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公共服务视角下的城市社区社会组织发展研究

——从政府选择到社会选择的实现路径

蔡秀云

 

  要:研究促进实现社会组织发展“从政府选择到社会选择”的根本转变,探索如何通过推动政府及包括城市社区社会组织在内的社会各方力量的广泛参与,共同管理社会,推动社区公共服务建设,这对于转轨时期的当代中国,有着重要的理论意义和现实意义。本课题在相关理论分析的基础上,通过对城市社区社会组织发展和社区公共服务建设的调研,通过建立“递阶层次结构模型”,分析影响城市社区社会组织发展的各因素的作用机制和作用程度;同时,结合对城市社区社会组织发展及其公共服务供需的现状和问题的分析,研究推动城市社区社会组织发展、提升社区公共服务供给能力、完善社区公共服务体系的方向、总体思路和具体措施。

关键词:城市社区 社会组织 公共服务 对策研究

 

 

在中国经济改革取得丰硕成果的同时,我们还应该充分认识到,中国经济社会发展的突出问题主要在社会领域,主要原因在于社会管理还没有完全从旧体制中转变过来。市场导向的经济体制改革使社会发生了重大变化:非固定单位的成员愈来愈多,“单位人”向“社会人”加速转变,“单位制”为基础的城市社会的式微,促进国家与社会的分离,使人们的需要更多的是依靠社会而不是单位满足。同时,在这一过程中也伴随着社会的无序和失范,社会治理面临的公共秩序、公共卫生、公共治安等公共服务问题愈益突出。城市社区公共服务建设的实质是在传统“单位制”解体的过程中,充分发挥社区社会组织等各方社会力量,对社会进行整合,重新建构一个以“社区制”为主体的社会治理体系和社会公共服务体系。因此,公共服务视角下的城市社区社会组织发展研究,将有助于探索如何通过社区这个被生活化的公共空间推进适应经济改革与发展的社会结构的转变,探索社会组织从政府选择向社会选择的良性发展路径,推动通过政府尤其是社会组织自身的力量增强社区凝聚力、提高居民的自治能力和管理社会的能力,建构以“社区制”为主体的社会治理体系和社会公共服务体系。希望本课题的相关分析对这些问题的深入研究有所裨益。

 

 

一、公共服务与城市社区社会组织相关理论分析

1、城市社区社会组织的基本内涵

社会组织这一概念是我国特有的称谓。民政部于2007年11月在南京召开的全国社会组织建设与管理工作经验交流会上正式提出了这一概念。目前,学术界对于社会组织这一概念还没有统一的界定,由于国家差异及不同学者对社会组织研究的角度不同,对于社会组织的叫法多种多样,比较常见的称谓有:非营利组织、非政府组织、第三部门等。尽管这些概念有着一定的差别,但其核心内涵是一致的,即都是研究政府组织和私营部门之外的那些组织形态。

社区社会组织是以本社区区域为基本活动范围,以社区居民为主体,通过开展各种活动和服务满足社区居民物质和精神需求的一种组织形式,与不同类型的社区相对应,主要有城市社区社会组织、城镇社区社会组织、农村社区社会组织三类。就内涵而言,城市社区社会组织是指独立于政府之外,以非营利性和志愿性为主要特点,以城市社区为主要活动范围,在政府、市场、社会之间发挥服务、沟通、协调等作用,以扩大社区成员参与、反映社区成员诉求,支持社区发展为目标的社区层面的社会组织形式。在城市社区中,不仅存在社区社会组织这一种组织形式,还有街道办事处、社区居委会、社区志愿者组织、社区文化体育队等,其中街道办事处属于社区行政组织,社区居委会属于社区自治组织。

城市社区社会组织是社会组织的基层组织之一,因此它必然具有社会组织的共性,同时它又植根于城市社区这个特定地域,又必然具备自身的特性,可以说是共性与个性的辨证统一体。就共性而言,主要表现在三个方面:非营利性、民间性和志愿性。就我国城市社区社会组织的特性而言,既与我国城市的特点密不可分,同时,又受社区文化习俗的趋同性、社区共同利益的导向性等影响,使得城市社区社会组织身处该环境中,呈现出多样化的特点。主要表现在四个方面:第一,地域性,开展各项活动也是以本社区范围为界限;第二,多样性。为了整合这些错综复杂的关系和人们不同的利益诉求,必然要求城市社区社会组织能够具有异质性和多样性,满足人们的多元需求;第三,松散性。表现在组织成员参加活动具有较大的自由度,不像一般社会组织那样严格。因此,有无固定活动场所、有无活动资金等,不能作为衡量城市社区社会组织的完全标准;第四,灵活性。在管理上可以采用正式登记和备案管理两种,活动方式亦有定期和不定期两种。同时城市社区社会组织在提供社区服务方面也有灵活性。其服务不在于求多、求全,而在于求精、求细,其服务内容也是根据居民需求而灵活调整。

对于我国城市社区社会组织的分类,我国民政部主要将其分为三类:社会团体、民办非企业单位和基金会。但一般来说,基金会由于成立、运作要求严格,作为驻社区组织数量较少。因此我国城市社区社会组织主要分为社区社会团体和社区民办非企业单位两大类。其中社区社会团体根据社团组织的性质和任务,分为学术性、行业性、专业性和联合性四类,社区民办非企业单位,又可分为教育、卫生、文化、科技、体育、劳动等众多类别。本课题根据当前我国城市社区社会组织的特点和发育状况,按照其组织功能和作用,将其分为三类:兴趣类组织、服务类组织和维权类组织。

