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加强和创新社会管理中

社会组织的角色定位和功能发挥

 

石国亮

[摘要] 社会管理创新这项重大任务提出之前,社会对社会组织的角色期望主要是作为政府的合作者和公共服务的提供者之一。当然,角色期望与角色实践之间还存在着差距。在中央提出服务型政府建设的改革目标之后,尽管社会组织开始以“合作者”和“服务者”的姿态呈出在社会面前,但是很多时候社会组织还是作为“被管理者”被对待的。在社会管理创新的任务提出之后,给社会组织带来了新的机遇和新的挑战,社会组织与政府的关系更为密切了,社会组织的“合作者”角色和功能更加彰显。由于社会管理创新的内在属性与社会组织的内在特质的契合,社会组织是加强和创新社会管理的重要力量和重要主体之一,它不仅是党和政府加强和创新社会管理的重要合作者,而且是加强和创新社会管理的积极探索者和践行者,承担着政府效能的助推器、走向多元网络化合作治理的重要媒介以及政府和群众之间的桥梁等功能。当前,制约社会组织在社会管理创新中功能发挥的因素主要有:政府管理环境仍需进一步优化,社会基础薄弱,社会组织内部治理欠缺,社会组织发挥空间不足。充分发挥社会组织在社会管理创新中的功能,需要建立相应的法律法规和监督机制、提供更多元的诱因、培训社会组织领袖人才以及加强与社会组织之间的对话。

[关键字] 社会管理创新;社会组织;角色;功能

 

在探讨社会组织在社会管理创新中的角色和功能之前,有必要对社会管理创新作出明确的界定。社会管理是人类社会必不可少的一项管理活动。据中国社会科学院荣誉学部委员陆学艺回忆:“社会管理这个概念是上世纪80年代由苏联、东欧传过来的,我们用了原来从计划经济体制那里借过来的概念,加入了新的理念,赋予了新的生命”。当今中国的社会管理既不同于过去,也不同于外国;既带有鲜明的时代特征,又彰显独特的中国特色。“社会管理是指以维系社会秩序为核心,通过政府主导、多方参与,规范社会行为、协调社会关系、促进社会认同、秉持社会公正、解决社会问题、化解社会矛盾、维护社会治安、应对社会风险,为人类社会生存和发展创造既有秩序又有活力的基础运行条件和社会环境、促进社会和谐的活动。”当前,我国社会管理的基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面。

 

一、社会组织在社会管理创新中的角色定位

 

社会角色是社会学的一个概念,主要是指社会对于处在某种特定社会地位的人们的行为期待,是构成社会群体或社会组织的基础。社会角色是由一定的社会阶段、目标任务以及自身承担的历史使命等因素共同决定的,同时又是推动社会发展和人的发展的重要因素。社会是不断发展的,社会角色总是相对的。在社会管理创新这项重大任务提出之前,社会对社会组织的角色期望主要是作为政府的合作者和公共服务的提供者之一。当然,角色期望与角色实践之间还存在着差距。在中央提出服务型政府建设的改革目标之后,尽管社会组织开始以“合作者”和“服务者”的姿态呈出在社会面前,但是很多时候社会组织还是作为“被管理者”被对待的。在社会管理创新的任务提出之后,社会组织与政府的关系更为密切了,合作者的成分更突出了。一方面,社会组织的建设与管理本身就属于社会组织创新的重要内容。加强和创新社会管理,势必促进社会组织的建设与管理,为社会组织的建设与管理注入新的活力。另一方面,由于社会管理创新的内在属性与社会组织的内在特质的契合,社会组织是加强和创新社会管理的重要力量和重要主体之一,它在社会管理创新中发挥作用的空间大大拓展了,承担的责任也更多了。社会组织不仅是党和政府加强和创新社会管理的重要合作者,而且是加强和创新社会管理的积极探索者和践行者。这就是社会管理创新对社会组织的角色期望。

从更高一层范畴看,社会组织在社会管理创新中的角色,实际上说得是社会组织与政府的关系问题。要回答社会组织是党和政府加强和创新社会管理的重要合作者,实质是要回答政府与社会组织的关系是合作者的问题。

马克思主义认为,国家与市民社会的分离,是社会进步的体现,市民社会决定国家,国家权力终将回归社会。当今学术界在继承马克思主义国家与社会理论的基础上,将国家与市民社会二分法发展为政府、市场和社会的三分法,指出社会组织是现代社会最重要的细胞,它对于弥补“政府失灵”、“市场失灵”具有不可替代的重要作用。

