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非营利组织的社会经济效应及其“第三次分配”的公共激励机制探析

徐海霞

摘要:上世纪70年代西方国家出现福利危机,非营利组织作为福利国家中政府行为的替代性工具受到了极大重视。本文立足于我国非营利组织的发展现状并借鉴国内外学者关于非营利组织的学术成果,首先运用新制度经济学的交易费用理论,从制度需求和制度供给两个方面对影响非营利组织发展的因素进行探究,这是研究非营利组织社会与经济效应的理论依据。接着,我们采用多元回归分析和1999年以来的经验数据对我国非营利组织发展与宏观经济水平进行了估计,结果表明我国自1999年以来的民间非营利组织总体发展规模和内部具体行业(民办社区服务单位除外)对于宏观经济发展发挥了一定的积极作用,但是所得到的相关回归系数都非常小,这表明我国民间非营利组织的发展仍较为稚嫩且对于宏观经济的积极影响和贡献并不大。此外,通过对区域间非营利组织发展状况的因子分析发现,我国区域间非营利组织的发展呈现出明显的不平衡性,且各地非营利组织的发展水平与当地经济发展水平之间并非完全相关。由此,针对非营利组织的“第三次分配”行为,政府的财政补贴与项目委托激励、对社会捐赠的激励以及税收优惠激励能够推动非营利组织的快速发展。

 

关键词:非营利组织  社会经济效应  第三次分配  公共激励机制

 

一、引言

(一)问题的提出

20世纪70年代西方国家出现福利危机,非营利部门作为福利国家中政府行为的替代性工具受到了极大重视,北美和欧洲学术界对非营利组织的研究急剧增加。70年代以来的非营利组织研究成果甚至比过去50年的总和还要多(Kramer, Lorentzen, Melief and Pasquinelli, 1993)。围绕着非营利组织的组织理念(或组织动机)、组织角色、组织合作与发展等问题,国外学者提出了“志愿者行为说”(Susan, 1996)、“弥补市场失灵”(Henry, 1980)、“缓解福利社会危机” (Jeremy, 1996)和“参与民主政治说”(Anthony, 1991)等一系列关于非营利组织“第三次分配”功能的理论学说。而美国学者埃莉诺·奥斯特罗姆(Elinom. Ostrom)因探讨超越于政府和市场之外的公共事物合作治理秩序和机制而获得2009年诺贝尔经济学奖,这促使了对非营利组织的研究从最初的社会学、管理学领域拓展到经济学领域。目前,国外学者正致力于从经济学的视角重点考察非营利组织“第三次分配”的经济效率与社会公平、“第三次分配”与“第二次分配”的关系、非营利组织税制、社会福利的改善等问题。

20世纪80年代中国民间公益事业开始起步,90年代进入大发展时期。1995年世界妇女大会在北京举行,同时举行的非政府组织国际论坛更对“第三部门”概念的普及起到了推动作用。这一时期,我国第三部门组织在国内与国际交流方面十分活跃,清华大学NGO研究中心、中国青少年发展基金会等单位先后举办了有关非营利组织问题的国际研讨会,加强国内外民间公益团体间的交流与合作。由此,国内社区服务机构、各种行业协会及文教科研公益事业的自愿捐助基金会进入快速发展时期。1998年国务院将设于民政部的原社会团体管理局改为民间组织管理局,“民间组织”一词从此作为“NGO”的官方用语而被正式使用(齐炳文,2000)。近年来,我国公益慈善事业发展迅速,在帮助弱势群体、调节贫富差距、促进社会和谐稳定和提供公共服务等方面发挥着越来越重要的作用。我国政府对民间非营利组织发展的关注与重视在不断加强,并对其在公共服务体系建设中发挥积极作用寄予了很大的希望:2006年10月十六届六中全会提出“健全社会组织,增强服务社会功能”、“坚持培育发展和管理监督并重,完善培育扶持和依法管理社会组织的政策”、“鼓励社会力量在教育、科技、文化、卫生、体育、社会福利等领域兴办民办非企业单位;发挥行业协会、学会、商会等社会团体的社会功能,为经济社会发展服务;发展和规范各类基金会,促进公益事业发展”; 2011年3月十一届全国人大四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》,进一步把“推动社会组织健康有序发展”作为完善社会管理体制的重要内容,明确提出在“十一五”期间,要“培育发展经济类、公益慈善类、民办非企业单位和城乡社区社会组织,发挥提供服务、反映诉求、规范行为的作用”。 中国政府对民生问题的政策倾斜,政府由生产型政府向公共服务型政府的职能转型,这些背景都使得加强政府与非营利组织的合作伙伴关系成为公共政策研究的重要命题。

目前,国内学术界对于非营利组织的研究尚处于起步阶段:理论研究主要集中于对西方非营利组织理论学说的综述(田凯,2003等);实证研究则主要是以调查问卷分析(邓国胜等,1998)和历史文献回顾(王明、贾西津,2002)为主,对我国NGO的发展现状进行考察,进而对我国的NGO进行组织分类。在经济学领域,国内学者对于非营利组织的研究热点集中于公共品自愿供给(樊丽明,2003)、民间非营利组织的社会经济效应解析(温艳萍,2007)及政府对非营利组织的财税激励政策(李冬妍,2008)等方面,但是对于非营利组织经济效率与社会公平的绩效评价、“第三次分配”的制度激励等问题仍然末取得理论上的新突破。鉴于此,本课题将立足于中国非营利组织发展现状并借鉴国内外学者关于非营利组织的学术成果,从一个历史的角度对我国非营利组织运行的经济效应和社会效应展开研究,在此基础上探究非营利组织“第三次分配”的公共激励政策。

(二)概念界定

 “非营利组织(Non-Profit Organization)”、“非政府组织(Non-Governmental Organization)”和“民间组织”三个概念通常交替使用来指代同一类社会组织。其实,这些名称都是为了将某些特殊的社会组织与被称作“第一部门”的企业组织和“第二部门”的政府组织相区分。为了便于对“非营利组织”展开研究,避免引起概念模糊,作者将对这几个名称的内涵以及其相互关系加以解释。

1、非营利组织概念。“非营利组织”是一个源自美国后流向世界的名词。它原义指的是由私人为实现自己的某种非经济性目的而发起的各种各样的社会机构或组织,外延包括民间主办的非营利事业和政府主办的非营利事业。美国学者Drucker F.P1999)提出:“知识社会必然是由三大部门组成的社会:一是公共部门,即政府;另一个是私人部门,即企业;还有一个是社会部门”。这里的“社会部门”实际上就是“第三部门”,特指“非营利组织”。Salamon L.M1995)较为完善地给出了非营利组织的内涵,“非营利组织是独立于政府部门和企业部门之外的组织,通常具有正规性、民间性、非营利性、自治性、志愿性和公益性等特征。”

2、非政府组织概念。“非政府组织”的规范概念源自《联合国宪章》第71条。联合国定义的“NGO”是指在地方、国家或国际级别上组织起来的非营利性的、志愿性公民组织。世界银行则在《非政府组织的立法原则》中将非政府组织定义为:在特定的法律系统下,不被视为政府部门一部分的协会、社团、基金会、慈善信托、非营利性公司或其他法人,且不以营利为目的,即使有利润赚取也不可以将此利润分配。

