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民国时期社会组织管理体制研究

——以国民政府社会部为考察中心(1938-1949)

岳宗福 张献勇 聂家华 陈长征 张彦丽

中国自近代以来开始步入社会转型期,以中华民国为历史界标的20世纪上半叶,在中国几千年的历史长河中虽然只不过是极其短暂的一瞬,但无疑是社会转型最为剧烈、最为惊心动魄的一个历史时段。抗日战争爆发后,沉重的民族危机激发了民族复兴思想,社会学界要求加强社会建设的呼声日益高涨。社会学家孙本文认为,为应对沉重的民族危机,应从整个社会的角度加快社会建设,社会建设必须以社会调查为基础,制定周密可行的计划,通过人才、资源、计划、组织四方面相配合,并法令、教育、宣传三方面推进,这是中国社会学者首次比较完整地提出了政府主导下有计划地进行全面社会建设的构想。有的社会学者还从社会组织形态的角度对传统社会进行了具体分析,认为传统社会组织具有家庭伦理本位的特点,通过社会建设应当扩大社会组织单位,以公民伦理代替家庭伦理。这些社会组织观点的分析有助于社会组织建设规划的具体化和可操作化。正是基于上述历史背景和理论基础,国民党政府开始以更加积极主动的姿态介入社会组织的建设和管理,构建了以社会部为中心的社会组织管理体制,这一体制对于战时的社会动员和战后的社会重建都发挥了重要功能。本课题将主要从行政、法制、经费、监控、组训等方面梳理分析民国时期的社会组织管理体制。

一、行政管理体制

社会行政是由行政机构根据社会政策及其立法并按照施政计划和方案所推行的各种措施。民国北京政府时期,社会组织行政体制基本上处于分割管理的状态,且主管部门变动不定。如以工商业团体为例,在中央政府层面曾先后归属于农商部、工商部等部门主管;再如农会,在中央政府也曾先后隶属于农林部、农商部等部门管理。南京国民政府成立之初,在中央政府亦未设立专门负责社会组织管理的行政机构,分割管理的格局未有改观,当时民众组织与训练主要由国民党党部负责。根据国民党中央的要求,国民党省党部在1928年5月设立训练部,下设总务科、党员训练科、民众训练科。

抗战军兴,国民政府通过《抗战建国纲领》,要求“发动全国民众,组织农、工、商、学各职业团体,改善而充实之,使有钱者出钱,有力者出力,为争取民族生存之抗战而动员”。鉴于社会建设对于抗战建国的重要性,建立一个统一主管全国社会组织的机构在当时就成为一种客观需求。1938年3月,国民党临时全国代表大会在武汉召开,决定将国民党中央执行委员会下属的原民众训练部改为社会部(下文简称为中央社会部),“掌管全国社会行政,一切设施,咸以三民主义与抗战建国纲领为准则”,目的在于“指导党员在自治、慈善、开垦、保育等社会团体中之工作,协助社会团体之组织”。中央社会部下辖总务、编审、社会运动、民众组织四处及妇女运动委员会,重要的业务管理活动都由民众训练和社会运动两处负责。

中央社会部初步奠定了后来国民政府社会部的基本组织框架,但作为隶属于国民党中央执行委员会的一个党务部门,负责管理民众组织的社会行政工作,毕竟有些名不正而言不顺。为了避免党务部门与政府部门在管理民众团体方面发生冲突,国民党政府要求“各人民团体必须接受党部之指导与协助及政府之监督”,即明确把 “指导和协助”之权划归党务部门而将“监督”之权赋予了政府部门。

社会行政以追求高效为首要目标,而要提高行政效率首先必须要实现行政管理权的统一。不论国民党政府如何试图厘分党务和政府部门在社会组织管理方面的权限,但由于行政管理权的不统一,运作过程中都难以避免两家的推诿和冲突,执行起来也不免心有余而力不足。当抗战进入相持阶段的最艰难时期,国民党高层意识到“党之社会政策”,必须“藉政府功令以实施社会事业,假政府力量以建立”,准备放弃由党务部门直接管理社会组织的做法。

1939年11月,国民党召开中央全会,蒋介石在大会上训示:“党应透过政府实现其主义政策,……,社会部可改隶行政院。”因此,社会部的改组问题成为会议讨论的主要内容之一。会议对于社会部改隶行政院没有异议,但依然坚持将人民团体及其运动的指导权留归党务部门。时任行政院长的孔祥熙表示,中央社会部应改隶行政院,“俾于运用方面,得收敏活之效,而党的社会政策及社会事业,得藉政府之功令实现,惟原属行政院之社会事业,应如何调整,亦应注意”;至于职掌与权限,何者应仍由党部主持,何者须由原主管部门划交社会部办理,应“由本会召集有关部先行拟定具体办法,呈请常会核定施行”。因此,社会部改组之事被暂时搁置起来。

进入1940年代,随着全国范围内抗战的形成,提高社会行政效率的呼声渐高,社会部改组之事再次被提上议程。1940年4月,蒋介石对此事一锤定音,批示:“中央社会部改隶行政院一节,经已报告国防最高委员会第三十次常务会议,并函请国民政府文官处查照转陈办理各在案。”至于人民团体管理权问题,最终也由党务部门随同社会部一并完全移交给行政部门。此后,社会部改隶之事进入实际操作阶段:1940年10月11日,国民政府公布《社会部组织法》;同年11月,国民党中央六中全会作出决议,将中央执行委员会社会部取消,另在行政院内设立社会部,由党务系统转入政府系统;同月16日,社会部改隶国民政府行政院后宣告正式成立,成为全国社会行政事务的最高主管机构。

社会部改隶行政院之后,其职掌大大拓展,增加了社会救济、社会福利及合作事业等新职权,但社会组织管理仍是其中居于首要地位的业务职能。根据《社会部组织法》的规定,社会部在社会行政事务方面对各地方最高级行政长官有指导监督的责任,下设组织训练司具体负责“人民团体之组织训练”、“各种人民团体相互关系之调整联系”、“劳资争议之处理”、“社会运动及人民团体目的事业外一般活动之指导监督”等事项,实际上接管了原中央社会部的民众组训及社会运动等职责。根据国民政府社会部于1940年公布的《社会部各司分科规则》,组织训练司内设6个科,对于农渔团体、工人团体、工商业团体、自由职业团体等人民团体及社会运动进行分类管理。