自改革开放以来,随着市场经济体制逐步完善和全球化进程不断加快,我国社会结构也发生了深刻变革,计划经济体制下的国家与社会同构模式逐步解体,社会组织开始兴起和蓬勃发展。在建设服务型政府、加强和创新社会管理的大背景下,政府与社会组织之间的合作提上了议事日程,并日益加强。当前正处于我国社会处于高速发展和急剧变革的转型时期,社会主义现代化建设才起步短短几十年,还处于经济、政治、文化和社会建设共同推进的时期。国家与社会的分离与政府、市场、社会三分的过程是交叉进行的,甚至在一些领域很难分清公共领域、私人领域和第三领域的明确界限。中国共产党是代表最广大人民根本利益的执政党,中国政府是由人民当家作主的政府,国家与社会组织在为人民服务和谋福利这一出发点和落脚点上是根本一致的。国家吞噬社会、限制社会组织发展的做法己被实践证明不可取。“当今社会是一个利益多元化社会,很多矛盾存在于市场不为、行政不到、法律不全。社会管理通常依靠三种力量:第一种是社会自治力量,我称之为社会基础性调解”;第二种是行政力量,第一种力量失效后可借助行政调解;第二种力量失范后,动用第三种力量即司法调解。目前的状况是,行政调解过多,自治调解太弱,司法权威不足。在经济管理方面,政府已学会用市场机制这个基础性手段来配置资源,而在社会管理方面,也需要多用社会自治这一基础性手段来管理社会。”西方社会独立于国家、社会组织是国家的对立和限制力量的预设,也显示不符合社会主义初级阶段的基本国情。因而,在政府社会管理与创新背景下,首先急需要解决的问题是要对于政府与社会组织的关系问题进行重新审视,社会组织是政府社会管理的重要合作者。正如康晓光所言:“实际上,对于在中国内地这样特殊的环境下成长起来的NGO来说,它们应该将国外和本土的经验有效地结合,以促进中国内地NGO的发展。”

社会组织与政府在社会管理领域的是合作关系,这是对二者在社会管理领域关系的总的概括。事实上,在这个合作关系中,社会组织往往承担着更多的探索者的践行者的责任。因为社会的事务说到底是由社会来管理的,而且社会组织与社会基层接触最直接、最紧密,对社会基层的情况反映最敏锐。所以,面对社会管理的问题,很多是社会组织首先觉察到的,并在实践中进行创新。所以说,不论是相对于企业等其他组织,还是相对于政府的其他功能,社会组织在社会管理创新中的角色更加突出,社会组织首先要进行探索社会管理创新的重任。

 

二、社会组织在社会管理创新中的功能及其发挥

 

加强和创新社会管理需要多方参与、共同治理,推动建立政府调控机制同社会协同机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量与社会调解力量互动的社会协同管理网络,以推进以民生为导向的治理结构,提高社会管理水平。其中,政府居于主导地位,社会组织则在沟通政府与社会、扩大基层民众对公共事务的知情度和参与度,充分利用自身的资源、知识、技术优势为社会服务方面发挥作用。

(一)社会组织是政府效能的助推器

在改革开放前,在与计划经济体制相适应的全能型政府管理模式下,政府成为社会管理的唯一主体,马克思主义的“国家管理社会化”错位为“社会管理国家化”,社会组织的发展受到压制,政府对社会管理的大包大揽,使经济社会的发展陷入严重的困境。改革开放以来,社会主义市场经济体制的确立以及政治环境、社会生活、文化观念的变化,给社会组织的发展提供了基础和空间。社会组织迅猛发展,开始成为社会公共事务管理中一支不可或缺的力量。为适应社会主义市场经济和社会发展的需要,我国政府正在以“小政府、大社会”为目标,深化社会管理体制改革,在保持政府主导定位的前提下,确立起社会的主体定位,发挥社会组织在社会管理中的作用。马克思、恩格斯认为,社会公共事务的管理既是政府的责任,也具有社会性。伴随着国家事务的越发复杂性以及,在我国政府的社会管理与创新过程中,政府作为唯一主体的社会管理模式将会大大阻碍社会管理效能的提高。

