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境外非政府组织在华活动管理对策研究

——以维护国家政治安全为视角

王存奎等

    内容摘要:改革开放以来,境外非政府组织在华活动日趋活跃。它们从资助学术研究、捐资助学、无偿扶贫等方面入手在我境内开展活动,不仅带动了国际资金、先进技术和管理经验的输入,对于促进本土非政府组织向正规化和国际化发展,以有效协调社会关系、维护民众权益、促进社会和谐,也发挥了积极的作用。但其中一些具有政治背景的境外非政府组织所进行的渗透活动,给我国家政治安全带来了威胁和挑战,必须对其加强监管和有效防范。目前我国尚无非政府组织管理的专门立法,现行的“双重管理体制””也滞后于管理工作的现实需求。因此,要加快非政府组织管理的专门立法,创新管理体制,以此加强对境外非政府组织活动的监督和管理,严防西方国家通过非政府组织对中国进行渗透破坏。

    关键词:境外非政府组织;政治安全;渗透;管理体制

 

随着改革开放的深入进行,许多境外非政府组织进入我国境内开展活动,它们从资助学术研究、捐资助学、无偿扶贫、捐赠、援建等方面入手,基于不同的利益和目标,通过不同的方式和手段,在资金、信息、知识、技术、组织管理等方面为国内相关非政府组织的发展提供支持和帮助,活动范围涉及中国政治、经济、社会、文化等诸多方面。据有关部门统计,目前在我国活动的境外非政府组织大约有6000多家,每年通过境外非政府组织流入我国的活动资金大约有2亿美元左右,活动涉及扶贫、助残、环保、卫生、教育等20多个领域。

客观而言,境外非政府组织的上述活动不仅带动了国际资金、先进技术和管理经验的输入,有利于推动我国科技、民生、公益事业的发展和进步,而且对当前既无成法可依、又无先例可循、自身实力薄弱的本土非政府组织来说,这些资助和支持显然是非常有益的,对于促进本土非政府组织向着正规化和国际化发展,更好地协调社会关系、维护民众权益、促进社会和谐,无疑发挥着重要的推动作用。但是也应该看到,当前境外非政府组织在华活动中也存在着一些不容忽视的情况和问题。

现有的调查结果表明,一些境外非政府组织近年来在我国境内进行合法活动的同时,也不同程度地存在着进行非法活动的嫌疑:部分境外非政府组织或利用文化交流、捐资助学等手段对我进行意识形态领域的渗透,搜集我政治、经济、科技、军事情报;或以开发援助、扶持弱势群体为名,插手民间维权事务;或利用人民内部矛盾和纠纷,制造舆论,混淆视听,煽动民众同党和政府的对立情绪,或者支持参与策划民族分裂活动,等等。这些活动对中国的国家安全和社会政治稳定构成现实或潜在的危害与威胁,不能不引起我们的重视和关注。

一、境外非政府组织在华活动概况

境外非政府组织进入我国是上个世纪80年代改革开放以后,其在我境内逐渐开展活动,大致可分为三个阶段:

第一阶段以党的十一届三中全会为标志,具体时间是从80年代初到80年代末。随着我国改革开放的逐步进行,国家的主要任务也由以阶级斗争为纲转入以经济建设为中心,意识形态领域相对活跃,为境外非政府组织进入我国活动和发展提供了广泛的空间。一些境外非政府组织,如世界宣明会、乐施会、救世军、英国救助儿童会等,开始尝试对我国内地部分受灾地区捐赠款物以帮助恢复灾区生产,致力于改变落后地区经济面貌,等等。同时,部分境外非政府组织也开始以宣传西方价值观念、培养精英人才为目标在我高等院校、政府部门中开展活动。如1979年中美关系正常化后在中国恢复活动的“富布赖特项目”,就是依据194681日杜鲁门总统签署生效的《富布赖特法案》创建的,活动经费由政府提供。该项目创建时宣称,目的是通过教育和文化交流促进国家间的相互理解,并借以向他国传播美国的价值观念。

第二阶段以1989年“六四”天安门风波为标志,时间是从20世纪80年代末到90年代中后期。此期大部分境外非政府组织主要进行扶贫、环保、医疗、文化、教育、慈善等公益活动。此间入境开展活动的境外非政府组织主要包括环保类(如、绿色和平组织、美国环保基金会、绿色地球网络等)、卫生保健、儿童救助类境外非政府组织(如儿童基金会、美国妈妈联谊会等)。这一阶段的特点是活动的境外非政府组织数量多,活动内容广泛,受援助地区扩大,效果更为显著。

