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城市社区社会组织在社会管理中的地位和作用

                            ——以杭州市为例

 

邵 胜 张建涛 章岳定 黄红华 等

 

    内容摘要:社区社会组织是基层社会领域中最为重要的组织形式之一,是当前我国重点培育、优先发展的社会组织。浙江省杭州市经过近十年的试点和培育工作,业已形成涵盖社会服务、社区事务、文化体育、慈善救助、社区维权等领域的社区社会组织体系,“和事佬协会”、“社区志愿者服务站”、“社区特色工作室”、“邻里值班室”等一批地方品牌,“志愿者社区服务网络”、“社区社会组织服务中心”、“社区频道”等重要工作机制和信息平台,社区社会组织在促进居民融合、协同管理社区、提供社会服务、调处社会矛盾、集结居民意愿等方面发挥了重要的积极作用。杭州市社区社会组织的发展经验在于,政府积极营造社区社会组织发展的良好环境,将社区社会组织培育发展与社区建设相结合,不断创新社区社会组织管理体制机制,全面实施促进社区社会组织发展的扶持政策,高度重视提升社区社会组织自身的治理能力。同时,杭州市社区社会组织发展也存在着政策统一性不足、社区社会组织自身能力相对较弱、各类型和各区域社区社会组织发展不平衡等问题。在“十二五”时期,进一步发展社区社会组织,必须进一步明确社区社会组织的法律地位,建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级管理、依法监督的社会组织管理体制,建立健全社区社会组织孵化机制,进一步创新社区社会组织的激励、评估和监管机制,进一步充实社区社会组织服务职能、加大政府扶持力度,逐步提高社区社会组织的自律与诚信,更加注重居民意愿的表达、集结和实现,进一步扩大居民有序参与,进一步加强社区社会组织专职、专业人才以及志愿者队伍建设。

    关键词:城市社区社会组织;社会管理;社会服务;体制机制;杭州市

在我国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要中,城乡社区社会组织被确立为重点培育、优先发展的社会组织,这是党和政府在正式文件中第一次赋予社区社会组织如此重要的地位,社区社会组织发展面临重大机遇。

社区社会组织,又称社区民间组织,是指以社区成员为主体,以社区地域为活动范围,以满足社区居民不同需求为目的,由社区成员自主成立、自愿参与的非营利性的民间组织。

作为基层社会最为重要的组织形式之一,社区社会组织因其自发性、自治性等特征,在满足社区居民区域性、非规模化、异质性和日常性的社会服务需求方面发挥了重要作用,成为社区居民参与经济、社会和文化生活的重要组织平台。培育、发展和规范各种形式的社区社会组织,对于整合社区社会资源、协调社区居民关系、化解社区内部矛盾、维护社区社会稳定、保障社区居民合法权益、提高社区居民生活质量,具有积极作用;对于最大限度激发全社会创造活力、最大限度增加和谐因素、加快推进和谐社会建设,具有重要意义。

浙江省杭州市经过近十年的试点和培育,业已形成涵盖社会服务、社区事务、文化体育、慈善救助、社区维权等领域的社区社会组织体系,并在促进居民融合、协同管理社区、提供社会服务、调处社会矛盾、集结居民意愿等方面发挥了重要作用;在营造社区社会组织发展的良好环境、创新社区社会组织管理体制机制、加强社区社会组织培育规范、提升社区社会组织治理能力等方面,积累了重要经验。总结、提炼杭州市培育发展社区社会组织的经验,揭示其存在的不足,对于我国重点培育、优先发展城乡社区社会组织,具有重要的示范作用和借鉴意义。

本项研究旨在全面考察杭州市城市社区社会组织发展情况。数据和案例均来自课题组对杭州市及所辖西湖、上城、下城、江干、拱墅、余杭、滨江、萧山等主要城区和临安、建德等县级市民政部门,以及相应街道和社区开展的访谈和调研等。

一、杭州市社区社会组织的发展历程

1. 试点培育阶段(2002-2007 年)

2001年,浙江省在杭州、宁波、温州三地部分城区开展社区民间组织培育管理试点工作。2002 年,杭州市在下城区开展社区民间组织管理的试点工作。2003年,试点从下城区扩展到上城、拱墅、江干和西湖等四个中心城区。从2004年开始,试点工作向全市所有区、县(市)全面推广。该阶段的主要工作是将已经存在的社区社会组织合法化,并对其进行培育发展。虽然这一阶段社区社会组织数量的增长并不明显,但这一阶段杭州市制定了相应的指导文件,对社区社会组织培育管理工作提出了“有组织领导、有调查论证、有试点先行、有经费保障、有政策法规和章程示范文本、有登记备案、有总结提高、有明显效果”的要求,形成了对社区社会组织培育发展的初步经验,为下一阶段在全市范围内形成培育发展意见和备案管理办法奠定了基础。

2. 自觉发展阶段(2008-2010 年)

2008年,杭州市相继制定了《关于加快社区民间组织培育发展的若干意见》、《杭州市社区民间组织备案管理暂行办法》、《关于推进居家养老服务工作的若干意见》,各区、县(市)也分别依此制定了相应的意见和办法。2010年,杭州市出台《关于政府购买社会组织服务的指导意见》和《关于进一步完善市级福利彩票公益金资助机制的通知》,进一步扩大购买服务和资金支持范围。这一阶段,社区社会组织的登记和培育发展工作明显加快。社区社会组织数量迅速增加,截至2010年底,杭州市社区社会组织已达7343家,占全市11593家社会组织总数的63%。社区社会组织建设的典型案例和重要经验得到推广,社区社会组织的服务职能得到充实,在社会生活各领域都发挥了重要作用。

3. 整合规范阶段(2011 年以来)

在前两个阶段的重点培育和广泛发展基础上,杭州市委、市政府办公厅于2011年出台了《关于推进社会管理创新工作的实施意见》。同年,杭州市提出“十二五”期间社区社会组织建设的总体目标:全市每个社区至少建立15家服务类、公益类的社区社会组织,每个街道至少培育10家规范有序、作用明显、社会影响较大的社区社会组织先进典型;建立培育发展社区社会组织的长效机制,制定相关政策措施,基本形成结构合理、功能完善,监管有力、民主自律、组织健全、覆盖全面的新格局。社区社会组织建设更注重整合资源、提升能力、规范行为,涌现出一批规模较大、实力较强、作用明显的社区社会组织,杭州市社区社会组织发展进入了一个新阶段。

二、杭州市社区社会组织的作用发挥

杭州市社区社会组织可分为社区服务、社会事务、文化体育、慈善救助、社区维权等类别,它们在促进居民融合、协同管理社区、提供社会服务、调处社会矛盾以及集结居民意愿等方面发挥了重要的积极作用。