由社会组织代替政府履行某些职能,其最直接的原因往往是降低政府成本,尤其是在城市管理中地方性强的、基层的公共事务管理可以交给社会,包括社会组织、企业甚至个人。随着管理主体的改变,政府职能和对社会管理的方式也应相应发生转变。政府可以通过招标、委托等各种方式将管理事务交给社会组织,既能降低政府的成本,提高运作效率,又能使社会组织通过合理的方式充分发挥作用。与政府组织相比,社会组织在提供公共服务方面有自己的独特优势。社会组织植根于社会,贴近社区,反应迅速、机制灵活,能够为公众提供个性化、专业化、多样化的公共服务。特别是在政府不便做、做不了、做不好的领域,社会组织的功能和作用更为突出,具有更大的比较优势。政府通过运用外包、补贴等具体方式来将一部分职能转移给社会组织,以求最大限度地降低政府的直接管理成本。在社会组织完成工作的过程中,政府则发挥着监督和整合的作用,及时纠正社会组织的问题,充分利用好社会组织提供的各项资源,实现公共管理、服务的高效。政府能力是指建立政治行政领导部门和政府行政机构,并使它们具有制定政策和在社会中执行政策,特别是维持公共秩序和维护合法性的能力政府能力是评价一个政府优劣的重要标准,也是现代政府改革与发展的重要内容。对政府能力进行检验的一个重要标准就是政府能否及时地回应民众的要求。如果一个政府在人民的利益和需求面前反应迟钝或没有反应,最终会招致民众对政府的不满,就会导致政府的信任危机。所以,对民众需求的敏感性、回应力如何,是现代政府能力的一个重要体现。相对于政府社会组织更贴近民众生活,能够及时发现广大民众生活工作中遇到的实际问题,通过系统化的表达将这些情况传输到政府,帮助政府掌握民众的实际诉求,引导政府及时解决民众的困难。另一方面,社会组织是对特定领域、特定阶层的服务,工作内容更加具体,工作方式更加灵活,在求精、求细的工作中,社会组织是对政府工作最直接有效的补充。

社会组织的积极作用不仅仅体现在促进社会管理效能的提高,对于政府的社会管理与创新能力的提高也具有重要作用。对于社会组织来说,其作为公民政治诉求、文化意识以及公共精神等方面的集中演练场,社会组织塑造着公民的各项社会素养,同时,社会组织也是深刻地体现着公民的智慧。在当今社会,民间社会的创新能力不可低估,民间力量的创新能力主要体现地之一便是社会组织。社会组织集中了各种不同的社会力量,中国的有些社会组织在缺乏政府资金支持、政策援助的情况下,充分发挥组织成员的创新能力,优化组织管理资源,减少组织成本支出,挖掘组织成员的人力资本,从而最终实现了社会组织的蓬勃发展。政府在面对社会组织的发展时,更应该借鉴社会组织的管理创新之处,将社会组织的各种优点为我所用,从而实现政府社会管理与创新能力的提升。

(二)社会组织是走向多元网络化合作治理的重要媒介

社会组织与政府的合作中,存在着一种竞争关系,而这种竞争主要集中在公共物品的提供上面。政府不是公共物品的唯一供给者的理论已经得到了许多学者的承认。社会组织在很多方面都可以提供与政府一样的公共物品。这就意味着非营利组织与政府的合作是会存在竞争的可能性。美国学者奥斯特罗姆提出的“多中心”理论为这种竞争提供了一定的理论支持。这种权力分散管辖交叠的“多中心”秩序包括公共服务经济的多中心。在这种条件下,政府不是公共服务的垄断者,公民、非营利组织也可以主动为社会提供公共服务。从而,在公共服务经济中可以引入竞争和半市场机制,促使公共服务提供者在竞争中提高效率。杰夫·摩根提出了培育社会创新的公共政策框架:以结果为基础的资助模式,为社会组织引入更大程度的竞争和竞赛;权力和资金的分散化以便允许社区有更多的自由去提出和实施自己的解决方案;而政府将会以多元化、分散化的经费来支持社会组织,将会增加机构管理上的复杂性,所以,机构更要强调使命,将所有的焦点集中在使命上。机构服务的对象愈清楚、提供的服务内容愈具体,别人就愈容易了解机构的定位。如果只是把改善生活质量、促进社会和谐…等列为主要目标,却不清楚服务的对象,机构的定位也不清楚,光有这样一个伟大的使命,无法对外产生号召。

近年来全球兴起的网络化合作治理理论同样说明:在现代社会,国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会,即各种私人部门和公民志愿性团体,后者正在承担越来越多的公共管理责任。这样,国家与社会之间、公共部门与私人部门之间的界限和责任越来越模糊不清。这里的公民社会是指国家和市场之外的所有民间组织和民间关系的总和,其组成要素是各种非国家或非政府所属的公民组织,包括各种社会组织。它是对20世纪以来兴起的“治理话语”进行工具面向的阐释。网络化治理的本质是多元主体之间合作的新型治理模式,其研究核心是公共事务管理过程中政府与其他非政府组织、公民间关系和行为的总和。网络化治理因具有促进资源的有效整合、提高效率和效度、保障公民权利、有效回应公众的诉求等优势而成为当今各国政府改革或处理公共事务的一种理性选择。比较而言,中国政府在社会经济发展中起主导作用,应当肩负起实现的培育社会组织的重任形成多元主体,随着中国经济发展水平和国民素质的日益提高以及对社会管理和公民参与认识的不断加深,广大公民的作用将不容忽视。因此,可以说中国通过网络化治理推动并推动社会组织参与,加强社会管理改革应当成为首选途径。

