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社会组织在流动人口管理服务中的作用

           ——基于浙江省慈溪市和谐促进会的研究

 

郁建兴 严国萍 任泽涛 等

 

    内容摘要:流动人口管理与服务已经成为当前我国社会建设与管理的重要议题。各地业已进行的探索多以流动人口与户籍人口分治为基本框架,较少触及新老市民的社会融合问题,而且常常因为特定社会组织与政府关系定位不准确而难以正常运作。当今西方一些发达国家的移民管理经验可以成为我国流动人口管理的他山之石,但这些国家并不存在一套移民管理的成熟模式。浙江省慈溪市通过建设“和谐促进会”,发挥社会组织在流动人口管理中的作用,同时寓管理于服务之中,吸收流动人口广泛参与当地社会管理,从而有效增进了新老市民之间的利益协调和认同建构。通过社会组织协同开展管理服务、促进社会多元融合以及增强社会自主治理能力的慈溪经验,对于其他地区加强和完善流动人口管理与服务具有重要的示范意义,也启示当前我国开展社会建设与管理,必须大力培育发展社会组织,促进社会协同管理和自主治理,合力构建多元治理、多元融合、共建共享的社会治理新模式。

    关键词:流动人口;社会组织;协同管理;社会融合;和谐促进会

2011年2月19日,胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上发表重要讲话,强调要进一步加强和完善由党委、政府、企事业单位、社会组织、人民团体和群众等发挥各自作用的社会管理格局,形成社会管理合力,强调要重点解决包括流动人口管理和服务在内的社会管理议题。同年4月27日,胡锦涛总书记在中央政治局第二十八次集体学习时强调:“引导人口有序迁移和合理分布,切实加强流动人口管理和服务,制定引导人口合理流动、有序迁移的政策,积极稳妥推进城镇化,统筹协调好人口分布和经济布局、国土利用的关系,把流动人口管理和服务纳入流入地经济社会发展总体规划之中,为人口流动迁移创造良好政策和制度环境。”无疑,流动人口管理和服务已经成为当前我国经济社会全面、协调、可持续发展的关键影响因素之一,成为当前我国加强和创新社会管理的重要议题。

本文从考察国内外流动人口管理和服务的经验教训出发,基于浙江省慈溪市建设“和谐促进会”的案例研究,着力揭示社会组织在社会管理及其创新中的作用。我们认为,通过社会组织协同开展管理服务、促进社会多元融合以及增强社会自主治理能力的慈溪经验,既是解决流动人口问题的成功经验,也为全面实现社会管理创新的政策目标提供了借鉴和启示。

一、我国流动人口发展现状及管理探索

流动人口,从宏观角度看,是指跨越一定地界范围但不改变常住户口(外籍人士不改变定居地)的各类移动人口;从微观角度看,某一特定地区的流动人口包括流入和流出两大部分,即流入某一地区但不具有当地常住户口的各类移动人口以及具有该地常住户口但因种种原因流出在外的各类移动人口。本文所说流动人口指流入某一地区但不具有当地常住户口的各类移动人口。当代中国的流动人口管理可以追溯到1955年。当时由于大规模的农村人口流入,许多城镇和工矿企业不堪重负,尤其是城镇粮食供应发生困难,政府于是开始对城镇流动人口进行疏散。1956年秋冬,随着农村人口向城镇流动的势头增强,国务院发出《关于防止农村人口盲目外流的指示》。 1958年1月9日,全国人民代表大会常务委员会通过了《中华人民共和国户口登记条例》,农村人口向城镇流动受到了明确而严格的控制。《条例》从法律上确立了城乡人口分割的户籍管理制度,阻隔了农村劳动力的职业转移和农村人口的身份转换,公民身份、待遇等方面的人为不公平得到合法化。

改革开放后,随着现代化、工业化、城市化进程的加快,人口大规模流动成为经济社会发展的重要特征。1991年,北京市人民政府研究室《关于八大城市流动人口问题的综合报告》指出:1988年北京、天津、上海、广州、武汉、沈阳、西安、重庆等八大城市的流动人口日平均规模合计近600万人,相当于1987年武汉市常住人口总量。而且,在1981-19887年间,这八个城市流动人口一直保持快速增长,尤其自1984年后,各城市流动人口增长速度进一步加快。据统计,1984-1988年,北京、天津、上海、广州和沈阳等五大市的流动人口总量由250万人上升到536万人,增长幅度达114%。流动人口成为城市人口变动中最活跃的部分,在短短几年内迅即形成庞大的群体。这一庞大群体的出现,给所在城市带来交通紧张、生活必需品供应负担沉重、刑事犯罪比例升高和从事非法经营活动增多,以及育龄妇女超生严重等突出社会问题。

《中国流动人口发展报告2010》显示,2009年我国流动人口数量已达到2.11亿人,未来二三十年流动人口规模还将不断扩大。《2010年第六次全国人口普查主要数据公报(第1号)》指出,当前我国大陆31个省、自治区、直辖市人口中,居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口为261386075人,其中市辖区内人户分离的人口(指一个直辖市或地级市所辖的区内和区与区之间,居住地和户口登记地不在同一乡镇街道的人口)为39959423人,不包括市辖区内人户分离的人口为221426652人。