1. 促进居民融合

近十年来,杭州市城市化发展迅速。截至2010年底,城市化率已经达到70%。城市化的快速推进促进了社区的扩展,而在城市社区,居民之间一般缺少血缘和业缘关系,地缘关系也因封闭式的居住环境以及居住与社交分离的生活方式而淡化。在这种“陌生人社会”中,促进居民之间的融合是建设和谐社区的当务之急。在不具有普遍宗教文化和定期宗教活动的社会里,社区社会组织和社区活动在促进居民融合过程中发挥着重要的纽带作用。第一种典型形式是,拥有共同兴趣爱好的社区居民,通过加入文体类社区社会组织(如腰鼓队、太极拳队、舞蹈队、健身队、书画社等),在频繁的文体活动中逐步从陌生人变成熟人和朋友,从而将交往范围从文体活动扩展到日常生活的其他方面,形成了相应的社会资本。例如,余杭区瓶窑镇太极拳剑协会,在册会员145名,每天坚持小组晨练,每月一次集体演练,互相切磋,共同进步,形成了良好氛围。西湖区古荡街道嘉绿苑社区墨缘书画之家,有书画教师、雇员、社员共计39人,每周四上午对所有成员进行书画培训,每年定期举行大型书画比赛和书画展览等活动,并配合社区举行各类活动,积极参与社区外举办的各类书画交流及联谊活动,在活动中增加了彼此的沟通与感情,增强了社区凝聚力。第二种典型形式是,具有相同特征和需求的社区居民,通过加入互益性的社区社会组织,在其中交流经验、互相帮助,积累了相应的社会资本。如上城区茅廊巷社区科学抗癌队,成立三年来一直致力于抗癌防癌的宣传教育、经验交流、精神慰藉、强身健体活动,劝导癌症病人积极接受治疗。在一年多的时间内就成功劝导癌症病人50名,组织相关活动16次。同时,组织通过“科学防癌抗癌热线电话”对全国23个城市231名病友进行了辅导和劝导。第三种典型形式是,各种服务类、维权类、慈善救助类和志愿类(见案例1)社区社会组织通过在各种公益类活动中与组织外的社区居民发生联系,从而形成相应的社会资本。此类案例包括后面将论及的上城区玉皇山社区大爱无疆服务队、各社区和事佬协会、上城区美政桥社区残疾人喊潮队等。

 

案例1  社区志愿者服务队

 

杭州市社区志愿者队伍建设发源较早,该市在全国首推社区志愿者发展计划和“志工”培养计划,并于2002年出台“关于杭州市社区志愿服务管理办法”和“关于加强杭州市城市社区志愿服务工作的意见”,从而规范了社区志愿者队伍建设,建立了市、区、街道、社区、服务队等五级管理服务网络。

杭州市社区志愿者服务队成员主要由本社区居民组成,主要内容包括社区帮困、社区文化、社区教育、社区环保、社区治安、社区便民服务、社区邻里互助等,重点对象是残疾人、老年人、优抚对象、青少年及其他需要帮助的社区成员,主要服务形式包括个体结对型服务、群体集中型服务、求助型服务、学习讲座型服务和公益型服务等。

杭州市社区志愿服务站从2003 年的269个发展到2008年的586个,累计志愿服务时数670万小时,服务70万人次。其中,上城区、西湖区社区居民志愿者参加率已经分别达到17%和15%,这一数据仅比香港低3-5个百分点。各区均涌现一批先进的社区志愿者服务队,其中包括上城区玉皇山社区大爱无疆服务队、东平巷社区秦师傅志愿者服务队,下城区稻香园社区精神抚慰队、景安社区志愿者服务队,江干区天城社区“健康直通车”志愿者服务队、闸弄口社区居家养老志愿者服务队,滨江区水电社区志愿者服务站、天官社区志愿者服务站,萧山区回澜北苑社区金晖精英志愿者服务队、北干二苑社区志愿者服务队,拱墅区珠儿潭社区义工服务基地、仓基新村社区道德评议团等。

各种类型和名称的志愿者服务站与服务队的健康发展,不断吸引社区成员参与其中,它们不断增强居民群众的社区归属感和认同感,形成社区成员和谐互助的社区氛围和人际关系,调动社区成员参与社区建设的积极性;不断融入追求民主、志愿、奉献的观念,形成社区居民的自我认同与广泛社会参与;不断整合社区价值观,提高居民的民主意识和自治精神,塑造新的社区精神风尚。

 

2. 协同管理社区

政府等公共权力机关因为具有垄断暴力和法定权威,在社会管理方面具有天然优势,尤其是在社会治安管理和公共事务管理方面。但公共权力机关也有其先天不足,主要在于:第一,公共权力机关依法进行的社会管理具有普遍性和公平性,难以对某一具体社区内部具有特殊性的事务进行细致化管理;第二,公共权力机关难以获得管理社区事务所需的地方知识,不利于因地制宜地管理社区事务。相反,社区社会组织具有地方知识,而且具有利益相关性,积累了社区管理所需要的社会资本,能够协调相关部门对社区公共事务进行因地制宜的管理,而且容易说服相关居民采取一致的集体行动,从而成为社区协同治理的良好组织载体。

具体而言,社区事务管理主要包括社区物业管理、邻里事务管理、社区治安管理、社区纠纷调解等方面,是政府管理必要而有益的补充。社区社会组织在其中可以扮演重要角色。一般而言,社区物业管理主要由物业公司承担,社区社会组织志愿参与相应的管理活动,但也有例外。例如,萧山区工人路社区物业管理中心就承担了社区主要的物业管理职能。自2001年成立以来,管理中心利用原杭二棉单位的房屋和场地出租收入,致力于为社区内的原杭二棉单位家属提供无偿的住宅管理、生活服务、公用设施维修等服务(不收取物业费)。社区事务管理的另一种形式如上城区湖滨街道青年路社区草根质监站,该站由社区十多位具有相关专长的热心居民于2009年发起成立,它通过实行值班制,进行现场监督、配置专业装备、成立巡逻队等多种方式,承担民心工程实施过程中各类问题的沟通、反馈和宣传职能。针对工程各方面的质量问题和违规行为,与工程指挥部、施工方、监理方进行沟通,并督促指挥部和施工单位协调整改。必要时,质监站还组织听证会,对施工范围、施工时间、脚手架安全等事项进行听证、协调,保障了居民的利益,促进了社区的自主管理和自我服务。在邻里事务管理方面,社区邻里值班室提供了又一种典型案例。例如,上城区上羊市街社区邻里值班室有48户家庭加入值班组队伍,在邻里纠纷调解、居民自治、邻里互助、公共事务决策等方面发挥了重要作用(见案例2)。在社区治安管理方面,社区巡防队是最为普遍的形式。例如,临安市兰岭社区党员小喇叭巡防队自2009年成立以来,在15家共建单位的资助下,每年筹集3万元资金,致力于对消防、治安复杂且案件多发的地区和场所进行全天候重点巡防,确保社区内单位和居民良好的社会治安环境。在社区纠纷调解方面,遍布杭州市各社区的和事佬协会发挥了重要作用,具体案例我们将在后面阐述。

