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社会管理创新视野下农村社会组织的角色定位

与公共服务能力提升研究

门献敏 贾义保 盛  勇 于兆国 李桂红 门若煜

党的十七届五中全会通过的“十二五”规划建议,对我国社会组织的发展进一步提出了明确要求,指出要“培育扶持和依法管理社会组织,支持、引导其参与社会组织管理和服务。”在全社会日益重视社会管理创新的大背景下,农村社会组织作为社会组织的重要组成部分,对于促进新农村经济发展、繁荣社会事业,参与社会管理与服务、开展公益活动和扩大对外交往等方面都具有不可替代的作用,如何针对当前农村社会组织管理中存在的突出问题,找准农村社会组织的角色定位,实现农村社会组织管理创新与提升公共服务能力的目标,显得尤为必要。

本课题从我国农村社会组织的内涵、类型及基本特征入手,阐述了党的几代领导人关于社会组织建设与管理的相关理论,对制约农村社会组织公共服务能力提升的主要因素进行了归纳分析,在借鉴国外有益经验的基础上,探究了社会管理创新视野下我国农村社会组织的角色定位,进而找出提升农村社会组织公共服务能力的对策建议。

一、我国农村社会组织的内涵、类型及基本特征

近年来,我国农村基层社会组织的大量出现与快速发展,是农村经济、社会、文化发展的必然创造和选择,应当说是应运而生。因为它们来自农民、贴近农民、体现农民意志、服务农民生产生活,同时它们联结农民、联结市场、联结政府、联结农村经济社会发展的方方面面,正以星星之火,呈燎原之势。

(一)农村社会组织的内涵

农村社会组织,主要是指在农村中为完成特定的社会目标, 执行特定的社会职能,并根据一定的规章程序而进行活动的共同体;是农村社会从无序到有序发展的一种状态和过程;是一定农村社会成员所从事的某种社会活动方式。在农村社会组织快速发展的今天,由于党和政府关于新农村建设的各项方针政策,大都通过农村各级基层组织贯彻执行,因此,提高农民的组织化程度和基层干部的素质,使农村社会组织有效地发挥其公共服务功能,是创新社会管理,建设社会主义新农村的一项重要战略任务,这对农村社区乃至整个社会发展的协调、稳定、发展关系重大。

(二)农村社会组织的类型

    农村社会组织作为农村社会结构变迁中的新事物,其迅速增长是在改革开放尤其是20世纪90年代以后才出现的,它的大量出现与快速发展引起了学界和政界的广泛关注。根据目前我国农村社会组织的具体情况,从农村社会组织的形成基础出发,按其所从事的基本活动的性质和社会功能分类,主要有以下几种类型。

 1、农村政治民间组织  

农村社会中存在着一些政治性农民组织(农民政治利益集团)从性质上可以划分为两大类,即公益性互益性的政治性民间组织。公益性政治民间组织的服务对象是组织以外的某些特殊社会群体,它提供的是公共物品主要代表服务对象的利益,不能代表组织内部成员的利益,如各类志愿者组织等。互益性政治民间组织必须代表成员的利益,使自己的工作紧紧围绕成员的利益来展开,这类组织数量最多、规模最大,在农村社会发展中的作用也最为重要

    2、农村行业性经济协会组织

我国农村行业性经济协会组织是为了适应市场经济的发展,在家庭联产承包经营的基础上,农民自愿选择、自主创办、自我受益的一种新型社会经济组织。是特定的农村社会行业群体为了维护本行业、本群体利益而依法或自发建立的协商、协调机构,如柑橘协会、蜂业协会、洋芋协会、蔬菜专业合作社、农机专业合作社等。这类组织是农村社会组织的主要形式,目的在于保护和自律,其职能是依据市场规则制定行规或公约,协商、协调本行业的事务,实行同行业的自律,维护组织成员利益,提供社会服务。农村行业性经济协会组织的发展对加快农业产业化进程,促进农业结构调整,提升农业总体效益,推动社会主义新农村建设等都具有重要意义。

3、农村社会科教文卫组织

农村社会科教文卫组织是指以满足农村居民的精神需求为目标,以各种公益性的文化、科技和教育以及医疗卫生文化活动为基本内容的农村社会文化团体。由于当代农村经济的快速发展,使得农民的精神文化生活明显滞后,如何实现以民为本,达到小康社会的建设目标,农村社会科教文卫组织的作用显得尤其重要。它包括农村各种公益性的科技组织、教育组织、文化组织和医疗卫生组织等,如;文化组织有秧歌队、农民书画协会和民间剧团等;科技组织有良种推广协会、农业机械推广协会、农民科技协会等;教育组织有农民成人夜校、贫困学子救助基金会等;医疗卫生组织有农村小天使基金会、贫困白内障患者复明协会等。