3、民间组织概念。民间组织的官方用语源自中国1998年国务院将设于民政部的原社会团体管理局改为民间组织管理局,“民间组织”一词从此作为“NGO”的官方用语开始被正式使用(齐炳文,2000)。广义的民间组织是指除党政机关、企事业单位以外的社会中介性组织。我国狭义的民间组织是指由各级民政部门作为登记管理机关并纳入登记管理范围的社会团体、民办非企业单位和基金会三类社会组织。社会团体的组织形式主要包括慈善组织、协会、学会、联合会、研究会等等。民办非企业单位是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的,从事非营利性社会服务活动的社会组织。主要包括各种民办学校、民办医院、民办博物馆、民办文化艺术团体、民办福利院、民办科研机构等。基金会是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产,以从事公益事业为目的而成立的非营利性法人。

可见,不同国家和国际组织给出的非营利组织相关概念都具有特定用意,而作者阐述的非营利组织经济与社会效应及其“第三次分配”公共激励机制是针对整个“第三部门”进行的研究,这里采用的非营利组织概念遵循Salamon L.M1995)所定义的最广义的非营利组织概念。结合中国国情,其外延包括:转型中的事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会、未登记和转登记社团。

 

二、非营利组织的经济行为分析——基于新制度经济学的视角

什么原因促使了非营利组织的产生与发展,又是什么因素会制约或影响非营利组织的发展结构与规模?笔者将运用新制度经济学的交易费用理论来探究非营利组织发展的制度供求因素,为后面经济与社会效应的分析奠定好理论依据。交易费用的概念最初由科斯在其1937年发表的《企业的性质》中提出,他认为交易费用是运用市场机制的成本,包括获取市场信息的费用、分析处理市场信息的费用、寻求交易对象和了解市场价格的费用、谈判和签约的费用等。

(一)非营利组织的制度需求

这一问题实际上就是经济社会的发展为什么需要非营利组织?新制度经济学中科斯提出,人们之所以需要非营利组织是因为他能降低生产者与消费者、消费者之间以及公民与政府之间的交易费用。首先,在产权不明确的情况下外部效应的存在意味着市场制度的失效,此时通过非营利组合的自愿行动可以从根本上消除消费者之间的交易费用,这是非营利组织的功能需求之一。其次,单纯依靠政府无法满足人们公共物品的需求。一个民主社会中政府提供公共物品只能反映中位选民的需求,个人对物品的需求异质性将导致一部分人过度需求,而另一部分人得不到满足,政府失灵为其他组织的介入提供了空间和前提,这是非营利组织的功能需求之二。第三,对于信息不对称而产生的交易费用,市场机制或政府机制的高成本将会导致契约失灵。此时非营利组织的“不得分配利润”约束是可能出现“契约失灵”情况下对生产者机会主义行为的另一种有力约束,这是非营利组织的功能需求之三。

(二)非营利组织的制度供给

既然经济社会的发展需要非营利组织,那么我们的社会对于非营利组织的制度供给情况如何呢?首先,来看一看非营利组织的相应制度安排。通常可以进行如下划分:对于那些具有很强容量限制性的准公共品应实行社团产权制度并响应采用互益性组织形式;而对于那些具有较强外部性且效用难以度量从而难以排他的准公共品适于采用社会化的产权制度,具体形式是公益性组织(包括公益性社团和基金会);对于教育和医疗等外部性相对较大、但可以局部排他的准公共产品适于采用实体性的产权结构和实体公益性组织形式,这种实体性民办非企业单位类似于企业组织,但它的所有权可以看作是一种公共产权,一般不允许营利。

其次,我们来分析一下非营利组织供给的动机是什么?民间非营利组织作为市场经济社会的有机组成部分,是对社会资源的一种合理、有效的重新配置和开发,这种重新配置的动力来自于两个方面:慈善的心灵和利益的驱动。具体来说主要包括以下三点:其一是来自政府制度层面的供给动机;其二是来自社会公众道德层面的捐赠动机;其三是来自企业经济层面的捐赠动机。这里我们以基金会和民办教育为例来分析:(1)根据各国基金会发展的普遍通则,税收上的优惠是创立基金会的根本动力。如我国《基金会管理条例》第26条规定:“基金会及其捐赠人、受益人依照法律、行政法规的规定享受税收优惠”,比如捐赠人与受益人双向所得税减免制度、基金会本身的双向减免制度以及跨境捐赠与收益的关税减免制度等。(2)民办教育机构大多以投资办学为主,资本趋利性是影响其发展的一个不可回避的因素,而相关民办教育的税收优惠政策是鼓励和促进民办教育发展的重要手段之一。

 

三、我国非营利组织总体经济效应的估计和评价

1978年之前我国一直实行计划经济体制,这种由政府直接全面地管理社会的体制虽然在特定历史时期具有积极意义,但长期以来却束缚了我国社会经济的发展。改革开放之后,国家放松了对资源的全面控制,政府逐步从各种社会事务中解脱出来,建立并扶持各种社会服务组织来承担各种社会职能。这种大背景下,我国事业单位体制正趋于分化,除了少数重要的由国家财政予以支持而成为国有非营利机构以外,大量的事业单位或转化为市场经济中独立运作的经济单位,或成为社会中自治性的民间非营利组织。正如陈岳堂等(2007)所提出的,虽然民间非营利组织并不是经济组织,但在市场经济中它却是其不可分割的一部分。

(一)我国非营利组织的发展现状

我国非营利组织包括社会团体、基金会和民办非企业单位,其中值得注意的是,由于2003年之前基金会曾作为社会团体的一部分,为了保持前后时期数据分析的连贯性和统一性,在没有特别说明的情况下2003年之前基金会的统计数据是纳入社会团体中处理的。另外,出于重要性的考虑以及数据资料的限制,我们将重点选择民办非营利医疗机构、民办教育、慈善组织和民办福利机构(包括民办收养性单位和民办社区服务单位)等方面进行实证分析,其他方面则简略或不予考虑。

近些年来,我国非营利组织的整体发展状况见图1。图1显示,1998年我国对《社会团体登记条例》进行修订之后,经民政部门登记的社会团体数量处于较高的水平,先略有下降而后处于稳中有升的态势。究其原因,前期的略有下降可能于1997年对社会团体进行的全面清理整顿工作不无关系。此外,图1也显示出当时的宏观社会经济背景之下,新条例的颁布从一定程度上规范了我国社会团体的发展,公众对于社会团体的需求与渴望也得到进一步发挥,因此这基本上可以解释2002年以后我国社会团体规模的整体走势——平稳发展且稳中有升。

注:2002年以前的基金会含在社会团体内。数据来源于《中国民政统计年鉴2010》。

我国民办非企业单位的统计数据源自于1999年,当时《民办非企业单位管理暂行条例》刚颁布,各地在具体登记和管理上或是实际发展中均处于摸索阶段,起点很低。图1同时显示出,在随后的几年中我国民办非企业单位发展迅猛,其发展速度和增长幅度具有超越社会团体的明显趋势。