发展社会组织是我国社会管理的必然趋势,也是我国社会管理的走向网络化合作治理模式的必然选择。这种必然性主要从两个方面来解释:一方面,近几年来,中央正式提出社会管理的问题,同时也将社会组织的管理作为社会管理的一个重要组成部分,其目的就是通过必将大大推进加快国家层面对于社会组织的调整与规范,从而实现社会组织更好更快的发展,并最终为社会组织提供发展空间,促进中国社会管理与创新的发展;另一方面,从合作治理层面来说,面对复杂的中国社会,中国的社会管理要适应社会形势的变化,更好地促进社会各方面事业的发展与提高,就需要采取新的社会管理模式以应对社会的复杂形势,因此,我国的社会管理也必将由原来的“一元化”的管理模式向“网络化”的合作治理模式发展。网络化的管理就是多种管理主体动员各种力量、整合所有的资源对社会进行立体交叉式的管理,这种管理不简单是赤裸裸的权力运作过程,更是间接的渗透式的多权力联动过程,从而达到“润物细无声”的功效。

(三)社会组织是政府和群众之间的桥梁

社会组织是党联系人民群众的桥梁,是政府连接市场和社会的纽带,在创新社会管理上,有着独特的、不可比拟的优势:缓和社会矛盾,减少不和谐因素;化解社会结构改变所带来的管理难题;弥补政府功能的不足。社会组织将承担起政府改革后的部分职能,在建立社会主义和谐社会的进程中,逐步把一些社会管理职能交给社会组织,发挥社会组织的作用。社会组织形成了连接企业、个人和政府的桥梁,承担“无限政府”所不应承担、所无能承担的职能。例如,社会组织通过开展社会救助、社会救济等活动可以在促进社会公平、缓解政府压力等方面发挥自己的优势特长。另外,发展民间社会组织,就在国家与分散的社会成员之间形成了一个中介力量,一方面,社会组织能够代表所属群体的利益下情上达;另一方面也能以桥梁纽带身份把党和政府的方针政策上情下达,还能进行不同群体的利益协调和对话。在此,社会组织起到政府和社会成员矛盾缓冲带的作用,为人们的利益表达提供了多种渠道与合法的表达方式。这样,可以减少社会成员的失范行为和对抗性的社会冲突,维护社会秩序和社会稳定,巩固党执政的社会基础。通过社会组织这样的桥梁,使得政府能涉及广大人民群众的切身利益。而利益关系又是一切社会关系的基础。教育、就业、收入分配、社会保障、医疗、住房、社会治安、安全生产、环境保护等等,都是人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。改革开放以来,人民群众不断分享发展成果,得到的实惠越来越多。但由于社会阶层分化、利益多元、分配制度不完善等等原因,人民内部各种具体利益矛盾不可避免地表现出来。通过社会组织的所发挥的功效,不断加强和创新社会管理,减少和化解各种因利益冲突而引发的社会矛盾,让发展带来的增量利益为广大人民群众所共享,让广大人民群众感受到社会的发展进步,才能真正增强人民群众的主人翁意识,充分发挥人民群众的积极性和主动性,促进经济社会更好更快地发展,进而真正从根本上维护人民群众的根本利益。

 

三、社会组织在社会管理创新中功能发挥的制约因素

 

联合国开发计划署驻华表处代理国别主任那华认为:“在全球范围来看,各国政府在推动广泛合作方面所面临的挑战主要有以下三个方面:一是对社会组织的角色和作用认知不同,二是缺乏足够的资源和动力推动社会组织参与及伙伴关系的建设,三是社会合作方面的经验不足和缺乏有效的方式方法。”在我国,也存在类似的情况。“根据文化、资源与制度的分析视角,公民文化的缺失与对社会组织文化认同的不足导致了我国社会组织发育的先天困境,进而造成了浅层次上资源供养不足的成长动力困境,以及深层次上制度建构滞后的发展保障困境。”就社会组织参与社会管理创新而言,虽然已经取得了不少成绩,但因尚处于发展的初级阶段,仍然存在不少问题,需要统筹考虑解决。

(一)政府管理环境仍需进一步优化

一是管理观念保守。当前中国仍然处于转型的过渡时期,旧的体制仍然对社会有着深远的影响。社会本身也没有充分发育成熟。因此主要从社会获取资源的社会组织常常会陷入生存的危机,大众对社会组织的支持力度仍然欠缺。受新旧体制的影响,人们的观念和行为模式选择上具有多样性,其中既有与市场体制相适应的新的观念和行为方式,它构成社会组织发展的有利因素;也有旧的观念和行为方式,它阻碍着社会组织发展。而在一些地方上和有关部门对社会组织地位、作用认识不到位,很长一段时间都将把防止已有的非营利组织出现不稳定因素视为监管的第一要务,尤其是在苏联解体、东欧剧变之后,对如何扶持、促进本地区非营利组织的发展无所作为,有的甚至拒绝办理或不愿承担新生非营利组织登记和业务主管职责,管理的主动性和开创性不够。“有些机关和干部把什么权力都抓在手里,什么事情都搂在怀里,自己做不过来,又不肯放权、放手让社会力量做,结果是什么都做不了、做不好。还有些机关和干部,只会坐等上面分配资源,只热衷于行使权力、使用既有资源,不肯去协调有关部门,不会动员社会力量,局面打不开,事情做不大。”尽管中央和地方政府最近明确表示支持社会创新,但是仍然缺乏促进社会创新所需的各项政策、机制和指导。一些地方政府的创新已经显示其前景广阔,但是仍然少之又少,缺乏协调一致的努力。

