的成熟立法经验,逐步建立相互配套、相互支持和不同层次的法律、法规和规章。要逐步改变社会组织立法层次低,重登记轻管理,片面强调对社会组织的严格管理而忽视对其培育支持的政策倾向。从长远来看,应该制定一部促进社会组织发展的基本法来统一规定对社会团体、民办非企业单位、基金会等社会组织的鼓励和扶持政策,把社会组织的性质、地位、宗旨、管理体制和登记管理等用法律的形式固定下来。当前,应抓住三大条例的修改契机,专章规定对社会组织的培育扶持政策,明确政府应尽的社会职责,明确不同社会组织的组织形式、经费来源、内部制度、治理结构以及与社会成员和政府的关系等,建立常态化、体系化和可操作的扶持制度。同时,也要依法加强对社会组织的规范、监督和管理,逐步改变以往清理整顿等简单粗暴的行政执法方法,建立和完善对社会组织依法监管的长效机制。

5.建立科学合理的评估机制,推动服务评估的专业化。

实施科学有效的评估制度和方式是改进对社会组织的监督管理和提高社会组织的公信力的重要途径。应当遵循科学性、系统性和客观性的基本原则,建立科学合理、内容完整的评估指标体系,从基础条件、内部治理、工作绩效、社会评价多个方面对社会组织进行评估,保证评估程序的客观公正透明,提高评估的专业化水平。政府应该制定科学的监督与评估政策,起到规范引导作用,推动社会形成共识。社会服务的对象也应参与到监督和评估当中,推动社会服务组织提高服务水平,更有针对性地实施服务。

(二)社会层面

当前,我国社会组织在资源优势、专业能力、作用发挥方面的不足是多种因素综合影响所致,根本原因在于我国社会还处于传统社会向现代自治型社会转型过程中,公民意识还未真正培养和觉醒,成熟而自治的公民社会远未形成。这不仅需要政府自上而下的推动,也需要包括公民、社会组织在内的社会各种力量自下而上的共同努力。

1.培育公民意识,倡导独立自主的社会参与。

加强公民意识的培养和教育,建立有序的公民政治参与,不仅是社会转型的内在需要,也是社会组织发育的根基。当前,我国正处于政治、经济、文化和社会的全面转型过程中,新的社会秩序和运行机制正在逐步形成,需要公民更加积极主动地参与到社会变革的全过程。只有当广大民众具备成熟的公民意识和公民性格,社会组织作为社会治理主体才能真正发展壮大。为此,必须开展公民意识教育,培育公民社会,推进政治、经济、文化和社会各方面的体制改革,促进人的全面发展,为社会组织的孕育成长提供合适的政治、经济、文化和社会土壤。

2.推动社会自治,重塑国家与社会的关系。

走向社会自治是社会运行的最理想状态,也是社会发展的最终趋势。在集权体制模式下,社会各组成部分的独立性和创造性意识不强,社会的内在活力并未得到充分发挥。改变这种社会组织生长发育不利的现状就需要政府去创造社会自治的条件,培育社会自治精神,激发社会成员自我治理的热情,创造有利于社会成员自我管理和服务的自治机制。随着社会组织等自治力量的形成,政府就要从社会自治领域逐步退出,放手让社会通过自治的实践来重塑政府与社会的关系。

3.加快政府行政改革,营造适度宽松的社会环境。

现代经济体制和社会体制对政治体制的基本要求就是政府的小型效能化,即按照“小政府、大社会”的模式来建立现代政治体制和社会自治体制。一方面,要加快政府的行政改革,对国家权力进行科学合理的界定和规范,强化社会权力和自治能力,推动包括社会组织在内的社会各要素正常发展和完善,实现行政效率提高和社会自治能力增强的统一。另一方面,政府要建立现代服务意识,把工作重心放在为民服务和为社会服务能力的提高上,充分相信并大力培育各种社会力量,为社会组织更好服务社会营造更加优越的社会环境。