 

案例2 上城区上羊市街社区邻里值班室

 

上城区紫阳街道上羊市街社区邻里值班室成立于2009年3月,它倡导“互敬、互助、互让、互谅”的邻里风尚和“自己的事自己办、大家的事协商办”的自治理念,以“情况在邻里了解、问题在邻里解决、感情在邻里融洽、活力在邻里凝聚、和谐在邻里起步、自治在邻里体现”为宗旨,通过搭建五大平台,在融洽邻里关系、收集民情民意、解决民生难题、化解矛盾纠纷、凝聚社区活力等方面发挥了重要作用。

社区邻里值班室分为总值班室和分值班室,总值班室设在居委会,分值班室则设在各楼道轮值人员家中。值班室以300户为基数划分责任区,每个责任区以楼道为单元设立4人一组的值班点12个。值班人员由居民小组长、退休人员自管组长、热心居民代表、党员及其志愿者等群体组成,每人每年做值班长一个季度,其余三人作为值班助理,依次轮换,就近接待、受理、解决、反馈群众诉求。

邻里值班室不仅帮助调解邻里纠纷、化解家庭内部矛盾等常规事务,还帮忙接送小孩、代养宠物、浇花收衣等日常生活琐事,甚至有10多户居民把家中钥匙存放在值班室,以备不时之需。同时,它们还调查、采集民情民意,参与社区重大项目及公共事务的决策,比如与相关部门协调解决小区的管道煤气安装工程问题等。

邻里值班室建立了规范的制度,它们按一事一记的原则实行民情日记制度,反映需协调、在协调、已协调的事件,每月整理汇总一次,向责任区内的楼道居民公开,及时化解各种民事纠纷;实行月度例会,各值班室成员参加,对社区建设及居民普遍关心的问题提出质询,并要求社区期限答复,直至问题得到圆满解决;每季举行一次通报会,由本季值班长召集,本幢楼居民代表参加,会议议题为值班长向居民汇报当季的工作情况,反馈各项事务办理情况,并倾听居民的意见;联合社区居委会定期召开联席会,参与协商社区建设中的重大事项,将期间值班室收集的社情民意及重点问题交由会议讨论,跟踪督促社区居委会对居民意见的落实和回复。

自成立以来,邻里值班室共协商解决社区居民大小事件1500余件,其中由党员参与的协商事件占80%以上。2010年由值班员出面调解、化解居民纠纷矛盾984起,解决率达96%。

社区邻里值班室不仅是听民言、解民忧、化民怨的重要窗口,更成为居民自我管理、自我服务、自我教育的重要平台,它还原了社区居民委员会本位,创新了民主协商自治工作的新模式,实现了居民参与民主向自治民主的过渡,有效提高了基层民主自治水平。

 

3. 提供社会服务

保障和改善民生,推进社会建设和社会管理,需要包括社区社会组织在内的各类社会组织发挥积极作用。社区公共服务工作站作为地方政府在社区的触角,其主要职能在于承担政府委托的劳动保障、帮扶救助、安全服务、环境卫生、计生服务、文教服务、健康服务和社会工作等多方面的工作,而对于居民其他的个性化、多元化的社会服务需求,比如针对老年人、少年儿童、残疾人等特殊群体的老年食堂、少儿日托、残疾人康复、老人后事服务等,社区公共服务工作站并不能时时满足其需求,而社区社会组织恰恰能够弥补这些不足。在医疗服务方面,萧山区爱心社区卫生服务中心自2002年建立第一家站点以来,一直通过民办非企业单位的形式,不以营利为目的,以低药价和低服务价格为所在社区居民提供便利的医疗服务,至今已经建立18家连锁站,为社区居民提供门诊服务量达185万人次,并承担了社区部分公共卫生工作。在为老服务方面,上城区在水一方社区互助会成立7年多来,按照“以社区为基础,以服务为手段,以养老为龙头”的发展规划,先后创办了7家敬老院、3家服务中心和一家管理5个小区14万平方米的物业公司,员工数超过300人,养老床位达到479张,养老服务量超过20万小时。西湖区华星社区老年食堂占地面积280平方米,以养老助残为主要任务,以低于市场20%的价格,为100多位老年人提供低糖、低盐、低脂、易嚼、易消化的餐饮,并为年事已高、行动不便的老人送餐到家。在少年儿童服务方面,江干区钱杭社区小伢儿俱乐部每周一至周五的下午四点半至六点钟免费开课,安排志愿者给孩子辅导作业,开设手工、国画、书法、语言等课程,为社区近百名少年儿童提供放学后的服务。在残疾人服务方面,上城区近江东园社区残疾人康复站组织以居委会助残干部、助残员、社区医务人员和社区志愿者为主体的服务队伍,为社区91名残疾人士提供康复指导、文艺辅导和文化学习等方面的服务。在老人后事服务方面,上城区玉皇山社区大爱无疆服务队2005年建立以来,为南星街道各社区内的老人提供后事服务,共计上门送花圈800多个,主持追悼会、料理丧事750余场,队员们也为社区相关居民所熟知。在社区综合事务方面,每个社区的老年协会都承担了加强社区老年福利设施、丰富老年人教育文体活动等职能,而且还在青少年教育和照料、社区治安巡防和居民矛盾调解等方面起了积极作用。此外,还有为特定群体提供服务的社区社会组织,如上城区美政桥社区残疾人喊潮队。这支“文明观潮”劝导队全部由社区内的残疾人士组成,2003年以来每年涨潮台风来临时都坚持巡逻在来回五公里的江堤上,劝导观潮游客和附近居民注意相关安全事项,每年服务时间达到120小时以上。特别值得提及的是,西湖区通过制度规范、设施支持、经费保障、项目扶持、先进奖励等途径,在全区建立了100多个“社区特色工作室”,服务对象覆盖各类人群,服务内容覆盖各个领域,开展日常服务、错时服务和定期服务,创建了社区社会组织建设和社区服务的区级品牌(见案例3)。

 

案例3  西湖区社区社会组织品牌:“社区特色工作室”

 

西湖区在社区建设过程中,在对各社区进行人力资源摸底的基础上,通过制度规范、设施支持、经费保障、项目扶持、先进奖励等途径,引导建立了一种新型的社区公益类服务组织——“社区特色工作室”。该组织以社区各类专职工作者为主,以具有专业技术资格的社区志愿者、其它社会团体或个人为辅组成,以开展针对居民个性化、专业化服务为主要内容,不断推进社区管理和服务的规范化、科学化、精细化。

