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新型社会组织的现状分析与功能展望

—基于管理政策的视角

 

高艳东

内容提要:在转型时期,社会上涌现出一大批新型社会组织,相对于传统社会组织,这类市场化、自发型的组织既有传统社会组织的特征,如组织性、志愿性、公益性等;又有新的特点,如互益性、数字化等。虽然没有合法身份,但新型社会组织却发挥着实质性功能。然而,由于管理体制的滞后,新型社会组织面临政策和生存等困境。因此,有必要改革管理体制、调整政策法规,以“培育扶持”的政策引导新型社会组织健康发展,以“放宽资格、强化管理”的思路确保新型社会组织在法律轨道上运行。

关键字:新型社会组织;双重管理体制;分类管理

 

一、概念梳理:新型社会组织的外延界定

“社会组织”在以往有过不同但内涵相近的称谓,如“民间组织”、“群众组织”、“市民社会”、“第三部门”、“非盈利组织”等。登记的社会组织只是公益组织的一小部分,有学者估算,未经登记的草根社会组织数量大约是登记组织的10倍以上。在传统社会组织之外有很多新出现的社会组织,因不完全符合登记注册要求而未被纳入监管之列,对这些新出现的社会组织如何定性、管理,亟需研究。 

(一)内涵界定:新型社会组织的多层含义

本文探讨的“新型社会组织”,包含但不仅限于合法登记的“社会组织”。与社会组织一样,即便未获登记的“新型社会组织”,也能体现宪法上的公民结社自由,也具有组织性、非营利性和公益性等特点。但是,表现形式上看,“新型社会组织”是一个极宽泛的概念,很难准确界定。我们可从几个层次上加以定义:

一是最狭义的新型社会组织,指新近出现的与传统社会组织有一些不同特征,但能够获得登记的社会组织,如壹基金。

二是狭义上的新型社会组织,还包括具备社会组织实质特征,本应获得登记,但由于体制原因暂时无法登记或者在其他部门登记的组织,如一些民间团体和慈善组织。

三是广义上的新型社会组织,还包括具有部分社会组织特征、但与传统社会组织又明显不同的组织,如一些网上虚拟社团。

四是最广义上的新型社会组织,还包括本属公司、企业等营利机构,但经常从事公益活动,在从事公益活动期间这些单位可以被认定为“间歇性社会组织”;也可以包括一些非法社会组织,如有些群体、组织以研究会、学术会议的名义,行邪教之实,进行一些反社会的活动。

基于研究主旨的限制,本文研究的对象仅限于广义层次上的新型社会组织。

(二)扩张对社会组织的研究视野

如果将研究视角限定为广义的新型社会组织,就不能完全局限于社会组织的传统定义和固有特征,而应与时俱进地扩张社会组织的内涵的外延,如此才能更好地认识当下社会组织的发展现状。传统社会组织的定义,难以适应社会组织日新月异的发展形势。当前理论界对社会组织的界定,主要以传统、典型社会组织为样本,以法律界定为边界。然而,目前我国社会组织发展出现了新情况,在组织结构、注册登记、社会认知等方面上都表现出了与传统社会组织迥异的特征。在组织结构上,传统、典型的“社会组织”相比,新型社会组织具有多样性、多层次性、草根性,非政府色彩更浓,但有时难以符合社会组织所要求的成立要件和组织形式。例如,传统的社会团体需要办公场地、办公经费、人员配置等硬性条件才可能登记注册,但一些网络社团如BBS、QQ群,难以符合这些要求;可是,这些组织确由公民自发组成、为实现会员的共同意愿而开展一些公益活动,应属于社会组织的研究范畴。通过广义新型社会组织的概念,可以扩大对社会组织的研究范围,有利于我们更好的以理论前瞻性为社会实践提供对策建议。

总之,在中国公民社会亟需发展、社会组织急需培育的当下,在法理上界定社会组织,既不能严守法律标准,也不能固守传统特征。

二、类型甄别:新型社会组织的身份定位

以登记方式为主、总体规模为辅的标准,新型的社会组织大致可以分成四大类:

(一)新近获得认可的社会组织

这里“新近”不是以时间为标准——新近获得登记的社会组织很多仍是传统社会组织,而是指与传统社会组织有所不同、现行管理体制渐次承认的新型社会组织。较之以往传统的社会组织,这类社会组织之前由于政策原因,如没有业务主管机关、达不到法定的资金标准等,无法在民政部门登记注册,但能够通过一系列的变通措施,获得合法身份。

壹基金就是这类社会组织的代表。2007年4月,“壹基金计划”由李连杰和中国红十字会联合启动,在我国的“非公募基金不得面向公众公开募捐筹资”的政策背景下,壹基金一直以变通的方式运作,壹基金无独立的法律人格和募捐账号,只是和红十字会进行三年合作,挂靠在中国红十字会名下独立运作自身的慈善计划和专案。虽然壹基金通过登记寻求合法身份的努力屡屡受挫,但在2010年12月3日,深圳市民政局批准了壹基金的登记注册,壹基金最终成为独立的、有公募法律资格的公募基金会,是我国第一家民间公募基金会。