抗战结束后,社会部于1946年5月随国民党政府由重庆迁至南京。国民政府根据战后社会重建的需要,重新改组社会部,于1948年12月由立法院通过了新的《社会部组织法》,将社会部的内部机构大大扩充,由原来的三司一局扩展为六司三局一处。组织训练司则被改组为“人民团体司”,仍位列各司局处之首位,其主管事项亦修改为“人民团体组织之审核登记和指导监督及一般活动之扶助指导”、“人民团体相互间关系之调整和联系”、“国际团体组织之参加和协助”、“外国侨民团体之组织登记和考查”等事项,其内设机构也作了部分调整,其中原由组织训练司负责的“社会秩序之整饬和改进”、“社会运动之倡导和促进”等事项划归新成立的社会服务司掌管。由此可见,新组建的“人民团体司”不再负责社会运动,实际上演变成为社会部专门负责社会组织行政管理的内设机构。

自从社会部改隶行政院之后,国民政府即开始着手规范地方社会组织的行政机构。1941年9月,国民政府公布《省社会处组织大纲》及《县各级组织纲要》。根据《省社会处组织大纲》的规定,省级政府开始设立主管社会组织的行政机构,自1941年起,陆续设置社会处的省份有浙江、江西、湖北、四川、山西、河南、陕西、甘肃、青海、福建、广东、广西、云南、贵州、江苏、湖南等省,至于安徽、西康、山东、察哈尔、宁夏等省多先在民政厅内设科办理,再改为社会处。抗战胜利后,天津、北平、南京、上海、青岛、哈尔滨等市陆续成立社会局,辽宁、辽北、吉林、安东、山东、台湾等省先后增设社会处。县级政府也开始依据《县各级组织纲要》的规定设立社会科,截止到1944年,全国已有356个县设有社会科,至于乡镇的社会行政则由民政股负责办理

根据抗战期间国民政府制定公布的《非常时期人民团体组织办法》,人民团体之主管官署在中央为社会部,在省为社会处,在院辖市为社会局,在县市为县市政府,但其目的事业应依法受该事业主管官署之指挥监督(如以教育会为例,在中央以社会部为其一般行政管理部门,但教育部对于其目的事业亦享有指挥监督权)。这样,基本形成了一个以社会部为最高行政机构,以科层管理、上下贯通为主要特征的社会组织行政管理体系。此后,随着国民党政府兵败大陆,社会部也南移广州,并根据国民政府行政院的命令,于1949年5月被宣布撤销,各内设机构并入内政部,精简为社会、劳工及合作三司,同时成立社会部结束办事处,办理员工遣散结束事宜,地方政府的社会处或社会科也随之被裁并或撤销。

二、法制建设体制

自晚清修律以来,法治和法制观念日渐深入人心。民国时期,不论是民初的南京临时政府及北京政府,还是后来的南京国民政府,为了标示自己政权的现代性和合法性,几乎无不重视法制建设。早在南京临时政府时期,《临时政府公报》即刊登《大总统令内务部准予中华民国红十字会立案文》,民国北京政府成立后由大总统于1914年9月公布《中国红十字会条例》。此外,民国北京政府还公布了《农会暂行规程》、《教育会规程》、《商会法》、《工商同业公会规则》等社会组织法规。劳工团体之组织,起初受到民国政府禁止,后虽启动了工会立法,但终民国北京政府时期未有工会法规颁行。可见,民国肇始之际,社会组织法制建设就已启动。到民国北京政府时期,在农会、商会、教育会、红十字会等社会组织立法方面已经奠定了初步的基础。然而,民国北京政府时期社会组织法制建设体制既不统一也不健全,明显存在着“法出多门”的现象。如教育会立法出自教育部,农会立法出自农林部、农商部,工会立法亦由农商部起草,红十字会立法涉及内务、陆军、海军3部,商会法则由参政院议决。

南京国民党政府成立后,为加强对社会组织的管理,确定了“党管社会组织”的原则,国民党于1928年开始在各级党部成立民众训练部门,负责对社会组织进行“指导改造”,而政府部门对于社会组织仅居于“监督”地位,这就在客观上形成了一种党政双重管理的体制。另一方面,国民政府也十分重视制定社会组织法规,使社会组织的管理有规章可循。1928年12月,国民政府成立立法院,至此始有正式的最高立法机构。但在社会组织的双重管理体制之下,如何处理国民党党部的社会组织指导权与立法院的社会组织立法权之间的关系,就成为社会组织法制建设中首先必须厘清的问题。1929年6月,国民党中央委员会三届二次全会制定了《人民团体组织方案》,其目的在于:未经成立各种人民团体之地方,其组织时有所依据;已经组织之人民团体,未能健全者,其整理或改组时,有一定之办法为此,立法院交由商法起草委员会会同劳工法起草委员会拟具《一般民众团体之指导方案》,在此基础上经讨论形成《人民团体设立程序案》,经立法院讨论通过,并转呈国民政府于1929年12月公布,此案“规定职业团体与社会团体,均须按照二中全会决议之《人民团体组织方案》所定之程序,受党部之指导,方得依照现行各该关系之法规设立之”。因此,在抗战之前,国民政府所出台的各种人民团体法规基本上都是这种法制建设体制下之产物。

这一时期,国民政府在慈善团体立法方面公布有《监督慈善团体法草案》和《中华民国红十字会管理条例》;在农渔团体立法方面公布有《渔会法》和《农会法》;在教育团体立法,国民政府先是于1928年2月公布了《教育会条例》,后又在此基础上制定公布了《教育会法》。在工商业团体立法方面,《商会法》及《工商同业公会法》于1929年8月由国民政府相继公布施行。在劳工团体立法方面,国民党中央执行委员会于1928年7月先后通过《工会组织暂行条例》和《特种工会组织条例》。国民党在全国取得执政地位之后,对于工会组织的态度逐渐趋向保守,由国民政府于1929年10月公布了《工会法》。

在立法体制方面,南京国民政府成立之初,曾设中央法制委员会负责“草拟及审查一切法制,并得自行草拟及审查各项法制,建议于中央政治会议及国民政府,但其所草拟及审查之案件,不得自行宣布”。不久,又在国民政府下设法制局负责草拟、审查法律条例案及刊行现行法律,取代中央法制委员会之职能。1928年10月,国民政府开始实施五院制并筹设立法院,法制局被奉令裁撤。立法院设立之初,中央政治会议(以下简称中政会)于1928年11月作出决议:“立法院为全国立法之汇总机关,举凡立法事项,均应归其厘订,嗣后关于立法原则,应先经政治会议议决,而法规之条文,则由立法院依据原则起草订定”。这样,就形成了一套首先由中政会确定立法原则,然后由立法院起草、审议并表决通过法案,最后由国民政府公布施行法案的立法体制。这种立法体制是国民党“以党治国”统治模式在法制建设领域的典型表现。