2、公民社会与社会组织

公民社会理论主要致力于公民社会的结构性特征和文化特征以及公民社会和国家之间的关系的研究,从公民社会理论中,我们似乎能够明确公民社会与非政府组织之间的辩证统一关系:公民社会是非政府组织存在和发展的基础;非政府组织既是公民社会的主要组织实体,也是公民社会文化价值特征的主要倡导者、传播者;非政府组织的发展和壮大促进公民社会的发展。需要进一步强调的是,国家与社会的关系是公民社会理论的核心。当代学者大多数围绕二者的关系对公民社会进行定义。归纳起来,关于公民社会的定义大致可分为两类:一类是建立在国家和社会二分法的基础上,指的是独立于国家但又受到法律保护的社会生活领域及与之相关的一系列社会价值或原则;另一类定义则建立在国家经济— 公民社会的三分法基础之上,认为,公民社会指的是介于国家和家庭或个人之间的一个社会相互作用领域及与之相关的价值或原则。后一类理论是伴随着西方国家危机尤其是福利危机的产生而发展起来的,在20世纪90年代较为兴盛。这一理论不仅促进了公民社会的形成和发展,更促进了非政府组织的发展。公民社会理论在非政府组织的研究中形成的国家市场公民社会的三元架构,如图1-1所示:

 

这个三元架构被哈贝马斯表述为“政治行政经济市场社会文化”三大系统(陈晏清,2001),与之对应的是国家政府、经济市场、非政府组织分别承担各自的职能。其中,政府,以国家利益和公共管理为基本职责;经济市场,以个体利润最大化为追求目的;非政府组织,则以公益、互利并能够兼顾公私双方需求为目标。这便是构成非政府组织理论的前提。可见,非政府组织不论它是营利的还是非营利的,在为社会提供服务中,都不能违背其社会理性——有悖于社会公正与公平的原则,这是它的宗旨和立足之本。从理论上看,非政府组织之所以在市场和社会体系中十分重要而又难以替代,重要因素之一,就是它能够以独立自治的参与意识、慈善互助的志愿精神和专业权威的技能,提供各种社会服务,并代表、沟通、联络不同的社会群体,反映他们的利益诉求,维护公平与正义。

3、三个失灵与公共服务供给和城市社区社会组织发展

20世纪30年代的经济危机,使西方市场经济各国的政治家、企业家和经济学家们普遍认识到市场也会失灵,单靠市场机制这只看不见的手并不能有效地配置国民资源,还必须依靠政府这只看得见的手来进行宏观调控。于是,“罗斯福新政”和“凯恩斯主义”开始发挥重要作用。

然而随着政府干预的加强,政府干预的局限性和缺陷也日益显露出来,政府财政赤字与日俱增、政府的社会福利计划相继失败,经济出现“滞涨”。政府失灵成为令人关注的问题。所谓政府失灵,是指个人对公共物品的需求在代议制民主政治中得不到很好的满足,政府部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源,致使公共支出规模过大或者效率降低,政府的活动并不总像理论上所说的那样“有效”。

无论是政府失灵还是市场失灵理论,都强调政府和市场二者在满足公众需求方面存在的局限,也就是说有些需求政府和市场都无法满足;还有一些是市场不可能满足,政府从理论上可以满足但实际上却缺乏满足的条件或基础,如人们的社会交往、情感需求。公共产品虽然应该由政府来提供,但是有些公共物品的需求仅靠政府的力量是难以满足的,如环境保护,就必须依靠全社会各方面力量的广泛参与。还有一些诸如社会保障、社会救济的需求也需要有社会组织的参与。从西方国家发展的实践经验来看,在市场和政府双双失灵的情况,民间非政府组织在这些情况下可以弥补政府和市场的缺陷,满足社会需求。

   对于以上几个理论,我们可以用图1-2表示:

在我们从理论上阐述政府和市场失灵的同时,还不能忘记“第三个失灵”——社会组织失灵问题。韦斯布罗德指出,市场、政府、非营利的社会组织都是满足个人需求的手段。因此我们没有理由期望社会组织能解决所有问题。在把公共服务供给作为社会组织的核心功能的前提下,社会组织失灵的主要涵义就是该项功能的缺失或无效率。具体而言,就是指社会组织偏离了奉行社会公益或共益的宗旨,片面地以功利主义为去向的信念、行为给消费者、社会、生态所带来的负效应。社会组织失灵的存在,使政府和社会对其的监督管理显得极为重要。

阐述到此,我们似乎可以得出这样一些结论:

第一,提供社会基本公共服务是当代政府的基本职能,实现社会基本公共服务均等化是当代政府的重要职责。但经济转轨、社会转型、多重利益主体逐渐成长和分化所带来的日益多样化的服务需求以及市场、政府、非营利组织三个失灵同时存在表明,政府、社会组织以及市场其他主体应共同构成社会公共服务的多元主体。

第二,随着经济社会的发展,人口规模急剧膨胀、人口结构快速变化和居民收入和消费能力的提高,要求社会公共服务内容在保基本的同时应更丰富、更多样;社会快速转型,对完善城市社会公共服务管理提出了新要求;民营化的发展和社会多元化,显示出市场力量在与政府合作提供公共服务中的巨大力量,而社会组织的重要作用在公民社会的进步中也逐渐引起人们的重视,社会组织以其显著的公益性、志愿性、非盈利性以及灵活性的特点,将显示其在提供公共服务时具有的低成本、高效率、灵活多变等优势,成为参与公共服务供给、解决公共服务需求的一种新的制度安排和提供机制。

第三,社区社会组织是社会组织在特定区域发挥作用的重要组成之一,属于基层社会组织,其存在可以很好地解决由于政府与市场双重失灵所导致的社区公共服务供给失效问题。而且,无论对于社区建设还是社会组织的总体发展,社区社会组织都具有重要的意义。

近几年来,世界各国社区社会组织发展迅速。为了适应日益细化的社会分工,社区社会组织呈现多样化的发展,主要分布在经济、科学研究、社会事业、慈善等领域,与社会组织总体发展方向保持一致,为城市社区居民提供多元化的公共服务。同时,社区社会组织所进行的各种活动和提供的多种公共服务是以志愿为基础、以服务为宗旨的,它产生于社区、活动于社区、服务于社区,从而决定了社区社会组织具有广泛而深刻的群众基础。

 