(二)“有实无名”的社会组织

此类组织是指具有社会组织的实质特征和功能,但未在民政部门登记注册或者以其他身份存在的社会组织,是社会组织的“黑户”。较为典型的有:

1.虚拟网络社团

在网络信息时代,很多网民借助BBS、QQ群、门户网站等形成具有共同兴趣爱好或者共同信仰的网上群体,这些群体的成员相对固定、活动方式相对稳定、自治性和民间性强烈,具有社会组织的实质特征,可以称之为“网络社团”。我国学者多认为,在当前我国突发事件频繁的情况下,应运而生的网络社团发挥了良好的作用。网络社团会员能够短时间内以几何数增加,如“纪佳缘交友网”在短短几年内会员已超过四千万。

这类组织的常见形态包括:

一是较为松散型的网络论坛。近几年,网络论坛己经成为年轻网民表达意见的平台。但是,多数网络论坛较为松散,缺少固定成员,难以符合社会组织的实质特征。

二是在网络论坛基础上发展出来的虚拟社区、专题论坛和网上俱乐部。例如,“最具影响力的全球华人网上家园”的天涯社区,吸引了接近六千万的注册用户,拥有天涯相册、天涯博客、天涯邮局等专题论坛以满足不同群体的多重需求。一些专业网站根据细化的需求而发展出了俱乐部,以社团的形式开展活动,动辄拥有成百上千万注册用户,经常组织网友进行网上讨论和线下聚会。这些网络组织有明确的活动宗旨、较为固定的成员、相对成熟的组织规则,具有社会组织的实质特征。

三是网络志愿服务组织和公益组织。近些年来,在出现突发事件或者公众关心的话题时,有些版主利用网络平台,将大量网民聚集在网站旗下。例如,2011年,新浪微博发起了“网络打拐”活动,呼吁公众拍摄下他们在街边见到的乞讨儿童,发布到微博上;“随手拍照解救乞讨儿童”这个账号负责集中所有的信息,并通知当地的媒体与公安部门。该账号已经吸引了超过21万的粉丝,为解救被拐卖儿童提供了大量有价值的信息。

2.城乡社区基层组织

社区内的组织或者个人,常在“因需而立、因地制宜”原则指引下,基于兴趣爱好、年龄职业、文化习惯等不同需要,奉行“我为人人、人人为我”的服务理念,在社区范围内开展活动,因其活动和成员的固定性,就可形成民间自发性群众组织,具有了社会组织的实质特征,主要表现形式有业主委员会、社区老年人协会、社区巡逻队等。

从活动方式来看,社区基层组织可以分为两类:一是活动参与型,主要是居民在日常生活中彼此沟通、交往的桥梁的组织,如文艺表演队、社区学校、舞狮队等,主要开展“家门口”文体活动。二是服务型,主要为社区大家庭的生活服务,如近几年,宁波市出现了照料在校生的“四点钟学校”、“帮困银行”和“爱心协会”家政服务中心,照料老年人生活、安置下岗工人、关心儿童成长。

3.NGO联盟

社会组织联盟是一种比较松散的组织体,是多个社会组织在有阶段性共同目标时就根据一定的规则聚集联合,共享资源、分工合作,目标完成后则各自为政。传统的社会组织联盟以实体组织的方式表现出来。例如,2005年9月由7家国际非政府组织发起的全球消除贫困联盟(中国)在京举办了“千年发展目标论坛”,围绕消除贫困,设立了四个分论坛,吸引了近一百五十家国内外机构参与;9家环保组织发起的联合倡导行动——“26度空调节能行动”已经进行了几个年度。今天,更多的社会组织联盟以网络的方式联系在一起,如河北省成立的“网络志愿者联盟”,由黄骅义工、衡水爱心公益联盟、研究生志愿服务队、石家庄青年援助会等活跃在网络上的上千个河北民间志愿者组织结合而成

4.支持型社会组织

这类组织又称“公益组织孵化器”,如日本的“NPO支援中心”、台湾地区的“NGO育成中心”等。主要是解决民间大量初创的草根公益组织存在规模小、资金短缺、组织结构欠缺、运作能力低下等微观问题而成立的;同时为其寻求政策法律支持、谋求管理体制改革而从宏观上促使其发展。此类组织专门为其他社会组织提供资金、资源和人力支持等,减少社会组织成立阶段的风险和成本,提高这些组织的成活率和发展力。

目前我国公益组织孵化器建设主要有两种模式:一是民间主导模式。以上海浦东公益组织发展中心(NPI,下称“恩派”)为主要代表。目前已孵化出雷励、新途、多背一公斤等30多家公益组织,每年可接纳20-30家公益组织进入孵化。恩派采取先孵化后注册,再竞标政府购买服务的模式。二是政府主导模式。如“南京爱德公益组织培育中心”于2009 年10 月,由南京市民政局、建邺区政府和爱德基金会联合筹办,采取政府与NGO 联合运营的模式。选择社区群众有需求、政府工作职能没覆盖到、企业又不愿意做的公益性社会组织进行孵化。