      4、农村社会福利组织

农村社会福利组织是指对丧失劳动能力、失去就业机会以及遇到特殊困难或偶发事故而出现经济困难的人,提供基本保障的社会团体。这类组织在农村社区主要有保险公司、敬(养)老院以及残疾人福利协会等等,它们大都以慈善形式出现,其成立的意义与宗旨都是志在弘扬人道主义精神,帮助社会上不幸的个人或困难群体,开展形式多样的社会救助。这类社会组织为社会弱势群体谋福利,为实现社会公平公正和政府机构改革提供有效的帮助,进而促进农村和谐社会的发育与完善。

    5、农村宗教组织

我国是一个有着多种宗教信仰习惯的国家,宗教在农村由来已久,宗教文化的传统深深扎根于农民的社会意识与社会生活之中。从农村的现状看,农村社区仍以比较分散和相对封闭的自然村为基础,农民的文化素质偏低,认识水平还有很大的局限性,产生与信仰宗教的自然条件、社会因素以及认识根源并没消失。特别是在传统农业向现代农业的过渡时期,还无法完全摆托“靠天吃饭”的局面,人们随时会遇到这样或那样难于抗拒的灾害;农民在商品经济的海洋中,还难于准确地把握市场、预测吉凶,甚至会显得无能为力。因此,在农村社会的宗教组织短期内还难以消失的情况下,一定要充分认识和发挥宗教组织的积极作用。

(三)农村社会组织的基本特征

农村社会组织是村民活动的公共空间,也是乡村社会空间秩序维系的重要载体,其形式多种多样,它们在社会生活中起着越来越大的作用。但相对于城市而言,由于农村生产社会化程度不高,农村社会组织呈现出以下共同特征:

    1、从农村社会组织的演进看,实现了乡土化与现代化的有效融合

    农村是从早先的民族、家庭、邻里等血缘、地缘群体演化而来的,相同的血缘、地域群体往往有着共同的生产生活习惯,认同感和归属感较强,这是农村社会组织形成的基础。农村社会组织往往是在一个村庄内部开展服务活动,即服务于“熟人社会” 的运行机制,活动针对性强,组织成本小,便于组织群众参与,容易达成共识和合力,为其生存发展提供了空间与活力,在工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展的新形势下,传统的与封闭的农村社会组织模式必将被打破,乡土化与现代化的有效融合是其必然结果。

2、从农村社会组织主体看,实现了自愿性与自治性的高度结合

自愿性与自治性是我国农村社会组织的鲜明特性,农村社会组织的创建运行是依契约并在自治的基础上进行的,成员的进入或退出完全遵循自愿原则,不受外来强制干涉,农民既可以根据自己的利益、兴趣、爱好来自愿选择参与某种组织,也可以随时退出某种组织;同时,农村社会组织是一种稳定的常设性机构,有其领导班子组织机构,也可有自己的章程,实行自我管理自我约束,如旅游专业协会、治丧委员会等,这些农村社会组织不隶属于任何一个政府部门,其内部的重大决策主要依靠组织内部成员的集体讨论来决定,实行民主决策、民主管理。

3、从农村社会组织作用看,实现了社会组织与政府的功能互补

农村社会组织是以村民相互合作为主要运行方式,实现了与政府的功能互补。农村社会组织的本质是以多种途径推动农民组织起来,增强参与意识与行动能力,而社会的真正活力正在于启动了各种民间社会组织的力量,基层政府和农村社会组织在作用的发挥上相互支援、渗透,显然有利于农村社会经济文化的繁荣发展。改革三十多年来,农村取得的辉煌成就正是基层政府和农村社会组织上下驱力共同作用的结果,它们相互促进了农村社会结构、观念、社会目标行为方式的变革。

4、从农村社会组织向心力看,实现了服务性与公益性的有机统一 

农村社会组织一切工作都要以农民的需要利益为最终归宿,具有鲜明的服务性与公益性特征。在农村社会里,农民最为关心的,往往是自身利益的需求与保障,政府公共管理权能的疲软和提供公共服务能力的薄弱,造就了农村社会组织特定的服务性功能,农村社会组织凭借自身联系广泛的特点向农民提供生产、生活以及文化休闲娱乐上的帮助,为农民提供积极的服务,使农民能真正从社会组织中益。

5、从农村社会组织发展看,实现了市场化与多元化的共存局面

建国初期, 农村社会组织基本处于一种被压抑状态20世纪80年代以来农村各项改革措施大大解放了束缚农村社会组织的各种力量,特别是市场经济机制的作用市场领域的扩张, 既使农村社会组织结构功能更加完善,更加充满活力,也使农村社会组织结构更加复杂进而形成了各宗教组织、经济组织、文化组织等。这些组织使农村社会组织构成异质性增强,矛盾冲突增多,呈现出市场化与多元化特征,有助于建立一种和谐的、实现人的自由全面发展的、多方面协调共赢的中国农村社会。