第三阶段以我国加入WTO为标志。从上世纪末开始,境外非政府组织在我国境内的活动仍主要集中在文化交流、社会援助、扶贫助学等层面,主要致力于谋取合法身份、建立立足点以扩大影响。同时,其活动也开始重新转向政治方面。它们利用自身财力雄厚和掌握专业知识等方面的优势,运用现代信息技术,广泛参与我国政治、经济、环境、人权等诸多领域的活动,对我国政治经济社会生活的影响日趋深入,其活动范围日益扩大,并在一些领域向纵深发展。

我国对境外非政府组织的管理方面一直没有完整的制度规范,通常采取“不登记、不注册”的方式,这一管理上的“不作为”为境外非政府组织在我国境内的发展提供了相对宽松的环境。它们往往通过如下几种途径进入我国境内:(一)在香港、澳门等地设立总部或者分部,以此为基地,指导大陆的活动和工作;(二)在北京开设代表处,由中国政府机构作挂靠单位,例如福特基金会就是挂靠在中国社会科学院;(三)在北京以外的城市设立办事处,例如救助儿童基金会在昆明等其他城市也设立了办事机构;(四)为了减少在政府登记的手续,境外非政府组织只设立项目办公室;(五)以公司的形式注册,例如美国的大自然保护协会;(六)与中国政府就某个非政府组织项目进行合作,这样既不用注册,又具有某种好处;(七)在中国外国专家局申请“国家专家服务护照”;(八)与其他合法身份的境外非政府组织签订“谅解备忘录”,以此取得合法活动的资格,等等。

二、境外非政府组织在华活动的主要领域

境外非政府组织在中国大陆的活动涉及领域非常广泛,具体包括:扶贫开发、环境保护、自然资源管理、文化、教育、残疾人服务、儿童福利、灾后重建及救助、健康、艾滋病防治,法律和政府治理、小额信贷、公告政策研究、社会福利、水资源保护,等等,其活动主要集中在如下几个方面:

(一)扶贫开发与公共危机管理。20世纪80年代中期开始,中国进入改革开放的全面发展时期,在吸收外资和扩大外贸进出口的同时,地区之间的差距、东西部之间的差距日趋明显。鉴于我国政府关于开发西部地区经济,帮助老、少、边、穷地区民众尽快脱离贫困的方针以及中国实际贫困状况,许多境外非政府组织很早就在中国的一些贫困地区开始开展各种形式的扶贫开发活动。如香港乐施会,从1993年在中国大陆开展项目开始到1998年,其在大陆的扶贫开发项目总开支为2300万元人民币。世界自然基金会在中国云南的办事处就设立了小额贷款方式资助贫困学生,人类家园国际机构在云南办事处就设立小额贷款帮助弱势群体购买住房。2003年春夏我国发生“非典”疫情期间,许多境外非政府组织纷纷向我国提供抗击“非典”的无偿援助,仅加拿大、美国和新西兰通过国际红十字会向我国提供的物资,在当年6月前就超过了400万美元。中国“5.12汶川特大地震”发生后的第二天,境外非政府组织联合我国内的非政府组织发出声明:共同支援灾区,关注灾后重建。在地震后的一周内,就有包括美国“心连心国际组织”、“无国界医生组织”等十多个国际非政府组织,赶到中国参与抗震救灾。他们从多个地区辗转而来,运来了许多先进的物资和医疗设备,香港乐施会更是向灾区投放款物近4000万元,援助我国进行抗震救灾工作。还有一些在救援方面没有专长的国际非政府组织,将重点放在可能因地震引起的次生灾害上。如绿色和平组织把四川境内的大约4000余个化工厂作为工作重点,在516日至31日的半个月时间内,派出12名工作人员走访了100多家化工厂,发现隐患后及时向有关部门通报,为协助我国政府积极应对公共危机管理及时提供服务。