《中国流动人口发展报告2010》还显示,当前人口流动已经由生存型向发展型转变,举家迁移比例上升,在流入地长期定居倾向明显,随之而来的是流动人口的民生问题和服务管理体制改革压力增大。2011年10月9日,国家人口和计划生育委员会流动人口服务管理司发布《中国流动人口发展报告2011》,其中指出当前流动人口的六大特征:处于劳动年龄流动人口的劳动技能整体偏低,超过八成无职业技术职称,也未接受过职业培训;西部地区和中小城市计划生育、生殖健康水平偏低,绝大部分流动孕妇在流入地住院不能享受任何优惠;流动人口社会保险参保率低,52%未参加任何社会保险,养老保险异地转移接续难;流动人口房租负担重,2010年下半年家庭住房支出比上半年增加58.2%,住房状况有待改善;流动人口家庭抗风险能力弱,低收入阶层入不敷出问题严重,27%的家庭人均收入低于1000元;中小城镇对“乡-城”流动人口吸引力有限,74%不愿“农转非”,愿意落户城市的46.6%是为了子女教育升学。这一报告还指出,在当前的流动人口中,“80后”规模不断增加,已占农民工整体的47.0%。该数据表明,流动人口中的新生代农民工或者农民工二代问题已日益突出。中共中央、国务院2010年一号文件明确指出,要采取有针对性的措施,着力解决新生代农民工问题。中国社会科学院王春光教授认为,在上世纪90年代末农民工已开始换代,他于2001年就率先提出了新生代农村流动人口的社会认同和城市融入问题。新生代农民工在生活阅历、进城动机等方面与直接脱胎于农业生产和农村生活的第一代农民工很不相同,他们尽管被冠以农民工的名称,但是对农业生产并不熟悉,对农村生活渐趋陌生,对家乡的认同越来越淡漠。他们的就业经历和生活经历更多地与城市联系在一起,因而更渴望融入城市生活之中,但他们并没有确立对于城市社会的认同,也由于种种障碍而无法实现其目标,所以他们是流动人口中更不稳定的特殊群体。

基于上述现实,各地近年来纷纷开展了创新流动人口管理和服务的实践探索。2002年,浙江省瑞安市因成立首家外来人口管理协会而引人注目。瑞安市外来人口管理协会是非营利性、非政治性的群众组织,主要工作就是为会员(主要为外来人口)提供各种服务,具体包括:开展暂住人口有关法律、法规的宣传,发掘、表彰、宣传优秀的外来务工人员;帮助沟通外来人员与当地政府部门的联系,积极为外来务工者提供政策、法规、信息、技术等咨询;反映外来务工者意愿,维护他们的合法权益;在法律许可的范围内,积极为会员解决劳资纠纷;上门为会员办理暂住证,并定期送证上门;关心会员疾苦,对患病、伤残、病故或遭灾的会员,协会将组织人员前往探望、慰问。此后,大连外来人口管理服务协会、广州流动人口协会、长春流动人口自治协会等相继成立,其性质、功能与瑞安市外来人口管理协会较为相似。

已有研究表明,相比于政府单方面的社会管理,上述流动人口自我组织、自我管理、参与治理的方式是一种更有效率、更有效果的管理模式。但总的说来,一方面,各地探索仍较多以“分群”为特征,即以区分户籍人口与流动人口为基础。这种以“分群”为特征的管理模式无法建立流动人口与当地市民、流动人口组织与当地社会组织之间的沟通网络和交往关系,从而无法在心理和文化层面上形成相互认同,进而实现流动人口与当地市民的多元融合与一体发展。长此以往,可能成为经济社会发展的严重隐患。因此,实现社会融合应成为当前流动人口管理与服务的出发点和落脚点。另一方面,上述社会组织在为本群体利益服务及维护自身权益过程中,可能发生与其他群体的矛盾冲突,甚至与政府管理部门的对抗,从而导致此类社会组织的存在出现合法性危机,甚至面临被政府取缔的危险。由此,基于当前我国社会组织发展现状及其与政府之间的关系定位,有必要界定此类社会组织在协同政府开展管理服务流动人口中的角色和作用,并最终实现组织在参与中成长的目标。

二、西方发达国家移民管理的实践经验

西方发达国家一般都较早启动工农业现代化和城市化进程,第二次世界大战后又都加速推进城市化和国家社会保障制度建设,因此它们基本不存在本国的农民工(我国流动人口的主体)问题。但是,西方国家的移民管理经验对于今天我国流动人口管理具有重要的借鉴和启示意义,尽管这些经验中包含了诸多失败的教训,而且移民也都需要达到一定标准和要求,与当前我国的流动人口相提并论并不完全准确。 

法国目前总人口6000多万,其中华裔人口约60万,还有350万非法移民人口。法国的移民政策主要经历了大量接纳外来移民(1945-1973年),严格控制移民数量(1974-1985年),打击非法移民、控制合法移民及加强移民融入(1986-1999年)和从“被动接受移民”转变为“主动接受移民”(21世纪初至今)等四个阶段。法国移民管理的主要做法是:(1)管理异常严格。在移民申请阶段,需要提供法国担保人证明、法国资金证明、法国用工单位(学校)证明等,并提供所在国的学历、技能、婚姻、房产、工资等证明。在法国期间,如果因故变更住址、用工单位(学校)等,也须及时向移民局汇报和登记,否则就会影响到下次签证。而且,法国移民局对外来移民的动态监管非常到位。在必要情况下,他们可以监控某个人的住所、行踪甚至通讯。(2)制定相应政策,吸纳优秀人才。2006年9月5日,法国出台“优秀人才居留证”制度,对象主要包括三种类型:到法国开展研究工作的高水平专家学者或者学生;到法国成立企业、并对此有具体规划的企业家;艺术或运动领域的人才。(3)提供大量公共服务,促进社会融合。1945年,法国政府通过《社会安全保障法》,开始建立一个普遍的社会保障体系,到1978年,社会保障人口覆盖率基本上达到1O0%。从保障项目来看,法国的社会保障制度主要包括养老保险、医疗保险、失业保险等内容。移民享有与法国人一样的社会保障权利。在此基础上,法国通过劳动、教育体制、“区域”以及国民兵役等四个相结合的机制成功应对了连续多轮的移民高潮,促使移民融入法国。(4)培育并发挥社会组织的作用。比如针对不断增加的穆斯林人口和日趋复杂的穆斯林问题,法国政府推动成立了各派伊斯兰组织的联合机构——穆斯林委员会,作为法国政府与穆斯林对话的代表机构,穆斯林委员会也受政府委托致力于穆斯林融入法国社会。