1、社会团体

1989年国务院颁布《社会团体登记管理条例》,据此民政部对我国社会团体作出以下四类划分:学术性团体、行业性团体、专业性团体和联合性团体。这样,自从具有相关数据资料统计以来,就主要以上述分类办法进行归纳。截至2006年底,全国性社团共有1730个,其中行业性社团662个,学术性社团606个,这两类社团共计约1300个,约占全国性社团的73.3%(由《中国民政统计年鉴2007》相关数据计算而得);而2007年社会团体按照行业而非性质来划分,全国性社团共有1758个,其中工商业服务类社团502个,科技与研究类社团483个,这两类社团共计约1000个,约占全国性社团的56%(由《中国民政统计年鉴2008》相关数据计算而得)。

我国对社会团体发展状况的系统统计资料源自于1998年修订的《社会团体登记管理条例》颁布之后,这是一种按照社会团体的性质作划分的数据,但是2007年以后民政部所提供的相关数据是按照社会团体的行业进行划分的,两者不具有可比性,故这里讨论我国社会团体发展状况时仅选择1999—2006年的统计数据。表1和图2共同列出了1999—2006年我国社会团体的结构性变化趋势,随着宏观及区域内经济水平的提高社会团体的内部构成发生了显著变化,无论从绝对数还是从构成比例来看,除了学术性团体之外,其他三类都呈现不断增长态势,其中行业性团体和专业性团体的增速交替上升,而联合性团体虽基数较低却增长较快。由此可以判断,行业性团体和专业性团体与经济发展相辅相成,联合性团体也与经济发展水平保持相同的方向。上述分析表明,自我国实行社会团体的规范管理以来,除学术性社团保持相对稳定以外,社会团体的内部构成发生了较大变化,尤其是行业性团体与联合性团体在2004年之后均保持10%以上的年增长率,专业性团体也一直处于稳步增长阶段。

表1  我国社会团体的结构性变化

年份

学术性团体

行业性团体

专业性团体

联合性团体

数量(个)

比重(%)

数量(个)

比重(%)

数量(个)

比重(%)

数量(个)

比重(%)

1999

42588

31.1

40529

29.6

34704

25.4

17219

12.6

2000

40152

30.7

36605

28.0

34849

26.7

16361

12.5

2001

37882

29.4

37123

28.8

36076

28.0

16558

12.9

2002

37968

28.5

39149

29.4

37638

28.2

17284

13.0

2003

37401

26.5

41722

29.6

40325

28.6

19640

13.9

2004

37899

24.7

46370

30.2

44322

28.9

21790

14.2

2005

39640

23.2

53004

31.0

50328

29.4

23961

14.0

2006

40871

21.3

59783

31.1

57685

30.1

26763

13.9

资料来源:由《中国民政统计年鉴》2000—2007各年数据计算而得。

2、民办非企业单位

从构成上看,民办非企业单位主要包括教育类、卫生类、文化类、体育类、民政类、社会服务类等。从目前我国民办非企业单位的内部构成比例来看,根据国内有关全国民办非企业单位分行业分类情况的统计,2007年全国民办非企业单位共有173915个,其中教育类84077个,卫生类29188个,这两类民办非企业单位共有113000多个,约占全国民办非企业单位的65%。上述结果表明,中国的民办非企业单位属于“教育为主的类型”,究其原因可能在于我国的经济发展带动整个社会对于教育需求的扩大,而由于各方面原因国家能够提供的教育资源又存在严重短缺问题。

3、基金会

与非营利部门发达的国家相比,中国的基金会存在以下几个特点:一是数量少。比如人口仅3亿的美国拥有12万家基金会,而13亿人口的中国只有不到2000家基金会,这是什么概念呢?美国基金会的数量是中国的60多倍,此外目前美国基金会的总资产规模为6500亿美金,这个规模相当于中国基金会总规模的150倍以上。二是底子薄。发达国家基金会的自有资金拨款是基金收益的重要部分;而我国的基金会由于历史短且基金有限,当年募集的捐款显得格外重要,而当年的捐款数量与当时的经济形势好坏密切相关,这样通常会造成经济条件恶化之时即为最需要慈善组织之时,而如果自有资金雄厚的情况下基金会仍可以拨款用来资助非营利事业,否则将出现急需之时无能为力的尴尬现象。三是分工不细。发达国家的基金会大多为拨款基金会(grant-making foundations),只提供资金支持而并不直接参与服务管理;而我国的基金会绝大多数为运作性基金会(operating foundations),既参与募款有直接提供服务,这难免会产生功能交叉、分工不明确的问题。近些年,我国基金会的发展规模和速度具有较大改观,但仍然滞后于社会经济的发展。改革开放30多年来,我国国内生产总值平均每年以8%以上的速度增长,相比之下在政策引导缺乏的情况下我国基金会的发展仍显迟缓,且根本没有建立起关于基金会相关数据的统计资料。

 

(二)非营利组织对宏观经济发展的经济贡献分析

毋庸置疑,近年来我国非营利组织的整体规模正在发生很大变化,它的蓬勃发展与经济发展水平之间存在什么样的内在联系,它对经济发展的积极影响有多大?我们将从宏观角度入手对两者进行多元回归分析,来回答前面提出的经济贡献值的量化,并对回归结果进行总结和评价。

1、模型设定与变量选择

首先我们来选取宏观经济指标这一被解释变量,主要选取中国的国内生产总值水平(GDP)和第三产业产值水平(TI)。解释变量的选择需要充分考虑到我国民间非营利组织的特殊性和结构的复杂性,一方面从宏观总体规模的角度来关注社会团体和民办非企业单位的机构数量,另一方面从内部构成的角度着重考察具有代表性和相对占比较大的民办教育、民办非营利医疗机构、民办福利单位和慈善团体等,针对各自的特性来选取特定指标作为解释变量,如民办教育可以选取每年民办教育的经费投入水平,民办福利单位则区分民办收养性单位和民办社区服务单位来选取其每年的服务能力水平,而慈善团体则选取每年募集资金收入水平。这里需要说明的是,由于民办非营利医疗机构的统计数据自2002年才开始,无法形成长期有效的分析数据,故不纳入我们回归分析的范畴。

这里的实证检验区分两个层面展开,首先对于我国民间非营利组织的总体发展规模与宏观经济发展水平进行内在关联性分析,其中SO和NOE分别表示某一特定年份的社会团体和民办非企业单位的总体规模;其次从内部构成入手,对于具有代表性和相对占比较大的主体进行经济贡献分析,可得如下计量模型:

2、实证分析结果

下面我们将实证检验我国民间非营利组织发展与宏观经济发展水平之间的1999—2009年,数据资料主要来源于各年的《中国统计年鉴》、《中国民政统计年鉴》、《中国教育统计年鉴》和《中国教育经费统计年鉴》等。