(二)环境保护和自然资源管理。众多境外非政府组织对中国的环境保护、生物多样化、环境保护和自然区管理、植树造林都给予了很大关注。一批致力于自然资源和环境保护的境外非政府组织在华开展了一系列相关活动,包括环境保护意识的普及、教育、宣传;推动和促进环境保护领域的公众参与;为有关自然资源和环保活动提供资金、技术、设备等方面的资助或者援助,等等。如美国大自然保护协会1997年来到中国云南,与当地政府签署了合作备忘录,共同开展“滇西北保护与发展项目”,为此美方投资研究费用达350万元,还设立了“云南办事处”,为保护云南环境做长远的打算20054月,在美国福特基金会资助下,北京地球村环境教育中心举办了第二次环保NGO论坛,有3家中国民间环保组织参加。除专家发言外,各地研究代表围绕环境维权与政策参与、合作伙伴与大众传媒、社区建设等多个话题和案例进行了讨论,并形成了部分行动方案。同时,福特基金会还建议中国环境文化促进会把高校学生环保社团作为引导公众参与环保的重点,针对大学生大力开展志愿者培训,并由他们对优秀项目提供小额资助。

(三)儿童福利救助与权益保护。针对社会转型时期中国突出存在的一些社会问题,如流动儿童、残疾儿童、孤儿、弃婴的抚养与教育问题,预防青少年犯罪与青少年法律援助等,许多境外非政府组织在中国开展了儿童福利活动。英国儿童救助儿童会(Save the Children)是该领域最积极、最活跃的境外非政府组织。该会于19959月在中国昆明设立总办事处。在活动中,他们通过典型示范和知识传播等方式,将国际非政府组织中流行的新概念、新方法和新模式等引入贫困地区,并且通过与妇联等部门合作,在我国各地举办《联合国儿童权利公约》培训班,开展各式各样的项目,推动民众树立维护儿童权益的观念。

(四)社会发展领域的妇女参与。很多境外非政府组织比较关注妇女地位的提高,注重改善妇女的生活状况,增强女性主义意识和社会意识。中国女性联网(Chinese Working Women Network)是1996年成立于香港的境外非政府组织。作为中国特别行政区内独立注册的非政府组织,其宗旨是改善中国女工的生活并在女工中培育自助与自强的女性主义意识。主要关注珠江三角洲外来女性农民工的贫困和发展问题,并参与针对这一特殊人群的扶贫与发展事业。在该组织的活动下,有相当一部分妇女家庭居住和生产生活条件得到很大改善,妇女在家庭中的经济地位得到提高,自尊、自强、自立意识不断加强,参与社会、政治活动的机遇不断增多,社会地位和政治地位明显提高。2003年,福特基金会与民政部基层政权建设司农村处进行合作,为提高农村妇女在村委会的数量比例的政策改革项目提供资金。项目选择天津塘沽作为示范模型,对旨在增加妇女参与选举的过程的一系列的政策改革进行了实验:从当地选举办法中鼓励妇女参选,到以公开信形势呼唤妇女参选意识,并且号召妇女履行她们的责任。结果,在该年的村民选举中,妇女参与比率是71%,34名妇女当选了村委会成员,达到了参选人数的27.6%,并且1人当选上了村委会主任。与上一次选举相比,当选为村委会成员的妇女比率上升了6.6%。

(五)宏观政策型问题研究以及文化教育领域。围绕中国改革开放、经济和社会发展过程中的难点和热点问题,境外非政府组织注重资助政策、知识,组织机构、能力建设,资助一些与培训、组织结构强化有关的研究型工作。19981月,福特基金会作为第一批被中国政府允许在中国设立办事机构的国际组织,在北京设立了中国地区办事处。自1996年以来,福特基金会驻中国办事处平均每年的经费大约在1000——1300万美元左右,其中大约40﹪用于与扶贫有关的生活资产建设与社区发展,40﹪用于促进和平与社会公正,20﹪用于教育、媒体、艺术与文化。1979年中美关系正常化后恢复在中国活动的“富布赖特项目”资助的研究领域已从最初的人文科学扩展到社会科学,地理范围也从北京、上海、天津扩展到长春、武汉、济南、广州、厦门和南京等地。

三、近年来境外非政府组织在华渗透活动情况 

有关资料显示,目前在我国活动的数千家境外非政府组织中,有政治渗透背景的约数百家,如曾经在东欧剧变中发挥了重要作用的美国国家民主基金会、索罗斯基金会、国际共和研究所、卡特中心等组织已经通过直接或间接渠道进入我国活动,利用文化交流、捐资助学、项目培训等手段进行意识形态领域的渗透,以各种名义搜集我国政治、经济、科技、军事情报,通过插手我国人民内部矛盾,特别是以扶持弱势群体为名,抓住下岗工人、农民失地、城市拆迁、退役军人等涉及人民群众切身利益的具体问题,插手利用民间维权及群体性事件,挑动民众同党和政府的对立情绪,诋毁中国政府的国际形象,对我国国家安全和社会政治稳定带来一定程度的威胁和危害。