二是政府规制缺陷。随着经济全球化和政治民主化的进一步发展,发达国家政府与社会组织的合作范围不断扩大,合作形式不断拓展,取得了许多创新成果。其中,最具代表性的是英国、加拿大和澳大利亚三国的政府部门与社会组织签署的合作协议。在我国,社会组织的立法层次低,目前仅有三个行政法规和若干部门规章,还没有一部全国人大制定的关于社会组织的基本法律。现有法规内容不完善,主要以程序性规范为主,实体性规范不足。尽管这些年从中央到地方陆续出台了对社会组织的一些相关扶持政策,但总体而言,还没有把社会组织纳入一个相对独立的行业体系来对待,在税收优惠、财政资助、人事管理、社会保险、承接政府转移职能及参与提供公共服务等方面,缺乏完善、具体的政策规定,社会组织的发展受到很大制约,甚至面临着生存危机。“在当前中国内地特定的环境中,NGO与政府的合作缺少制度基础,绝大多数已经发生的合作都具有显著的不规范性’或‘非制度性’,合作的模式因事、因人、因地、因时而异。

(二)社会基础薄弱

第一,公益文化缺失。中国目前正处于快速变革的社会转型期,旧的社会价值体系和道德伦理观念在市场经济条件下受到巨大冲击,与此同时中国还只处于公民社会的入门水平,参与、奉献和互助的公益文化尚未得到全面培育,公民的利他主义价值观和趋善道德还未真正树立。表现在公益事业投入上,一是公民参与的意愿不高、志愿活动不足。二是有些人做公益事业是为了满足特定需要,对于公益事业的宗旨和使命不是从人的本性高度认识,应景表演现象大量存在,造成公益事业变味、社会公信严重不足。而社会合作与认同是极为重要的,政府的认同与支持常常是诱导性的,目的是为了调动更多的社会力量去关注社会组织及其所倾力为之张目的目标与价值,以便社会组织能够取得社会的信任与合作,开发更多的社会资源,因此,政府的认同与支持是重要的。然而,对于一个社会组织来讲,由于它是社会选择模式下的产物,即它是为社会需要,针对特定的社会问题的解决而产生,并主要通过社会渠道获得的生存与发展的资源。而社会资本就是社会组织的特征,诸如信任、规范以及网络,它们能通过促进合作行为而提高社会效率。在我国现阶段的社区发展中,社会生活节奏的加快、社会流动性的增加、社区生活空间属性的压缩以及居住空间属性的上升使社区公共生活缺失,从而导致社区居民间的社会信任发展缓慢,参与渠道缺失,建立在信任和参与基础上的社会交往网络范围较小。社区的社会资本存量不足,使社会组织难以嵌入稀薄的社区信任网络中,也难以从社区结构网络中获得足够的社会资源支持。社会资本源于一个地区的传统、文化、习俗和规定等各种正式或非正式的公民交往规范和公民参与网络所形成的制度习惯。诺斯认为制度模式具有自我增强性。同样,社会资本也具有自我复制的属性。如果缺乏外部制度的植入,积极培植社会资本,缺乏社会资本的制度也会自我复制和增强,因为在缺乏社会信任的社会中每个人选择不信任他人是一种合乎理性的选择。现实中,我国社会组织由于社会资本不足而难以获得社会信任和社会资源,从而不能提供令人满意的公共服务,服务效率低下。这种公共服务不足和服务效率低下又会使社会组织更加难以获得社会的信任和所需要的资源。这种恶性循环使社会组织难以走上良性发展。我们的调查发现,尽管社区服务组织已初具规模,但远不能满足社会的需求,多数社会组织因社会资本不足而处于休眠或半休眠状态。

第二,社会监督机制不完善。一是公众对非营利组织监督的动力不足。目前因为非营利组织的信息公开制度不健全,公众获取信息难度大或是成本高,反映非营利组织问题的渠道也很狭窄,这导致了公众很少对非营利组织进行监督。二是新闻舆论监督功能未能有效发挥。新闻报道“报喜不报忧”、“多正面宣传”、“少负面报道”的现象依然非常普遍,制约了新闻舆论的监督功能。三是第三方评估机构的监督不到位。