(三)变通身份的“庶出型”社会组织

此类社会组织主要指在境外有合法身份或在我国工商部门登记的社会组织。本文所说的“庶出”一词来源于历史,在封建宗法制度下,姬妾或者非正妻的嫔妃所生的孩子叫“庶出”。姬妾有无名份,其后都是庶出,当后嗣众多时,嫡出比庶出更有资格继承财产或爵位。此处用“庶出”来指不在民政部门登记注册的社会组织,以凸显其与常规登记的社会组织的不同地位和待遇。按照是否在中国内地登记,可以分成两类:

1.境内另类身份的社会组织

我国对社会组织实行双重管理体制,社会组织到民政部门登记的前提是,找到业务主管单位。但在实践中,适格的业务主管部门在不能获得回报却要承担一定风险和责任的政策现状下,很少愿意担任业务主管单位。如果没有合法的地位、没有自己的公章和账户,草根组织很难得到社会的信任与支持。因此,一些公益组织,为获得法律认可而到工商部门登记注册,以企业法人的身份开展活动。身份上的错位,出现很多问题:享受不到税收优惠;以企业身份开展公益活动,公信力常受质疑;无法独立地获得社会捐赠资源。

以“北京红枫妇女心理咨询服务中心”(简称“红枫”)为例。红枫自1992年建立中国第一条妇女热线,现已开辟有反家暴热线、专家热线、婚姻家庭和老年妇女热线等6条咨询热线,还先后帮助国内11个省市建立了妇女热线。红枫创始人王行娟18年来为机构的登记费尽心思,目前仍登记在北京市宣武区工商局。类似的情况还有从事孤独症儿童特殊教育的“北京星星雨教育研究所”,目前在北京市朝阳区工商局登记。

2.在华境外机构

这类机构在境外成立地登记注册,在中国大陆设有分办事处或支机构,但未在民政部门登记注册。近些年来,许多扶贫、教育、环保、疾病救治领域中的国际性NGO组织致力于全球公益活动,如国际爱护动物基金会、绿色和平组织、 乐施会等众多境外组织活跃于中国大陆地区、尤其是不发达地区(主要是西部),开展农村发展、环境保护、扶贫救济、儿童教育等项目。

例如,“英国救助儿童会”是英国最大的非政府组织之一,致力于实现儿童权利、为儿童创造一个美好的世界。从上个世纪80年代起,该组织在大陆地区为促进儿童健康和教育而开展工作,重点关注弱势儿童、残疾儿童、被拐卖儿童等问题。由于我国还没有关于国际非政府组织在中国登记注册的法规,因此,救助儿童会是以外企的形式在工商部门登记注册,此后,一些非政府组织陆续进入云南,大都采用了这种注册登记的形式。同时,还有一些境外NGO组织,在境内寻找挂靠单位,借壳活动。

(四)隐性社会组织:单位中的组织体

这类组织是指存在于社会组织或单位内部的具有社会组织倾向的组织体,类似于二级社会组织。一些单位,会在内部进一步分化出价值目标不同的次级组织机构,这种内部公益组织体近年来发展较为迅速。传统研究关注具有主体资格的社会组织,对单位内部或社会组织内部的组织体研究极少。根据其母体的不同,可将这种组织体分成两类:

1.社会组织中的组织体

一是内部次生型组织体。如在民办学校中成立的学生会、学习兴趣小组,行业协会内部成立的羽毛球俱乐部等。这些次生机构往往联合其他机构开展活动,具有不同于母体的活动方式、行为取向,对外常以相对独立的名义吸纳会员甚至收取费用,已经具备了独立社会组织的部分性质,但作为母体的社会组织对其管理松散,而民政部门也无法进行管理。

二是外部挂靠型组织体。同样是社会组织内部的组织体,还有一类是挂靠在社会组织之下的组织体。由于业务主管部门难找等原因,社会上出现了一种新的登记注册方式,即社会组织可找同类型的枢纽型社会组织作为主管单位,再到民政部门登记。2009年至今,北京市社工委先后认定市残联、市妇联等多家单位为“枢纽型社会组织”,并规定枢纽型组织可作为社会组织的主管单位。但这种登记形式不被看好,因而,另外的变通方式又催生了一种新型社会组织,即有些社会组织直接挂靠在已登记注册的社会组织名下,自身没有登记注册,但通过与被挂靠社会组织签订协议,支付一定的挂靠费用,以被挂靠社会组织的名义、账号等开展活动。由于挂靠者与被挂靠者的相对独立性,挂靠者事实上属于独立的社会组织。

2.单位内部的组织体

企事业单位、国家机关等组织通常不是社会组织研究的对象,但是这些主体往往会衍生出下一级的组织体,这类组织因其母体的特殊性而逐渐具有了社会组织的性质,可被归为新型社会组织。这类单位内的组织体能否转化为社会组织,自治性与独立性是其关键,据此,可以把这些组织体分为两类:

一是通过自治性而能够在事实上具有主体资格,从而具备社会组织某些特征的组织体。如高校中存在的大量自治学生社团、院系学生联谊会、老乡会、飞信群等。这些学生自治团体,往往由于学校干涉管理较少,有极大的独立性,可以通过自治性获得主体资格,可以相对独立地对外开展活动,尤其有些学校自治团体对外开展活动时不冠以学校的官方名称、而冠以学校的简称或者别称,具有了社会组织的某些性质,因而属于新型社会组织。

二是通过联合性而获得主体性的组织体,也具有社会组织的某些特征。有些单位内部的组织体因其单位性质所限,无法发展成具有独立性的社会组织,如企业内成立的读书会和爱心互助小组、机关内的兴趣俱乐部和小组,它们有组织性但无独立性,难以通过自治性而获得主体资格,也就无法形成社会组织。但是,如果与其他单位内部同样的组织体形成联合,如浙江省博士后联谊会,就是各高校、企业内的博士后组织横向联合组成的,具有了相对独立性,从而具有某些社会组织的特征。

这类组织的突出特点是有上一级机构,本身不是独立的法人单位。上级机构在现行法律的直接规制之下,按其宗旨或设立目的运行。这种单位内部的组织体,通常未在民政部门注册或备案,而只在其上级机构的监督下行使有限自治权,其非营利性、公益性等也有别于传统社会组织,却是不容忽视的潜在社会组织发展力量,对此应更深入研究。

这四种新型社会组织并非是完全并列的,它们之间可能会存在相互包含、重叠与交叉的关系。

三、特征归纳:新型社会组织的形态描述

本文研究的新型社会组织,或是因为它们具有社会组织的雏形、或是因为它们具有社会组织的某些特征,因而,新型社会组织的特征就体现为两方面:一是传统社会组织的固有特征,二是新型社会组织的自有特征。

(一) 以制度延续为基础的组织性

新型社会组织的组织性体现在制度的延续性而非实体的稳定性。与传统社会组织较强的组织结构不同,新型社会组织的开放性更强,因而内部组织构相对松散、稳定性相对欠缺。新型社会组织,如网上论坛、QQ群,虽然也有一些基本的加入条件,但因难以严格审查而容易被突破,事实上是随意加入、任意退出,核心成员相对确定但总成员范围不固定;有时会有虚拟的管理机构,但无法按照社团管理要求设置实体的理事会等组织机构。

对于新型社会组织组织性的认定,不能过于强调组织是否已经注册或具有法律身份, 内部的治理结构和外部的实体存在亦非核心,而应重在考虑一定数量人的结合,只要建立了相应组织制度,在一定程度上体现了组织内部结构的相对持续性,即可以认定为新型社会组织。

(二)以自生自发为前提的民间性

传统社会组织因其自上而下产生性,行政色彩大于民间特征。由于特殊的登记注册体制,我国社会组织的民间性特征并不突出。从初期的官办色彩浓厚、到现阶段寻求行政庇护,我国社会组织的民间性先天发育不足、后天营养不良。但是,新型社会组织因其自下而上产生性,先天就无行政色彩而徒具民间性。相对于体制内已登记注册的社会组织,体制外的新型社会组织大多是没有身份的“黑户”,即便有法律认可的,也仅仅是备案而已。新型社会组织的形成方式完全是自生自发、土生土长,根植于社会大众需要的土壤,具有贴近民众、参与民生的先天优势。

(三)以“经营但不获利”为限度的非营利性

只要能够做到资产独立并脱离于个人,就可以认定新型社会组织的非营利性特征。新型社会组织形式多样,只要参与的个人没有从组织中获取额外利益,不将组织作为盈利工具,就可以初步认定其具备非营利性特征。

新型社会组织的非营利性更多体现在目的非营利性上。由于缺乏合法身份,难以获得政策支持,新型社会组织需要自身经营获得生存机会,对于新型社会组织而言,非营利性不意味着这类组织绝对不能进行营利活动。例如,一些非公募的基金会为了保证良性发展、获得稳定的资金,往往会采取多样的基金增值方式,以期获得安全的高收益。只是这些收益不会用于社会组织内部成员的分红,而是进一步地用于公共服务事业和自身发展。在现阶段,允许组织经营、赢利、但不允许个人获利,是符合新型社会组织非营利性条件的底限要求。

(四)以不依无靠为内容的自治性

出身决定发展模式。传统社会组织由于不能摆脱官办渊源、难以褪去行政色彩,因而难以独立发展、实现自我管理。而新型社会组织由于自下而上地产生,发自民间,发于社会,不存在对行政机关的附属或下属关系,无依无靠,具有完全的独立性。它们大都是自愿成立、自主管理、自我教育、自我服务,有自己独立的机构、章程、决策机制和能力。它们的运作也是以民众自发行为为依托,通过横向的平等协约与成员网络来获取社会资源,拓展自己的生存空间。新型社会组织无依无靠的状态虽然有利于自治性,但容易游离于政府管理之外,因缺乏制度限制而容易走向一种无序的自治。