(一)境外非政府组织在华从事渗透活动的主要方式

目前,许多在我国境内开展活动的境外非政府组织以“慈善”、“帮困”、“维权”为名,向高校、文化、社科等领域和基层渗透。具体渗透破坏活动的方式如下:

1、以介入基层选举为突破口,力图对中国的政治改革进程施加影响。1994 年起,美国共和研究所、卡特中心、福特基金会等开始介入中国基层选举。一是深入各地观摩选举。美国共和研究所自1994 年开始观摩村级选举并提供技术支持。卡特中心的“中国选举项目”成立于1998 ,并于2000 月与民政部签订了为期三年的“规范村委会选举程序”的项目合作协议。二是组织大规模、多层次选举培训。2000 12 月至2001 月,卡特中心与民政部在北京合作举办了全国村民自治业务骨干培训班,由卡特中心学者主讲有关村民自治的理论。除浙江、新疆外,来自全国29 个省市自治区的113 个选举官员参加了培训,其中26 个来自于省民政厅,41 个来自于市民政局,45 个来自于县民政局。三是大量搜集基层选举信息。卡特中心在福建、吉林全省和陕西的三分之一的县级单位资助建立村委会选举信息系统,开发了收集村委会选举数据的软件——村委会选举信息系统(VCE) ,在福建、吉林两省计162 个地县配上了这个系统,收集到了福建2000 年、吉林2001 年村委会选举的完整数据。四是提出基于西方“民主”理念的选举建议。来自西方NGO 的专家和学者对中国村民选举的法律、程序提出大量建议。如1995 美国共和研究所专家观摩了福建省一些村庄的选举,就改进选举程序提出了12 条建议。共和研究所认为酝酿、协商候选人不是“民主”的做法,1994 年前福建的村民选举不是秘密划票的,上述做法必须进行“民主”变革。这些建议全部被福建民政厅、福建省人大所采纳,一些建议还成为《村民委员会组织法》中的重要条款

2、以资助、培训、交流的形式,宣传西方政党政治,参与中国的立法与法制改革。200312月,亚洲基金会与国务院法制办公室合作,资助中国各省法制办公室官员接受依法行政专业培训。在20042009年对华法律项目规划中,“亚洲基金会”计划投资377.5万美元在中国“行政立法”、“争端管理机制”、“法律培训”等方面扩展“司法介入”。美国国际事务民主学会近年也不断加强其对中国司法制度改革的影响。2003年该学会与中国社科院法学所共同举办以言论自由和社会媒体作用问题为主要内容的国际研讨会,并选派专家学者来华地宣传美国政党政治;2004年在北京举办关于妇女政治领导力的研讨会并开办了相应的培训班,旨在提高妇女参政、议政、执政的意识和能力,等等。

3、通过资助出访考察、人员交流、开展慈善活动等多种方式,注重培养亲西方的组织和群体。

在政治上层和我内部人员中,培养“知美”、“亲美”势力。境外非政府组织十分重视接近和影响我党政军高层人员,以及“年轻有为、学历较高、有发展潜力和培养前途的”中青年干部和研究人员。上世纪九十年代下半叶开始,美国福特基金会专门举办了针对我党政官员的“培训班”,针对我驻美外交官员举行“领事定向培训项目”。 1995年起资助我军方人员赴美“访问”进修,旨在让受培训人员“更好地理解美国传统、体制、思想和意识形态”。

在社会弱势群体、贫困群众、妇女群体等社会特殊群体中,积极物色培养“领袖人物”。如福特基金会在湖北建立信息点和乡村建设培训基地,通过资助培养、媒体炒作等方式,致力于打造“农民维权英雄”。该基金会2001年起针对贫困大学生、少数民族、妇女群体实施“国际奖学金项目”,资助其中的优秀人士出国留学,接受西方式教育。在已接受该项目资助的130多名中方人员中,有40%是藏族、维吾尔族等少数民族学员。