第三,缺乏合作。政府“十二五”规划明确提出,为适应经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的新形势,需要创新社会管理体制机制,以确保社会既充满活力又和谐稳定。这为企业制定中长期发展规划,提供了前所未有的机遇,也为构建有利于社会创新的文化,打破各自为阵和各部门缺乏合作的现状。但跨部门合作在中国仍属新兴事物,各部门之间的合作是欠缺的,还没有形成社会创新的价值链和生态链。此外,只有合作还不够,还需要行动。现在的社会创新实践,虽然有些行动力,但影响力还很有限。我们有很多好的创意无法迅速取得进展,也无法达到一定规模。

(三)内部治理欠缺

第一,人力资源困境。在我国各类社会组织的运作中,还存在着组织创建者的个人作用过大,其他组织成员普遍缺乏参与组织管理的机会和动力的问题。尽管一些新型社会组织的创办者具有非常出色的组织能力和丰富的知识经验,能得到下属的信服,属于集传统权威、感召权威和理性权威于一体的民间精英人物;但是,对他们个人的价值观和管理能力的过分倚重和强调,往往使组织的发展与其个人成败紧密相连,组织的其他成员则缺乏参与管理的主动性和积极性。这种情况既无益于新型社会组织的发展壮大,也不利于民主决策机制的形成,容易形成创建者对于组织财务、人事、日常工作的个人专管模式,而将绝大多数组织成员排除在组织的决策管理之外。另外也存在人员方面专业人才比例偏低。不少社会组织没有或几乎没有专业人员,主要依靠离退休干部和志愿者开展活动。而且社会组织面临着企业乃至政府部门的人才竞争,能提供的报酬待遇和职业前景常不如其他部门,从而造成专职人员高流动率。由于社会组织在依赖管理这一点上与商业组织并无区别,因而当它的规模和复杂性方面达到一定程度、单靠兼职志愿者无法解决日常管理问题之后,它的管理层就会向职业化、专业化发展,也就需要像商业组织一样聘用职业管理者。我国社会组织因规模小、资源有限等原因,无法吸引到专业化的优秀人才加盟,在社会组织的发展方面存在着突出的人才瓶颈问题。

第二,治理结构不健全。目前部分社会组织虽然搭建起了治理框架,但以行政首长为主导,理事会(董事会)形同虚设;理事(董事)对组织重大事务的责任与监督不够到位,常以公务繁忙为由不出席理事会(董事会)会议等。亦或是像其他社会组织的内部治理结构一样,是由志愿者组成的,对社会组织管理者和领导者行为进行内部约束和监控。由于我国志愿者的参与比例偏低,因而在我国社会组织的董事会和监事会构成上也存在着严重的不足。对于很多民间机构而言,要找到合适的人员、形成一个规范的董事会或监事会,是一件比较困难的事情。而志愿参与的不足,又进一步扩大了社会组织董事会和监事会对组织管理人员行为控制的难度。

(四)发挥空间不足

有些社会组织还主要依靠主管单位提供人力、财务和办公资源,其内部运作带有明显的行政化特征,并未形成独立法人治理结构,如同社区中的社会组织、其主要包括居民委员会、业主委员会以及其他社区服务组织,它们都是社区自主治理、自我服务的载体,但实际上这些组织带有浓厚的官方色彩。在原有“强国家的单位结构模式”的惯性作用下,社会组织尤其是社区居委会同时承担着社会管理、社会控制和公共服务职能,政府在社区中仍处于主导地位。根据资源依赖理论,组织间的关系会依各自的资源优势或劣势,进行各类资源的动态交易,由于掌握资源的重要程度和稀缺程度不同,建立在资源依赖基础上的双方关系就会出现权力上的不对等。名义上的自治组织——社区居委会仍是政府的“腿”,通过承担大量的行政化职能,换取政府提供的社区发展所需的资源。其他社会组织的存在和发展则需要建立在社区居委会认可的基础上,进而才能获得政府的行政合法性。这种合法性是社会组织在社区开展服务和获取政府资助的基础甚至是前提,同时也为政府直接或间接干预提供了空间和可能。由此,社会组织的存在与发展呈现一种依附性,无法独立自主地提供公共服务来满足社区居民多样化的动态需求,这严重影响了其功能发挥的空间。

 

四、充分发挥社会组织在社会管理创新中功能的对策

 

当前,我国社会组织正处于快速成长期,参与和探索社会管理创新的热情非常高。针对社会组织参与社会管理创新中的制约因素,我们应解放思想、改革创新,积极拓展社会组织参与社会管理创新的新路子,不断提高社会组织参与社会管理创新的水平。