在立法程序方面,根据国民政府于1929年5月公布的《法规制定标准法》,凡法律案由立法院三读会之程序通过,经国民政府公布者定名为法。至条例、章程或规则等之制定,非但无须经三读程序,且有时立法院根本不加审议。同时规定,条例不得违反或抵触法律,应以法律规定之事项不得以条例等规定,但实际上中政会及军事委员会以条例代法律直接交国民政府公布施行者,亦数见不鲜。此外某种事项应否经立法程序,有时亦由中政会决定。因此,尽管当时已经形成相对完备的立法体制,但“法出多门”的现象依然存在,特别是在条例、章程、规则、细则等层面的立法尤为明显,如当时的农矿部、实业部、工商部、中央社会部等都有权拟订和提交其行政范围内的社会组织法规草案。

抗日战争爆发后,国家处于战乱状态,战区及后方的社会事业因时势的需要而日益发展,各种人民团体及社会救济福利措施亦因而逐渐增多。国民政府适应形势的变化,认为有设置统辖全国社会行政的中央机构之必要,于是社会部应运而产生。社会部于1940年依法改组成立后,正式隶属于行政院,由此建立了国民政府的中央社会行政体制。社会部的设置和改组促进了国民政府各项社会组织立法的创制与修订。社会部成立后,曾经由部聘请有关专家、学者举行会议,研讨有关社会组织立法,并分别修正与增订者颇多,遂使国民政府的社会组织立法逐渐臻于完备。

1941年7月11日,社会部为拟订各种社会法草案起见,特设“社会法临时起草委员会” (后去“临时”二字,改称“社会法起草委员会”),并公布《社会部社会法临时起草委员会简章》。从此以后,国民政府的社会组织立法体制开始走向统一,“法出多门”的问题也基本得到解决,社会立法活动也出现了一个高潮。根据统计,自1939至1949的十年间,国民政府公布或修正的比较重要社会立法计有68种,其中有关社会组织的立法计有15种,约占1/5以上,主要包括《非常时期人民团体组织法》、《人民团体立案证书颁发规则》、《中华海员工会国外分会组织准则》、《工商团体分类标准》、《农会法》、《工会会员代表选举办法》、《体育会组织办法》、《教育会法》、《工会法》(1947年6月修正)、《省级以上工会会员代表选举暂行办法》、《工业会法》、《人民团体派员出国申请办法》、《工会法施行细则》、《工业会法施行细则》、《渔会法》(1948年12月修正)等。

从上述社会组织的法规名称不难看出,这一时期的社会组织立法包括旧法的修订和新法的创制两个方面。旧法的修订主要表现为社会组织单行法规的修正,如《农会法》、《教育会法》、《工会法》、《渔会法》等。新法的创制主要表现为社会组织综合法规的制定与公布,其中尤以《非常时期人民团体组织法》为代表。《非常时期人民团体组织法》是关于战时人民团体组织和管理的综合性法规,对于战时人民团体做了比较全面的规范。以该法为中心,国民政府及社会部还公布了《非常时期人民团体组织纲领》、《人民团体整理办法》、《指导人民团体改组办法》、《全国人民团体总登记办法》等一系列综合性社会组织法规。这些法规的公布施行一方面使得战时人民团体的组织有章可循,另一方面国民政府也可借以加强对人民团体的管理及控制。

抗战开始以后,国防最高委员会成为党政军统一指挥的最高机关,并代行原中央政治委员会(亦即中央政治会议)之职权,依据国民政府规定的立法程序,各机关如有法律案提出,应将该法原则草案予以拟定或审定,附具说明,送请该会决定,其已有全文草案者,并附呈草案;如系修正案,则应将修正要点及其必要理由,逐一开列。因此,这一时期社会组织立法的最终决定权已由中央政治委员会转入国防最高委员会,这是战时社会组织立法体制的重要变迁。同时,伴随着社会部从党务系统划入政府系统,国民党对于社会组织的指导实质上已经由“直接”管控为主转向“间接”管控为主,由此不仅带来社会组织行政体制的嬗变,而且带来社会组织立法体制的调整。这种的调整主要表现就是形成了以社会部为社会组织法案的主要起草机构、以立法院为社会组织法规的主要审议机构、以国民政府或行政院及社会部为公布实施机构的社会组织法制建设体制。

三、经费管理体制

任何组织的运行都需要一定的物质资源,包括经费(或资金)、设备、活动场所等,经费无疑是其中最为重要的物质资源。民国时期,不论是北京政府还是南京国民政府,都比较注重社会组织经费的管理问题,当时公布实施的农渔团体立法、教育团体立法、慈善团体立法、工商团体立法等社会组织法规之中,一般都设有专门的章节或条款明确规范各种社团经费的筹集和监管问题,已经建立起了由会费制度、补助金制度、募捐制度等构成的经费管理体制。

会费通常是职业性社会团体筹集经费的主要形式,民国时期的职业团体一般遵循自愿加入、会员自治的原则,其活动经费也多来自会员缴纳的会费。民国北京政府于1912公布的《农会暂行规程》规定“农会经费分别由各农会会员分担”,南京国民政府于1930年公布施行的《农会法》设有“经费”一章规定各级农会经费的筹集办法。民国北京政府于1914年公布的《商会法》也列有“经费”一章,规定总商会、商会经费之预算、决算,其中明确“商会经费由会员负担”1918年公布的《工商同业公会规则》继承了《商会法》的基本精神,要求同业公会的章程必须包括公会费用之筹集及收支方法南京国民政府于1938年公布的《工商同业公会法》列有“经费及会计”一章对公会的会费标准作出详尽规定。国民政府于1930年宣布施行的《渔会法》规定,“渔会事务费以会员会费充之,事业费由大会议决筹集”。会费一般包括入会费和常年会费两部分,入会费也称入会金,常年会费也称会金或常年费、经常会费。民国北京政府于1912年公布的《教育会规程》规定“教育会经费为会员入会金及会金”,南京国民政府于1928年公布的《教育会条例》和1931年公布的《教育会法》都有类似的规定,只不过将入会金改为了“入会费”,将会金改为了“常年会费”和“常年费”。南京国民政府于1929年公布施行的《工会法》也规定入会费和经常会费为工会经费的主要来源,但同时规定,“工会征收的入会费,每人不得超过1元,经常会费不得超过其收入的2%”。会费一般由会员主动缴纳,这也是会员加入社团的一项基本义务。南京国民政府时期,戴季陶作为法院顾问曾提议,“农会之会费,其征收得采用赋课方法,如不缴纳,得处以过怠金”,但这一提议并未被立法院所采纳,国民政府于1930年正式公布的《农会法》仍然将由会员缴纳会费规定为农会筹集经费的基本渠道。