(1)我国民间非营利组织总体发展规模与宏观经济发展水平的关联性分析

这里的相关性分析是进行民间非营利组织经济贡献分析的前提,通过1999—2009年相关数据的处理,相关系数分析结果如表2所示。表2的分析结果显示,社会团体与民办非企业单位的总体发展规模在以GDP为因变量的模型中分别在5%和1%的水平上显著,但在以TI作为因变量的计量模型中,我们发现只有社会团体的总体规模与第三产业产值在10%的水平上显著,而民办非企业单位则不显著且回归系数较小。上述结果说明,自1999年以来我国民间非营利组织的发展规模与宏观经济发展水平基本上都处于快速上升趋势,但相比之下社会团体与宏观经济发展之间的相关性要大于民办非企业单位;此外,当前我国民办非企业单位的产值虽然构成第三产业产值的一部分,但是其比重相当小,还不足以影响到三大产业产值的总体走向,也就是说对第三产业产值的大小产生重大影响的因素并不是民办非企业单位而存在其他重要因素。

表2  民间非营利组织总体发展规模与宏观经济发展的相关性分析

因变量

自变量

相关系数

T值

GDP

SO

1.125

4.710**

NOE

0.354

6.261***

TI

SO

0.856

3.472*

NOE

0.139

1.843

注:***、**、*分别表示相关系数在1%、5%和10%水平上显著。

 

(2)我国民间非营利组织经济贡献的实证分析

为了避免回归方程出现严重的多重共线性问题,我们对不同内部构成的主体进行了相关性检测,计算结果显示,社会团体的总体发展规模与慈善团体、民办教育的发展规模高度相关,其Pearson相关系数分别为0.871和0.867,并通过了5%水平上的显著性检验;民办非企业单位的总体规模与民办收养性单位年服务量的Pearson相关系数高达0.956,且其与慈善团体的年募集资金规模、民办教育发展规模的相关系也分别达到了0.862和0.880。这样,由于慈善团体、民办收养性单位与民办教育机构的发展规模的相关程度很高,所以回归模型1中引入了民办收养性单位的年服务量和民办社区服务单位,而没有引入慈善团体和民办教育;模型2和模型3 则分别引入民办教育和慈善团体,用以解释各自变量对因变量的影响程度。此外,由于民办社区服务单位的年服务规模与其他因素并不显著,所以模型1、2、3中都引入了该因素。这里分别以GDP和TI作为因变量即被解释变量,具体回归结果见表3和表4。

表3  民间非营利组织发展与GDP的回归分析结果

 

模型1

模型2

模型3

常数项

71212.8

(7.589)***

75955.8

(10.343)***

70205.4

(17.631)***

慈善团体募集资金收入

 

0.463

(10.300)***

 

民办社区服务单位服务水平

-0.002

(-0.230)

0.002

(0.323)

0.002

(0.987)

民办收养性单位服务水平

0.004

(8.758)***

 

 

民办教育经费投入水平

 

 

0.035

(22.909)***

Adjust-R2

0.955

0、976

0.997

F统计量

48.546

82.54

297.356

注:***、**、*分别表示相应系数在1%、5%和10%水平上显著,括号内数字为相应t值。

 

表4  民间非营利组织发展与TI的回归分析结果

 

模型1

模型2

模型3

常数项

20708.6

(1.343)

20791.4

(1.937)

17298.3

(1.525)

慈善团体募集资金收入

 

0.203

(4.310)**

 

民办社区服务单位服务水平

-0.002

(-0.213)

0.002

(0.211)

0.002

(0.417)

民办收养性单位服务水平

0.003

(2.579)

 

 

民办教育经费投入水平

 

 

0.025

(5.468)***

Adjust-R2

0.655

0、776

0.886

F统计量

5.638

11.316

18.671

 

从表3和表4的回归结果可以得出,民办社区服务单位的年服务水平在以GDP和TI为因变量的模型中都不显著,而慈善团体的募集资金规模、民办教育的经费投入规模及民办收养性单位的年服务水平等悉数在以GDP为因变量的模型中都在1%的水平上显著,在以TI为因变量的模型中分别在5%、10%和1%的水平上显著。上述结果说明了我国民办社区服务单位的发展规模与服务能力对宏观经济发展水平影响并不大,反之影响民办社区服务单位发展的主要因素并不是经济发展水平,而很大程度上取决于政府的工作力度和民众的心理接受程度。从个回归系数的大小来看,虽然民办教育、民办手阳性单位及慈善团体的发展与经济发展水平高度相关,但是其数值非常小即他们对于GDP的影响非常微小。由此课件,与非营利性组织发达的国家相比,我国民间非营利组织尚处于初步发展阶段,还存在很大的发展空间。

3、分析结论及政策含义

通过利用多元回归分析和1999年以来的经验数据对我国民间非营利组织发展与宏观经济水平进行的估计,结果表明,我国自1999年以来的民间非营利组织总体发展规模和内部具体行业(民办社区服务单位除外)对于宏观经济发展发挥了一定的积极作用,这充分印证了民间非营利组织发展的社会经济背景,即民间非营利组织是市场经济发展的产物,宏观经济发展带动了整个第三部门的发展,这一结论和国际上非营利组织发达国家的实践是基本吻合的。另外,我们还发现一个问题,即不论以GDP亦或TI作为因变量以及自变量指标的不同选取,所得到的相关回归系数都非常小。这一现象表明我国民间非营利组织的发展仍较为稚嫩,对于宏观经济的积极影响和贡献并不大,同时可能还存在其他一些因素正在成为阻碍其健康发展的“瓶颈”,但是从民间非营利组织的发展趋势上看,其前途是光明的且任重而道远。

 

四、我国非营利组织的区域经济效应

前述分析表明,我国非营利组织对于宏观经济发展产生了较大作用,而我国是一个地大物博、人口众多的多元化国家,地区之间经济发展水平存在巨大差异,当然非营利组织在区域间的发展状况也不尽相同。下面我们将以中国省际层面的数据资料为依据,对上述命题作出实证分析。

(一)我国非营利组织的区域发展特征

根据中国经济发展的东、中、西部区域性差异特征,这里按照下列划分对非营利组织的区域分析作出相应分类,我们的数据不包括港澳台地区并删除了西藏和海南,这样东部地区包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东和广东10个地区,中部地区包括内蒙古、山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南和广西10个地区,西部地区包括四川、重庆、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏和新疆9个地区。出于与第三部分相同的考虑,我们在选取数据时主要选取的是与非营利组织的发展规模与运营能力等相关的指标。

首先我们来看我国社会团体和民办非企业单位的区域分布情况。对于各省社会团体发展状况的系统统计资料是从1998年修订的《社会团体登记管理条例》发布开始的,图3给出了1999年以来我国东、中、西部各区域内社会团体的分布状况,经过整理的数据资料表明,1998年新条例修订后各地区经民政部门登记的社会团体数量处于较高的水平,之后几年处于平稳发展阶段,稳中有升,且地区间存在明显且稳定的差距。但是,从社会团体的省际截面分布来看极为不平衡,省际间社会团体的发展规模与各省的经济发展水平并不相关。图3的东部地区中江苏、浙江、山东、广东等省的社会团体发展规模相当大,而这些也都是国内经济发达的省份;但是,中部尤其是西部的一些省份,如河南、湖南、四川等省蓬勃发展的社会团体与它们的经济发展水平之间明显缺乏正相关性。也就是说,就区域间来看,社会团体的规模与区域经济发展水平相关程度较高,但就纯粹的省际指标数据来看则不然。这一结果表明,除了经济因素还有其他重要因素对省际间的社会团体发展影响巨大,这可能是地方政府的制度因素或者地方人文历史方面的影响等。