二、我国城市社区社会组织和公共服务发展现状分析

1、社区社会组织发展现状分析

近几年来,我国城市社区社会组织也有了较快的发展。依据《中华人民共和国2010年社会服务发展统计报告》,截至2010年底,全国共有社会组织44.6万个,比上年增长3.5%。其中,社会团体24.5万个,比上年增长2.5%。民办非企业单位19.8万个,比上年增长4.2%。基金会2200个,比上年增加357个,增长19.4%。这些社会组织业务范围涉及科技、教育、文化、卫生、劳动、民政、体育、环境保护、法律服务、社会中介服务、工商服务、农业专业经济等社会生活的各个领域,吸纳社会各类人员就业618.2万人,比上年增长13.5%;形成固定资产1864.1亿元,比上年增长81.0%;各类费用支出1195.2亿元,比上年增长9.2%;社会组织增加值为531.1亿元,比上年增长7.7%;占第三产业增加值比重为0.31%。接收社会捐赠417.0亿元。

 

指标

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

社会团体(万个)

13.3

14.2

15.3

17.1

19.2

21.2

23.0

23.9

24.5

民办非企业单位(万个)

11.1

12.4

13.5

14.8

16.1

17.4

18.2

19.0

19.8

基金会(个)

 

954

892

975

1144

1340

1597

1843

2200

2-1     社会组织数量增长情况

这些社会组织中的绝大部分都在城市,并且主要分布在城市社区,尤其主要分布在城市成熟社区中。当然在城市社区中,还有不少没有到民政部门登记只在街道实行登记备案管理的城市社区社会组织。如,截至2011年7月,在北京市朝阳区团结湖街道管辖的城市社区中,只有3家规模型社会组织(“团结湖地区司范志愿者协会”以及“团结湖地区老年人协会” 团结湖地区外语协会)在区民政局进行了登记注册,另有118个包括读书协会、法律援助协会在内的地区社会组织在街道实行登记备案管理。

 

2、社区社会组织在社区公共服务供给中的作用分析(Ⅰ)

——基于“递阶层次结构模型”的分析

现实中,对现有城市社区公共服务供给主体重要性排序的影响因素有很多。但在多次调研的基础上,通过对该决策系统的分析以及专家的建议,课题组认为对目标层(现有城市社区公共服务供给主体在供给模式中的重要性)有直接影响的是以下四个因素,即提高社区居民的生活水平、促进城市经济的发展、提高居民消费水平和促进消费水平升级。我们在此基础上建立“递阶层次结构模型”进行分析,如图2-3所示。

    层次分析法中判断矩阵的构造是通过对层次结构模型中各因素进行两两分析和比较,根据这两个因素在该决策系统中的重要性赋予它们一个比值,在进行了

通过各判断矩阵的权向量,我们可以得到P层的总排序,见下表。

C

C1

C2

C3

C4

P层总排序

P

0.534

0.233

0.140

0.084

P1

0.642

0.566

0.578

0.573

0.609

P2

0.546

0.497

0.502

0.403

0.487

P3

0.071

0.096

0.068

0.083

0.078

P4

0.281

0.332

0.348

0.338

0.307

 2-2 城市社区公共服务供给主体在社区公共服务供给模式中重要性的总排序

 

通过对城市社区公共服务供给主体在城市社区公共服务供给模式中重要性总排序的比较,我们可以得出:P1P2P4P3。即在城市社区公共服务的供给中,政府的重要性最高,其次是社会团体、社会组织,接着是市场主体或私营企业,最后为社区居民。这一结论在一定程度上证明,在城市社区公共服务提供过程中,各级政府依然应该负最主要的责任。因而,街道以及作为政府部门提供公共服务平台的社区服务站,在社区公共服务中,仍然发挥着十分重要的作用;而包括社区居委会以及各类社区社会组织,则在城市社区公共服务供给中发挥仅次于政府的重要作用;市场主体或私营企业排在第三,在一定程度上说明,城市居民多样化、个性化需求的满足,需要市场主体广泛参与城市社区公共服务的供给;另外,社区公共服务的供给,也离不开社区居民自身的自愿互助服务。在北京市近年来进行的“六型社区”建设中,以上四个主体都在其中发挥了重要作用。当然,四个主体在“六型社区”建设中的作用在有相同之处的同时,又有所侧重。如政府(街道)在“规范社区”建设上发挥了较为重要的作用,社会组织和企业则在“服务社区”建设上发挥了较为重要的作用。他们都在社区管理、社区治安、社区环保、社区文化体育建设以及社区便民服务中,发挥了各自的作用。

3、社区社会组织在社区公共服务供给中的作用分析(Ⅱ)

——基于对北京地区城市社区问卷调查的分析

为了深入了解北京地区社区社会组织在社区公共服务供给中的现状及作用,课题组于20118-10月,对北京市部分社区进行抽样,并针对“城市社区社会组织发展认可度”对抽样社区的社区居民进行调研。调研内容主要涉及:“社区居民对社区的依赖度”、“社区居民的社区社会组织活动参与度”、“城市居民对社区社会组织的满意度”以及“社会组织的发展程度和影响力”等方面。

在被调查的居民中,18-70岁的居民占被调查总人数的78.13%,该年龄段的居民为社区各项工作的主要参与者,说明本调查的年龄群分布基本合理。此外,在被调查的居民中,有43.75%的居民在社区居住的时间超过了3年,居住未满一年的居民仅占本次调研总人数的0.07%,可见,本次被调查的居民普遍在社区生活了较长时间,对所在社区社会组织管理和服务的现状具有发言权。

调查发现,近年来,社区社会组织不断发展,在社区公共服务供给中发挥了积极的作用。这主要表现在以下几个方面:

1)社区社会组织活动种类丰富,基本符合社区居民的生活需要。

由图2-4可知社区居民所需的社区公共服务的种类多样,尤其是对大众休闲兴趣类的服务需求很高,比例高达78.2%,说明目前社区居民很重视业余时间的放松休闲和兴趣培养。此外,对于合法权益维护类和日常生活服务类的社区公共服务需求也接近70%

2-5说明了社区居民参与过的社会组织活动种类。由图2-5可知社区居民参与过的社区活动种类基本满足了当前居民所需的社区公共服务内容,体现了社会组织贴近民众、弥补政府不足、提供多元化公共服务的优点。