4、以资助“研究项目”、“学术交流”为名,谋求在专家学者中培养“民主力量”进而影响政府决策。近年来,境外各大基金会和研究机构相继资助实施了一大批涉及我外交、经济、法律、社会发展等领域的社科研究项目,资助对象主要是我国内各大高校,特别是中国社会科学院、国务院各部委下属的“与政府决策联系紧密”的官方研究机构。美国福特基金会在资助“中国国际关系”项目时宣称,其目标是建立一支“有中国教师、研究人员、专业人士和专家组成的骨干队伍”,以对中国政府决策产生“符合西方标准”的影响。

5、插手利用社会敏感热点问题,支持资助民间维权活动。当前境外非政府组织关注的重点“维权”方面主要包括:三农问题,包括农民工问题;社会弱势群体,包括城市失业人群、妇女权益、特殊群体(如艾滋病群体等);群体性事件及司法个案;社会热点问题,如环保、教育、医疗等。

1)资助开展维权问题调查。美国福特基金会与15个省市36所高校学生社团组织达成项目资助协议,每年出资定期举办全国大学生支农调研、培训和劳工现状调查活动;香港乐施会曾经招募志愿者对外地来京务工人员生存状态进行调查,并探讨如何就此提供法律援助等维权服务。

(2)通过资助专项培训,培养维权骨干。培训的对象主要分为三类:一是国内维权重点人员;二是司法工作人员和基层干部;三是各类维权人员。部分境外非政府组织与所在地政府和民间组织合作,开办农民工维权培训,向农民工宣传灌输维权思想和“公民社会”意识。资助某乡村建设中心成立“新乡村人才建设项目”,培训各类维权上访人员。

(3)资助、支持民间组织和重点人开展维权活动。一是支持国内重点人员建立组织、开展活动。近年来,美国一些非政府组织先后向我国内重点人员提供数百万元资金以关注国内艾滋病群体、同性恋问题等热点敏感领域。二是利用环保、维权等掀起社会化运动,制造社会舆论,影响政府决策。如在云南怒江梯级电站、虎跳峡大坝建设等项目中,中国绿家园、云南生物多样性和传统知识研究会等民间组织在福特基金会、绿色和平组织等境外非政府组织的资助支持下,以环保、移民问题为名,借助媒体宣传炒作向政府施压,使相关项目的建设进程被迫中断或不同程度地受到影响。三是直接插手开展维权活动。2003年,亚洲基金会与世界战略公司、美中关系全国委员会合作,同美国劳工部和中国劳动与社会保障部一起,在全国范围内启动一项为期3年的保护劳工和劳动权利教育项目。

6、培育、扶持受其影响和控制的民间“草根”组织。近年来,境外非政府组织越来越关注中国民间组织的发展。在资助建立一批民间“草根”组织并为其提供大量活动资金的同时,还着力于加强本土非政府组织的能力建设,引导其按西方NGO的活动理念和要求开展活动。2004年,福特基金会邀请部分民间组织成员赴印尼考察当地非政府组织参与社区治理的状况。其间安排考察了宗教、选举制度、新闻自由、政府分权、地方自治等议程。2005年,福特基金会曾经表示将资助中国的非政府组织和“草根”组织组建全国性社区参与治理网络,整合国内民间力量,共同开展社区参与治理运动,推进中国社区基层民主建设进程。此外,福特基金会还资助成立了“中国NPO服务网”、“中国社会发展简报”等,作为境内民间组织与境外的联系桥梁。

7、以项目合作、学术交流为掩护,搜集涉及我政治、经济、军事、科技、社会发展等方面的数据、信息、情报。一些境外基金会特别是美国福特基金会、亚洲基金会等,十分重视在我研究机构、高等院校中进行项目合作,介入甚至主导我社科研究,借机搜集我政治、经济、社会情报信息。一些国家的驻华领馆和商会、商社等通过各种渠道多方搜集我国政治、经济、文化、宗教等方面的情报信息。“中国发展简报”在云南苗族聚居区内开展社会调查工作并发布详尽报告对当地的人文、地理、民俗及军事防御等内容在网络上流传。