(五)以互益均利为导向的公益性

社会组织的公益性主要是为社会不特定人而服务的,其对外性更强;而新型社会组织的公益性则更多地表现为特定群体的互益合作、均利共赢,其对内性更明显。新型社会组织的出现很大程度是由于政府有心无力、管理不力的“政府失灵”,以及市场追逐利益最大化而导致的“市场失灵”所致。传统社会组织往往是以社会上不特定的多数人为服务对象,为他们提供公益性产品或服务。与社会组织“大而广”的资助范围相反,新型社会组织的公益性在范围上更多的是针对小范围的内部的人员,比如一些相亲会、QQ信息群等,往往只惠及组织内成员。公益事业有点有面,传统社会组织主要顾及的是“面”,是一种广泛的公益;而新型社会组织更多是及于“点”,是一种细分的公益,两者能够形成互补,对这种特别的公益性应该给予肯定。

(六)受社会状况制约的不均衡性

近几年,新型社会组织大量涌现在抗震救灾、公益慈善、环境保护等领域,但是,新型社会组织的地区发展极不平衡。新型社会组织分布受到人口规模、经济水平、城市化程度等因素的影响;除了地域发展不平衡,新型社会组织的结构在农村和城市也有很大不同。文化、娱乐、体育、维权类社会组织在城市的比例比农村要高的多,而经济类、慈善性社会组织的数量和规模在农村占有相当大的比例,从分布情况看,新型社会组织还没有达到效果最优的分布状态。

(七)以因需而生为动力的不稳定性

传统社会组织追随政策而成立,而新型社会组织往往是因需而生。群众多层次、多样性的需要,往往催生出大量多元化的新型社会组织。由于没有合法的身份、资金不到位、专业管理的缺乏,以及新型社会组织自身的松散,相当一部分新型社会组织往往随着需求的变化进行转型——另谋发展或者逐渐消亡。另外,由于新型社会组织归根究底是人的集合,成员参与完全遵循自愿原则、凭着热情和兴趣去参加社会活动,当热情和兴趣消减时,就会使新型社会组织缺少人气。这种“因需而生、因趣而为”的志愿性在未经专业培训引导时,为新型社会组织的不稳定埋下伏笔。

(八)以快捷高效为取向的数字化

与带有行政色彩的传统社会组织相比,新型社会组织更追求开展活动的便捷性,注重组织体运作的经济性。随着互联网技术的发展,公民的结社形式呈现出网络化、数字化等新形态。数字化的出现使得社会组织参与政治的方式与成本都发生了根本变化,大大降低了政治参与的成本。学者们对于社会组织的数字化多持肯定态度,认为数字化的出现大大激发了公民参与政治的热情,扩展了政治参与的渠道。新型社会组织不断打破空间距离的限制,由现实转入虚拟空间。数字化也推动着虚拟网络社团等新型组织成员日益呈现出年轻化的趋势。

四、功能展望:新型社会组织的价值彰显

新型社会组织既具有提供公共服务、参与社会管理等传统功能,也具有细化社会服务、积蓄后备力量等特有功能。

    (一)安全地推进具体化的民主

新型社会组织的小规模性能够确保安全地训练民主行为、降低民主形成过程的风险性。新型社会组织的自发自治性,能使其成员锻炼民主意识,通过在小范围内安全的民主实践、具体的民主行为,为国家和社会层面的民主模式奠定了基础。传统中国习惯了革命而未熟悉民主,其中重要的一个原因就是,民主行为和意识没有在小规模的范围内得到训练,无论是皇权统治还是宗族社会,都缺乏民主训练的机会。新型社会组织是民众自发成立的群体组织,一个群体就是一个小社会,在任何群体中,都会存在管理、权力等与国家政治相通的因素,在新型社会组织这样的小群体中,个人的民主能力、选举意识能够有效得到提高,为更广泛的社会民主奠定基础。

(二)从源头上维护社会稳定

维稳是当前的重要工作,新型社会组织能够在源头上消除不稳定因素。当前维稳的困境是,政府越重视稳定工作,民众越容易以群体事件的方式维权,以期获得关注。群体事件之所以频频发生,就是因为个人的利益诉求无法通过集体组织、以群体要求的方式表达出来,也就无法获得社会关注。而新型社会组织多数是应需而生,没有太多的政府干预,能够第一时间内以集体要求的方式将民众的利益诉求表达出来,使社会与政府能够及时了解矛盾所在,从而防止向不当维权的方向发展。例如,据有学者考察,湖南省某县在县、乡、村成立了农民协会组织,成员达3000多人,并有效开展活动,建立了与政府对话机制。由于农民协会的出现,改变了当地的政治生态环境,群体性矛盾冲突大大减少。 