德国现有人口8200 万,其中官方登记的外国人约738 万,未注册的非法移民约100 万。第二次世界大战后,德国出现过四次移民浪潮。第一次是德国的难民和被驱逐者返回德国。1945-1950 年,德国有来自其东部的1170 万难民。1951-1988 年,有160 万人从东欧和东南欧国家穿越国境返回德国。第二次大规模移民浪潮始于1955 年,西德政府与意大利政府签署了有关引进劳工的协议,以满足西德因为经济发展而对劳工的迫切需求。直到1973 年世界石油危机的爆发,西德政府被迫停止引进外籍工人。在此期间,共有1400 万人来到德国,期满后有1100 万人回到了自己的祖国,有300 万人滞留德国,并随后举家迁移德国。第三次移民浪潮是避难者和其他难民的大量涌入。二战结束后,西德政府依据德国基本法第16 条关于政治受迫害者享有避难权的规定,承诺接受1933-1945年间逃亡国外的德国难民。而且,随着政治避难权在西方发达国家不断得到认同,其他国家利用避难权迁入德国的人数也急剧增加。第四次移民浪潮来自东欧国家的回迁者。依据德国移民法,只要有德国人的血统并得到德国官方的认同,移居国外者可以申请获得德国国籍并移居德国,获得与德国公民同样的权利和义务。

作为法国近邻,德国自然面临许多类似的由移民引发的社会问题,尤其是移民与所居住国家的社会融合和一体化问题。德国政府始终将移民融合问题摆在首位,其中对德国难民、被驱逐者和德裔移民,采取了全面融合的福利国家政策;对劳工移民及其家庭成员,采取了部分的社会融合政策;对寻求政治避难(庇护)者,则采取防止社会融合的政策。就具体的移民管理而言,在施罗德总理执政期间,德国在移民问题上采取的措施包括:(1)设立专门的移民委员会。移民委员会由拥有丰富专业知识和社会经验的21 名来自政界、科学界、经济界和社会团体的知名人士组成。专门移民机构的设立,也为移民政策的研究和制定打下了基础。(2)实行分类管理制度。由移民委员会根据德国法律,将居住在德国并拥有各种不同居留权的外国人分成不同类别,并分别采取相应措施进行管理,对不同人群采取不同的融合政策就是其中的重要内容。(3)制定和实施新绿卡政策。当时,德国在高技术研发和产业化方面与美国的差距越来越大,很多高技术人才流向美国。为了吸引本国短缺的专业技术人才,德国政府制定了新绿卡政策,简化入境程序,延长来德工作人员的准许期限,并且准许技术人才更换雇主。

与法国、德国不同,美国本身是一个移民国家,移民问题向来是美国社会政治领域的重要议题。从移民来源看,20世纪6070年代是美国移民史上的重要时间节点,此前主要是欧洲移民,此后非欧洲移民大量增加,非法移民也日益增多。从数量上看,美国历史上出现过两次大的移民潮,第一次是19世纪末20世纪初,第二次是20世纪90年代以来出现的新移民潮。美国的移民管理首先离不开移民同化问题,也即不同移民族群自愿朝着一个共同的主流文化融合,并在政治、经济和文化等领域逐步趋向一体化。但是美国的移民同化并不要求移民完全抹杀其原民族身份,而是根据移民本身的文化特质,选择吸收一些基本的美国观念,如法律、行为准则及分享经济机会。当然,这样的过程是长期的,有时甚至需要经过几代人的努力。在此过程中,美国文化也会改变并适应于移民。其次,培育支持移民组织发展,并通过与之对话解决移民问题是美国的重要经验。早在19世纪30年代,法国学者托克维尔就已指出:“美国人不论年龄多大,不论处于什么地位,不论志趣是什么,无不时时在组织社团。在美国不仅有人人都可以组织的工商团体,而且还有其他成千上万的团体。既有宗教团体,又有道德团体;既有十分认真的团体,又有非常无聊的团体;既有非常一般的团体,又有非常特殊的团体;既有规模庞大的团体,又有规模甚小的团体。为了举行庆典,创办神学院,开设旅店,建立教学,销售图书,向边远地区派遣教士,美国人都要组织一个团体。他们也用这种办法设立医院、监狱和学校。在想传播某一真理或以示范的办法感化人的时候,他们也要组织一个团体。”由此,他得出结论:“美国是世界上最便于组党结社和把这一强大行动手段用于多种多样目的的国家。”同样地,在美国,移民为了将自己的利益、要求、立场传递到政府,以求得到解决和反映,组织化的移民团体便应运而生。移民组织为了增强自己的影响力,首先必须提高自身的组织程度、团结程度,并通过各种活动求得政府及社会的认可和支持。反过来,政府也会促进移民组织不断提高自主治理能力,发挥其协调平衡不同社会利益的作用,达致社会稳定目标。最后,除了采取类似于法、德的措施外,美国的移民管理还具有机构设置合理、体制法规健全、高科技应用广泛等特点。尤其引人注目的是,美国早已建成移民管理各部门间的信息共享平台。美国的各驻外使领馆签证信息以及海关等系统都与移民局联网,移民局能随时掌握各项信息情况。移民官员的招募、教育、培训机制也非常完善。

基于移民管理的复杂性、艰巨性等特点,西方国家在移民管理中也出现过诸多失败的教训。法国就曾因移民群体难以融入主流社会、固守自身文化传统以及整体经济状况较差而给社会稳定、政府整合、福利制度带来挑战。200510月,两名移民少年为躲避警察而触电身亡的事件引起巴黎骚乱,并影响到比利时和德国的一些城市,各地相继出现焚烧汽车等骚乱行为。之后甚至出现法国政府宣布取缔吉普赛人非法聚居地,大规模遣返吉普赛人等事件。在美国,2001年“9·11”事件爆发后,美国本来就遭遇猜疑和排斥的新移民潮与恐怖袭击后的国家安全问题相互交织在一起,主流社会即以国家安全的名义不断渲染新移民潮中的消极因素。越来越多的美国人认为,美国的法律移民体制已经跟不上国家安全的需要,不能适应美国的商业和家庭生活的要求,有关移民法改革的各种声音不断涌现。2006年,美国因移民法案而引发激烈的国内争论和数百万人的抗议浪潮。这说明美国国内因移民问题而造成的社会裂痕在扩大。此外,西方发达国家的移民管理总体上尽管经历了一个从较宽松到严格的过程,而且都比较重视通过特定政策引进具有竞争性的高级专业技术人才,但不同国家、同一国家在不同发展阶段或者不同经济社会状况下所采取的措施与手段并不相同或一致,因此并不存在一套移民管理的成熟模式。