从参与主体和组织形式角度看,“社区特色工作室”包括了以个人名义开办的独立型工作室以及个人、团体间多元协作的合作型工作室,获得了众多社区居民的支持。目前,全区100多个特色工作室中,有近200个社区工作者、5700多名志愿者、20多名人大代表、近3000名六老人员(社区老干部、老党员、老居干、老军人、老模范、老教师)、30多名医生、700多名专职律师、13名外藉人士、200多名片警、105家社区辖区单位参与其中,为社区居民提供各类专业服务。

从服务功能角度看,“社区特色工作室”包括了社区服务类、社会事务类、文化体育类、慈善救助类、社区维权类工作室等。当前,在全区各类运行规范、成效明显的工作室中,有28个社区特色工作室针对青少年而开展的文体、教育、娱乐等服务,24个工作室针对残疾人和弱势人群开展帮扶救助等服务,15个工作室针对婴幼儿开展服务,42个工作室开展学习、文化、娱乐、健身等服务,58个特色工作室开展调解、维权等服务,25个特色工作室针对外来人员开展培训、就业、维权、体检等服务,此外还有众多开展家庭教育、医疗保健、群众体育、家电维修等便民利民的社区特色工作室。

社区特色工作室通过向居民提供各类具有针对性的管理和服务,使社区与政府组织、社会力量形成网络状互助合作的社区治理结构,拓宽了社区服务领域,提升了社区服务质量。

 

4. 调处社会矛盾

在社会结构日益复杂化、利益关系不断多元化的背景下,人们的个体人格、个体利益逐渐凸显,容易引起矛盾和冲突。从事公益活动倡导人道主义和志愿精神追求公共利益塑造平等、信任、合作、团结的社会关系是社区社会组织的题中之义。在社区中,协调社会关系、调处社会矛盾的组织主要是维权类社区社会组织。通过它们,既可以形成居民间解决纠纷的平等协商机制,避免公权力机关在处理矛盾的刚性化和粗糙性,又可以建立政府与社会之间的对话、协商和沟通机制实现党和政府方针政策的上情下达所属群体利益的下情上达不同利益群体的协调对话推动社会行为的规范化、有序化,减少社会非理性行为的发生共同维护社会的和谐与稳定。例如,西湖区星洲社区和事佬协会,由社区党支部书记、社区工作者、法律工作者、小区物管主任、业委会主任各一名担任协会骨干,设立24小时咨询热线和QQ在线,以志愿调解、自助调解和律师调解分别应对社区矛盾纠纷的初起、发展与激化阶段的矛盾调解。在成立后一年时间内就调解民间纠纷57件,其中引导居民自行协商调解的30件,占总数的55%。拱墅区台州路社区和谐理事会,立足社区稳定,深入推进调解机制建设,成立两年来共调解社区民间纠纷96件,调解率达到98%。

值得一提的是,2009年4月,杭州市委、市政府联合发文,在全市各社区推广2008年初发源于下城区的和事佬协会,从而在全市范围内提升了社区居民矛盾处理的及时性和人性化程度,创立了杭州市社区社会组织的重要品牌(见案例4)。

 

案例4  杭州市社区社会组织品牌:和事佬协会

 

社区和事佬协会是根据社区综治和稳定和谐等工作需要,自上而下发起建立的、组织形式较为整齐划一的社区社会组织之一。它们一般利用社区公共资源办公,有较为统一的组织章程、会员结构和运作制度等。

建立时间。和事佬协会最早于2008年初在下城区文晖街道打铁关社区发起成立。2009年4月,杭州市委、市政府联合发文,在全市各社区推行“和事佬”协会工作机制。

建立范围。全市2924个社区(村)均建立了“和事佬”协会,建成率达100%。

发起人。和事佬协会一般由2-3人发起,这些人一般是社区“两委”工作人员和其他社工,包括社区党委(支部)书记、副书记、委员,居委会主任、副主任、委员,治保主任、治保委员、劳保专员、帮扶救助专员等。

成员组成。多数和事佬协会会员为5-10人,原则上由社区楼道党支部成员、楼宇居民自治会、单位居民自治小组成员担任,也可邀请社区党委、居委会班子成员或居住在本社区的党代表、人大代表、政协委员、离退休干部、在职或退休法律工作者、退休教师担任,社区警务室人员、户籍协管员、社区离退休干部、小区业委会成员也常常成为协会会员。例如,西湖区古荡街道文华社区和事佬协会成员由社区“两委”4人、派出所1人、物业1人、居民代表2人、驻社区公司2家代表组成,共10人。

负责人。一般由发起人中第一人担任协会会长。章程中一般规定:“协会会长和成员由社区居民群众自荐和居民代表推荐产生。”

活动场所。一般设在社区办公楼。

备案程序。社区签署意见——街道签署意见——区局备案。

协会宗旨。加强社区居民的自助、自主、自治能力,积极协调社区居民群众之间的人际关系,解烦恼、化矛盾,切实开展自我服务、自我管理、自我监督,促进家庭团结、邻里和睦和社会稳定,构建和谐社会。

工作内容。协会一般受理所在社区的民间事务和民间纠纷,主要工作有:1)积极宣传党和政府的方针、政策及法律法规;2)及时向社区“两委”反映群众的意见和建议;3)了解社情民意,维护社会稳定;4)调解邻里纠纷,防止矛盾激化;5)努力帮助弱势群众维护合法权益。

工作制度。串门走访制度、值班“问诊”制度、联席“会诊”制度、信息报告制度、定期回访制度、教育培训制度、评先奖优制度。

密切联系部门。协会在社区“两委”的支持和指导下开展工作;由区司法局对相关人员进行调解业务培训,业务上与综治委的综治调解业务有重要联系;由街道办事处进行评比奖优。

工作成效。全市20770名“和事佬”一年共化解基层矛盾纠纷12000余件,协助、参与人民调解组织调解纠纷10981件,实现了社区居民群众自我服务、自我管理、自我监督和自我教育,为融洽居民关系、培育形成公民社会、推进基层民主建设、维护社会和谐稳定发挥了积极作用。

 

5. 集结居民意愿

党的十七大报告明确要求发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用,增强社会自治功能。社区社会组织的最大特点在于贴近基层、了解民情,能够以自组织方式将彼此间具有共同需要的利益诉求和权利意识表达成集体意愿,通过集体行动方式参与社会公共事务治理。