2)社区居民对目前社区社会组织所提供的社区公共服务基本满意

2-6说明了社区居民对目前社区社会组织所提供的社区公共服务的满意程度。由图2-6可知社区居民对目前社区社会组织所提供的社区公共服务的满意程度还是比较高的,满意度达到81.16%表示“比较不满意”和“非常不满意”的,占社区居民的18.84%左右。

图2-7说明了社区居民在社区社会组织活动中的参与度。由图2-7可知社区居民在社区社会组织活动中的参与度较高。大多数被调查者会习惯性地参与社区社会组织的活动,其人数约占总人数的76.3%,而参与社区活动频率高的居民多为已退休人群和老人;选择“几乎不参与”的居民,约占总人数的23.7%

三、城市社区社会组织和公共服务发展存在问题分析

——基于对北京地区城市社区问卷调查的分析

 

1、社区社会组织吸引力不足,社区居民对社区依赖度不高

对于社区居民对社区依赖度的调查,课题组设计了三个问题。其中,第一个问题为:“我觉得住在这里让人感到自豪” 。备选答案有五个:非常符合、比较符合、不确定、不大符合、很不符合。课题组认为,该问题可以在一定程度上反映出城市居民对所在社区的认同感。如图2-8所示,对此问题持认同态度的接受调查者只占不到四成。这一较低的比例,说明城市社区中居民对于社区的存在感、认同感并不强烈。

2、社区居民对社区社会组织了解程度有待提高

课题组对于“社区居民对社区社会组织管理和运行的了解程度”进行了调查。结果如图2-11所示,超过60%的被调查者并不了解所在社区社会组织的管理运行状况(包括“基本不了解”和“完全不清楚”两部分被调查者)。虽然社区居民会参与

日常社区社会组织的活动,但很多社区居民并不清楚社区中各个社会组织的设置情况以及相关管理和运行。这说明,当前我国社区社会组织的管理和运行信息透明度不高,资金管理等方面信息不为社区居民所了解。

由此可知,社区居民对所在社区社会组织的了解程度十分有限,这一状况会对进一步发展社区社会组织产生负面作用。

 

3、社区居民心中影响社会组织发展的主要问题调查

课题组对于“社区居民对社区社会组织中存在的问题”进行了调查。城市社区社会组织的组建和管理运行应当以社区居民需求为核心。因此,在分析社区社会组织存在问题时,也应从社区居民角度出发,对社区居民认为的社区社会组织存在的问题进行调查,从而增强社区社会组织未来发展的针对性。调查结果如图2-12所示,当问到“您认为当前影响社区社会组织发展的主要问题有哪些?”时,社区居民做出了以下判断:89.1%的被调查者认为,“缺乏相关知识、信息公开和宣传不足”是城市社区社会组织发展的首要问题;71.2%的被调查者认为,社区社会组织在发展过程中“资金投入不足”;71.8%的被调查者认为,“政府对社区社会组织的重视程度不够”;67.9%的被调查者认为,社区社会组织发展环境差;56.4%的被调查者认为,社区社会组织的发展缺乏人员和团队工作者。该调查结果表明,城市社区居民普遍认为,目前的社区社会组织缺乏信息公开和相关知识宣传,还有一部分居民认为,居委会是“政府机构”,社会组织尚没有充分获得大众的信任。

4、小结

对本次调研所发现的问题进行归纳总结,我们发现,当前社区社会组织发展中面对的问题主要有以下几个方面:

(1)调动资源、合理配置资源的能力差

社区资源难以得到有效整合。在现实中,政府管理者在开展或总结社区建设的工作或成果时,保留了计划经济体制时期的思路,特别强调政府的资金支持和政策支持,强调社区用地、场馆等硬件的建设。随着居民对社区服务功能的需求增大,居委会在政府相关职能部门的支持下开始提供社区服务各个项目,但是社区内其他组织和居民的参与积极性却一直得不到提升,甚至出现社区自治组织资金不足,驻区单位资金闲置的情况。主要原因是缺乏有效的整合手段,资源闲置与供不应求的矛盾十分突出,更使得社区管理者们无法对城市社区建设做出合理规划。

政府相关政策措施不到位,也是造成社会组织调动资源、合理配置资源的能力差的原因。由于社区运作完全仰仗政府,工作人员的工资、奖金及基础设施建设都由地方财政负担,使社区自身提供公共产品的能力极其有限和低下,成为制约社区建设的瓶颈。

(2)内部管理体制不健全、信息不透明

现阶段,由于城市社区社会组织发展不成熟,自身管理方面仍存在很多问题。各种制度不健全,运作欠规范或者流于形式,仅仅为了“装点门面”,应付检查,这导致各种违规现象的出现。比如,一些行业协会下属的专业委员会,以总会名义组织活动来创收,而创收的收入却并不上缴,而是进行公款消费;还有些社会组织,在接受捐赠时不履行正规程序,比如,某企业和某社会组织关系密切,企业捐赠时,不索要相应的票据,形成了一种“随意性捐赠”,社会组织接受这些捐赠时没有相应的手续,这导致捐款存在被个人私吞的可能性;还有部分社会组织制度建设不健全,评估工作自身完成,导致监督流于形式。

(3)经费和活动场地不足

资金是一个组织发展的基础和保障。目前,城市社区社会组织日常管理及开展活动的资金主要来自三个方面,但目前这三个方面都存在问题:第一,政府资助和补贴。这几乎占到社区社会组织收入的一半,然而随着政府改革的深入,政府迫于财政压力和社会转型,对于城市社区社会组织的财政补贴相应减少;第二,服务性收入。其中,通过向受益者提供产品或服务的会费收入占了相当大的部分,而除会费收入之外的营业收入则很少;第三,接受捐赠。然而实践中,由于存在大量因注册登记而造成的身份模糊性组织,难以取得信任和认同,再加我国居民平均收入水平、捐赠的减免税措施不到位等原因,个人捐赠的比例偏低,而企业捐赠选择的对象往往是社会公信力比较好的,能给企业带来回报(如减免税、企业形象、销售增加、社会责任等等)的城市社区社会组织,因此获得企业捐赠的数量很少而且不稳定。此外,由于基金会和外国捐赠者对于合作对象的要求比较苛刻,因此来自于此的资金总量也为数很少。