但是,这并不意味着西方国家的移民管理实践对于中国毫无意义,相反,它对于当前我国的流动人口管理服务具有很多启示:(1)普遍提供一定的公共服务和社会保障,寓管理于服务之中。不论哪个国家,只要确定了某一个人的合法移民身份,都毫无例外地赋予其平等享有社会保障的权利。对于移民,既不是只有行政管理却没有公共服务,也不是只享用服务却不承担义务,而是管理服务双管齐下,以服务作为最好的管理手段。(2)开放向上流动渠道。很多国家都通过居住证制度设计达到这一目的,比如法国的“优秀人才居留证”规定,成功的申请者可以一次性获得在法三年的居留证,并可在三年之后续延一次,实际上等于发放了六年居留权。而根据法国移民程序,在法居住满五年者,可以申请十年长居,此后就可以申请法国绿卡。另外,法国等国家都对包括移民子女在内的儿童一视同仁,保证每一个人获得良好教育,这种致力于实现机会平等的举措无疑为开放社会阶层之间的流动通道作了最好的注解。(3)促进社会文化融合。德国联邦政府为希望加入德国籍的外国人提供统一的入籍课程,希望入籍的外国人了解德国宪法、历史和价值观。欧盟委员会要求保持各个层面、各个部门在移民、融合和就业政策上的一致性,促进各国政府与研究机构、公共服务提供者和非政府组织的合作,解决移民融合的问题。(4)发挥社会组织的作用。前文已列举法国培育发展社会组织并发挥其在移民管理中独特作用的例子。同样,对于具有深厚社会自治传统的美国来说,它更加强调通过各类社会组织表达、集结移民需求,增强各族群在政治生活中的代表性,维护自身权益。

西方发达国家在移民管理实践中重视公民权利、阶层流动、多元融合、社会组织等方面的经验,可以成为我国流动人口管理的他山之石。浙江省慈溪市在流动人口管理服务中的诸多创新,与西方国家的上述移民管理经验具有相似之处。多年来,慈溪市不断赋予外来流动人口在就业、教育、医疗、养老、住房等方面与本地居民同等的社会权利,逐步使外来流动人口实现“同城待遇”。不仅如此,慈溪市通过建设“和谐促进会”这一社会融合组织,有效增进了新老市民之间的利益协调和认同建构。下面我们主要考察慈溪市“和谐促进会”在流动人口管理服务中发挥的作用。

三、浙江省慈溪市“和谐促进会”案例

慈溪市地处东海之滨、杭州湾跨海大桥南岸,是沪杭甬经济“金三角”的重要节点城市。全市总面积1154平方公里,户籍人口103.5万。2010年全市实现生产总值750亿元,人均生产总值超过1万美元,达10747美元。财政一般预算收入和地方财政收入分别达到104.88亿元和57.19亿元,成为浙江省首个财政超百亿县(市)。改革开放后,慈溪市依靠东南沿海地域优势,经济得到快速发展。工业特别是传统制造业成为慈溪经济的支柱,而且以民营中小企业居多。由于当地劳动力资源紧缺,全市3.5万家工业企业吸纳了大量外来劳务人员。2004年,全市外来流动人口就已达50万,而后每年增加10万人左右,目前登记在册的外来流动人口已达95万。大量流动人口的涌入,为慈溪市经济社会发展作出了巨大贡献,同时也对其社会管理带来了严峻挑战。经过多年探索,慈溪市逐渐超越了以政府一元主体、自上而下、行政管控等为主要特征的传统社会管理模式,确立起社会管理的新思路。这其中,政府充分发挥在保障公民平等享有社会保障权利等方面的主体作用,同时以实现新老市民多元融合及社会自治力量成长为目标,积极培育和发挥社会组织的协同管理作用,取得了良好效果。“和谐促进会”已经成为慈溪市外来流动人口管理服务的知名品牌。

1、和谐促进会的由来和发展

为应对外来流动人口迅猛增多而对社会管理带来的挑战,慈溪市政府曾经开展过一系列平安创建活动,但结果不如人意,打不胜打,防不胜防,管不胜管。打击处理的犯罪分子中80%是流动人口,80%的侵财型案件受害者也是流动人口。造成这一后果的重要原因之一就是,部分本地群众对外来建设者缺乏肯定、包容、善待,经常产生误会;部分外来建设者由于观念差异、习俗差异,未能入乡随俗,处于边缘状态,难以融入当地主流社会,进而产生心理妒忌、矛盾冲突,少数人甚至违法犯罪。在探索解决上述问题的过程中,慈溪市一些村尝试吸收优秀外来务工人员加入保安队伍,参与治安防范和矛盾纠纷调处,由于他们具有地位相同、语言相通、感情相融的优势,取得了良好效果。2006年初,慈溪市开展了一项“民间组织与平安建设”的课题研究,课题组在调研时,感受到外来务工人员希望得到肯定、受到尊重、融入主流社会的强烈意愿。在广泛听取各方面意见的基础上,慈溪市决定建立一个旨在促进新老市民融合的社会组织,并最终提出了“和谐促进会”的建设框架。

20064月,第一个村级和谐促进会在慈溪市坎墩街道五塘新村诞生。同年5月,第二个村级和谐促进会在掌起镇陈家村成立。根据上述两村的探索经验,慈溪市委市政府召集市委政策研究室、市委组织部、市暂住人口管理服务办公室、市民政局等部门领导进行充分研讨,进而在市级现代化示范村先期推开。随后,200610月市委市政府召开全市村级和谐促进会建设工作会议,印发了《市委市政府关于加强村级和谐促进会管理指导工作的若干意见》,动员各地借鉴成功经验,全面建设村级和谐促进会。目前全市347个村(社区)已全部组建和谐促进会,共有会员单位3026家,会员2.8万人(其中外来流动人口1.3万人),理事5287人(其中外来流动人口1310人),还有1000多名优秀外来流动人口担任了片组长。