(一)建立相应的法律法规和监督机制

政府必须深化管理服务改革,着力探索突破现行“双重管理”模式,逐步使得社会组织地位法人化。所谓法人化,就是真正具备了独立经济核算和独立承担民事责任的能力,在政府部门注册登记的独立法人实体。后现代化国家社会组织具有法人化的地位,社会组织不存在所谓挂靠、与业务主管部门的隶属和附属关系,直接独立地对应政府的注册登记管理机关,真正成为独立意义上的社团法人,成为经济自立、工作自主、行为自律、治理自治的组织。我国社会组织如同企业事业组织一样,长期被政府包容着,成为政府附属,政社不分现象十分严重,成为社会组织发展的体制性障碍。而社会组织地位法人化的根本出路是政府改革和转变职能。2006年,广东省在全国第一个对行业协会体制实行了“五自四无”改革,即实行行业协会“自愿发起、自选会长、自筹经费、自聘人员、自主会务”以及“无行政级别、无行政事业编制、无行政业务主管部门、无现职国家机关工作人员兼职”。可喜的是,我们看到目前我国出台了一系列扶持社会组织发展的综合性文件和单项制度,为扶持社会组织发展奠定了制度基础。例如,广东、北京、上海等省市积极协调财政、税务等部门,落实社会组织公益性捐赠税前扣除资格认定工作,为公益救济类社会团体、基金会吸纳更多的社会资金提供了有效的政策支持。北京、上海、广东、深圳、海南、青岛、合肥等省市出台了促进社会组织发展的指导意见,并根据这些指导意见,结合当地实际,出台了登记管理、经费支持、能力建设、社会保障等一系列扶持社会组织发展的单项政策,使这些指导意见更具操作性。其中,广东省出台《关于异地商会登记管理的暂行办法》和《关于进一步促进公益服务类社会组织发展的若干规定》,把登记管理制度改革范围扩大到了异地商会和公益服务类社会组织。南京市出台《基层社会组织备案管理暂行办法》,建立了登记、备案的双轨制。到2008年,南京市备案的社区社会组织已超过8000个,数量位居全国同类城市前列。深圳市近年来也先后出台《行业协会法人治理指引》、《行业协会管理制度示范文本》和《社工机构行为规范指引》等文件,通过完善内部治理,引导社会组织规范运作。

此外,我国政府购买社会组织服务于1998年发端于上海,之后全国一些城市陆续进行了探索,政府购买社会组织服务的范围逐步扩大到医疗卫生服务、教育服务、社会服务、培训服务、就业服务、社会工作服务、计划生育服务等诸多公共服务的领域。目前,在许多地方,政府购买社会组织的服务已经成为常态,并逐步规范化、制度化。但是,目前政府购买的参与主体主要是企业,社会组织作为参与主体的地位往往被忽视。社会组织尚处于比较弱小的阶段,而政府主办服务机构、事业单位的传统非常强大;在公共服务社会化的过程中,部分政府主办事业机构实际趋向了企业化的道路,在公共服务领域,事业机构占据公共资源和市场资源,社会组织生存困难。这就导致已有财政资源支持的事业单位与完全社会运营的社会组织在运营成本、政策倾向等方面,处于不对等地位。不断拓宽社会组织参与购买服务的途径,应该被明确把社会组织纳入公共服务购买的对象,同时,为社会组织参与公共服务购买竞争提供更加公平的政策环境。

(二)提供更多元的诱因

建立社会组织孵化器和孵化基地,由政府为初创的社会组织提供场地、设施、资金等支持和服务,为社会组织创立发展提供必要条件和服务扶持。辽宁、浙江、北京等省市设立社会组织发展基金,对新成立的社会组织予以扶持。北京、上海、深圳、南京、广州等省市还按照“政府支持、民间运转、专业团队管理、政府和公众监督、社会组织受益”的孵化模式,面向社会组织提供活动场所、能力建设和信息服务,对进入孵化基地的社会组织进行多方面的帮助,对初创时期的社会组织提供关键性的支持,扶助这些公益组织逐渐成长。浦东新区建成了全国首个社会组织集聚办公、共享服务资源的“浦东公益服务园”,目前已有18家社会组织入驻园区,享受政府提供的办公补贴、运营补贴、财会代理、法律咨询等服务。但正是由于大部分的社会组织规模都不大,因此他们最希望政府提供的诱因都是经费预算上的补助。可这并非是最好的诱因,政府可以思考其他的诱因,例如政策诱因,BOT或是无偿提供公共设施等方式,都是可以思考的方向。诱因的提供可以在不同时期有不同的选择。政府应建立长期性的普查或是民调研究,一方面了解各社会组织的发展现况,另一方面去因应时代与诱因变化去提供当时最适合的诱因,以达到双方能充分合作之目标。由于非营利组织在各发展时期的诱因都不同,所以满足其现阶段需求以促进其发展是最重要的核心。例如在初期阶段,可能最需要的是资金的募集,或是社工人员的补充,因此这个阶段的诱因可以是相关志愿者的培训活动的举办,或是计划案的补助;到成熟稳定其或许是业务的拓展与服务范围的扩张,此一时期可能就是信息的提供,或是与政府协力合作关系的建构等。