补助金制度是指由政府拨付公款,向社会组织提供经费补助,以支持社会组织开展活动的一种制度安排。在民国时期,公款补助金仅仅是用于补充社会团体经费之不足,一般需要通过比较严格的审批程序,通常要求社会团体要向政府主管部门进行申请。如以农会为例,民国北京政府在《农会暂行规程》明确规定,农会经费分别由各农会会员分担,“其不足者,呈请主管官署酌拨公款,或给予补助金”。再以教育会为例,民国北京政府在《教育会规程》中规定,教育会经费为入会金及会金,“经地方议会议决,得由行政官厅给予补助金”,南京国民政府在《教育会条例》和《教育会法》之中也都明确将“政府补助费”或“地方政府补助费”列为教育会经费的一项重要来源。国民党政府于1933 年正式通过的《人民团体经费补助办法》中规定,人民团体的经费来源除了原来的入会费、常年会费、会员自由捐助的特别捐、会外的募捐和赞助外,由政府进行特别补助。 

募捐通常是指以举办公益慈善事业为目的所进行的募集捐款或物品的活动。因此在民国时期,募捐往往是公益慈善社团筹集活动经费的主要方式,甚至募捐能力或捐款能力还会成为对公益性社团成员进行分类的一项重要指标,如民国北京政府于1915年公布的《中国红十字会条例施行规则》即规定,独捐1000元以上者或募捐5000元以上者有资格成为名誉会员、独捐200元以上者或募捐1000元以上者有资格成为特别会员、每年独捐5元满6年者或一次性独捐25元者有资格成为正会员,其中由会员捐出的款项一般被称为“会员捐”。公益性社团募捐的主要对象还是社会公众,但是民国政府对于开展这类募捐活动通常都有比较严格的规制,如南京国民政府在《监督慈善团体法施行细则》中规定,慈善团体如须募捐时,“应将募捐计划预定起讫日期呈经地方主管官署许可,其捐册及收据须编号送由地方主管官署盖印方为有效,并将募款情形结束后一个月内呈报备查暨登载当地报纸或用印刷品公布”。在《中华民国红十字会管理条例》及《中华民国红十字会管理条例施行细则》中也明确规定,红十字会每年得募款一次,其日期及办法应先呈请卫生署核准备案,每届募款呈请核准后应预定起讫日期,造成捐簿送呈内政部盖印,募款结束后应将募捐结果及捐簿呈内政部分别查核发还;分会以不募款为原则,所需一切救济费用应报由总会于募款内酌量拨给,其因灾情重大实有募款之必要者,应将事实理由报请总会拟定募款区域暨起讫日期,并造成捐簿呈请内政部核准盖印仍由总会将募捐结果及捐簿呈内政部分别查核发还。当然,其他社会组织遇到必要的情形也可以通过募捐的形式筹集经费,如民国北京政府及南京国民政府公布的教育会法规中都将“募集特别捐”或“特别捐款”列为教育会经费的基本来源之一,但这类职业性社团募捐必须经过主管部门的核准方可进行,南京国民政府公布的《工会法》中即明确规定,工会“征收特别基金、临时募集金、股金,须呈经主管官署核准”

民国时期,各类合法的社会组织都是具有法人资格的非营利组织,不得从事营利活动,但这不影响各类社会组织将所得收益用于组织活动或扩大组织规模。因此,除了上述会费、补助金、募捐等经费筹集渠道外,民国时期社会组织的经费来源还包括本会资金所产生的孳息、本会事业上所产生的收入、本会所有的动产及不动产所产生的收益等。此外,政府对于公益性社团通常还要求实行基金制度。如南京国民政府行政院在1933年公布的《中华民国红十字会管理条例施行细则》中就规定了严格的基金管理制度,明确要求:基金为红十字会的一项主要资产,名誉会员、特别会员所纳会费及其他不属于基金的募款,除经常费用开支暨特定用途外,一律作为总会基金;本会基金应存储国家银行或其他本国妥实银行,并呈报内政、外交、军政、海军四部备案,非经四部核准不得动用。

由上可见,在抗日战争爆发之前,民国时期的社会组织经费管理体制通常以自筹为原则、而以公款补助等来源为例外,获取公款补助一般需要具备必要的条件且经过申请及核准等程序。但是在抗战爆发以后,这种经费管理体制发生了明显的变化,突出体现在政府开始积极主动地向社会组织提供经费补助并将补助经费列入政府财政预算,以支持社会组织开展活动。这种变化发生于全国战事日趋紧张的社会背景之下,当时各种社会组织靠自筹经费基本上处于入不敷出、难以为继的状态。国民党第五届中央委员会第七次全体会议遂于1940年7月通过《请确定补助人民团体经费案》,对于原《人民团体经费补助办法》进行修正,其中明确要求,人民团体经费补助分“中央、省、县三级施行”,但“贫瘠省份由中央酌予补助,贫瘠县份由省方酌予补助,补助经费从1940年度列入政府预算内”

社会部随后相继出台了《社会部奖助人民团体暂行办法》、《社会部直辖团体经费补助暂行办法》,由此建立了以财政预算为保障的社会组织经费补助制度。根据《社会部直辖团体经费补助暂行办法》的规定,直辖团体的经费补助分为三类:“甲、组织补助费,于各团体开始组织或整理时一次补助之;乙、经常补助费,于各团体成立后按月补助之;丙、临时补助费,于各团体办理临时事项时一次补助之。符合甲类团体为经本部指定组织者、经本部指定整理者,符合乙类团体为任务与抗战建国有密切关系者、举办事业急待发展者、工作成绩优良者,丙类团体包括有本部委托之临时任务者、创办紧要事业者”。地方政府对于各类团体的经费补助一般均参照社会部的规定执行,其具体办法往往大同小异。