资料来源:《中国民政统计年鉴》、《中国统计年鉴》2000—2010各年的数据计算而得。

关于民办非企业单位的区域发展状况,从全国各省的数据分布来看,2009年民办非企业单位超过10000个的省份主要集中在山东、江苏、浙江、广东和四川,五省的民办非企业单位占全国总数的45%,同时民办非企业单位少于1000个的省份为青海671个和宁夏839个。图4的数据显示,近年来各地民办非企业单位获得长足发展的同时区域发展极为不平衡且地区差距逐渐拉大,究其原因,主要可能和当地的市场经济发展状况存在一定的关系。需要说明的是,1999年《民办非企业单位登记管理暂行条例》刚颁布,故图42000年以前民办非企业单位可以说是一个不实的数字,并不具有可比性,大家在运用图表进行分析的时候应当注意取舍。

(二)各地区非营利组织发展水平的因子分析

针对各地区的综合分析将涉及多个衡量指标的问题,我们运用因子分析法对表现各地区的多个指标处理后综合出两个或三个少数因子,以体现原始变量(即衡量各地区非营利组织发展状况的多个指标)和少数因子之间的相互关系,达到降维和对原始变量进行分类的目的。通过省际间的因子分析,可以得出我国各省、自治区、直辖市的非营利组织综合发展水平的排序,由此对区域间非营利组织的发展状况进行政策解释和建议。

1、变量和数据选取

因子分析法在对各地区非营利组织发展状况进行评价时,能够同时考虑总体和局部、实物量和价值量等多方面,因此不是为一个有效的方法。我们在进行因子分析时,分别选取省际的社团数、民办非企业单位数、民办教育机构的年办学经费投入、民办非营利性医院的年门诊服务人次、慈善团体的年募集资金收入、民办社区服务单位的年服务人次、民办手阳性单位的年住院总人次等7个指标。由于数据资料的限制,主要进行2007年和2008年各地区的因子分析,以上7个指标即为因子分析中的原始变量,可以通过将未处理缩减到两个或三个因子。需要说明的是,由于数据缺失的情况,西藏和海南不列入分析范围之内。

这里实证分析的数据来源为2008年与2009年的《中国统计年鉴》、《中国民政统计年鉴》、《中国卫生统计年鉴》、《中国教育统计年鉴》和《中国教育经费统计年鉴》等。

2、实证分析结果

首先我们按照2007年的相关原始变量指标,经Eviews6.0软件运行后,实证分析结果如下:

第一步:适用条件检验。因子分析中,各原始变量之间的偏相关性越强,则分析效果越好。KMO和Bartlett检验就是用于观察各变量间的相关程度,KMO统计量越接近于1,分析效果越好。一般而言,KMO统计量在0.7以上时效果已相当好,而在0.5以下时,说明不适合运用因子分析法。Bartlett检验的原假设为各原始变量相互独立,即各变量间不具有很强的偏相关性。表5中KMO统计量为0.715,说明满足因子分析的适用条件,且分析效果达到“相当好”的水平。Bartlett检验的p之为0.000,即统计上市非常显著的,故拒绝了原假设,说明7个指标间的偏相关程度较高。

表5  KMO and Bartletts检验结果

Kaiser-Meyer-Olkin Measure of Sampling Adequacy

KMO抽样适当性参数检验)

0.715

Bartlett‘s Test of Sphericity(巴特利特球体检验)

Approx Chi-Square(卡方检验)

85.139

df(自由度)

21

Sig(显著性水平)

0.000

第二步:提取因子个数的确定。表6中可以看出,第1、2、3个因子的方差贡献率分别为49.615%、30.055%、7.344%,而前两个因子的累积方差贡献率已达79.559%。通常我们要求所提取的特征根大于1,因为如果特征根小于1则说明该因子的解释程度较弱,还比不上直接引入一个原始变量的平均解释力度大。表6的结果显示,只有前两个因子的特征根大于1,故取前两个因子可以描述各地区非营利组织的发展状况。

表6  综合变量解释

Component(主成分)

Initial Eigenvalues

(初始特征值)

Extraction Sums of Squared Loadings

(未旋转因子载荷平方和)

Rotation Sums of Squared Loadings

(旋转因子载荷平方和)

Total

(特征值)

% of Variance(方差贡献率)

Cumulative % (累积方差贡献率)

Total

(特征值)

% of Variance(方差贡献率)

Cumulative % (累积方差贡献率)

Total

(特征值)

% of Variance(方差贡献率)

Cumulative % (累积方差贡献率)

1

3.576

49.615

49.615

3.576

49.615

49.615

3.209

45.798

45.798

2

2.107

30.055

79.559

2.107

30.055

79.559

2.474

34.872

79.559

3

0.524

7.344

86.792

 

 

 

 

 

 

4

0.398

5.567

92.348

 

 

 

 

 

 

5

0.279

3.839

96.176

 

 

 

 

 

 

6

0.234

3.191

99.356

 

 

 

 

 

 

7

0.057

0.667

100

 

 

 

 

 

 

 

第三步:确定原始变量的变量共同度及因子载荷矩阵。变量共同度是指所提取的两个因子对每一个变量方差的贡献,即每一变量能够被两个银子所描述的程度。各原始变量的变量共同度见表7。各指标中,除了民办非企业单位规模以外,其他各指标被两个因子解释的程度都在70%以上,说明了这两个因子对于各地区非营利组织发展状况指标的解释力度是比较强的。

表7  变量共同度

社团规模

0.826

慈善团体规模

0.952

民办非企业单位规模

0.683

民办社区服务单位规模

0.816

民办教育规模

0.704

民办收养性单位规模

0.807

民办医疗机构规模

0.785

 

 

 

表8  旋转因子载荷矩阵

 

因    子

1

2

社团规模

0.315

0.856

民办非企业单位规模

0.113

0.843

民办教育规模

0.657

0.630

民办医疗机构规模

-0.301

0.869

慈善团体规模

0.976

 

民办社区服务单位规模

0.915

 

民办收养性单位规模

0.911

 

从表8可得,因子1在慈善团体规模、民办社区服务单位规模和民办收养性单位规模3个指标上的载荷很大,因此可将因子1视为福利因子;因子2在社团规模、民办非企业单位规模、民办教育和民办医疗机构上的载荷很大,相应地称为发展因子。

第四步:计算各地区因子得分。采用回归方法可以分别球的两个因子的得分函数,然后将每个地区各指标的原始数值代入该函数,即可算出各地区的因子得分。经回归,因子得分函数为:

表9  2007年和2008年因子分析结果比较

2008年

2007年

浙江

2.014

1

浙江

2.097

1

山东

1.433

2

山东

2.013

2

江苏

0.829

3

广东

1.796

3

广东

0.779

4

江苏

1.552

4

上海

0.524

5

四川

1.156

5

四川

0.401

6

河南

0.841

6

河北

0.266

7

辽宁

0.689

7

河南

0.198

8

湖北

0.544

8

辽宁

0.112

9

上海

0.447

9

江西

0.028

10

河北

0.318

10

湖南

-0.019

11

陕西

0.258

11

湖北

-0.038

12

福建

0.145

12

陕西

-0.076

13

湖南

0.046

13

吉林

-0.113

14

黑龙江

-0.005

14

福建

-0.115

15

江西

-0.076

15

黑龙江

-0.129

16

吉林

-0.138

16

山西

-0.151

17

安徽

-0.211

17

北京

-0.167

18

山西

-0.231

18

安徽

-0.192

19

北京

-0.297

19

天津

-0.234

20

重庆

-0.378

20

广西

-0.268

21

广西

-0.403

21

云南

-0.294

22

新疆

-0.411

22

新疆

-0.301

23

内蒙古

-0.455

23

贵州

-0.327

24

云南

-0.479

24

甘肃

-0.335

25

甘肃

-0.501

25

重庆

-0.337

26

天津

-0.526

26

宁夏

-0.372

27

贵州

-0.652

27

内蒙古

-0.395

28

宁夏

-0.775

28

青海

-0.434

29

青海

-0.853

29

 

(三)分析结论与政策含义

通过对区域间非营利组织发展状况的因子分析,我们得到了两个非常重要的结论:一是我国区域间非营利组织的发展呈现出明显的不平衡性,随着经济发展水平的提高及东部与中、西部之间经济差距的拉大,大部分指标都凸显出东部地区的优势。这一结论说明,经济发达地区的资金较充裕、慈善意识较强、民众需求更为多元化,这些都为非营利组织的健康蓬勃发展提供了广阔的空间。

二是通过2007年和2008年各省际截面数据及因子模型分析,我们发现各地非营利组织的发展水平与当地经济发展水平之间并非完全相关。从四川、河南、湖南等地的发展实践中,我们发现政府对政策引导与扶持也是其中一个非常重要的因素。这些地区为了推动非营利组织的健康快速发展,通过加强政府政策法律的建设,相应地出台一些地方性法规制度,为地区间非营利组织的发展创造出更好的社会环境和社会条件,实现了非营利组织与当地经济发展的良性互动。

 

五、我国非营利组织的社会效应——基于上海市民办教育的调查研究

自20世纪80年代以来,无论是发达国家还是发展中国家,非营利组织都在致力于各种社会问题的解决,积极参加社区建设、慈善救济、公共政策制定和执行等公共管理活动,在现代社会中占据着重要地位。这里我们将对非营利组织的社会效应进行实证分析及政策评价。首先,相对于企业和政府两类组织而言,非营利组织作为一种重要的社会力量,从投入、产出、影响等方面体现出哪些特有的社会功能;另外,本文对于我国非营利组织社会效应的考察,在实证研究中选择以文化教育领域为个案,暂以上海市的民办教育机构为例进行社会满意度的调查,并通过调查研究作出有关社会效应的客观评价。

清华大学NGO研究所2000年的问卷调查结果显示,文化艺术、教育是非营利组织涉及的主要领域,占到所调研的非营利组织数量的一半以上;根据丁元竹等对81个非营利组织的调研,发现有24家组织在其服务的领域中选择了“文化活动”,其中10家将其列在最重要的位置上。由此,本课题对于非营利组织社会效应的考察,在实证研究中选择以文化教育领域为个案,暂以上海市的民办学校为例进行社会满意度的调查,并通过调查研究作出有关社会效应的客观评价。

1、社会调查的思路、方式和效果

本次调查采用问卷调查的形式,结合当前民办学校的主要特点,内容涉及生源家庭实际状况(内含对民办学校收费水平的接受程度)、选择民办学校的初衷、入校后的感受(内含对民办学校的分项评价)以及综合评价等几个方面,形成一整套的问卷问题。我们的调查对象为上海市民办学校的学生家长。为了使调查的样本具有代表性,避免出现明显的聚类特点,我们采用分区分校随机抽样的调查方式,在有限的时间和条件下尽力而为。本次调查走访了上海市浦东新区、闵行区、长宁区的几家民办学校,与学生家长面对面或者电话交流,力求得到最真实有效的数据。本次调查历时40天,共发放并回收500份调查问卷,其中电话调研回收408份,当面调研回收92份。实践证明,我们的问卷调查取得了非常好的效果,总计发放的500份调查问卷有效回收率达到100%。当然,问卷调查的高效率主要源自于我们选择的调查形式是以现场调研和电话调研为主,不仅问卷可以当场回收,而且有机会在进行社会调查的过程中把握好问卷资料的真实性和有效性。

2、调查问卷的深入分析

本次问卷调查所涉及的题目是以上海市民办学校为研究对象展开的,主要包括以下几个层面的问题:

(1)选择就读民办学校的学生家庭背景分析

问卷中针对学生的家庭背景资料,我们设计了有关户口、家长的受教育程度、家庭年收入水平等几方面的问题。调查数据显示,选择民办学校的家庭户口分布情况如表10所示。

表10  民办学校学生的家庭户口分布情况

户口分布

上海市区

国内其他城市

农村

海外

总计

500

268

115

65

52

比例

%

53.6

23

13

10.4

 

就上海市的情况来看,选择民办学校的家庭主要来自国内的城市,占调查总数的76.6%。这可能因为来自城市的家长一般有机会享受较好的教育,并有很好的经济收入,为选择民办学校提供了可能。

表11  来自城市的家长受教育程度

受教育程度

高中以下

大专或本科

研究生

总计

383

63

210

110

比例

%

16.4

54.8

28.7

 

表12  来自城市的家庭年收入状况

年家庭收入状况

10万元以下

10—20万元

20—30万元

30万元以上

总计

383

8

129

147

99

比例

%

2.1

33.7

38.4

25.8

 

从调查结果来看,为子女选择民办学校的家庭超过八成(海外在内)来自于城市;这些来自城市的家长平均受教育程度较高,同样有八成的家长接受过高等教育;其中64.2%的家庭年收入超过20万元,这远远超过城市平均水平。从某种角度来看,该结果比较符合民办非企业单位的创办初衷,即满足多元化的公共需求。政府要对全体社会成员负责,其服务趋向于“普遍性”,这使得政府难以对社会的多元化需求作出及时、恰当的反应,无法满足这些数目巨大、种类繁多、彼此冲突的“局部性”公共需求,而非营利组织所追求的正是这些特定群体的利益要求。

(2)对民办学校收费水平与选择初衷的调查分析

针对目前社会上普遍存在的“民办学校暴利说”以及打着非营利组织的招牌从事营利活动的流传,本次问卷通过对学生家长的调研发现,各民办学校的收费标准相差不大,但学生家长对收费水平的接受程度却存在差别,相关调查结果见表13。

表13  对民办学校收费水平的接受程度调查

收费水平

合理并可以接受

收费较高

收费很高

总计

500

243

169

88

比例

%

48.6

33.8

17.6

 

    另外,不同收入水平的家庭对收费水平的评价也存在不同。总体来看,年收入水平较高的家庭对民办学校收费水平的接受程度要高一些,当然这只反映了公众选择民办学校的物质前提。