另外,城市社区社会组织发展还面临运营和组织活动场地不足的问题。这一方面是由于城市自身就面临的发展空间不足的问题;另一方面则与政府相关政策措施缺失有关。

(4)社会公信力有待提高

公信力是城市社区社会组织的无形资产,可以说是组织的核心竞争力。社会公信力是社会组织在长期活动中所形成的,它体现了组织在社会中的信誉度以及在公众中的影响力。城市社区社会组织植根于城市社区中,服务于社区中,其诚信问题与人民群众的关系更为密切,公信力不高是其发展一大“硬伤”。公信力缺失的表现形式是多种多样的,如违背宗旨从事商业性的营利性活动、捐赠资金的违法运作、权钱交易导致公益事业变质等等,其结果不仅给社会带来了巨大损失,也严重影响了人们对于组织的信任,长此以往,随着这种信任的日益消退,组织也将不能再继续生存下去。要想使我国城市社区社会组织从“可以信赖”转变为“值得信赖”的社会财富的可靠托管人、公益服务的主要提供者、政府职能的主要承载者,起到服务大众、教化心智、维护民众健康与安全的作用,必须对公信力问题予以重视。

(5)志愿者参与存在障碍

在城市社区社会组织中供职的主要是专职工作人员和志愿者,此外还有部分兼职工作人员。专职人员是组织正常运作必需的人员,而组织的宗旨是公益性的,因此活动的开展主要依靠的是众多的志愿者。

然而,目前我国城市社区社会组织中,志愿人才缺失比较严重,参与者往往是退休或赋闲在家的老年人,成年人或青年学生的参与的主动性和积极性并不是很高,这就易造成组织缺乏活力和生机,不利于组织发展。造成这一现象的原因,主要在于我国城市社区社会组织本身发展并不完善,在人力资源方面的管理也不规范。其次,志愿者加入城市社区社会组织一个很重要的原因是希望实现自己对于社会的贡献,这种贡献是建立在奉献和爱心的基础之上的,同时也期望自己能够得到社会的认可和接受,而社区社会组织在志愿者管理方面的缺失,如缺乏相应的精神激励以及缺少对志愿者的职业生涯规划等往往使志愿者缺乏成就感。

以上这些问题阻碍了社区组织在提供公共服务方面积极作用的发挥,导致了社区社会组织职能的缺位,影响了城市社区社会组织的进一步发展。

 

四、促进城市社区社会组织发展的政策建议

十六大以来,中央高度重视社会组织的发展和管理,十七大报告更是进一步把社会组织放到全面推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“四位一体”的高度进行全面而系统论述。这对于政府推动下促进社会组织发展具有十分重要的意义。本课题组认为,在我国现阶段以及未来更长的一段时期中,“自下而上”的推动社会组织的发展,更加注重让广大公民、让社区居民在城市社区社会组织发展中发挥更为重要的作用,以实现从政府选择到社会选择的根本性转变。具体来说,我们应该主要在以下几个方面多做努力:

1、基于社区居民自身需求促进城市社区社会组织发展

要着眼于社区居民反映强烈的“教育难、医疗难、文化活动难、娱乐健身难”等问题,广泛调动社区居民的积极性,从分发挥社区居委会的作用,重点做好教育科技、文化体育、医疗卫生、福利事业、生态环保、服务社区等的社区社会组织的规划、发展和培育,逐步建立起布局合理、层次不同、自律规范的社区社会组织体系,形成民办社会事业和公办社会事业相互促进、共同发展的格局。

1)构建社区居民公共服务偏好表达机制

构建社区居民公共服务的偏好表达机制,拉近社区居民与社区社会组织之间的距离。社区居民对社区公共服务的参与程度越高,则其利益诉求与偏好表达越充分,由此,服务供给与服务需求的匹配度越理想,城市社区社会组织的公共服务供给效率则越高。为此,建立社区居民参与渠道和完善社区居民需求表达机制的首要前提,就是构建社区居民或居民代表参与公共服务供给决策的有效渠道。长期以来,社区居民在社区公共品供给决策中缺乏参与权,社区居民表达对公共服务真实意愿的话语权和渠道也并不畅通,这必然会造成城市社区公共服务脱离社区居民真实需求的非均衡供给决策困境。

2)促使社区社会组织的发展适应家庭结构变化的需要

第一,鼓励城市社区社会组织发展社区养老、社区托幼公共服务,顺应家庭规模小型化、微型化发展趋势。家庭规模趋向小型化,是我国社会巨变的一个显性问题。这一问题的出现剧烈地冲击着我国现有的社会保障、社会服务体系以及传统的家庭生活模式。“4-2-1”模式下的家庭生活,给“中间一代”带来了赡养老人和抚养下一代的双重压力。虽然我国政府从宏观层面出发,大力促进社会养老服务及社会养老机构的发展,但家庭养老的现状依然没有得到改变。究其原因,主要在于养老、托幼公共服务供给总量不足,国家对于社会养老、托幼服务需求信息把握不够准确。城市社区社会组织恰好可以利用其自有“灵活性”、“多样性”、“地域性”的特点,对本社区居民养老、托幼的公共服务需求进行更有针对性的供给。

第二,鼓励社区家政服务产业的发展。如上分析,当前城市社区社会组织的资金主要来源于政府财政拨款,而来自于服务性收费的收入占总收入的比重很小。根据递阶层次模型的分析,在公共服务供给问题上,政府应充当最为重要的角色,社会组织次之,因此,城市社区社会组织发展的资金来源中,应当有很大一部分(尤其是公益性活动经费)应来自于政府的支持。而且也应承认,在我国当前的改革现状和经济发展现状之下,让城市社区社会组织脱离政府的资金支持是十分不现实的。然而,目前这样的资金构成模式,一方面会形成城市社区社会组织的进入壁垒;另一方面,也不利于已有的城市社区社会组织公共服务供给向多元化方向发展,不利于城市社区社会组织更好地满足社区居民多元化的公共服务需求。因此,应在政府大力发展的社会公共服务事业之下,重视城市社区社会组织公共服务供给的重要性,鼓励微观层面社区家政服务产业的发展,形成社会公共服务宏观与微观相互呼应的完整的公共服务供给体系,促使我国公共服务形成“政府保障基本、社会满足多元”的供给格局。