杭州市社区社会组织在居民意愿表达与集结方面开辟了具有特色的路径,其中之一就是通过和事佬协会集结民意,并将其中具有代表性的、影响广泛的问题反映给相关部门。例如,2009年7月,下城区潮王路作为杭州市“十纵十横”整治工程施工对象,将取消原设置在现代雅苑与现代名苑之间的人行横道线。部分居民觉得自身利益受损,聚在一起要“讨说法”。陈伟、沙祖锡等社区“和事佬”第一时间掌握动态,一面安抚居民情绪,一面迅速向社区、街道反映情况,同时与交警大队和市“十纵十横”工程指挥部反复沟通,到现场察看。经多方努力,终于保留了原有横道线,问题得到圆满解决。另一种途径是,有些社区为了某些专项工作成立相应的社区社会组织,让它们发挥联系政府部门与社区居民之间的桥梁纽带作用。例如,上城区白塔岭社区围绕动迁改造工程成立了一支由社区工作人员、党员和骨干组成“巢迁服务队”,为被拆迁下岗失业人员送岗位,为被拆迁退休人员送服务,为被拆迁残疾人送关怀,为被拆迁病弱老人送爱心,同时向动迁办反映居民对拆迁后住房困难的担心,并利用人大接待日这个平台,邀请动迁办负责人到现场向居民代表解答动迁政策和居民群众关心的问题,保障了动迁改造工程的顺利推进。此外,有些社区还整合社区民意集结的已有资源,成立了专门的民意表达集结以及沟通反馈的组织,通过正式渠道层层上报,向相关部门反映社情民意,并将各级政府相关部门处理结果反馈给社区居民(见案例5)。

 

案例5  上城区“湖滨晴雨”工作室

 

成立缘由。“湖滨晴雨”工作室是2009年在杭州市委办公厅的直接指导下,在湖滨街道整合了“社会舆情信息直报点”、“社情民意直报点”、“12345进社区”、“草根监测站”、“老钱热线”、“和事佬协会”等收集民情、反映民声、解决民忧的渠道和平台成立的,蕴含了“民情晴雨表”的意义。

组织架构。可概括为“1624晴雨工作框架”。“一室”,就是“湖滨晴雨”工作室。在街道层面建立“民情气象台”,由街道党工委书记兼任台长,气象台下设湖滨晴雨工作室,配备1名具有实践经验的专职人员负责做好信息收集、分析、报送及问题协调等工作。“六站”,就是在街道所辖6个社区民情气象站。由社区党委书记或副书记兼任站长,根据工作室要求开展各种民情收集、反映和政策传递、解答等活动。“两员”,就是民情预报员和民情观察员。民情预报员由市、区有关部门负责人和专家学者组成,共12人,主要承担听取意见、反映民情、为民解忧等任务。民情观察员由湖滨地区党代表、人大代表、政协委员、单位职工、新杭州人、社区居民等不同层面人员共46人组成,主要承担收集民情、服务群众、答疑解惑等任务。“四报”,就是民情气象(动态)一天一报;民生焦点(平安、物价、出行、环境、健康等)一周一报;民生时政(政策解疑释惑)一月一报;民生品质(民生工作评估)一年一报。

工作机制和流程。工作机制包括信息报送机制、处理反馈机制和效果评估机制。工作流程包括:信息员进行信息研判和收集,将其分成具体问题和共性问题等类别,经过信息处理报送给媒体和相关部门,对媒体报道和部门处理情况进行反馈,并在年底对此项工作进行评估。

工作成效。成立以来共收集整理社情民意1400多条,由工作室通过来信来访交办、舆情专报、专题恳谈会、人大政协提案建议等形式分别落实,并向市委办公厅、市委宣传部上报专题信息62条。该街道市级信访下降了49.9%、区级信访下降了30.6%、街道信访下降了34%。

“湖滨晴雨”工作室通过整合社会资源、创新工作平台,收集社会信息、为民分忧解困、助力党政决策、协调社会关系、引导社会舆论、服务社会建设,是民主促民生、民主促发展、民主促和谐工作在基层社区的一个范本。

 

由上可见,在政府提供普遍性、公平性的社会管理和公共服务之外,社区社会组织因地制宜地为社区居民提供了本土化、个性化和精细化的管理和服务。社区社会组织的发展不仅仅表现为自身组织规模的壮大和运行机制的完善,表现为社区社会组织的自我建设、自我管理、自我服务、自我发展,而且更体现为通过提供社会管理与服务,推动了社区与社会建设,促进了社区与社会和谐。在这一过程中,社区社会组织利用独特优势,发挥了政府和市场所不能替代的作用,成为社区建设与社区服务的重要主体,从而既降低了政府成本,提升了行政效率,又改善了社区治理的绩效。

 

三、杭州市社区社会组织发展的基本经验

杭州市社区社会组织能够得到快速、有序发展,并在社会建设与管理中发挥重要作用,离不开杭州市经济社会发展和社区建设的宏观环境,离不开政府及其部门在组织领导、培育、扶持和监管方面的体制机制创新,离不开政府部门和社区在资金、场地、人才以及业务等方面的政策支持,离不开政府对社区社会组织自身运行机制的尊重和对其自身能力建设的高度重视。

1. 积极营造社区社会组织发展的良好环境 

首先,杭州市的经济社会发展以及社区建设的推进为社区社会组织发展提供了良好的物质基础和条件。十年来,杭州市国内生产总值从2001年的1568亿元提高到2010年的5945.82亿元,城镇居民人均可支配收入由2001年的10896元提高到2010年的30035元。经济发展导致居民的利益结构和需求结构发生重大变化,从而催生了各项社会事业的发展,而各项社会事业的发展向社区社会组织提出了日益增长的需求。如果说经济社会发展间接地促进了社区社会组织的发展,那么社区建设的快速推进则为社区社会组织的发展提供了直接条件。1999年,杭州市下城区成为全国社区建设实验区。2003年,杭州市以及上城、下城、拱墅、西湖、江干五个主城区全部被列为全国社区建设示范市(区)。2009年,上城、下城、拱墅、江干、滨江等城区被评为“全国和谐社区建设示范区”。社区建设带动了社区社会组织发展,社区社会组织建设又反过来为社区建设服务。两者的高度结合使社区社会组织建设成为社区建设的重要内容。2010年,杭州市被民政部授予“全国社会组织学习实践活动指导工作先进单位”。这些都为社区社会组织发展奠定了良好基础。

其次,整合社区资源、开展社区共建等为社区社会组织发展提供了重要条件。杭州市于2002年出台了《杭州市社区共建、资源共享实施意见》,鼓励驻社区单位在人、财、物等方面给予社区支持。在这种政策环境下,杭州市不少社区社会组织得以利用社区共建单位的各项资源。杭州市社区社会组织还运用社区服务的优势,与社区管理组织、驻社区企事业单位等组织一起开展社区共建的各项活动,提高了驻社区单位的地缘认同和参与意识,同时改善了对社区居民的服务。