8、支持、资助民族分裂势力的活动。2004年,“美国国家民主基金会”资助“疆独”组织“维吾尔美国协会”7.5万美元,用于促进对维吾尔族人权状况的广泛报道,2005年,继续资助该组织金额12.6万美元,用于开展“维吾尔人权项目”,希望籍此吸引国际社会对新疆维吾尔自治区人权状况的关注;2006年,该会资助的“疆独”组织增加到3个,分别为“国际维吾尔人权和民主基金会”、“维吾尔美国协会”和“世界维吾尔大会”。2007年和2008年资助的“疆独”组织在前三个的基础上又增加“国际维吾尔笔会”,达到4个。其中对“维吾尔美国协会”的资助金额维持在每年24--27万美元之间,对“世界维吾尔大会”的资助金额也升至13.6万美元(2007年度)和14.6万美元(2008年度)。“美国开放社会协会”也对热比娅成立的“国际维吾尔人权与民主基金会”给予一定的支持与资助。美国地缘政治学家威廉·恩道尔20084月份在北京举行的能源问题国际合作战略研讨会上提到, “发生在中国西藏的一系列骚乱事件是美国为首的西方国家颜色革命的延伸和翻版,部分具有美国政府背景的非政府组织如美国国家民主基金会等在其中发挥的作用不容忽视”。

(二)境外非政府组织在华从事渗透活动的特点

通过对有渗透嫌疑的非政府组织的活动进行深入分析,我们认为当前境外非政府组织从事渗透活动具有以下几个方面的特点:

1、以提供资金为诱饵,具有一定诱惑性。境外非政府组织经常以提供资金、提供援助为诱饵,吸引国内部分民间组织、个人为其开展工作。如2005年,某境外基金会提供3万美元用于对国内上访人员的法律援助、培训;而另一境外非政府组织自2001年至今已向北京地区部分本土NGO提供12万美元,用于对妇女参政议政意识的培训。据某民间研究机构透露,西部90%以上的非政府组织都是受境外非政府组织影响,并通过他们的资助扶持发展起来的。

2、以项目合作、学术交流为掩护开展活动,具有一定的隐蔽性。境外非政府组织为逃避正常管理,经常以项目合作、学术交流、学者访问为由,积极向我基层社会灌输民主意识、推广所谓“公民意识”教育,其活动极具隐蔽性和欺骗性。如资助一些民间研究机构组织开展“政府体制改革研究”、“修宪方案”、“新闻督导”、“村民自治”等敏感课题的研究。而具有邪教背景的“XX教育基金会”于1994年进入中国,打着促进东西方文化交流的旗号,频繁联合中国有关部门举办关于青少年人格教育和婚姻家庭伦理道德建设的学术研讨会,以举办演讲的形式,阐述其所谓新时代的道德观,曾引起社会的广泛兴趣。

3、以扶贫助学、维权救助为借口,具有一定的煽动性。扶贫助学、维权救助是部分境外非政府组织进行渗透活动的一个重要突破口,部分境外非政府组织将关注重点放在与民众利益息息相关的热点问题上,借此插手人民内部矛盾,与上访人员接触,研究中国信访制度,鼓励农民成立维权组织,活动具有一定的煽动性。特别值得关注的是,部分境外非政府组织还热衷于我国的教育问题,频频打着扶贫助学的旗号,到我国贫困地区兴办教育,借此传播其价值观念,逐步施加影响。一些境外非政府组织以支持、资助有关扶贫及社会发展等领域的政策研究活动为主,以提倡公民意识为重点频繁在京开展活动,声称“希望借此推动中国社会政策的改变”,让弱势群体的利益得到真正而长远的保障。

4、以国内民间组织为工具,依靠地方政府和高校开展活动,具有较强的策略性。为给自身渗透活动提供保护,并建立起长期的渗透活动通道,境外非政府组织在开展活动时,往往是通过国内民间组织发起,并始终依靠地方政府部门、高校、研究机构等开展合作及共建项目,使得其活动在一定层面上获得行政公共权力的支持,进而披上合法的外衣。

三、加强和改进相关管理工作的对策建议

对境外在华非政府组织的管理,要坚持“为我所用、趋利避害、依法管理、加强防范"的原则。具体来说,一方面,要保障其合法权利,善于利用境外在华非政府组织在资金、技术、管理等方面的资源和优势,发挥其在促进经济发展、环境保护、社会保障、文化建设等方面的作用;另一方面,要依法管理,规范其行为,吸取中亚地区部分原苏联加盟共和国“颜色革命”的教训,防范西方国家通过有政府背景的非政府组织对我国进行渗透破坏。