当然,在当时的战争背景之下,国民政府将大部分财力都用于军事方面,虽然中央及政府及省级等地方政府都会拨付相应的经费补助,但这些补助费一旦分散到单个社团头上,都只能是杯水车薪,以至于有些县级社会科为筹集社会行政经费而规定有“各业工会及县市总工会会员不缴纳会费的制裁办法”,强制会员缴纳会费。抗战结束后,政府继续推行补助费办法,但由于内战耗费了国民党政府的巨额财力,社会组织向政府伸手要钱并非易事。如以汉口市总工会为例,从1946 12 月到1947 8月,曾以战乱日紧非充实内部人手,加强组织力量难以应付裕如为名,多次请求市政府加大补助力度。政府只是部分答应其提出的款项。1948 10 日,该总工会再次要求政府每月1000 万元的补助,而政府并未答应,只是采取了一次补助3000万元,嗣后应由该会自行设法,不再补助的解决方法

经费补助也是国民党政府从财政方面控制社会组织的一种有效手段。对这一做法,国民党早在抗战之前通过的《人民团体经费补助办法》中就曾毫不讳言地指出:“人民团体之组织系以民众自由意志为基础由民众自行发起,故其经费应以各该团体会员之会费或捐款充之为原则。……为推行训政、制止反动、建设民权政治之基础计,在此特殊情形之下,本党尚有予以经济上补助之必要。惟此项补助并非常例,不可未具严密之规定,补助费之决定除因特殊情形由党部秘密执行外,其补助费之决定应会同当地政府统筹办理”。国民党政府以补助经费为手段控制各种社团的办法一直贯穿于整个抗战期间及战后的内战时期,如根据《非常时期工会管制暂行办法》的规定,“实施管制的工会,经费不足时,主管官署得酌予补助,或命令各该业资方补助之,受补助的工会应将收支情形按月呈报主管官署,如不按月呈报或账目不清,应该停止补助”

四、监督管控体制

世界各国政府对于设立社会组织所采取的监控措施各不相同,有的采取放任不管态度,允许任意设立社会组织;有的采取严格监管态度,必须经过特别许可才能设立社会组织;有的采取相对宽松的监管态度,要求设立社会组织者必须履行“呈报-核准-立案”之手续。光绪三十四年(1908)晚清政府曾颁行《结社集会律》,对于民间组织的设立即采取呈报-核准-立案的办法。民国初期继续沿用晚清的《结社集会律》,对秘密结社绝对禁止,要求政事及公事结社应呈报所属地方政府核准立案。

从民国北京政府颁行的社会组织法规来看,当时对于各类社会组织的设立一般都采取“呈报-核准-立案”的监管办法。如1912年9月公布的《教育会规程》规定,组织教育会“应拟具章程,分别呈由省或县行政长官核准立案,并转报教育部备查”。1914年9月公布的《商会法》规定,设立商会要“禀请该管地方长官,详由地方最高行政长官咨陈农商部核准”。但是,实际上这一时期对于民间组织的监管,除了相关的主管部门之外,还有警察部门,而且警察部门的监管更为严格。根据民国北京政府于1916年颁行的《治安警察法》,要求各社团本部或支部于组织之日起三日内将其名称、规约、事务等呈报该管警察官署,并由警察官署查核批示后报该管长官转咨内务部存案依法备查。

南京国民政府成立后,对于社会组织的设立基本上沿用了民国北京政府时期“呈报-核准-立案”的办法。如1929年11月由国民政府公布的《渔会法》规定,发起组织渔会,“应开创立大会,议定章程,推出代表,请求该管行政官署立案,经核准后,并应呈报成立日期及职员履历、会员名簿”。同年,由国民党中央政治会议核定的《工会法原则》规定,“工会之设立,应经呈报立案之手续,其未经呈报,或虽呈报仍未经该地主管机关核准立案者,不得享有工会法所规定之权利及保障”但对于慈善公益性社会组织,国民政府则采取更为严格的许可措施,如1929年7月15日行政院公布的《监督慈善团体法施行规则》规定:“慈善团体设立时,应先得地方主管官署之许可” 

南京国民政府前期,对于社会组织的监管体制发生了明显变化,这种变化主要表现为由民国北京政府时期的政府监管体制演变为国民党及其政府的党政双重监管体制,且国民党居于指导性地位,“惟一切民众团体,应统属于党的指导之下”。如1929年由国民党中央政治会议核定的《工会法原则》即明确规定“工会之指导机关为各该地方之最高党部,其监督机关为其所在地之省市县政府及特别市政府;同一职业工人或同一产业工人应设一个工会,如该地方仍未有此种职业或产业工会之设立,而该地主管行政机关认为有设立之必要时,得请该地最高党部依据工会法之规定指导组织之” 。为此,国民党中央执行委员会曾制定通过有《指导人民团体改组办法》、《人民团体与党部往来公文程式》、《人民团体组织许可证式样》、《人民团体组织许可证颁发通则》、《人民团体组织方案》、《人民团体指导办法》、《人民团体整理办法》等一系列政策,对于人民团体的监管措施做出了统一规定。

抗战爆发后,国民党中央开始组建社会部,专门负责社会组织的建设和监管工作。随着抗日战争进入相持阶段,国民党高层开始意识到“党应透过政府实现其主义政策”,“党之社会政策”,必须“藉政府功令以实施社会事业,假政府力量以建立”,社会部遂于1940年由国民党党务系统改隶于国民政府行政系统,社会组织的监管体制也由此从党政双重监管演变为政府社会行政部门主管。与此同时,国民政府先后制定并公布《非常时期人民团体组织纲领》、《非常时明人民团体组织法》等一系列法规,对于战时社会组织规定了更加严密的监控制度。

首先,实行登记和许可制度。对于已成立的人民团体,国民政府实行严格的登记审核制度,于1942年3月公布《全国人民团体总登记办法》,规定凡在1942年2月底以前依法成立的人民团体均须履行登记,逾期不履行者,除有特殊原因外,即行加以整理或解散,至所有履行登记而经审核认为不合法者则一律予以解散。社会部同时公布有《人民团体整理办法》,对于那些不履行登记手续,或者虽履行了登记手续而没有通过审核的人民团体,规定了详尽的整理措施。与战前实行的呈报立案制度不同,国民政府对于抗战期间新设立的人民团体实行严格的许可制度,根据《非常时期人民团体组织纲领》第四条的规定,“各种人民团体组织之成立,无论下级团体或上级团体,均应先经政府之许可”。社会部公布的《人民团体开会规则》也有同样的规定:“每次开会应于会期前将开会事由、时间、地点等呈请该主管官署及目的事业主管官署”。同时,国民政府又赋予军警宪兵及行政机关以任意干涉和解散人民团体的权力。如《非常时期人民团体组织纲领》规定:“各种人民团体,除受中国国民党之指导、政府主管机关之监督外……并受军事机关之指挥”,同时也有“明令解散”之权。