2. 不断创新社区社会组织管理体制机制

首先,市、区两级领导小组和市、区、街道三级工作负责制确保了社区社会组织管理工作深入开展。杭州市在社会组织管理工作领导小组下设了社区社会组织登记管理办公室,办公室设在市民政局,主要任务是指导全市开展社区社会组织培育管理的试点、督促检查、经验交流、推广发展、政策法规的制定等。各区成立了社区社会组织领导小组等领导机构,指导各街道、居委会的各项相关工作,制定社区社会组织章程示范文本,负责社区社会组织的登记备案、年检、变更、注销、撤销工作。各街道负责做到“三个到位”,即领导责任到位,街道有一名分管领导负总责;科室职能到位,街道有一个业务科室归口管理;工作人员到位,街道有一名具体办事人员,负责抓好具体工作的落实。

其次,全面推行备案制度,降低准入门槛,促进社区社会组织蓬勃发展。杭州市在多年试点工作的基础上,于2008年在全市范围内推行了备案制度,对在街道(乡镇)、社区内设立且不具备法人登记条件的社会团体和民办非企业单位进行备案。由所在地的区、县(市)民政部门作为备案部门,负责社区民间组织的备案、变更和注销;所在街道(乡、镇)作为社区民间组织的业务主管单位,负责社区民间组织备案的指导、管理和服务工作。备案制度的推行和规范使得众多不能满足登记条件的社会组织能够以合法身份开展相应的活动,大大促进了社区社会组织的发展。

再次,推行分类监管和考评机制,择优扶持社区社会组织。根据社区社会组织的性质、功能、规模、业务、成员与服务对象的不同,采取分类指导、管理与评估。如,上城区2011 年对社区社会组织按照登记和备案两类分别建立了评估指标并将其纳入和谐社区的考评体系。萧山区出台了《关于加快社区民间组织培育发展的若干意见》,强调要实行信息披露制度、考评督察制度,不断完善社会各界的共同监督机制,完善评估和奖惩制度、规范机制和监督手段。2010年,杭州市人民政府在《关于政府购买社会组织服务的指导意见》中明确指出,在政府向社区社会组织购买服务时需要加强财政资金管理并且强化公众监督,同时对社会组织服务进行绩效评价,以服务提供机构的服务数量和质量的评估结果作为结算服务费用的依据。这些政策的推行有利于社区社会组织的优胜劣汰,并使那些绩优社区社会组织能够得到持续支持。

最后,杭州市探索建立了社区信息沟通系统,有利于提高居民对社区社会组织的了解,并最终提高居民的参与率。在上城区试点建立了基于数字电视的社区信息化应用服务平台——“社区频道”项目,社区居民只要用遥控器点击就能够查看社区情况和动态,完成找保姆、订机票、买东西等事务,为居民参与社区社会组织、参与社区事务打下了良好基础。

3. 全面实施促进社区社会组织发展的扶持政策

首先,积极支持社区社会组织管理人才建设。在杭州市7000余家社区社会组织中,一半以上组织由政府及其部门引导建立并由社区两委人员或其他社工兼任负责人,并为社区社会组织培育专门人才。例如,余杭区积极开展社区社会组织人才队伍的培养和储备,并将其纳入社会工作人才队伍建设。上城区小营街道强化社区社会组织人才队伍素质培训管理,对服务人员在上岗前进行集中培训,建立服务人才信息库。

其次,给予社区社会组织资金和场地支持。杭州市及各区县市、街道制定各种政策为社区社会组织提供资源支持。一是资金扶持,如余杭区东湖街道先后投入10万元用于社区社会组织扶持,还动员驻区单位出资为社区社会组织举办各类健康活动。二是场地保障,如拱墅区自2008以来共投入500余万元新建或腾出建筑面积2000余平方米建立阳光食堂、服务中心会所、助老驿站等社区社会组织。

再次,通过各种奖优、评比和表彰先进活动给予激励。如上城区对活动形式好、居民满意度高的社区社会组织每年给予1000-3000元资金补助,区财政每年拿出专项扶持资金100万元扶持社区社会组织。江干区开展“十佳十优社会组织创建活动”,在全区培育20家突出的社区社会组织,分别给予 3000 元和5000元奖励,并在2010年将标准提高到5000-10000元,对获得杭州市社会组织信用评估3A-5A单位给予3-10万元奖励,对获得省、市先进荣誉称号的组织给予5000-10000元的奖励。杭州市民政局从2011年开始,把社区社会组织在承担社区服务中所占比重作为考核的重要指标,并逐年加大比重,每年对先进社区社会组织、登记管理部门、业务主管单位、先进个人进行表彰。

最后,通过政府购买服务的形式激励社区社会组织。2010年,杭州市出台《关于政府购买社会组织服务的指导意见》,通过设定购买服务的条件来激励社区社会组织提高自身的评估等级。其条件包括:一般具有常年需要社区社会组织提供的服务;一般对提供服务的社区社会组织要求较高;具备一套较为科学的评标体系和程序。如西湖区民政局在2011年5月对居家养老服务设定条件后,面向社会组织公开招标,入围单位包括杭州三替家政服务有限公司、杭州巾帼西丽服务管理有限公司、杭州钱江养老服务中心、杭州市西湖区金夕居家养老服务中心、杭州市江干区夕阳红居家养老服务中心等。为便于社区社会组织合法承接政府购买服务并规范运作,下城区、江干区等部分城区已经在街道层面成立社区社会组织服务中心,作为社区社会组织的孵化器,以统一身份承接政府购买服务、统一规范运作、统一管理财务。

4. 高度重视提升社区社会组织自身的治理能力

首先,重视为社区社会组织提供宽松的自主治理环境。杭州市不仅出台《杭州市社区民间组织备案管理暂行办法》,推行备案制度,而且还在社区社会组织成立伊始,帮助和指导它们制定组织章程和各项管理制度,并在运行过程中给予财政、物质、场地等支持,但一般不采用行政干预形式直接介入社区社会组织的运作。

其次,重视为一批运作规范、职能具体、作用突出的社区社会组织提供发展机会。上城区在水一方社区互助会成立7年间,完成了业务拓展、资本积累和组织扩张,实现了从单一化向集团化、从社区社会组织向街道社会组织再向全区性社会组织蜕变的历程。在这个过程中,政府引导登记注册、向其购买服务项目、将公立敬老院通过公建民办的形式交给互助会经营、委托互助会制定相关行业标准等,都为互助会的发展提供了良好机遇。