(一)在认识层面上

应客观辩证地看待境外非政府组织在华活动的作用。

首先,应该看到非政府组织的快速发展是国际社会在全球化背景下的发展趋势和时代潮流,是中国改革开放不断深化、民主法制建设逐步成熟与公民社会良性发展的必然产物。因此,对待境外非政府组织在华活动应该顺势而为,因势利导,趋利避害,促其成为中国建设和谐社会与保障战略机遇期内国家稳步发展的积极因素。

其次,要在思想上高度重视国内非政府组织发展与境外非政府组织大量涌入的问题,将其置于加强党和政府执政能力建设、维护国家安全的战略高度,妥善处理政府、企业、非政府组织三者之间的关系。认真吸取独联体国家“颜色革命”的教训,严防西方国家通过政治类非政府组织对中国进行渗透破坏活动。要主动应对境外非政府组织在华活动对国家安全和社会政治稳定带来的威胁和挑战,努力调动一切积极因素,妥善处理其负面影响,引导其在推动中国社会向前发展和维护稳定方面发挥积极作用。

再次,辩证看待境外非政府组织的作用,既不能因只看到其在扶贫帮困、灾难救助等方面的积极作用而誉之为“天使”,又要反对因部分有政治背景的境外非政府组织对国家安全和社会政治稳定的消极负面影响而贬之为“魔鬼”,既要看到境外非政府组织是我们经济社会发展与建设的合作伙伴,又要看到它们同时也是我们强有力的竞争对手;既要充分认识境外非政府组织在弥补我国“政府失灵”和“市场失灵”、推动经济社会发展中的正面作用,又要清醒认识非政府组织的“失灵”及其对我国家安全和社会政治稳定的负面影响。

(二)在工作层面上

首先,应进一步加强和深化对境外非政府组织在华活动的调查工作,全面掌握境外非政府组织在华活动的基本情况。要本着“区别对待、依法管理”的原则做好对境外非政府组织的调查和管理工作。既要保护正当交往与合作,又要坚决抵制和防范境外非政府组织以各种方式对我国进行的渗透与破坏。对那些真正从事对华友好的组织,应给予必要的支持,对政治上危害严重的,要坚决依法予以取缔和打击,对那些有利有弊的,要加强监管,为我所用;要不断深化对在华境外非政府组织的调查工作,切实防范抵御西方敌对势力利用非政府组织对我进行渗透、颠覆、破坏活动。

现阶段境外非政府组织调查工作的总体目标是继续深入调查并全面掌握境外非政府组织在华活动的基本情况,查明底数,掌握动向,明确工作重点,有效抵御防范西方反华势力利用非政府组织对我实施渗透颠覆破坏活动。对境外非政府组织进行调查的内容主要应该包括:第一,全面调查在我境内活动的境外非政府组织的深层次背景、在华设立机构的情况以及资助我境内民间组织与其开展合作项目的情况。第二,深入调查境外非政府组织在国际上进行反华活动和从事宗教渗透活动的情况。第三,重点掌控境外非政府组织以开展环保、扶贫、慈善、教育等活动为名宣扬西方价值观,以及搜集我政治、经济、军事、自然资源等方面的情报。

其次,建立健全管理协调工作机制,理顺相关管理体制。建立健全各有关职能部门之间的相互协作机制,进一步发挥“加强境外非政府组织在华活动管理工作部际联席会议”机制的作用,畅通信息渠道,由民政、公安、安全、文化、教育、宗教、外交、劳动、工商、税务、海关等部门组建统一的协调机构,建立健全信息沟通、情况通报、调查处理、法律适用、事件反馈、检查监督等工作制度,形成管理合力。对管理体制方面,境外在华非政府组织的管理应以登记管理机关为主,具体来说,由民政部门决定是否赋予其合法的身份,并履行监督和管理的职责。

再次,严格前置把关,严防境外非政府组织以任何名义进行的渗透破坏。随着经济全球化和改革开放进程不断加快,境外非政府组织包括各种基金会、行业协会等在华设立分支机构或开展活动日益增多。但由于种种原因,我国在规范和管理等方面的工作尚未到位,目前,境外非政府组织在华活动基本处于无序状态。对境外非政府组织在国内设立机构问题迄今没有明确的法律规定。部分境外非政府组织不依法进行登记,自行在境内设立机构开展活动,还有一些以营利机构名义到工商部门登记,然后改头换面开展活动。由于无法可依,有关职能部门只能采取“不承认、不接触、不取缔”的做法,这无疑为西方国家以非政府组织为依托对我进行思想文化及宗教渗透和情报窃密等破坏活动创造了条件。在尚无专门法律法规对其进行有效管理的前提下,建议政府有关职能部门及时掌握境外非政府组织政治背景、现实活动等情况,必要时采取不予发放入境签证等措施,阻断境外非政府组织的渗透渠道。