其次,实施分类监管制度。社会部成立后,对于人民团体开始实施分类监管制度。社会部将人民团体分为职业团体和社会团体两大类,其中职业团体又划分为一般职业团体和自由职业团体。一般职业团体是人民团体中的主干,包括农会、渔会、工会、同业公会等,有的还可以再分类,如工会可以分普通工会和特种工会,普通工会包括工厂工人组成的产业工会与非工厂工人组成的职业工会,特种工会则是由交通事业及大规模企业的工人组成的工会,包括邮政、铁路、公路、海员、电信、矿业、公用事业及其他国营事业工会;自由职业团体是指同一职业人民的组合不再分类,但亦视其职业不同而有教育会、新闻记者会、会计师公会、医师公会、技师公会、护士公会、药剂师公会及律师公会等组织的区分。社会团体是指人民不以职业而因同一志趣或目的结合而成的社会组织,社会团体采取“自由结合、自由退会”的政策,主要包括学术文化团体、公益团体、体育团体、医药卫生团体、宗教团体、国际团体以及联谊组合等社会组织。根据《社会部组织法》及《社会部各司分科规则》的规定,农渔团体、工人团体、工商业团体及自由职业团体与社会团体由社会部组织训练司下属的四个科分别负责监管。

第三,实行外部管制制度。为了加强外部监管和社会控制,国民政府在抗战期间开始对人民团体实行严格的管制制度。1940年2月,国民党中央常务委员会会议即通过《非常时期职业团体会员强制入会与限制退会办法》,推行强制入会与限制退会制度,规定:凡是达到下列职业团体法定会员资格的从业人员,必须加入到当地业经依法设立之各该团体为会员,这些职业团体包括农会、渔会、工会、商会、同业公会、律师公会、会计师公会、新闻记者公会、医师公会、药师公会、工程师工会,非因废业或迁出团体组织区域或受永久停业处分者,不得退会;凡拒绝入会之各业从业人员或下级团体,应由各该业团体限期勒令加入,逾期仍不遵办者,应予警告,自警告之日起十五日内仍不接受者,得由各该团体呈请主管官署分别处以罚款、停业,情节严重者则整理、甚至解散该团体。随后,社会部发布了《工商团体管制重要工作纲目》、《非常时期工商业及团体管制办法》、《非常时期工会管制暂行办法》等专门法令,在工商团体、工会等重要职业团体中力推管制措施。

最后,实施内部控制制度。国民党政府对于人民团体除了进行外部监控外,还从多个方面强化对于人民团体的内部控制,其中主要包括如下几项制度:一是党团制度,即在秘密、公开或半公开的非党团体中,如工会、商会中由国民党党员组成党团,主要任务是在非党中扩大国民党势力,并指挥其所在组织中的活动。社会部在《人民团体党团组织通则》中规定,“各人民团体应在团体成立一个月内成立党团组织;各人民团体应积极吸收该团体内优秀分子加入党团;已有党团组织的人民团体,应分别召开党团干事会议,切实检讨工作计划及改进方法;各人民团体的党团应视工作需要定期开会,除讨论本身工作外,并得检讨时局问题及国内党派关系,以增进工作同志的政治认识”。二是书记制度,书记制度主要针对的是职业团体,国民政府在《非常时期人民团体组织纲领》中规定:“各种职业团体应设书记一人,以曾经特种训练合格之人员充任,……得由政府指派”,其职权是 “负推进各该团体各种活动之责任”。为此,社会部专门发布了《职业团体书记派遣办法》、《职业团体书记服务规则》,要求每个职业团体必须设一个书记,其他人民团体必要时也可设置。三是指导员制度,指导员任用是国民党政府向民众团体内部渗透的又一个重要渠道,社会部在《人民团体组织指导员任用规则》、《人民团体组织指导员服务规则》中规定,人民团体指导员任用以当地高级党部民众运动工作人员为原则,人民团体指导员之职责主要为指导人民团体,指导、监督人民团体干部选任与人民团体成立前日常活动的组织等。

五、组织训练体制

组织化是将独立个体组合成一个共同活动的整体的过程,基本办法是个体认同组织的价值和角色,要做到这一点需要对组织成员进行社会化和制度化(即运用制度和规则对其进行约束和控制),而加强训练无疑是一个实现组织化的迅捷有效的途径。民国北京政府时期,政府侧重于对民众团体的规制和管控,而对于民众团体的组织训练则不甚在意。南京国民政府成立之初,北伐战争尚未结束,国家尚处于所谓“军政”时期,国民党及其政府也还无力顾及民众团体的组织训练。1928年10月,随着张学良的东北易帜,中国至少在名义上统一于青天白日旗下。国民党中央常委会根据《国民政府建国大纲》,通过并公布了《中国国民党训政纲领》,宣布中华民国由“军政”时期进入“训政”时期,确立了“以党治国”的政治体制。

在“以党治国”的政治体制下,国民党开始重视民众团体的组织训练工作,并实际掌握了民众团体组织训练的领导权。为便于行使对于民众团体的领导权,国民党中央于1928年设立训练部,主管民众训练及组织事宜。但是,这种由国民党党部领导的民众团体组织训练体制,很快就遇到了来自政府方面的挑战。1928年6月召开的国民党中常会上,南京特别市提出“党部与政府,均以民众为唯一基础,政府于民众训练,似应负相当责任”的呈请,要求同党部分享民众运动的领导权。党部则于同年8月向国民党二届五中全会提出《确定民众运动之方针》的提案,主张党应与民众组织一体,不能“因为党不能赅括民众,民众不能尽归于党,于是一般人遂发生了党自党,民众自民众的现象。一二年来,国民党要不要民众这句话,常喧传到耳鼓里,试问苟系一体,如何可要,如何可不要?”显示出党部希望独揽民众团体训练控制权的愿望。但是,此次大会最终通过的关于民众运动的决议案采取了折中的办法,一面说“人民在法律范围内,有组织团体之自由”,同时强调“必须受党部之指导与政府之监督”,“政府应从速制定各种法律,以便实行”。实际上,在民众团体组织训练方面,给予了政府部门一定的控制权。