再次,注重通过各种形式加强社区社会组织间的整合。杭州市采取“同类联合”、“平台整合”与“地域性整合”等方式整合社区社会组织的资源,积极扩大社区社会组织的规模。所谓同类联合,是指通过建立联合会的形式对同类社区社会组织进行资源整合。如下城区长庆街道的王马社区组建“新时代文娱健身俱乐部”,将社区原来松散的10个文体团队予以整合。所谓平台整合,是指通过信息平台(热线电话、网络工具)进行服务项目整合或者通过联谊会、交流会、通讯录等形式加强同类组织间的交流与联系。如上城区美政桥社区“582”(方言谐音“我帮你”)志愿者协会,就是联合社区内8个单独的社区社会组织而形成的服务实体。所谓地域性整合,是指对各类群众自发建立的民间组织以社区为单位,统一组建成地域性综合类组织,在民政部门正式登记,以便于使用统一账户接受政府和社会的资助,并加强内部监管。如下城区在文晖街道的社区社会组织服务中心,上城区在小营街道建立的社区社会组织服务管理中心,江干区凯旋街道建立社区社会组织管理服务中心,都是试图对同一社区不同类别的社区社会组织进行整合,便于承接服务、规范管理,从而达到发展壮大的目标。

5. 杭州市社区社会组织发展中存在的问题与不足 

杭州市在培育、发展、管理和规范社区社会组织方面取得了重要的成绩,积累了宝贵经验。同时,杭州市社区社会组织发展也存在着政策统一性不足、社区社会组织自身能力相对较弱、各类型和各区域社区社会组织发展不平衡等问题。这些问题多为当前我国社区社会组织发展的共性问题。因此,指出杭州经验的限度,是总结杭州经验的重要组成部分。

首先,管理服务体制和扶持政策的统一性方面有待加强。虽然杭州市已经出台实施统一的培育发展指导意见和备案管理办法,但尚未建立独立运行、规范运作的社会组织发展基金,尚未出台统一的公益项目扶持办法;虽然一些城区已在街道层面登记注册社区社会组织服务中心,但多数区、县(市)尚未建立孵化机制,政府向社区社会组织购买服务也因此仍未能常态化;虽然各区、县(市)几乎都出台了相应的激励机制,但拨款、补贴、奖优的办法不一、标准差距较大。

其次,社区社会组织参与社会管理、提供公共服务的能力不足。由于社区社会组织功能结构简单,加上缺乏规划引导和监督,很多游离在政策体制之外,社区能承担的各项社会事业仍未得到充分发展和授权,社区自治意识和氛围仍然不足。目前只有2%的社区社会组织能够达到正式登记的标准。此外,由于政府委托和授权不足,社区社会组织主体作用不突出,导致社区社会组织在居民意愿表达集结以及居民意见的实施方面作用较弱。

再次,各类社区社会组织之间发展不平衡。这种不平衡除了与社区社会组织类别具有很大相关性,还与政府扶持政策具有密切联系。如文体类采取自筹、接受捐助等方式,在数量上具有优势;服务类采取政府购买服务的方式,能够提供实际服务项目的在组织实力和发展规模上具有优势;维权类采取权随责走、费随事转、事费配套、政府购买岗位、购买服务和项目资助等方式,已呈现较好发展态势。相比之下,慈善救助类社会组织发展相对乏力,部分志愿者组织也缺乏活动的规划和组织能力。

最后,社区社会组织在区域间发展不平衡。由于社区社会组织隶属于社区这个地域范围,因此,它的实践效果与这一区域的制度政策和经济社会发展都有一定联系,地域局限性非常明显。从杭州的经验看,中心城区总体上优于城市郊区,城市郊区优于周边县市。这在一定程度上也造成了社区社会组织发展的成功经验推广具有一定难度。成功案例具有示范和推广意义得到了政府和学术界的青睐,但失败的社区社会组织案例并未得到应有的重视,也就是说,社区社会组织的发展经验并未将失败因素纳入其中。

四、拓展杭州经验,进一步培育和发展社区社会组织

国家“十二五”规划设专章阐述了“加强社会组织建设”,在其中提出了重点培育、优先发展城乡社区社会组织,以及积极培育社区服务性、公益性、互助性社会组织,引导各类社会组织参与社区管理和服务的目标和任务。浙江省“十二五”规划把社区服务列入加快发展的重点服务行业之一,要求着力培育发展社区养老、卫生、家政、教育培训、助残、健身等社会服务产业,发展社区非营利性服务,推进社区服务社会化,致力于大力开发社区服务和公共服务等公益性岗位、大力培育社区发展专门人才。杭州市在“十二五”期间也将致力于推进社会管理重心向社区下移,积极发挥社区社会组织在公共服务提供、社会需求表达、社会事务参与、改善社区生活品质等方面的作用。可见,培育发展社区社会组织已成为各级政府加强和创新社会管理的重要内容和手段。

在“十二五”期间,社区社会组织将呈现出分类发展的趋势:一些规模具有成长性、组织活动实现正常化、组织经费具有稳定性的社区社会组织将实现从备案到登记的升级;一些以相应社会事业作为服务项目的社区社会组织,甚至能够超越社区,从“社区社会组织”转型为“源于社区的社会组织”;一些在各社区重复建设并具有同性质的社区社会组织,可能通过“联会”等多种形式实现整合。社区社会组织发展将出现多元分化的局面,并在社区建设乃至社会建设与社会管理中承担更为重要的职能。

1. 适应新形势,进一步完善社区社会组织管理体制机制

第一,建立完善社区社会组织的法律框架,明确社区社会组织的地位。通过法律法规确认社区社会组织的性质、地位、功能、权利、义务和必须承担的社会责任,使社区社会组织在法律法规和内部规章的规范下运行。可以将社区社会组织定位为自我建设、自我管理、自我服务、自我发展的自治组织,作为社区建设的重要内容,社区社会服务的基本平台。

第二,建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制。目前杭州市社区社会组织与其他社会组织一样,实行业务主管和登记注册(备案)双重管理的体制。这种体制一是增加了审批和年检环节,不利于简化管理;二是使年检和日常性的行业管理分离,不利于依法进行业务管理。因此,要改革实行民政部门统一登记注册(备案),开展相应的管理、联系和统计工作,由相关职能部门依法按照各自行业进行日常业务管理,实行分类年检。

第三,建立健全社区社会组织孵化机制。社区社会组织在发展初期普遍存在规模小、力量弱、管理不规范等问题,因而需要建立社区社会组织孵化机制。这一孵化机制的主要内容包括:成立社区社会组织服务中心,由服务中心统一接受各界捐赠、承接政府购买服务,统一开展财务运行和监管,使用统一发票,增强备案的社区社会组织与外界的业务联系能力。建立社区社会组织发展基金,对不同发展阶段、不同类别的社区社会组织进行扶持;接受社区社会组织的项目申报并对此进行第三方评审;组织开展社区社会组织人员的专业培训。