(三)培训社会组织领袖人才

加强社会工作专业人才建设,提升社会组织的服务能力和治理能力,对社会组织从业人员的专业培训和岗位培训,不断提高其整体素质能力。支持和依靠社会组织提供公共服务,搭建社会组织服务平台,向全社会推介社会组织及其产品和服务。社会组织的服务能力和治理能力是社会组织能力的又一重要方面。这方面的主要要素是专业化水平和能力。社会组织中许多都是为社会提供专门化的社会服务。但是,我国迄今为止对社会组织的“产品质量”(服务水平)和管理水平远不如企业。这种观念应该加以扭转,应该像重视企业产品质量和公司治理水平一样重视社会组织的服务水平和治理水平。与企业一样,社会组织的服务水平在很大程度上取决于其人员的专业化水平、硬件设施和管理。因此,要加强社会组织的服务水平和治理水平,关键是要提升社会组织的人员素质和建立现代社会组织管理体系。目前政府对于社会组织的发展是抱持着自生自灭的态度,这对社会组织的健全化与发展并无帮助。特别是社会组织如果没有一流的领袖或干部,不仅对自身发展受限,也很难有新的好点子能提出跟政府协力合作。因此建议各地方政府民政部处可以提供相关课程与训练课程,以提升非营利组织负责人之素质。内容可以包括活动规划与设计、政府政策倡导、领导能力、政府报账与会计业务说明、媒体公关、募款实务与策略、人力资源运用管理、非营利组织如何结合政府资源、小区资源开发、活动主持等各方面,可以定期举办(例如一年一期)。除对非营利组织负责人进行培训外,政府也可以思考培训相关社工或行政人员,课程内容可从前述课程中再简约。如果各地方政府无力承办该活动,类似课程民间许多人力资源公司也有提供,政府可以考虑将服务外包给民间公司办理,再由民政部评估其成效,也是一个可行的方法。

(四)加强与社会组织之间的对话

由于目前社会组织繁多,且大小不一,欠缺一个适当的沟通与对话机制会让政府了解社会组织的状况。目前除了评估外,无从得知这些社会组织的现况。而一个适当的对话机制有助于让社会组织与政府之间了解彼此的需求与误解,同时可以更促进彼此的合作关系。而目前政府相关网页过于静态,各级地方政府可以一方面强化自身网站功能,提供更多元与丰富信息给社会组织;另一方面也可以强制要求凡是受政府补助之社会组织必须上网登录相关信息,以丰富信息内容提供。地方政府也可以利用这个网站进行对话,或是社会组织利用此网站提出政策需求;除了互动网站的建构外,各地方政府民政局处应该每年促进社会组织与地方政府策略伙伴关系的建构,每一年度至少举办一次地方政府与社会组织论坛,邀请政府相关主管官员与社会组织负责人与志愿者,面对面交流与沟通彼此的需求与意向,达到社会组织与政府更深入合作之目标。

(五)打造资源整合的平台

所谓资源整合的平台不只是将地方政府各部门的信息整合而已,而是当政府在对社会组织提出需求前,应先在内部协调整合,再到跨部门整合,然后提出一个整合的计划让民间社会参与,而非各自为政的提出,重复浪费社会组织的资源。这个整合平台可以以建构网站方式进行,或是在地方政府现有网站下链接,定期提供信息给社会组织查询,同时也可以此平台建构对话窗口。目前地方政府虽有网站,但是不具备与社会组织对话之功能,提供信息也过于静态。

如果政府的资源支持阶段政府所能做最重要的事,那就应该思考如何资金支持之后的外部效果。政府应该建构一个合理评估机制,可以让优质的社会组织有更多的机会能参与政府的合作。通过建立社会组织资质评估、信用评价和运行监管机制,由第三方组织实施、社会参与,实现政府监管、专业评估和社会监督。特别是对政社合作的社会组织,做到合作前资质审查、合作中跟踪监查、合作后绩效评估,形成优胜劣汰的合作竞争机制。但评估并不需要强制每个社会组织都参加,例如财力与组织健全的机构、经评估多年属于制度化良好的机构,或是不想申请政府补助的社会组织,应可免受政府评估。而评估的目的是让体质良好的非营利组织有更进一步完善调整其体质的空间,并使其能有机会去承接更多政府的案子,获得政府更多的资源。这样可以充分发挥社会组织的专业优势,由此来有效承接政府委托的社会服务管理项目。

 

课题组成员简介:石国亮,首都师范大学政法学院副教授;刘晶,中国人民大学公共管理学院博士研究生;陈德志,南京大学政府管理学院硕士研究生;[台湾]朱邦瀚,南京大学社会学院本科生。

 
 
 
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