2、和谐促进会的结构和功能

和谐促进会是符合国家社团建设有关规定要求,以人际和谐为目的,以村(社区)为单位组建的民间团体、群众组织。其宗旨是遵守宪法、法律、法规及政策,遵守社会道德风尚,进行自我组织、自我教育、自我服务、自我管理,开展平安建设,谋求经济繁荣,实现社会和谐。其性质是在镇(街道)党(工)委指导下,由村党支部(总支)、村民委员会、经济合作社管理和协调的,具有民间性、共建性、互助性、服务性特点的群众组织;它是联系党和人民群众的桥梁和纽带,是基层组织开展社会管理工作的有力助手;它是探索社会融洽机制,协调社会机体,延伸外来流动人口管理服务领域,缩小二元差别,实现平等互惠,造就融洽和谐的民间协调团体。

在运作模式上,它通过制定《村级和谐促进会章程》,各镇(街道)按照“自愿入会、自选领导、自聘人员、自筹经费、自理会务”的办会原则,指导村和谐促进会建立健全民主选举制度、民主决策制度、财务管理制度和重大事项报告制度,督促其落实规范管理。其中村和谐促进会会费按照“以会养会”的原则收取,采取由镇里出一部分、有条件的村补一部分、辖区企业按团体会员资助一部分的形式筹集。在工作方式上,通过经常性组织开展志愿者行动、文化体育活动等,推进村务共管、文明共倡、困难共帮、平安共创,积极营造和谐友爱型的邻里关系、承租关系、劳资关系和人际关系,促进和谐村居与和谐社区建设。

和谐促进会的组织形式为:(1)和谐促进会会员主要由村干部、优秀外来务工人员、社区保安、村民代表、出租私房房东、私营企业主等组成,村民和外来务工人员人数各占一半。由全体会员大会(或者会员代表大会)选举产生理事会,理事会设会长,常务副会长,副会长,秘书长。一般由村党支部(总支)书记担任会长,副书记担任常务副会长,责任区民警、村治调干部、保安队员、优秀外来流动人口、企业保卫科长分别担任副会长,村治调干部兼任秘书长。(2)和谐促进会理事会内设七个专门工作委员会,包括会员组织工作委员会——组织动员会员树立地位平等、相处和谐理念,不断发展会员,壮大队伍;维护劳工者权益工作委员会——代表会员,维护会员的合法权益,调处劳资纠纷;社会矛盾调处工作委员会——了解社情民意,反映会员诉求,调处民间矛盾;文化体育工作委员会——组织会员开展文化体育活动,丰富业余文化生活;党团组织工作委员会——组织会员中的党团员,保持组织联系,开展组织生活;计划生育工作委员会——宣传计划生育政策,倡导优生优育;公益服务工作委员会——带领会员参与社会公益活动,动员会员增强治安防范意识,积极参与群防群治,共同创建“平安慈溪”。上述各专门工作委员会主任分别由副会长或理事担任。(3)和谐促进会理事会下设小组。以社区保安责任区为单位分组,各小组分别以数序排列。小组长一般由优秀外来流动人口担任,副组长一般由有责任心的房东、优秀外来流动人口担任。

和谐促进会拥有五大工作平台:(1)志愿者活动平台。组织有相应能力和特长的会员,开展专题志愿者活动,实现新老村民双向互助、双向服务。(2)村企共建平台。调动企业参与和谐促进会的积极性,把一些较大企业划分为单独片区,加强对企业主的社会责任意识教育,帮助企业算平安帐,使企业主认识到善待外来员工,营造和谐的社会关系最终对企业有益。(3)信息沟通平台。依托和谐促进会广泛覆盖的会员网络,及时准确掌握各方面动态,妥善化解矛盾纠纷,促进农村基层社会治安形势的好转。(4)文体活动平台。通过组织新老村民共同参与文体活动,丰富文化精神生活,加强双方沟通,消除隔阂,增进互信。(5)思想政治工作平台。发挥桥梁纽带作用,推动村(企业)党团工作向流动人口覆盖,党团活动向流动人口延伸,吸收流动人口中的先进分子加入党团组织,外来优秀党员进入村党组织班子。

最后,和谐促进会的基本职责为:(1)履行和谐促进会章程确立的职权,充分发挥各专门工作委员会的职能作用,组织会员、动员会员树立地位平等、相处和谐的理念,不断发展会员、壮大队伍,为人民群众参与和谐共建活动提供环境条件。(2)代表会员,维护会员的合法权益,了解社情民意,反映会员的意见、要求和建议。当外来人员遇到困难、发生矛盾时,尽可能予以帮助解决。(3)组织会员中的党团员,保持组织联系,开展组织生活。(4)组织会员开展法律、法规、政策、乡土文化的培训和劳动技能培训,提高劳动者素质。(5)组织会员开展文化体育活动,丰富业余文化生活。(6)带领会员参与社会公益活动,动员会员增强治安防范意识,积极参与群防群治,共同创建“平安慈溪”。

3、和谐促进会发挥作用的方式及其成效

和谐促进会依托村、社区组织优势,立足新老市民共建共促共享,坚持以活动促交流、以服务促融合、以参与促管理、以凝心聚力促和谐建设,其基本做法包括:(1)搭建外来流动人口参与平台。当前,外来流动人口的思想活动和社会需求的独立性、选择性、多变性、差异性明显增强,和谐促进会的建立为他们的利益诉求表达提供了公平机会和有效平台,他们可通过参与各种社会管理和公共服务,增进沟通了解,促进求同存异,推动社会和谐稳定。(2)缓解调处社会矛盾。和谐促进会扎根于基层群众之中,依托覆盖广泛的会员网络,及时准确掌握各类动态信息,畅通社情民意反映渠道,妥善化解矛盾纠纷,引导广大外来务工人员以理性合法的形式表达利益要求,解决利益矛盾,自觉维护安定团结。(3)协调保障社会利益。和谐促进会通过开展助困、助医、助学、助残以及赈灾、慈善、维权等活动,在社会保障体系中起到了拾遗补缺的重要作用。有些和谐促进会还通过吸纳社会资金,拓展就业渠道,帮助外来务工人员寻找工作。“有困难找和谐促进会”已成为新老市民的广泛共识。(4)提供社会公共服务。和谐促进会积极为广大新老市民提供教育培训、文化体育、卫生保健、扶贫济困、环境保护、法律援助、社区服务和志愿促进等服务项目,尤其是为新老市民提供政府和市场不愿、不便或不能提供的一些中介服务和直接服务。