3)适应人民生活水平不断提高的需要发展社区社会组织

鼓励社区社会组织开展心理咨询等高层次公共服务。随我国经济、社会不断发展,人民收入水平不断提高,生活水平也相应的有了明显的大幅度提高,从而带来了人们生活需求的多样化和向高层次发展。因此,一方面,要强调城市社区社会组织所提供的公共服务,由满足生存需求、安全需求向满足社会需求、自我实现需求发展;另一方面,要提高城市社区社会组织当前普遍提供的较低层次的公共服务的质量和水平。

2、明确服务职能,促进城市社区社会组织自我完善

明确城市社区社会组织的公共服务职能,有助于在明确努力方向的基础上积极推进城市社区社会组织的发展。目前在我国,社会组织的公共服务职能应主要是:广泛参与公共服务的提供、管理和评估;为弥补服务资源不足、保障服务公平、提高服务效率,承担应有的社会责任;反映公众诉求,拥有在服务公共管理事务中相应的知情权、参与权、监督权、选择权、表达权和决策权;发挥在服务评估、服务培训与研究、受托管理服务等方面的作用,保证独立性、专业性与权威性;提供志愿服务。

我国城市社区社会组织要发展,需要进一步完善其提供公共服务的职能,这首先需要其从自身出发不断进行自我完善,在组织机构、组织制度、组织人员方面多下功夫。

1)完善城市社区社会组织资金筹集机制

首先,综合考虑捐款者的捐赠动机,制定有针对性的筹款方案。不论是个人捐赠还是相关组织的捐赠,其目的一般无外乎两种,一是热衷公益事业,无偿奉献,二是在某种利益驱动下进行的捐赠。认识到这一点,城市社区社会组织就可以在法律允许的范围内通过对捐赠者进行一定的利益补偿来筹集资金,实践证明,正确的运用利益驱动机制,组织的筹资往往能达到事半功倍的效果,而且我国《公益事业捐赠法》也确认了捐赠行为中利益驱动的合法性,如该法第一章第八条规定:国家鼓励自然人、法人或者其他组织对公益事业进行捐赠。对公益事业捐赠有突出贡献的自然人、法人或者其他组织,由人民政府或者有关部门予以表彰。

其次,在筹款中,要采取积极主动的态度,改变过去守株待兔的做法,通过多种途径和方法来募集资金。可以考虑的方法,如私人请求、俱乐部、电话募捐、网上筹款、电视认捐、直接信函或邮件,除此之外,还可以考虑通过各种活动来筹集资金,如义演义卖、公益项目筹款、“一对一”捐助活动的开展等等。

最后,对于筹集到的款项要进行有效地财务管理,使资金入账的过程透明化,并且对于每次筹款的过程要进行有效地绩效评估,找出存在的缺点,及时改正,并反映到筹资计划中去,从而提高筹款效率。

2)加强城市社区社会组织公信力建设

首先,确立公信力标准,为具有奉献、博爱精神的城市社区社会组织确定一个追求的目标,并作为衡量组织行为的尺度。标准的确立,不仅可以起到规范组织内部的作用,而且为利益相关方要求城市社区社会组织履行义务并加强对其约束提供了“砝码”。现阶段城市社区社会组织公信力标准应该突出以下几个方面:第一,良好的信息披露机制(包括公开组织机构的相关信息和与社会公众进行信息交流);第二,良好的组织内部治理(特别是理事会的运作);第三,良好的道德诚信建设(包括组织成员的个人道德品质和奉献精神、组织的公信力和文化建设);第四,资源的有效获得和使用(特别是筹集资金的使用状况)

其次,应该建设城市社区社会组织的公共责任机制,以适应环境的客观要求,要提倡制定组织的道德伦理守则,逐步建立城市社区社会组织的信用文化。

最后,完善信息披露制度。从思想上,要充分认识到信息披露制度对于城市社区社会组织公信力提高和良好形象的树立有着非常重要的作用和意义,将其建设尽快提上议程;在法律层面,要加强强制性的信息披露,本着公开原则,特别是对于那些公益性的社区社会组织,其信息披露的要求不应亚于上市公司;城市社区社会组织自身要加强自律性信息披露制度的建设,这是其公信力建设和获得可持续发展的重要一环,城市社区社会组织要建设一个有层次的信息披露制度框架,包括信息的收集、公开、使用和反馈,要保证信息披露的公开性,将其已开展和计划开展的活动以及资金的使用流向和状况,特别是财务报表,除了保留较少敏感问题的资料,都应通过多种途径向社会公开,同时信息的披露要确保内容上的完整和形式上的充分,要及时地依法加以公开。

 

3)加快城市社区社会组织志愿服务队伍的培养

国内外的实践经验说明,志愿服务是社会组织进行公共事务、开展公益活动的重要保障。对于目前城市社区社会组织中普遍存在的志愿参与障碍,必须采取相应措施进而更好的培养、吸引、用好社会组织人才。

首先,加大对社区志愿服务的宣传力度。城市社区社会组织应在社区中通过各种渠道,采用多种宣传方法和手段,使社区居民真正认识到志愿活动与社区发展、与自身利益的密切相关性,从而形成一种参与奉献的良好氛围。

其次,贯彻人本管理理念,做好志愿者培训工作。城市社区社会组织的志愿服务工作是以“志愿性”为原动力的,但这并不意味志愿服务缺乏专业性。因此,应对志愿者开展定期的服务培训。在职前培训中,可以通过欢迎会等形式向组织成员介绍组织的宗旨、信念,组织的各种规章制度,了解自己的工作环境、工作责任和各种注意事项,使志愿者能够较快融入到城市社区社会组织中来。志愿者正式进入组织以后,培训工作要兼顾志愿者的专业知识培训和职业道德培训。针对专业知识方面的培训,要进行培训需求分析和培训方案设计,通过专题讲座、专家培训和实践训练等形式,使志愿者尽快掌握各种必备的知识和技能;在职业道德的方面的培训,要加强社会组织成员道德建设,增强使命感、责任感、道德感,使他们深刻认识和感受组织的宗旨和文化,明确组织存在的意义是服务而不是生存,强化责任意识,提高职业道德。