表14  不同收入水平的家庭对民办学校收费的接受程度调查

收费水平

合理并可以接受

收费较高

收费很高

年家庭收入

10万元以下

总计

8

1

3

4

比例

%

12.5

37.5

50

年家庭收入

10—20万元

总计

145

58

47

40

比例

%

40

32.4

27.6

年家庭收入

20—30万元

总计

199

136

44

19

比例

%

68.3

22.1

9.6

年家庭收入

30万元以上

总计

148

124

20

4

比例

%

83.8

13.5

2.7

 

表15  选择民办学校收费的考虑因素

考虑因素

比例(%)

硬件设施较公办学校好

64.5

师资力量雄厚

72.3

家长工作忙没精力照顾,而送到寄宿学校

26.7

没有考取公办重点学校的无奈之举

59.0

有助于培养贵族气质

21.5

其他

13.4

注:多项选择,总比例超过100%。

为了考察公众选择民办学校的初衷,我们还设计了一系列因素(如表15所示)。调查结果显示,民办教育的存在很大程度上缓解了政府财政的压力,动员民间力量来发展教育符合当前我国的国情,即对于13亿人口的发展中国家来说,综合国力不强且地区间发展不平衡,仅靠各级财政性教育投入远远不能满足教育事业发展的需要。

(3)目前对民办学校的客观评价和剖析

上述只是对最初选择民办学校的考虑因素进行的调查,而学生在进入民办学校就读一段时间以后,学生及家长对民办学校的评价如何呢?对此,问卷调查设计了“最满意”和“最不满意”两组题目,具体调查结果见表16和表17。

表16  满意因素调查

 

管理规范

特色教育及良好效果

独立能力的培养

其他

总计

500

135

246

95

24

比例

%

27

49.2

19

4.8

 

表17  不满意因素调查

 

收费繁杂

管理松散

教育效果没保障

其他

总计

500

195

93

131

81

比例

%

39

18.6

26.2

16.2

 

从回收的问卷来看,76.2%的家长对民办学校的管理与教学感到满意,39%的家长对民办学校的收费繁杂感到不满。

(4)对民办学校总体满意度的评价和分析

民办学校总体满意度的调查中我们直接切入主题,即总体来看您是否满意、如果重新选择是否继续就读民办学校这两个题目。调查结果见表18和表19。

表18  总体满意度调查

 

很满意

比较满意

一般

不满意

总计

500

55

226

142

77

比例

%

11

45.2

28.4

15.4

    

    从总体来看,选择民办教育的公众对其综合满意度比较高,持满意态度的受访者占一半以上,且有78.8%的民众表示如果重新选择的话,一定或可能仍会选择民办教育,当然也有20%左右的民众持否定态度。

表19  如果重新选择

 

可能会

不会

总计

500

256

138

106

比例

%

51.2

27.6

21.2

 

3、问卷调查的结论分析

问卷调查的结果表明,家庭经济收入是选择民办学校的物质前提,不同家庭的收入状况对民办学校的收费水平持不同态度。此外,从选择民办学校的动机来看,一方面出于对民办学校良好的师资和雄厚的硬件条件比较青睐,另一方面是一部分家庭由于子女无法就读公办重点学校而作出的无奈选择。由此进一步证明,民办学校的存在很大程度上弥补了政府提供的不足,不论是提供教育的数量还是种类上都增加了民众选择的余地。另外,由于民办学校引入市场机制实行市场化的运作,促使学校付出大量人力、物力、财力,因而在教育效果及能力培养方面都得到了不错的口碑;但是正因如此,民办学校运行中也存在收费偏高、营利目的偏强的问题,致使20%左右的学生家长对此不满。

4、民办教育的社会效应研究

伴随着经济的快速增长我国的民办教育迅速发展,它对于有效拓宽人才培养渠道、适应人民群众对教育多元化的需求以及深化办学体制改革发挥着积极作用。大力发展民办教育,建立民办教育和公办教育共同发展的格局,使其成为中国教育系统的有机组成部分,正在成为我国教育发展战略的关键点。结合前期的调查研究结果,我们认为,关于民办教育的社会效应不能仅看其积极层面,它对于我国社会和教育的发展具有政府双重效应。

(1)正效应

中国的现实国情需要民办教育,与公办教育相比较,它更适应市场经济、更贴近现实社会、更能优化教育资源配置。其一,民办教育的产生和发展丰富了教育供给的多样性和选择性,人们可以根据自身喜好选择适合自己的教育产品。其二,民办教育能够有效地增加教育投入、充分吸纳各种教育资金、节约国家教育成本、减轻政府对财政压力。我国的国家财政性教育经费投入严重不足,据联合国教科文组织1991年的统计,中国教育公共支出约占全世界的1.04%,但负担的三级正规教育学生数却占全球的17.9%。由此,办学和投资主体的多元化弥补了国内教育投入的严重不足,给中国的教育发展带来新的生机。其三,教育供给的多样性打破了教育产业的垄断,促进了教育产业的竞争与成长。其四,民办教育为社会提供了更多的实用型人才,且其自身就直接或间接提供了很多的就业机会,这对于缓解就业压力发挥了积极作用。

(2)负效应

一方面,民办教育会引发教育不公平问题。前述积极效应的阐述可谓并不全面,问卷调查的结果表明,低收入阶层的家庭子女会因为支付不起学费而被拒之门外。这样,在学校的办学条件存在相当大差距的前提下,如果民办教育的范围过宽则必然加剧我国的社会分层,而并不是缩小差距的有效手段。因此,民办学校作为教育的重要组成部分,并不能取代公办教育的主体地位,一旦将民办教育凌驾于公办教育之上,则整个教育系统将发生变化,经济和社会的发展将遭受挫折。另一方面,尽管国家规定一切教育不得以营利为目的,但是利用民办教育赚钱却大有人在,这极大地违反了国家支持并鼓励民办教育的初衷。民办教育组织者的办学目的与个人素质高低有着密切联系,那些出于个人私利甚至从事违法活动的民办教育机构必然会阻碍经济发展、社会稳定和教育进步。以创办孤儿学校出名并被誉为“中国母亲”的胡曼莉,就是其中最典型的案例。

(3)相关政策分析

为适应知识经济时代的需求,现结合民办教育的社会效应分析,提出以下政策建议:一方面,应推进教育投资主体的多元化。首先,需要完善政策和法律体系,通过增强学校运行的透明度、规范民办教育的设立和管理等改善其客观环境;其次,制定鼓励投资办学的税收政策,可以结合国家规定的民办教育“合理的回报”来制定;最后,考虑建立教育资本市场,为教育筹集资金以投入具有高成长性的教育产业。另一方面,完善各种监管机制,保障教育投资落到实处。首先,要加强政府权力机关的监督,明确行政机关的监督职能;其次,加强社会监督,通过定期公布制度以及新闻媒体的介入,形成资教重教的良好社会风气。

 

六、我国政府对非营利组织的公共激励机制优化

如前所述,非营利组织的“第三次分配”与政府组织的“第二次分配”都具有缩小社会收入差距的均等化效应。非营利组织与政府在参与社会公共事务活动过程中形成了复杂的关系,两者在组织管理上相对独立,而在组织资金运作和社会职能实现方面又存在相互协作、彼此监督的关系。从公共政策的角度看,只要财税制度设计合理,政府与非营利组织之间会存在良胜互动关系:政府对非营利组织的财政激励、对社会捐赠的激励以及对非营利组织自身的财政补贴和税收优惠激励能够推动非营利组织的快速发展。