两个月后,国民党中央执行委员会常务委员会议决通过的《民众团体组织原则及系统》,强调 “民众团体本有两种使命,其一为破坏的,其二为建设的。在军政时期,民众团体的使命在向军阀政府及反动势力作政治的斗争。训政时期开始以后,民众已有了组织的自由,和参与政治的地位,已可以向革命政府提出其要求使订定于国法,其使命便一变而为发展产业及提高文化,并协助国民政府整个的计划和一致的步骤之下,从事于革命的建设。”既然民众团体已经从“革命的破坏”时期转变为“革命的建设”时期,那么党与民众团体的关系也应该进行相应的调整,具体而言就是“以党治国,是以党透过政府而实施政策,并不是党直接去命令民众或统治民众”。这里已透露出国民党对于民众团体控制强度的放松,并为政府介入民众团体的组织训练体制留下了空间。

1929年7月,国民党中执会对于“过去各地各级民众团体每月工作情形,向只呈报所属党部,对当地主管官厅,类存不相属之概念”表示不满,认为“殊非所宜”,训令“在整理期间,各民众团体除将工作照章报告党部外,应向各地方主管官厅每月报告一次”。在1930年5月由国民党中常会第三次全体会议通过的《训政时期民众训练方案》中,规定党部与政府对于人民团体之权责,即“人民团体受党部之指导、政府之监督”,但“党部对于人民团体不受指导而予以处分时须呈准上级党部以命令行之”,可是对于“人民团体之解散”要转请“当地政府依法执行之”,同时“政府对人民团体认为须解散时须依法办理,但事前须知照当地党部执行之”。至此,民众团体的组织训练体制已由国民党党部独家掌控演化为“党部指导、政府监督”的新格局,但党部仍然掌握着主导权。

抗战爆发后,国民党出于战争动员和社会安全的需要, 于1938年3月决定将中央执行委员会下属的原民众训练部改组为社会部,主管民众组训和社会运动。在民众组织训练方面,中央社会部的基本任务是:“训练民众组织,把民众训练成体魄坚强、人格高尚、知识丰富、行动积极、能为民族牺牲,为国家奋斗的爱国国民;造成态度庄严、负责任、守纪律、明礼仪、知廉耻的现代国民”。此时,在民众团体的组训体制上依然延续着战前 “党部指导、政府监督”的格局。

1940年代以后,随着社会部由党务部门改隶行政院,民众团体的指导和监督权也逐渐集中统一到行政院社会部。国民政府于1940年6月公布《非常时期人民团体组织纲领》,明确规定:“各种人民团体组织之成立,无论下级团体或上级团体,均应先经政府之许可”;“人民团体之组织,应以适合战时需要为前提,每一团体均应尽其战时之义务,对于政府所定之动员办法、国防及生产计划等,应努力促其实现”。据此,民众组织训练的领导权开始由国民党中央党部向行政院社会部移交。为了督促地方尽快完成权利交接,国民党中常委会议于两个月后又通过了《非常时期党政机关督导人民团体办法》,要求“省县党部应将主管人民团体许可组织事宜移送同级政府接管,并会衔通告当地人民于发起组织团体时向政府申请许可”。至此,民众团体的组训体制终于由国民党党部主导完全转变为由政府社会行政部门主导,国民党对于民众团体的领导也由直接领导转变为间接领导。社会部改隶后专门设立了组织训练司,逐步建立健全了组织训练体制,对于民众团体的组织训练工作空前强化。

在民众团体的组织化方面,社会部的基本职责是使“无组织的社会成为有组织的社会,无生气的组织成为有生气的组织”,“对于各种人民团体的整理与发展,采取已成立的合法团体,应使之健全而生动;已成立的非法团体应使之改组或解散;应成立而未成立的团体,应于一定限期内,策动党员,发起组织”。基于上述职责,社会部将人民团体的组织系统分为纵的系统(即立体的系统,是民众按其职业或地域组织团体,这种团体是多层次的)和横的系统(即平面的系统,是民众团体的单独存在,在组织上彼此不相联署)两种。但不论是横的系统还是纵的系统,人民团体的成立都必须遵循国民党政府所确定的组织目标。国民党政府在《非常时期人民团体组织纲领》中规定了抗战时期民众团体的总体组织目标:“一切人民团体均应以抗战建国为共同目的,在奉行三民主义、拥护国民政府、服从最高统帅之原则下,为整个民族利益而奋斗”。在这一总体目标指导下,社会部又依据各种民众团体的性质,分别确定了农会、渔会、工会、商会、同业公会、自由职业团体、社会团体等团体的组织目标。

训练是实现组织目标和组织过程的必要手段,社会部改隶行政院后即将人民团体干部和会员的组织训练纳入议事日程,并公布有《社会工作人员训练办法》、《社会工作人员训练纲要》等法令,“一面发动民众组织、充实民众团体,一面以三民主义为言论集会的准则,并以救济难民、安顿大业、加强民众的国家意识为主,实行全民动员,加强国民党的领导,以促进民众组训运动的现代化、全面化”。民众团体训练的主管官署在中央为社会部,在省为社会处,未设社会处的省为民政厅,在县市为县市政府,在院辖市为社会局。社会部于1942年1月公布的《非常时期人民团体训练纲要》是战时指导人民团体训练的纲领性文件,其中明确规定了人民团体的训练宗旨是“以增进会员之工作智能、改善其生活习惯、培养其民族意识、严密其团体组织,建立有组织、有生机之社会,完成三民主义之国家为目的”

社会部强调“训练意义在即训即练,训为说明训解,练为练习实做”,当时规定的训练内容包括思想训练、民权训练、智能训练、生活训练四个方面,思想训练居于首位,主要是灌输服从国民党领导的意识,民权训练主要是严密团体组织、熟习民权之运用,智能训练主是使会员具备生产常识、合作精神及其他现代公民必要的智能,生活训练是使会员养成实践新生活的习惯、遵守国民公约之精神。根据训练对象,人民团体训练可以分为干部训练和会员训练两种。干部训练的对象主要是民众团体的理事、监事、书记、小组长等,为了强化对于人民团体骨干人员的训练,社会部专门制定并公布有《人民团体干部训练大纲》;会员训练的对象主要是民众团体的基础组织分子,即广大民众,为了规范对于人民团体会员的训练,社会部专门制定并公布了《人民团体会员训练办法》。由于干部同样也是会员,所以干部也需要参加会员训练。