(三)社会组织层面

社会组织参与社会服务的程度和效果很大程度上取决于自身发展成熟程度。应通过自身的积极作为,争取政府和社会更多的信任和支持,为自己的生存及发展赢得更为广阔的空间和政策支持。

1.树立独立参与意识,明确自身的目标定位。

社会组织既要充满机遇意识,也要有危机意识,将自己定位于服务角色,及时敏锐地发现公众的服务需求,并按照这些需求的内容来提供服务。同时,公益性仍然是社会组织首先要坚持的发展方向,成员不能把组织作为获取利益的工具。社会组织在明确目标定位的时候,首先要保持自身的独立参与意识,处理好与政府部门的关系。一方面,社会组织要承担部分政府转移出的职能,协助完成政府与企业所不能或不愿完成的社会公益事务。另一方面,它们也需要积极寻求政府政策环境、资源等发展条件,在健全自律和监督机制的基础上,建立与政府的沟通、互动与协作机制,推进公共政策的变革,诠释好自身社会服务供给主体的角色。

2.加强社会组织内部治理,提高专业化服务能力。

建立一套规范有效、自主运行的内部管理体系是社会组织更好发展不可或缺的内在重要方面。它能增强社会组织自身的独立性和权威性,形成自我约束、自我规范、自我管理和自我控制的管理机制,避免政府过多的行政干预。首先,应当按照创立宗旨和服务使命设立内部治理结构,包括组织的宗旨、价值观、基本结构以及资源配置方式,也包括内部管理规范、日常运行机制、人才和组织保障等方面。其次,要按照建立职责明确、协调运转、制衡有效的法人治理结构的要求,明确会员大会、理事会、监事会和管理层的职责,完善议事、选举、机构、人事和财务各项规章制度。再次,要建立组织内部竞争、激励和约束机制,包括服务质量和效率、管理水平、工作业绩等方面,发挥从业人员的积极性和主动性,提升从业人员的素质和能力,促进社会组织不断提升自我管理和服务的水平。

3.提高社会组织筹资能力,不断拓宽筹资渠道。

对于社会组织而言,它所存在的制度环境以及它所能获取的社会资源在很大程度上制约了它的生存与发展。首先,社会组织必须要充分认识到政府在社会服务提供方面的主导地位,在保证组织自治性的前提下建立与政府的良好合作关系,通过多种方式与政府加强合作,争取项目和资金支持。其次,社会也可以通过多种方式争取企业和个人的资金支持。最后,提高社会组织的创收能力。社会组织除了可以通过收取会费的途径获得稳定收入外,也可以通过加强自身能力建设,并由此获得生存的发展资金。

4.加强社会组织自律,提高社会组织的公信力。

社会组织的自律机制是提高社会组织服务能力、突出监管实效的内在重要方面。对此,应鼓励社会组织的联合,推动社会组织的行业监督。首先应当允许同行业的社会组织为了共同的价值观念和利益诉求而结成新的社会组织联盟,适当放开对行业联盟的限制;其次行业联盟要制定好共同遵守的道德准则和行业规范,严格要求行业内组织将这些价值准则体现到组织的章程中,维护好同行业共同的社会形象;最后要加强政府对行业联盟的监督,确保整个行业组织正确的发展方向。公信力是社会组织的核心竞争力提升的重要标志,必须把组织的公信力建设提上议事日程。社会组织自身要严格自律,加强自身诚信建设。要从改善内部管理的目标着手,强化使命意识,制定科学行动计划,改善与公共部门的关系,增加组织运行的透明度和公开性。

作者简介:闫晓英民政部政策研究中心,女,副研究员;王立标,民政部政策研究中心,男,助理研究员)

 
 
 
主办方:民政部社会组织管理局(社会组织执法监督局) 版权所有
ICP备案编号:京ICP备13012430号-6
技术支持:太极计算机股份有限公司