(三)从点滴处关怀弱势群体

传统社会组织关注的是每一类弱势群体,而新型社会组织更可能关注到每一个弱势者;传统社会组织对弱势群体的关注是一种条块化的关注,而新型社会组织则可能做到细节化的关注。传统社会组织对弱势群体的关注更多的是一种政策性、群体性关注,而自发的新型社会组织则可以做到技术性、个别化关注,这是一种从“口号到行动、从运动到习惯”的转变。例如,一些传统社会组织也关注流浪儿童问题,但更多的是通过政策性帮助、组织化运作而集体行动,关注的是流浪儿的群体问题,这种以项目为前提的运动式公益,面上成效好而点上效果差。而类似于“随手拍解救流浪儿童”等新型网络组织,可以发动每一个人、关注到每一个流浪儿童,可以把公益理念融入到生活细节中,这种细节化、具体化的关怀力量,是传统社会组织难以企及的。

(四)推动自主性就业

首先,新型社会组织能够促进零散化的自主就业。由政府或传统社会组织主导的扩大就业工作,多是一种政策性、结构性就业,主要着眼于国家的宏观政策和面上工作,政府主要着力于创造就业机会,传统社会组织更注重为就业群体提供信息、培训,两者都追求社会总体效果、难以顾及具体的个人,受益者往往是一种被动的接受;而新型社会组织的自发性、灵活性,不追求数字化目标和业绩考核,可以因人而异地开展就业指导,参与者往往是主动的需要,可以有效弥补传统社会组织所留下的工作空隙。

其次,大量新型社会组织存在的本身,就能够提供众多就业机会。据不完全统计,我国社会组织在2009年底,共吸纳544.7万人就业。新型社会组织的总量是登记注册社会组织的10倍,总量为几百万,一个新型社会组织就是一个就业平台,这对于提供就业机会、缓解就业压力有着突出的贡献。

(五)以柔和手段促进经济和谐发展

由政府干预市场经济,效果明显却手段生硬,常出现一些无法预料的副作用,存在一些难以顾及到的死角。社会组织本应与政府互为弥补、各负其责,然而,传统社会组织基本是“二政府”的角色,贯彻政策有余而柔韧性不足。新型社会组织与政府距离较远,受政策影响不多,能够柔和地解决政府调控所遗留的死角。例如, 沈阳市五爱市场个体劳动者协会, 积极为会员解决“三难”问题,目前, 该协会有会员 13350名,就业辐射范围 30万人, 2007年成交额 267亿元,为辽宁省经济发展做出了积极贡献。在农村,大量涉农新型社会组织结合自身优势,调整农业结构,发展效益农业,拓宽销售渠道,降低经营风险,为解决当前三农问题提供了重要帮助。

(六)培养集体意识从而增强社会凝聚力

在传统凝聚社会的媒介瓦解后,新型社会组织是当前训练集体意识的最佳途径之一。社会的稳定与统一,需要以个人的集体意识作为纽带。中国传统社会历来不缺乏集体意识,然而在今天,传统社会以宗族与血缘为纽带造就集体意识的方式被城市化吞噬了,新中国之后奉行的以政治组织巩固集体意识的模式消解了,传统社会组织因其行政色彩浓厚,缺乏与民间社会的亲和力;而新型社会组织因其自发性、自治性,能够有效培养参与者的集体意识,新型社会组织所遵循的守望相助、同舟共济精神,有利于消融市场经济对人际关系损害,提高公众对社会的认可度。

(七)积蓄后备力量从而孵化社会组织

新型社会组织如驴友组织、网络社团、万人购房团、车友会等,代表了新兴的社会组织形式,基于法律的滞后性,多数新兴社会组织尚缺乏合法性身份,但是,它们却代表了社会组织的发展方向。可以说,大量社会组织的应有功能,是由“有实无名”的新型社会组织承担着。在不久的将来,它们就可能获得法律承认,成为推动社会发展的合法力量。现在已有不少地方政府通过试行社会组织管理新政,使得不少新型社会组织获得登记注册,将其纳入传统社会组织的管理体制内。例如,北京完善社组织建设和管理,对工商经济类、公益慈善类、社会福利类、社会服务类等社会组织实行民政部门直接登记,基本解决了社会组织找业务主管单位难的问题。无疑,今日的新型社会组织,很多都会变成明天的典型、合法社会组织。

五、困局解析:新型社会组织的问题清理

现阶段,中国的公民社会还不成熟,同其他新生事物一样,新型社会组织自身发展存在障碍,外部社会环境面临挑战,传统社会组织存在的问题,新型社会组织都存在。此外,新型社会组织存在的特有问题还包括:

(一)法制险境:行走在模糊地带的草根公益

新型社会组织都面临缺乏身份“合法性”的尴尬,这种由双重管理体制造成的困境可能引发“劣币驱逐良币”效果:真正从事公益活动的民间社会组织,因难以获得合法身份,无法健康成长;而行政化色彩严重的传统社会组织,坐拥社会组织的身份却难以发挥应有功能,反而挤压了新型社会组织的生存空间。