事实证明,慈溪市自建设和谐促进会以来,经过不断努力,已经在组织教育培训、改善公共服务、开展志愿活动、协调利益矛盾以及扩大民主参与等方面取得了显著成效。具体表现为:

(1)充分发挥了社会组织在基层社会管理中的作用,推进了不同人群间和睦相处、深度融合。和谐促进会发挥社会组织结构自主灵活的优势,搭建专门工作委员会和片组等平台,吸引和组织新老村民共同参与丰富多样的社会活动,通过经常接触、思想沟通、感情培养、文化交流,使新老村民之间减少误会和摩擦,增进感情和了解、理解、谅解、善解,进而产生肯定、包容、认可、尊重,互相关心、照顾、逐步熟悉、融合。坎墩街道五塘新村拥有外来务工人员3100人,是本村居民的5倍,原来刑事治安案件多发,社会环境较差。自20064月率先成立了慈溪市首家村级和谐促进会以来,通过它调解处理民间纠纷,为外来流动人口提供多种内容的管理服务,在新老村民之间有效地化解隔阂,增进感情,社会环境不断好转,从2008年至今该村未发生一起刑事案件。宗汉街道周塘西村按照“扩大功能、延伸网络、划片设点、强化职能”的原则,将全村分为5个片区,每个片区按30-50户(包括新村民)为一组,每组设立一个和谐促进会联系点,全村共设49个联系点,在其中实施村域新老村民网格式管理、互助式服务,使和谐促进会组织网络延伸到新老村民家中,成为新老村民感情的联系点、民情反映的倾诉点以及社会矛盾的调节点。

(2)寓管理于服务之中,大大拓展了农村基层社会管理的内容。和谐促进会具有贴近受益群体的先天优势,始终致力于关注和满足新老村民的社会需求。目前和谐促进会已经延伸了504个需求服务站,为近万名外来务工者提供了帮助,它们已发放各类宣传资料27万余份,免费提供计生药具1.8万余盒,发布房屋租赁信息1.5万余条,满足就业、就学、就医、维权、租房等多方面的需求。另据统计,2007年以来全市和谐促进会共开展各类教育培训3612场次,参加人数达55万人次;组织各类文体活动6600场次,参加者达200万人次;开展各类志愿者活动近3万人次,服务群众10万余人;有2.6万人参加常年性夜巡活动,排摸并化解各类矛盾纠纷1.3万起,先后为15万外来务工人员解决就业、就学、租房等方面遇到的困难;募集帮扶资金近千万元、帮扶困难人员2.5万名。横河镇各村级和谐促进会还通过建立“暂住人口巾帼服务驿站”,开展手拉手结对活动,发放外来妇女服务联络卡、爱心卡,为外来妇女提供力所能及的帮扶服务活动。通过主动热情的服务,使流动人口自愿接受管理。

(3)广泛吸收流动人口参与社会管理,通过公众参与实现了社会的平安和谐。由于经济地位、地域文化、思想观念等方面的差异,人口流入地社会对外来流动人口客观上存在着“经济吸纳、社会拒入”的现象,加之现有管理制度的缺陷,流动人口的边缘化、弱势化特征较为明显。和谐促进会不再人为分割本地居民与外来流动人口,而是通过构建不同社会群体共同参与、平等交流的平台,提高相互认同度,广大外来务工人员在参与社会管理的过程中不断增强对于工作地的归属感和主人意识,许多社会矛盾和利益冲突因此消弭。比如贵州籍务工人员墙兴贵一直担任掌起镇陈家村和谐促进会副秘书长,他开设了“小墙热线”,至今咨询服务上万人次,涉及劳资纠纷、交通工伤事故处理、就业及子女就学等问题,帮助近万名新村民找到了工作。和谐促进会还组织“乡音讲师团”,聘请素质高、口才好的优秀外来务工人员开展“语言通俗易懂、群众喜闻乐见”的宣讲,实现流动人口自我教育。目前全市共有372名优秀外来务工人员加入“乡音讲师团”,使10余万新老村民受到教育。宗汉街道、龙山镇等地和谐促进会通过聘请具有广泛代表性且调解能力强的新村民为特聘人民调解员,参与调解新老村民间的各类矛盾纠纷,消除了新村民担心得不到公正处理的顾虑,把各类矛盾纠纷妥善有效地解决在初始阶段,解决在基层。自2008年以来,通过特聘人民调解员排摸的各类社会矛盾2000余起,调处成功率达到98%。

概而言之,慈溪市政府在不断扩大流动人口与城市居民享有平等社会权利的同时,充分发挥社会组织在流动人口管理服务中的作用。通过寓管理于服务之中,并广泛吸收流动人口参与社会管理,和谐促进会业已形成“遇事共商、情感共育、困难共帮、文化共享、文明共倡、平安共保、和谐共促”的良好机制和组织模式,从而既有效地化解了流动人口管理难题,而且成为慈溪市社会建设与社会管理的一个重要制度平台。20121,慈溪市和谐促进会建设以“基层组织和社会组织协同治理模式”为题荣获“第六届中国地方政府创新奖”优胜奖。