最后,要加强对志愿者队伍的管理。在管理过程中,要规范用人制度,通过设计适当的激励方式,积极动员和利用志愿人才,逐步推行秘书长聘任制和培训合格上岗制度,将人才管理与知识管理、组织学习紧密的结合起来,不断进行管理创新。

 

3、完善扶持城市社区社会组织发展的相关环境

如前所述,社会组织失灵的存在,使政府和社会对其的监督管理显得极为重要。促进城市社区社会组织发展、提高城市社区社会组织社区公共服务供给水平,不但要从其自身角度出发,以公共服务接受者的需求为导向,不断完善机构自身的内部管理机制,还需要政府出台相关的宏观管理政策,改善城市社区社会组织发展的外在环境。

1)建立有效的监督评估机制

尽管城市社区社会组织是以社会公益为使命的,但为了更好的使其沿着原有的价值取向前进,必须加强监督机制建设。完善城市社区社会组织的监督机制,有利于其实现公共责任,从国内外的经验来看,内外部的监督都各有优劣,只有结合在一起,才能够真正的兴利除弊,因此应该在健全监管法律体系的基础上建立综合监督机制。

首先,政府一定要认识到自己对社会组织的引导和约束作用,制定相应的法律法规,规范对城市社区社会组织的问责制度,要整合登记管理机关和业务主管单位的力量,尊重和发挥两者在社会组织建设与管理中的重要作用,密切配合,共同做好监督工作。

其次,强化社会监督功能。一是通过街道和居民委员会等加强对其的管理、指导和监督。二是通过媒体增强对社会组织的监督,充分利用传媒的及时性强、覆盖面广、影响力大的特点,运用传媒在披露信息和促进社会组织透明度方面的重要优势,运用传媒的显著导向和威慑作用,对城市社区社会组织形成强有力的约束。三是要加快独立的民间评估机构的建设和完善,使其真正具有权威性、专业性、技术性和可信赖性,避免社会组织评估流于形式,真正实现城市社区社会组织的优胜劣汰,使资源真正集中到有作为的组织手中,从而发挥更大的作用。四是要为捐赠者及社会公众的监督提供必要清晰的监督途径,并从制度上予以保障,使人们能够真正接近城市社区社会组织,向主动监督逐步转化。

再次,要加强城市社区社会组织的自律机制的建设,通过对组织内部机构的合理设置,形成一种内在的相互制约、相互监督。其中,监事会作为专职监督机构,主要对组织董事及管理工作人员行为进行监督,对于违法违规的事项和人员及时有效地纠正和拨乱反正。董事会在城市社区社会组织整个治理体系中占据着核心和主导地位,受组织成员的委托授权,主要对组织的经营者进行有效监管,对组织活动进行指导和约束。然后,还要加强规章制度的监督,全面落实组织内部各种基本原则、管理规则、实施办法等,要强化组织的使命感和道德感,真正实现道德驱动的自律,使城市社区社会组织受到正式制度和非正式制度的双重约束。

最后,要认识到有效的评估是城市社区社会组织自律或互律的前提。城市社区社会组织是不以利润为目的的社会公益服务组织,利润指标的缺失使得对其业绩没有一个明确的衡量标准,对于组织内部各部门的职责状况也难以考核,与企业组织相比,权、责、利相对模糊,因此必须建立一个全方位、具体化的城市社区社会组织评估体系。要以综合全面、动态调整为原则,采用定量和定性、主观与客观、长期与短期相结合的科学方法,建立合理的评估指标体系,定期或不定期的对组织的诚信、绩效、项目、使命与战略、组织管理和综合能力等进行各种评估。

在这方面,北京市西城区月坛街道办事处的经验值得借鉴。为促进城市社区社会组织,提升社区公共服务水平,月坛街道办事处树立以空间换服务的社会服务管理新理念,2005年6月,街道在办公用房紧张的情况下,将1600的原办公楼作为月坛地区社会组织服务楼。同时,成立了“月坛社区建设协会”,并以建设协会为龙头,从社区居民的需求出发,培育地区各类社会组织。2011年7月已有100多个团体会员,6名专职工作人员。先后入驻20家社会组织,并籍此孵化各类活动团队、兴趣小组、项目工作室数十个,共举办各类活动1500余场,受益人群15万人次;同时在管理机制上创新,一方面,建立了专项支持的资金保障机制。街道个职能部门用于地区社会组织培育复制的资金每年为200余万元。另一方面,建立了优胜劣汰的考评机制。对于开展工作规范社会效益较好、符合培育方向的社会组织,继续向其提供办公用房和活动场地;对于工作开展不好、没有取得良好社会效益的,介绍取消办公用房、活动场地。这些措施大大激发了社会组织的活力,促进了城市社区社会组织所提供的公共服务水平的提高。 

2)完善城市社区社会组织发展的政策法律环境

从国内外城市社区社会组织发展的实践和经验来看,政府在其中的作用都是不可低估的。城市社区社会组织要实现自我发展,实现与社区治理的良性互动,必须在一定的政策法律环境下进行。尽管我国政府不断的进行权力收缩,力图向“小政府”转变,但出于经济、政治秩序和社会稳定的需要,目前仍然是政府占主导地位,城市社区社会组织赖以生存和发展的政策法律环境取决于政府。

首先,制定向城市社区社会组织倾斜的财政支出政策和税收优惠政策,并制定针对性的社会保障政策、用地政策、用工政策,免除城市社区社会组织从业人员的后顾之忧。就财政政策而言,应转变通过民政部门、社区街道办事处等机构进行单方面的财政拨款的方式,建立一种多元的投入机制,使城市社区社会组织变被动接受为主动创收。可以考虑采用项目性投入、补贴性投入(如运作补贴、对象补贴)、购买服务性投入等方式,将资金拨付给城市社区社会组织,使其在目标明确,接受委托的情形下更主动积极去工作。同时要建立财政转移支付制度,有效调节和合理配置分配于各社区中的财政余缺,真正实现财尽其用;就税收政策而言,可以考虑以税收豁免、税收减免、税式支出等形式,给予城市社会社区组织税收优惠。同时,应通过制定相关办法,根据是否切实为所在社区提供公共服务为准则,明确界定享受税收优惠的主体条件和范围,而不要把是否进行登记管理作为标准。对于城市社区社会组织的各种收入应该按照不同的税种如所得税、营业税、增值税等区别对待适当减免。