由于立法限制,多数新型社会组织一直在“不合法也不违法”的模糊状态下活动。一方面,由于缺乏立法认可,新型社会组织的活动没有法律依据;另一方面,由于缺乏立法禁令,如果不构成非法组织,对新型社会组织的公益活动也无法进行法律追责。这种“容忍但不合法”的模糊状态对法治国家非常危险,这无异于在合法社会之外又开创一个“法外江湖”。

(二)结构乱象:内部治理率性而为

首先,新型社会组织欠缺内部制度约束,人治色彩大于组织管理。组织章程是组织稳定的核心。目前,多数新型社会组织还停留在原始结社阶段,不乏歃血为盟的色彩,以口头约定甚至根本没有约定,组织维系全靠个人魅力。多数新型社会组织没有正式的决策机关,组织活动全凭个人信任,民主化管理缺乏制度保障。因此,新型社会组织在发展过程中难免出现违规使用经费、财务制度欠缺、财务报告滥竽充数、监督不严等现象。

其次,组织的稳定性与延续性缺乏长远规划。新型社会组织成员的随机志愿性浓厚,专职工作人员数量少甚至没有、知识结构和年龄层次不合理,工作人员的非专业性现象比较严重。而且,新型社会组织内部运行的危机也无法通过从外边引入新力量解决,目前,登记注册的社会组织员工的保障制度尚欠缺、工资福利待遇相对较低,缺乏合法身份的新型社会组织更难以吸引高学历高素质人才加入。

(三)发展坎坷:动力机制欠缺

多元化的社会需求虽然催生了大量新型社会组织,但是,这类组织往往自生自灭,缺乏稳定的发展机制。目前,社会组织领域有两个极端:传统社会组织过于依赖政府,行政色彩浓厚;而新型社会组织与政府关系又过于疏远,缺乏与政府的互动与沟通。这种“组织不愿、政府不管”的现状,使新型社会组织数量的庞大,但无力形成繁荣的公益事业。不积极谋求体制内身份,未经注册的机构就无法以合法的名义从企业等处获得资助。无资金无公益,新型社会组织的办公场地、服务设备、人才引进都无法保障,生存就成为第一要义,难言创造良好的品牌事业、形成良性发展。

六、 对策选择:新型社会组织的管理建言

(一)调整管理思路以盘活发展困境

首先,调整立法思路,从统一管理到差异发展。结社自由是我国宪法赋予公民的一项基本权利,结合我国当前社会组织存在的问题,我们应根据宪法进一步加强和完善新型社会组织的法律法规。比较理想的思路是一部基本法+若干特别法的模式。先制定一部规范社会组织设立和发展的《社会组织基本法》,对纲领性问题进行规定;在基本法之外制定单行特别法,对备案制度、网络社团、境外非政府组织在华活动等问题,单独规定,实行差异化管理。

其次,可以先于立法进行政策试验。在立法修改之前,管理部门可以先行一步,为新型社会组织发展创造良好的政策环境。一是在双重管理体制没有更改之前,大力推广备案制,变相给予新型社会组织合法身份。对于一些公益色彩明显的草根组织,在登记注册上可以做变通性处理,实行预注册或备案制。二是根据新型社会组织的发展特征,制定不同的管理对策。对一些网上虚拟社区、QQ群等,只要无违法行为,令其自生自灭即可,实行自我发展;对一些有充足资金和成熟发展规划的境外在华机构,只需要政府在政策上给予承认、适度引导活动范围,实行程序性扶持;对部分刚刚成立的公益慈善类组织和维权类组织,政府可给予资金、税收等实体性扶持。

(二)开展评估鉴别工作以去劣存优

目前的评估工作主要是针对合法登记的社会组织,本文认为,这种评估思路完全可以适用于新型社会组织,在登记准入门槛没有降低、新型社会组织良莠不齐的情况下,可通过评估工作实行优胜劣汰、规范和激励其发展。评估应分为性质评估和等级评估。性质评估是对新型社会组织是否具有公益性、非营利性等进行评估,如果经鉴别属于营利组织,应责令其进行工商登记;如果经鉴别属于非法组织,则应该进行取缔。等级评估是进行1A- 5A级的分类,不同的等级对应不同的管理对策。对于5A级的可以经过调整后直接登记注册;对于4A级的进行政策扶持后鼓励其登记注册;对于3A级的可以进行备案,对其活动进行指导;对于2A级建议其经过强化发展后参加下一次评估活动;对于1A级的进行劝散。同时,根据不同的星级给予不同的奖励,如政府购买服务、税收优惠、资金扶持等,通过这种方式,激励新型社会组织提高能力、渐次为登记注册做好准备。  

(三)灵活购买服务以确保生存前景

在世界范围内,“政府出钱、社会组织出力”是政府和社会组织的重要合作方式。很多新型社会组织没有正式登记注册,无法大量成为政府购买服务的对象。对此,可以采取变通措施,破解法律障碍:一是可以采用“先服务、再购买”的变通方式。对于新型社会组织已经出资做出的公益项目,经过鉴定、评估符合社会需要的,由政府事后进行补偿式购买,或者给予物质性奖励。二是允许在工商部门登记的社会组织成为政府购买服务的对象。这些采用公司化运作的社会组织,在提供公益服务时往往更有成本优势。三是特殊情况下可以采用挂靠合作制。允许新型社会组织与正式登记的社会组织合作,通过挂靠、业务分包等合作方式间接获得政府购买服务。