四、社会组织参与管理服务流动人口的基本经验及其拓展

基于以上实践探索,我们可以将慈溪市通过建设“和谐促进会”推进流动人口管理服务的基本经验概括为以下几个方面。

1、通过社会组织协同开展管理服务

和谐促进会是协同政府开展流动人口管理服务的主体之一,在此过程中,它不仅获得了自身存在的合法性,也体现出了存在的价值。首先,和谐促进会不仅能够参与流动人口公共服务供给,而且拓展了流动人口公共服务供给的领域并创新了公共服务供给的方式与手段。和谐促进会设有会员组织工作委员会、党团组织工作委员会、计划生育工作委员会、文化体育工作委员会以及文体工作平台和思想政治工作平台,此类委员会或工作平台所从事的工作,大都属于应由政府提供的公共产品和服务。但如果完全由政府来直接提供,一方面会因政府人力不足等原因而提供不了,另一方面即使提供了也可能提供不好,无法保证质量和效率。通过政府购买服务、以奖代补等方式,允许并引导社会组织参与此类产品和服务供给将形成一种多赢局面。而公益服务工作委员会以及志愿者活动平台的工作,则是和谐促进会借助自身优势,开发相关资源,对于政府提供公共服务的一种补充。另外,和谐促进会还通过创新公共服务供给方式、手段,延伸建设需求服务站,寓管理于服务之中,拓展农村基层社会管理的内容。上述事实表明,当前政府需要在社会未能履行供给职能的领域承担责任,即承担“兜底”职能;而社会机制与市场机制一样具有基础性、优先性的地位。其次,和谐促进会借助优秀外来流动人口具有地位相同、语言相通、感情相融等优势,吸收他们参与治安防范和矛盾纠纷调处,并组织乡音讲师团实现流动人口自我教育等成功实践表明,和谐促进会可以协同政府协调流动人口与本地人口以及流动人口之间的利益关系,化解由此引发的社会矛盾,解决相应社会问题。

可以看到,通过社会组织协同开展管理服务的积极效应,首先在于可以更好地为社会提供各类公共产品和服务,政府也会相应减轻部分压力。社会需求是多元的,政府在规模化服务供给中具有优势,但在满足个性化、差异化服务需求方面存在困难。其次,由于社会组织往往具有接近服务对象、灵活机动性强等特点,通过它们提供服务,成本会更低,从而能够提高公共服务提供的绩效。第三,社会组织在参与管理服务过程中得到了培育发展,社会成员也可以从中学习、提高社会合作能力。

2、以促进社会多元融合为目标

社会管理应以社会融合为取向。与社会融合相对应的是社会排斥,而社会排斥会造成弱势群体追求社会主导价值目标及其实现手段时受挫,从而引发个体性和群体性社会冲突,进而影响社会稳定。因此,开展社会管理,必须致力于让经济社会发展成果惠及社会全体成员,不断提高社会成员对于所处社会环境的认同感及归属感。和谐促进会正是以此为目标,通过搭建专门工作委员会和片组等平台,通过开展各项活动,促进沟通交流,减少误会摩擦,增加了解认可,直至实现熟悉融合。

社会学家丁元竹曾经引用诺贝尔经济学奖获得者、印度经济学家阿玛蒂亚·森的话:“不平等和社会反抗之间的联系确实十分紧密,它们之间的关系是双向的。当一个社会发生叛乱或反叛时,其中必然存在可觉察到的不平等感,这一点显而易见。”据此他认为:“社会不公平与不公正的增长表现在人们心里就是社会怨恨的不断增加。”“社会怨恨实际上就是主观社会问题。”而“主观社会问题不能很好地解决就带来了客观社会问题”。可见,促进新老市民多元融合,无疑必须重视公平合理地解决劳资纠纷、工伤事故、子女教育等客观社会问题,但同时还必须重视在主观上实现认同建构。和谐促进会一方面从观念上不再区别流动人口与本地居民。外来流动人口在流入地既是经济建设者,也是文化传播者;既是平安建设者,也是社会工作者。他们与本地居民共同参与社会管理,共享社会平安和谐。另一方面通过相应制度安排防范流动人口产生怨恨心理。和谐促进会设有维护劳工者权益工作委员会、社会矛盾调处工作委员会以及信息沟通平台,通过这些机制,当发生诸如劳资纠纷等损害会员合法权益的事情时,和谐促进会通过聘请具有广泛代表性的外来流动人口参与调解,消除流动人口担心得不到公正处理的顾虑。

正是基于和谐促进会促进社会多元融合的多种举措,慈溪市广大流动人口对工作地形成了强烈认同感和归属感,他们不仅尽情施展才华,满足自身的多层次需求,而且成为维护社会稳定以及进一步促进社会多元融合的重要力量。

3、以增强社会自主治理能力为依归

实现良好的社会治理,既需要发挥政府的社会管理能力和作用,更需要形成社会自治秩序。2011年日本民族在特大地震及由此引发的灾难中的表现启示我们:社会的良好秩序应该更多地依靠自治和自律。如前所述,在流动人口管理服务中,推动流动人口自我管理、自我服务,要比政府大包大揽更为有效。

在管理服务流动人口过程中,慈溪市既积极发挥政府主导力量,又努力发现、确认、培育社会机制,推动流动人口开展自我组织、自我教育、自我服务、自我管理,和谐促进会就是其中的重要组织形式。通过建设信息沟通平台等,和谐促进会利用其会员网络掌握及时准确的信息,既有效防范并化解了流动人口与本地人口以及流动人口之间的纠纷冲突,还满足了个别人员在就业、就学、就医、解困、维权甚至化解家庭矛盾等方面遇到的各种特殊需求,在自主治理方面取得了良好效果。在这一过程中,政府十分重视和谐促进会建立、完善自身治理结构。和谐促进会章程对其性质、会员构成、领导产生、运作模式、组织结构、基本职责等都作出了清晰规定。在具体运行过程中,政府督促、引导这些章程内容得以落实并不断完善。

由上可见,和谐促进会在流动人口管理服务中发挥了独特作用,积累了宝贵经验,但是必须指出,这一经验也存在着限度。首先,造成目前流动人口管理困难的主要根源在于流动人口享受社会保障和公共服务的资格缺失,进而造成流动人口的边缘化、弱势化并缺乏对于流入地的认同感、归属感,而这些问题并非社会组织甚至基层政府所能完全解决。像户籍制度、收入分配制度、社会保险制度等综合性、整体性、体制性的改革需要由高层政府直至中央政府予以启动