自国民党政府宣布开始“训政”时期以来,民众团体组训就成为“训政”的一项重要政治任务,并建立了由国民党党部主导的民众团体组训体制,训练的目的主要是让民众学会使行使民权、承担义务,以奠定地方自治的基础,所以此时民众团体组训的重心在地方和基层。抗战开始后,党部主导的组训体制迅速演变为政府(社会行政)部门主导,由社会部集中统一管理民众组训事宜,民众团体组训的重心上移,训练的目标在战时为“全国动员”、在平时为“社会建设”。当然,在“以党治国”政治原则之下,不论是国民党党部主导的组训体制,还是政府社会行政部门主导的组训体制,都无非是灌输国民党一党专政、领袖独裁思想的工具而已。例如,社会部公布的《非常时期人民团体训练纲要》明确将“明了中国国民党之主义政纲政策”、“认识总裁(蒋介石)之伟大人格”规定为思想训练的首要内容。

结 语

马克思指出:“人们自己创造自己的历史,但是他们并不是随心所欲地创造,并不是在他们自己选定的条件下创造,而是在直接碰到的、既定的、从过去继承下来的条件下创造。”历史的发展具有连续性,客观地说,中国的社会转型过程还远没有结束,当今中国依然处于从农业社会向工业社会的急剧转型当中。因此,同样处于社会转型期的民国时代,在社会组织管理体制建设方面所遇到的困难和问题,即便仅仅作为一部旧时代的“病历”,也值得我们认真剖析和思考。

首先,在社会转型过程中,政党及政府强化民众的组织和训练对于现代社会组织的建设与管理在客观上具有促进作用,但应避免将这种组训活动变成政治驯化和党化教育的工具。随着社会转型的到来,传统社会组织终将逐步向现代社会组织转化。组织民间团体既是公民的权利,又是实现公民权利的手段,近代化的社会组织更是培育公民的重要学校。但我们不得不承认,中国的公民意识与公民权利、义务等法律规定毕竟是由西方移植而来的,但它很难同中国传统政治体制与政治文化接轨。当惯了臣民的人们不仅对公民陌生,而且也不知怎么当。因此,在一定的历史发展阶段,由政党或政府主导对民众进行必要的组织和训练,教导民众学会做一个合格的国家公民,无疑是具有社会进步意义的。但是,民国时期国民党政府主导的民众训练实质上演变成对民众进行政治驯化和党化教育的工具胡适先生曾一语道破当时民众训练的本质: “人民需要的训练是宪法之下的公民生活。政府与党部诸公需要的训练是法治之下的政治生活。‘先知先觉’的政府诸公必须自己先用宪法来训练自己,裁制自己,然后可以希望训练国民走上共和的大路”;“绝少数的人把持政治的权利是永不会使民众得着现代政治的训练的。最有效的政治训练,是逐渐放开政权,使人民亲身参加政治里得到一点政治训练。”

其次,政党、政府与社会组织的关系以及政党与公民社会的关系,中国近代以来留待认真思考研究的重大历史课题。在现代社会里,厘清政党、政府与社会组织的关系是社会组织管理体制顺利建立和正常运转的关键因素,而政党运用社会政策工具透过政府间接影响社会组织是比较通行的做法。中国近代以来,社会矛盾极其尖锐,矛盾不可调和,一些政党与武装相结合,力图通过强力方式解决矛盾,这一点,可以说是中国历史的必然。但是它又带来一个副作用,那就是把党凌驾于社会之上、公民之上。蒋介石的一个主义、一个政党、一个领袖就是证明。民国时期,国民党以“训政保姆”自居,曾一度建立了直接由国民党党部独家控制社会组织的管理体制,然而这种体制很快就遭致了来自政府方面的不满和挑战,不得不调整为“党部指导、政府监督”的管理体制,但国民党党部依然居于主导地位,国民党党部与国民政府之间在社会组织管理方面仍然时常发生冲突和摩擦。抗战爆发之后,为了提高民间组织管理的社会效率,避免党政之间在民间组织管理方面的矛盾和冲突,国民党政府决定将党部控制的中央社会部改组为政府下属的社会行政部门,同时将社会组织管理权由国民党党部完全移交给国民政府下属的社会部,最终完成了由“政党管理社会组织”向“政府管理社会组织”的体制蜕变。这种体制的蜕变固然是由于沉重的民族危机和战争危机的压迫使然,但国民党关于“党应透过政府实现其主义政策”、“党之社会政策”必须“藉政府功令以实施社会事业,假政府力量以建立”的认识无疑对于恰当处理政党、政府和社会组织的关系具有重要的启示。政党与公民社会的关系,仍然是当今中国尚待认真思考研究的重大现实课题。要学会作公民,而党团的“公民化”是其中的重要一环。

第三,国民党政府以社会部为依托所构建起来的社会组织管理体制,从本质上说不过是其整个社会控制机制的一部分,至于行政、法制、经费、监控、组训等管理制度都不过是其控制社会组织的不同工具和手段而已。正如当时中国共产党主办的《新华日报》上的一篇社论所指出:人民集会结社,原本是自己的事情,他们有权根据自己的意志来决定组织的形式和选举与任用一切负责人员,而不应该遭受外力之牵制与干涉。可是,国民党政府硬要指定职位,派遣人员。这一来,纵然除指派职员外,民众团体另外还选出了大家信任的人物,也还是没有用处,因为已给政府指派的人员一揽大权,全都包办了,这还说得上什么人民团体呢?托克维尔在他的名作《旧政权和大革命》中曾写道:“任何独立的团体都被(旧政权)看作是一种祸害,而不管它的规模有多小,只要它似乎渴望采取行动而不是处于旧政权的庇护之下就会引起旧政权的惊恐,同时也不管它的目的是否有害,只要它是哪怕最微小的公民自由结社。惟一得到宽容的社团机构,是那些其成员由当局亲自挑选并置于自己控制之下的组织。……。一句话,我们的当局憎恨那种让公民自己在对他们自身事务的控制中拥有发言权的思想,他们喜欢贫乏甚于喜欢竞争” 。如果借用托克维尔在150多年前写下的这段话来评价民国时期的社会组织管理体制,仍然是恰如其分的。

 

岳宗福 山东工商学院副教授张献勇 山东工商学院教授聂家华 曲阜师范大学教授陈长征 山东工商学院副教授张彦丽 山东工商学院讲师。)

 
 
 
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