对境外非政府组织在中国开展的特定类型活动,应根据中国的国情加以限制。如倡导型非政府组织组织在发达国家相当活跃,往往通过各种公众集会、公开辩论以及运用各种传媒工具等方式去倡导一些主张、政策和价值观,并致力于倡导目标的实现。但他们所采用的很多活动方式在中国至少现阶段是不适用的,一些要受到限制,另一些则要被禁止。又如,筹资是非政府组织的一项基本工作。境外非政府组织可以在其本国自行筹资,但在中国就地筹资就须予以限制。再如,在活动的领域和地域上,都须根据中国的具体情况对境外非政府组织的相关活动施加一些必要的限制。当然,这些限制不是一成不变和永久性的。对境外非政府组织在中国开展活动施以限制的类型、程度和范围,应随着时间的推移,根据中国发展、改革和开放的进程和需要,适时进行调整。

最后,加强日常监督和管理,严密掌控境外非政府组织在华活动动向。首先,建立协调的国家监督体制。可以国家民政部和公安部为监督境外非政府组织在华活动的主要部门。民政部门应依法监督境外非政府组织在华的各种合法的正当活动,公安部门则应监督境外非政府组织在华进行的各种非法活动。这两大部门应分工明确,职责清楚,同时又要保持相互间的沟通与协调。其次,对境外非政府组织在中国开展活动,用登记备案制取代双重管理制。境外非政府组织在华开展活动,应直接到民政管理部门登记备案,同时承诺遵守中国的有关法律法规。这样可以将在华从事正当活动的所有境外非政府组织纳入中国政府的依法保护和监督之下。第三,境外非政府组织依法承诺实行在华活动的公开化。境外非政府组织在华活动应有全面记录,如活动的性质、类型、合作伙伴、资金数额、时间地点、以及活动效果与评价等,除定期向政府监管部门提交文字报告外,还须向社会公开和备查。第四,重点加强对非政府组织资金来源与流向的监控。境外非政府组织在中国开展活动所涉及的各种财务事项和资金的调拨,包括跨境的资金流动和在中国境内的资金分配,应依据一些发达国家的惯例,实行透明化管理。第五,对境外非政府组织在华活动违反有关法律法规的,要依法处理。对违反章程,超范围活动的,民政部门要进行警告,警告后仍不改的,要依法予以取缔。对违反有关行政法规的,要依法给予行政处罚;对其违反《治安管理处罚法》和《刑法》的,要依法追究其法律责任。

(三)制度建设层面上

制定完善相关法律法规,使境外非政府组织管理工作有法可依。目前,我国对境外非政府组织管理可依据的法规主要有两项:一是根据1989614日国务院令第36号公布的《外国商会管理暂行规定》,其管理对象是外国商会, 由境外在中国境内活动的商业机构或人员所设立,不从事任何商业活动的非营利性团体。二是根据200438日国务院令第400号公布的《基金会管理条例》,其中有针对外国基金会的相关条款。实际上,在目前在华活动的境外非政府组织中,商会和基金会只是其中的两种类型,在数量上只占相当小的比例,对多数境外非政府组织在华活动的管理工作实际上处于无法可依的状态。加快出台相应的法律法规对其进行有效管理已经刻不容缓。在操作上,可以借鉴俄罗斯对非政府组织的管理经验,特别是俄国杜马近年来通过的《非商业性(非政府)组织法》和《社会团体法》修正案的有关内容,通过《社会团体登记管理条例》的修改,进一步明确境外非政府组织在我国设立机构的规范,提高准入门槛。明确规定其允许活动范围和不允许活动范围(涉及国家安全和社会稳定)及相应的处罚措施,并建立重点项目和大额资金的审核制度。同时,政府有关职能部门应充分、灵活应用现有的法律法规和政策意见,并根据实际需要,研究提出相关的立法建议,为进一步做好工作提供更加有力的法律保障。

课题组成员简介:王存奎,中国人民公安大学教 授;李蕊,中国人民公安大学副教授;吴明高,广东警官学院副教授;吴新明,中国人民公安大学讲师;)张梦星,中国人民公安大学硕士研究生。)

 

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