(一)政府对非营利组织财政补贴的制度设计

政府要不要对非营利组织给与补贴,一是看非营利组织作为一类服务业的特殊群体在完全市场竞争下能否独立生存,二是看非营利组织所提供的产品是否具有公共产品的属性。对于非营利组织财政补贴的制度设计,关键应当明确以下两方面问题:一方面,需要选择适当的非营利组织财政补贴形式。传统意义上通常采用一次性总支付性方式,导使财政补贴资金大多数被与政府联系密切的事业单位性质的非营利组织获得,民间创办的非营利组织几乎无财政补贴可得,因此政府需要适时转变财政补贴的方式。其一,将传统的针对特定非营利组织的财政补贴更多地转向针对特定项目的财政补贴。其二,采取多样化的财政配套性补助措施,使特殊社会群体直接受益。其三,区别非营利组织类型,政府财政补贴应该更多的倾向于公益性非营利组织和“穷人集团”组成的互益性非营利组织。

另一方面,应当加大对非营利组织财政补贴资金使用的监督力度。这里主要涉及政府对于财政补贴的信息披露以及项目监管。首先,政府对非营利组织财政补贴的信息批露,应当做到财政资金使用的公开、公正、诚信,力求提高财政资金的使用效率。其次,注重政府对非营利组织财政补贴的项目监管,政府向非营利组织的财政补贴监管可以由财政部门、非营利组织登记部门、非营利组织主管部门和审计部门共同参与评估、监督,形成一个多元化监管主体相互监督、相互制约的均衡机制,加强对非营利组织效益的评估和跟踪检查。

(二)政府对非营利组织项目委托的制度设计

政府采购是政府部门对非营利组织项目委托的一种有效形式。向非营利组织直接采购公共服务,是政府与非营利组织保持良好协作关系的一种保障机制,也是我国非营利组织快速成长的助推器。政府采购作为公共部门一种有效的公共品供给方式,与其采购机制的合理设计和有效实施密不可分。通常各国政府会以采购金额作为选用招标采购或非招标采购方式的重要区分标准,一定金额以上的采购项目会采用招标方式,不足一定金额的项目则采用非招标采购。鉴于非营利组织提供公共服务灵活、多样的优势,2006年以来在财政部与民政部的推动下,我国各级政府以购买公共服务等形式同NPO进行合作的探索逐渐活跃。上海、北京、江苏等地做出了有益尝试,向非营利组织进行政府采购的公共服务范围逐渐拓展,包括各类养老服务、就业服务、培训服务、扶贫服务、心理矫正服务、法律服务、环境保护服务等等。

(三)非营利组织税收激励制度的优化设计

首先,应实施独立的非营利组织免税资格认证制度。目前,我国非营利组织一旦依法成立就自然具有免税资格,无须在税务机关办理任何认证或审核、审批手续,这样很容易使得通过相关行政主管部门资格认定的假非营利组织和挂靠非营利组织的经营性组织混入享受税收优惠的行列,因此政府应当通过税收立法规定适时规范并调整相关操作程序。

其次,不断完善非营利组织税收征管和纳税申报制度。目前《税收征收管理法实施细则》第12条第2款规定,非营利组织发生纳税义务后的30日内到税务机关办理税务登记,而非营利组织未发生纳税义务时则无需办理税务登记。这种规定不利于税务机关对非营利组织进行税收控管,因此要借鉴美国、德国和日本的税收征管办法,废除以发生纳税义务作为办理税务登记条件的做法,实施普遍税务登记的原则。非营利组织在获得免税资格认定后,还应当定期对非营利组织实施免税审核制度。

再次,建立非营利组织商业化运作的税收返还制度。从长远发展来看,组织自身资产的商业化运作方式对非营利组织筹集资金和开展公益性活动十分必要,非营利组织的营销不但成为非营利组织管理的一个重要方面,而且其公益性的商业活动能够给社会创造更高的福利。这样,政府税收优惠政策不应该完全排斥非营利组织的商业化运作活动,随着非营利组织筹资方式的多样化和商业活动的增多,可以借鉴国外的做法,在税收政策上对非营利组织相关商业活动和无关商业活动进行区别对待,即税法可以规定对非营利组织的商业活动一律征税,然后视其商业活动的性质和所得收益的用途给予税收返还优惠。

第四,制定非营利组织的分类税收激励制度。税收优惠政策要在互益性非营利组织和公益性非营利组织之间划分清楚的界限,公益性组织应该享有比互益性非营利组织更多的税收优惠政策和更高的税收优惠幅度。对所有的公益性非营利组织应当按照同等的规则对待,无论他们的组织形式是社团、基金会或还是民办非企业单位。相对而言,互益性非营利组织只能享有一般性的税收优惠政策,这是因为一个互益性的非营利组织有可能是“富人俱乐部”, 如果让富人俱乐部性质的互益性非营利组织享有过多优惠政策,“第三次分配的社会收入均等化效应”将无法发挥出来。

最后,应扩大非营利组织的社会捐赠激励制度。非营利组织具有替代政府向某些特殊群体提供公共服务的功能,企业和个人向非营利组织的实物或现金捐赠在客观效果上等同于向国家缴纳税款并将财政拨款用于这类特殊群体的救济,因此在税收政策上应该通过优惠的税收减免政策,鼓励纳税人通过非营利组织向特殊群体实施捐赠。其一,扩大接受社会捐赠的非营利组织的特许数量。国家出于防止捐赠人和受赠组织之间的舞弊逃税行为以及防止社会捐赠流向“富人俱乐部”的目的,规定只有向22家特定的公益性非营利组织实施社会捐赠后,捐赠主体才能享受税收减免。实际上只要规制得当,完全可以扩大接受捐赠的公益性非营利组织范围,即“凡是符合条件的公益性非营利组织,通过有关行政管理部门资质审核的,都可享受接受捐赠税收优惠政策”。其二,扩大社会捐赠主体的捐赠抵扣范围和抵扣额度。现行税收政策对所得税税前捐赠扣除的操作性规定很不具体,实物捐赠的抵扣标准不确定。建议对非营利组织的物资捐赠可以折价减免税收,可以参照澳大利亚对非现金的捐赠物的评估办法,即在一定条件下由两个独立的评估人进行评估,同时由税务官员来最后决定口税额。其三,制定国际捐赠的非营利组织税收制度。随着中国国力的增强和国际交往的频繁,公益性非营利组织所促进的社会公益事业,如环境保护、科教文卫合作等越来越走向国际化。全球化背景下,应当本着互利互惠的原则,促进国内、国际非营利组织事业的发展,我国非营利组织的捐赠税收立法要与国际接轨,对于国外向中国非营利组织的捐赠以及国内向国外非营利组织的捐赠行为都应给予免税优惠。

 

课题组成员简介:徐海霞上海应用技术学院,女,讲师温艳萍上海海洋大学,女,副教授熊焰上海应用技术学院,男,副教授童大龙安徽财经大学,男,教授,人事处处长廖晓慧安徽财经大学,女,讲师张留禄上海应用技术学院,男,教授)

 

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