(四)通过加强党建实现间接管理

由于目前多数新型社会组织没有登记,政府部门无法对其开展统一的管理,在无法一刀切地取消它们的前提下,如何加强对这些组织的管理是一个亟需解决的问题。而加强党建工作,以对人的管理实现对新型社会组织的间接管理,不失为一个有效举措。党的十七届四中全会在《关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》中也强调:“要加大在中介机构、协会、学会以及各类新社会组织中建立党组织力度”。目前需要解决的问题是,对新型社会组织可以灵活设置党组织。当然,新型社会组织的党建工作,要考虑现实可行性,例如,网上虚拟社团、一些出于暂时目标而成立或人员流动性强的组织就无组建党组织的必要。

(五)实行差别对待进行分类管理

对于前文提到过的四类新型社会组织,应当推行有针对性的管理政策。

第一,对新近登记的新型社会组织,巩固基础、推广经验。这类组织刚刚起步、力量薄弱,政府对其应予政策上的扶持,通过培训工作人员等方式,规范其日常管理活动,使其尽快成为基础稳固、活动规范的社会组织。同时,对这类社会组织的成功经验进行总结、推广其登记注册的模式,让更多的新兴社会组织通过登记获得合法身份。

第二,对于“有实无名”的新型社会组织,采取报告、备案和登记并行的管理对策。民政部门要定期开展地毯式调查,对于符合登记条件的敦促其登记注册,暂时不符合条件的可以预备注册或备案,以做到对这些组织有据可查。一方面,对无法登记的尽量做到备案。备案方式可以灵活多样:民政部门通过媒体宣传备案知识,敦促新型社会组织主动向民政部门备案;民政部门也可根据掌握的线索告知备案。同时,应简化备案程序,允许网上备案。备案之后,民政部门可以判断其组织性质、登记可能性,对可能符合登记条件的,引导其逐步完成登记注册。另一方面,对于缺乏备案条件的,实行重大活动报告制,要求新型社会组织将活动内容报告给民政部门或者所在地管理部门,如村委会、街道办事处等,以此掌握新型社会组织的基本情况,并据此实施进一步的管理活动。例如,对暑期幼儿托管班、教育辅导机构等组织,要督促其汇报活动情况,进而判断其组织性质,对于公益性质的,进行备案并逐步引导其到民政部门登记注册;对于公司化运作的,敦促其去工商部门登记注册;发现属于非法组织,予以取缔。

第三,对于“庶出”的社会组织,渐次引导其到民政部门登记。这类组织当时不具备在民政部门登记的条件,为获得合法身份、顺利开展活动,在工商部门注册。这导致公益组织和营利性企业一样缴纳税款,不利于公益事业发展。对这类新型社会组织,民政部门应进行调查具备社会组织性质的,进行备案,在其登记身份未改变时也力争通过项目等方式给予税收优惠、资金扶持,使其享受社会组织的待遇;同时,逐渐降低登记门槛,协助其到民政部门登记;另外,对于在华的境外社会组织,在实行上述两方面措施后,还可以辅以重大活动、项目备案制。

第四,对于单位中的组织体,可以要求母体组织进行备案或实行重大活动报告制。对于活动范围较小的组织体,由于有上一级组织或单位,可以由母体组织实行监管和引导,没有必要在民政部门登记注册。对于活动范围较大的组织体,如果具备社会组织性质,暂时无法登记的,由母体组织向民政部门进行备案、报告重大活动情况,以掌握活动情况、引导其良性发展。

(六)小结

本文倡导的基本思路“松开左手、握紧右手”,即降低登记门槛,甚至将来可以取消登记制,而加大管理力度。关于结社权的具体法律制度,各国大体分为追惩制与预防制两种类型。本文的基本思路是,预防制不利于社会组织的活跃与发展,但基于国情,必要的预防制有利于循序渐进地良性发展,但这种登记制应当宽松化,甚至应当等同于(严格的)备案制,民政部门应当将主要精力放在社会组织成立之后的过程控制上,重在追惩违法开展活动。以此思路观视,新型社会组织本身就是一个阶段性概念,它只是当下体制之弊所催生的一个模糊术语,只是,通过本文的梳理,我们期待新型社会组织能够成为走向成熟公民社会的铺路石。

 

课题组成员简介:高艳东,浙江大学,男,副教授;于立杰,烟台职业学院,男,讲师;胡炜,浙江大学,男,副研究员;袁继红,浙江大学,女,副教授;董文琪,中南大学,女,副教授;薛美琴,最高人民法院,女,法官助理; 李永芳;浙江大学,女,硕士生)

 
 
 
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