其次,完善针对城市社会社区组织立法。目前,我国还没有针对城市社区社会组织专门的法律法规,因此应该加强对这方面的立法研究。首先,应该不断完善社会组织基本法,形成配套的、不同层次的法律法规体系。通过立法确认社会组织的性质、地位、功能、权利、义务和所必须承担的社会责任。在此基础上,针对城市社区社会组织的特殊性,尽快研制出与基本法相对应的城市社区社会组织相关法规。其次,通过法律不断完善科学的准入机制,灵活制定城市社区社会组织的注册最低资本界限,降低门槛,给城市社区社会组织更多的发展空间。同时,“双重许可”管理制度虽然在一定时期内还是必须的,但是对于弱小的城市社区社会组织而言,找到相应的主管单位还是存在一定困难,可以考虑通过制定灵活可行的办法条例,对社区内存在大量准社会组织边培育边规范,先到社区居委会、街道办事处分别登记、备案,待发展成熟和完善了再纳入正式管理体制。最后,对城市社区社会组织限制竞争的规定也应进行修改,应当允许组织之间展开合理竞争。没有竞争意识,城市社区社会组织就会缺乏活力、不思进取,更谈不上提高服务质量,健康有序发展了。只有在一个竞争的环境中,城市社区社会组织才会有忧患意识,才能时刻提醒自己不断进步。

再次,制定针对城市社区社会组织捐赠者和志愿者的优惠政策。为了鼓励社会各界对公益事业的支持,使城市社区社会组织获得更多的可运作资金,捐赠者依据法规向城市社区社会组织捐赠时,应享受相应的税收优惠政策。尽管我国的《公益事业捐赠法》对此有一定规定,但还是不完善,我们可以借鉴国外根据受捐赠者的不同以及所捐款项使用用途不同按比例、有侧重点的制定科学的税收减免政策。同时,出台相关的社会保障政策,提高城市社区社会组织中就业人员的待遇、福利、保险水平,改善其工作环境,使城市社区社会组织可以更加广泛地引优秀人才。

(3)构建新型城市社区社会组织与政府、企业关系

面对日益复杂的环境和必须面对的发展趋势,城市社区社会组织单靠自己的力量是不够的,必须建立同其他组织的合作伙伴关系。而在城市社区中,就目前而言,最值得依赖的对象就是政府组织和企业组织,城市社区社会组织必须处理好与它们之间的关系。

首先,建立政府主导性的竞争合作关系。一方面,政府组织在认识到自己对于城市社区社会组织发展的主导,加快职能转变、角色转换,进一步下放权力,使自己成为真正的“掌舵者”,有的放矢的引导城市社区社会组织发展。另一方面,城市社区社会组织也要清楚认识,自治机制是支配自身的行为机制,独立自主这一原则是不可动摇的。在此基础上,城市社区社会组织要全力配合政府的职能转移,加强自身建设,通过合同外包和凭单制等方式与政府订立契约,从而获得政府的认同,得到更多的政府支持,这在一定程度上也能够促进城市社区社会组织之间的竞争。

其次,建立城市社区社会组织与企业组织的战略联盟。对于城市社区社会组织而言,城市社区社会组织可以拓宽资金来源渠道,提高组织运行效率,从而提高公共服务供给水平;对于企业组织而言,通过向城市社区社会组织捐赠,参加社区公益性活动,能够提升自身形象,扩大市场占有率,得到人们的认同,其效果比其进行广告、宣传要好得多。因此,建立城市社区社会组织与企业组织的战略联盟,可以使双方各取所需,实现双赢。但在选择合作对象时,城市社区社会组织必须慎重,坚决不能为了获得蝇头小利而放弃自己的宗旨和底线,联盟必须坚持一定的原则,如有明确的合作目的、共同的价值观念、可以不断的相互学习以及对一彼此的承诺信任,对于某些为了沽名钓誉而投资或支持公益事业的企业坚决抵制,同时也要认识到与企业组织合作,渗透甚至转移是不可避免的,要避免在此过程中出现营利性倾向,只有如此,才能够实现真正的合作。

 

综上所述,促进城市社区社会组织发展,从而发挥社会组织在提供公共服务、改善人民生活方面的积极作用,这是我国鼓励和扶持城市社区社会组织发展的根本目的。在政府层面,要把社会组织发挥作用作为衡量工作成效的基本标准,要通过分类指导,进一步加强各类社会组织的能力建设,增强其社会服务的功能,拓展服务的空间;但我们应该充分认识到,城市社区社会组织发展,这不仅需要政府政策的积极引导、政府财政的大力支持,更需要从城市社会变革和社区居民的需求出发,“自下而上”积极推动,让社会组织在广大居民的监督选择中成长、发展。通过引导各类社会群体有序表达意愿、反映诉求、参与管理、提供服务,更好地促进社会公平正义,保持社会安定有序。使城市社区社会组织发展成为科学发展、社会和谐的积极力量,成为中华民族复兴的可靠力量。

课题组成员简介:蔡秀云,首都经济贸易大学教授。主要参与人还有姚东旭、禹奎、刘辉、郎大鹏、张立彦、赵琼、李蕾、史兴旺、李呈豪、李红楠、李卫、王少阳、张志杰。)

 

 

主要参考文献

1. 腾尼斯共同体与社会林荣远译北京:商务印书馆,1999.

2. 蔡薇居民社区公共服务供给制度改革研究——以深圳市为例改革与战略,2007.

3. 陈雅丽城市社区服务供给体系及问题解析——以福利多元主义理论为视角理论导刊,2010.

4.陶传进社会公益供给北京:清华大学出版社,2005.

5.郑杭生,杨敏中国社会转型与社区制度创新北京:北京师范大学出版社,2008.

 
 
 
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