其次,和谐促进会面临着人才和经费短缺的困境。和谐促进会作用的不断拓展,亟需建立一支强大的专职化和专业化的管理服务人才队伍。由于目前对此类工作人员的录用、培训、激励等管理机制不健全,其合法权益、物质待遇及社会地位等无法保障,管理服务人才队伍建设举步维艰。同时,和谐促进会也面临经费来源不足的困境。目前,和谐促进会的经费主要依靠政府划拨和企业等团体会员资助,而政府划拨经费会影响社会组织的性质,企业等团体会员的经费资助来源并不稳定。因此,要实现此类社会组织的可持续发展,需要在拓展会员会费来源基础上,重点推进政府实行购买服务制度,通过项目发包等方式,吸引更多社会组织承接政府委托的管理和服务。而且,特别需要加快建立社会组织发展基金,全面实施并创新促进社会组织发展的扶持政策

第三,和谐促进会的有效推广需要以相应社会需求为前提。和谐促进会推动流动人口与本地居民社会融合的模式具有操作技术简单、运作成本低廉、组织管理方便等特点,具有易复制和可推广性。其他地区完全可以从自身实际情况出发推广这一模式。事实上,宁波市就在慈溪经验基础上,在全市推广了这一模式,并因其显著成效而获得了首届“中国社会创新奖”(2010)。但必须指出,和谐促进会既有推广不足的问题,也有推广过度的问题。就前者而言,和谐促进会与当前我国各地活跃的地方创新经验一样,面临难以制度化和难以推广的困境。事实上,任何地方经验都既有局限性,需要高层政府直至中央政府对这些经验进行及时总结、提炼和推广,使之超越地方。而就后者而言,有效推广和谐促进会需要具备一定的条件。以慈溪市为例,和谐促进会在全市推广后,目前仍有约三分之一的和谐促进会运行效果不理想。究其原因,关键在于那些地区的社会自身并未产生对于社会融合等的需求。较早建立和谐促进会并且运行效果良好的坎墩街道五塘新村、掌起镇陈家村等都是具有强烈的共建共享融合需要的典型。就此而言,和谐促进会的推广,政府应当定位于“助产婆”的角色。可见,无论是和谐促进会的建设与管理运行还是有效推广普及,都需要政府深入认识社会规律,充分尊重社会机制,严格把握行政手段发挥作用的限度和范围。

五、慈溪经验的启示

浙江省慈溪市通过建设“和谐促进会”发挥社会组织在流动人口管理中的作用,产生了重要的积极效应。不仅如此,慈溪市的成功经验对于当前我国加强和创新社会管理也具有重要的启发意义。

首先,大力发展社会组织,构建多元治理主体。“十二五”规划纲要提出,创新社会管理体制需要坚持多方参与、共同治理,统筹兼顾、动态协调的原则,完善社会管理格局,形成社会管理和服务合力。创新社会管理体制的首要任务在于完善社会管理格局,“在管理主体上,要从重政府作用、轻多方参与向政府主导型的社会共同治理转变。改变政府在社会管理中包揽一切的做法,解决好越位、错位和缺位问题。既要发挥政府主导作用,又要鼓励和支持社会各方更加积极、有效地参与社会管理,发挥多元主体的作用,尽快从传统管理转向时代发展要求的‘治理’。”“实现从以政府为单一主体、以单位管理为主要载体、以行政办法为主要手段、以管控为主要目的的传统模式,向政府行政管理与社会自我调节、居民自治管理良性互动,社区管理与单位管理有机结合,多种手段综合运用,管理与服务融合,有序与活力统一的多元治理、共建共享的新模式转变。”慈溪经验表明,培育发展社会组织是实现社会参与、多元治理、共建共享的关键。当前我国社会建设与社会管理应以发展社会自主性为取向,大力发展社会组织,激发社会组织活力,提升社会组织的自主治理能力和水平。

其次,发挥社会组织协同治理作用,创新社会管理机制。在参与公共服务提供方面,和谐促进会等社会组织将社会效益置于首位,提供丰富多彩、生动活泼的文化产品和文化服务,既满足人民精神文化需要,又促进基层社会和谐。作为政府与市场的中间部门(第三部门),社会组织还能够促进社会资源的有效配置和整合,推进社会经济持续健康发展。在参与社会治理中,社会组织由于大多扎根基层、贴近民众,自然是沟通政府与社会的桥梁和纽带,管理者借此能和民众有更多、更广泛、更充分的交流。基于社会组织积极作用的发挥,可以形成行政管理与社会自治互联、政府工作与社会工作互补、政府力量与社会资源互动的良性机制,从而解决一系列社会问题。在反映群众诉求、协调利益关系方面,社会组织可以通过充分吸纳各方面的合理意见和建议,在国家与分散的社会成员之间会形成一个中介和缓冲力量,从而实现政府行政管理与基层群众自治的有效衔接,在维护社会稳定方面充当社会矛盾的“安全阀”。随着社会组织日益发展成熟,它们协同开展社会建设与社会管理中的作用还应不断拓展。

再次,推进多元融合并提高自主治理能力,实现社会管理目标。国内外经验表明,保持社会既充满活力又和谐稳定,一方面必须致力于社会的整合,减少社会分裂。当前我国处于经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的新历史时期,不论是创新社会管理体制机制、还是加强社会管理能力建设,不论是处理客观社会问题、还是解决主观社会问题,都必须以促进社会多元融合为取向,这是达到社会整合的基础。另一方面,必须培育发展社会自治力量,提高自组织能力。慈溪经验表明,实现良好的社会治理,既需要强有力的社会管理,更需要高度的社会自治。社会自治乃是社会公众对基层公共事务的自我管理,其管理主体即是社会组织。随着经济社会发展,社会公共事务不仅日益增多,而且越来越繁杂,政府将越来越不能承受一元管理带来的负担。政府必须转变角色和职能,更多地从传统的一些管理领域中超脱出来,扩大公民自治的领域。唯其如此,良好的社会秩序与社会稳定才可期待。

 
 
 
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