第四,重点扶持和多元扶持相结合。在扶持对象方面,重点培育生活服务类、志愿服务类、慈善公益类社区社会组织。在扶持方式方面, 对于具有一定规模、正常运作且管理规范的社会服务类社区社会组织,可以采用招投标的形式向其购买服务;对于文体类、维权类等规模不大且不是常年承担政府转移职能的社区社会组织,可以采用项目补贴的形式进行扶持;对于不能严格以项目形式申报支持,但确实具有公益性、能够为社区居民提供相应服务或者承担部分政府转移职能的,可以通过奖优的形式进行年度扶持;对于社区社会生活必不可少,但在成立经费和活动场所等方面有困难的部分社区社会组织,可以在成立之初提供一次性的建设扶持资金,并使之在今后的年度通过提供各种形式的服务获得相应资助。

第五,建立健全社区社会组织评级机制,加强社区社会组织的信用建设,为优秀社区社会组织提供相应的奖励和扶持政策。加强对社区社会组织承担政府购买服务项目的评估工作,完善相关评估指标体系。建立社区社会组织评优评级和信用等级等档案,并将相应等级作为政府购买服务的资格条件。

第六,建立社区工作人员激励机制,鼓励他们根据本社区特色挖掘社区资源。目前,需要充分发挥社区居委会的组织作用,充分运用社区居委会掌握的人口信息、人脉关系和社会网络,挖掘社区社会组织的社会资源。这个过程需要给社区居委会和社区社会工作者以适当的激励机制,例如设立社区社会组织的规模、活动频率、居民参与率等指标体系,对相关负责人进行考核并给予一定奖励。

第七,加强各行政区和各社区间的学习机制,推广各地的先进经验。通过组织考察、表彰先进、经验交流、信息沟通等途径,把各行政区和社区的先进经验推广到其他地方。深入剖析成长迅速的社区社会组织发展壮大的机理,完善品牌社区社会组织建设的体制机制。

2. 寻求新作为,进一步充实社区社会组织的管理服务职能

首先,更加重视社会建设和社会管理,赋予社区社会组织更多的服务职能。扩大政府保障改善民生的范围和领域,社会福利的对象应该根据经济社会发展的需求以及公共财政实力逐步适当扩大,实现社会福利的普及性。如将养老对象从城市“三无”人员和农村“五保”老人,高龄、独居、病弱老人,逐步扩展至一般老人。将少年儿童的福利从孤儿抚育逐步拓展到对双职工学龄前儿童托养、少年儿童假期托养等方面。同时,进一步转变政府职能,将这些职能以适当方式委托给相关社区社会组织。

其次,加大政府购买服务的覆盖面,增强政府部门规范和监管职能。减少政府直接提供社区相关服务的职能,将这种职能通过购买服务等形式交给相应的社区社会组织。地方政府在采购服务前向社会公开发布购买计划,公布购买服务的数量、价格以及各项质量指标,以便社会组织通过竞标的形式公平参与竞争。在此过程中,政府需要加强对社会组织的监督、评估工作,奖优惩劣。将部分运营不良的公立事业单位通过“公建民办”等形式转交给符合条件的相应社会组织,建立健全社会事业领域的公私伙伴关系。

3. 迎接新挑战,进一步提升社区社会组织自身治理能力 

首先,提高社区社会组织的自律与诚信。推动社区社会组织完善以章程为核心的法人治理结构和治理机制,引导社会组织建立民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的运行机制。健全信息披露制度和诚信奖罚机制,引导社区社会组织增强社会责任和公益意识,不断提高社会公信力。

其次,注重集结居民意愿,扩大居民有序参与。社区社会组织需要从提供服务为主升级为提供服务与表达集结居民需求相融合。社区社会组织必然需要了解社区居民的意图和需要,居民也必然向这些组织提出各种需求和建议,即使是与本社区相关的政府职能履行和公共政策实施,也要征求当地居民的意见。因此,社区社会组织内部需要建立和完善科学的议事制度,使其成为居民参与社区事务以及表达需求和提出公共意见的平台。此外,更重要的是将可以由社区社会组织协商实施的事务授权或者委托给他们组织实施,而不仅仅停留在征求意见的层面。

再次,加强社区社会组织专职、专业人才和志愿者队伍建设。一方面是充实服务职能以带动专业人才队伍建设。专业人才队伍的建设,需要对现有社区社会组织的骨干进行培训,需要规范员工招聘和管理制度,需要适当提升相关人员的物质待遇和社会地位,以便吸引更多的优秀专业人才投入到社区社会组织和社区社会事业发展中来。另一方面是通过制度化途径加强志愿者队伍建设。借鉴西方发达国家的先进经验,修订《杭州市志愿服务条例》,从单纯鼓励公民从事志愿服务逐步转向鼓励与要求并重,探索将从事志愿者服务作为高校学生毕业、公共机关(国家机关、事业单位和国有企业等)工作人员升职、失业者获得救助和公共岗位的前提条件等制度,切实做好志愿者招募、培训、使用与考核的相关工作,建立志愿者电子档案,为志愿者提供良好的服务计划、经费和安全等方面的保障。

综上所述,社区社会组织可以在促进居民融合、协同管理社区、提供社会服务、调处社会矛盾以及集结居民意愿等方面发挥重要的积极作用。杭州市经过近十年的试点和培育工作,在营造社区社会组织发展的良好环境、创新社区社会组织管理体制机制、加强社区社会组织培育规范、提升社区社会组织治理能力等方面,取得了重要成就,积累了宝贵经验。拓展杭州经验,我们需要建立完善社区社会组织的法律框架,建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级管理、依法监督的社会组织管理体制,建立健全社区社会组织孵化机制,进一步创新社区社会组织的激励、评估和监管机制,进一步充实社区社会组织服务职能、加大政府扶持力度,逐步提高社区社会组织的自律与诚信,更加注重居民意愿的表达、集结和实现,进一步扩大居民有序参与,进一步加强社区社会组织专职、专业人才以及志愿者队伍建设。

    

    (作者邵胜系杭州市民政局长,张建涛系杭州市民政局副局长,章岳定系杭州市西湖区民政局长,黄红华系浙江工商大学公共管理学院副教授。本文系课题组集体作品,课题组成员还有浙江理工大学讲师金蕾、杭州市民间组织管理局长王木清、杭州市西湖区民政局副局长杨英、浙江大学公共管理学院教授王诗宗、杭州市民间组织管理局副局长罗庆华、苏州大学讲师李慧凤、浙江财经学院副教授童志锋、温州医学院讲师吴素雄、杭州市民间组织管理局曾欣华和杭州市西湖区民政局戴静峰。)

 
 
 
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