二、党的几代领导人关于社会组织建设与管理的理论探索与创新发展

社会组织建设与管理是中国特色社会主义建设的新实践,必须坚持马克思主义指导与中国社会建设实践结合。通过挖掘和梳理党的几代领导人关于社会组织建设与管理的基本理论,探寻农村社会组织建设与管理的理论根源历史路径,有助于更好研究当前我国农村社会组织建设管理问题,推动我国农村社会组织的健康发展。

(一)毛泽东关于“组织起来”的思想及其启示

《组织起来》是1943年毛泽东在中共中央招待陕甘宁边区劳动英雄大会上的讲话,主要是毛泽东为了鼓励边区生产,克服经济困难,号召当时的全体力量组织起来,其中蕴含的智慧为我们当加强农村社会组织建设,再造小康社会提供了重要的理论源泉。具体说来,其组织起来的思想主要包含以下几方面的理论内涵:首先,强调将分散力量组织起来成为集体力量其次,发挥党在群众组织起来中的重要作用再次,通过组织化形成新的国家社会关系模式。毛泽东组织起来” 的思想最深刻之处就在于他指出了一条平衡国家社会关系的新途径即把群众组织起来,其组织起来的过程本身就是新的社会结构建构的过程,同时也是新的国家与社会关系形成的过程。

(二)邓小平关于正确处理党、政府与社会组织关系的思想及其启示

在处理好党、政府群众团体关系问题上,邓小平继承了马列主义、毛泽东思想有关社会组织建设与管理的思想,结合中国的建设与实践,丰富了社会组织建设与管理的理论内涵,具体包括以下几个方面: 首先,强调党对群众团体的领导应体现在政治领导上,确保群众团体在组织上的独立性和运作上的自主性;其次,强调培养群众团体的自我组织能力再次,强调划清党、政府的职能,理顺党、政府和各社会组织之间的关系。

(三)江泽民关于“两新”组织的党建思想及其启示

在改革开放和现代化建设的进程中,经济成分的多样化、利益关系的调整经营形式的多化,各种新建立的社会组织迅速增多,党的基层组织建设面临许多新的问题,两新组织(新经济组织和新社会组织的简称)党建成为党建工作的新领域。作为党的第三代领导集体的核心,江泽民两新组织的党建工作提出了一系列富有创造性的观点与论断,对我们今后加强社会组织建设管理,巩固党的执政基础,具有重大的指导意义。具体来说,包含了以下几方面的思想内涵:首先,加强两新组织的党建工作其次,创新两新组织党建工作模式;再次, 两新社会组织党建工作的基本目标是实现全覆盖

(四)以胡锦涛为总书记的党中央对社会组织建设与管理思想的创新与发展

以胡锦涛为总书记的党中央在继承前者伟大思想的同时,又结合新时期的新问题新特点,不断探寻创新着解决问题的新途径,具体来说,包含了以下几方面的思想内涵:首先,对新时期加强社会组织建设与管理作出了深刻的理论阐释;

其次,对社会组织建设和管理问题提出了一系列新的理论观点,胡锦涛同志首次将社会组织纳入基层民主建设的重要内容,他指出要发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用,增强社会自治功能充分肯定了社会组织在保证人民当家作主、唤醒公民参与意识拓宽公民参与渠道等方面的积极作用;再次,对社会组织建设和管理问题提出了一系列新任务。在社会组织建设上要坚持培育发展和管理监督并重的方针,要完善培育扶持和依法管理社会组织的政策,指出要发挥群众组织和社会组织作用,提高城乡社区自治和服务功能,形成社会管理和服务合力。并强调要培育扶持和依法管理社会组织,支持、引导其参与社会组织管理和服务。

三、农村社会组织的角色定位与公共服务能力提升的现实意义

农村社会组织具有参与公共服务的自身优势,它是政府与社会互动的桥梁,能够有效整合社会资源,满足农村社区的多元化需求,保障社会的和谐稳定。农村社会组织的角色定位与公共服务能力提升研究对于促进政府职能转变,改善农村公共服务的质量与效率无疑具有重要的现实意义。

(一)有助于构建社会主义和谐新农村

社会管理是对全社会的管理,也是全社会共同参与的管理。人民群众是社会管理和服务的对象,也是社会管理和服务的智慧源泉。在我国处于社会转型期的背景下,新农村建设正在向城镇化、现代化、法治化快速推进,社会组织正以崭新、醒目的形象进入我国政府公众的视野。农村社会组织以其贴近农民、机制灵活以及公益性、非营利性突出等特点,对化解社会矛盾,构建社会主义和谐新农村具有不可替代的作用。

(二)有助于创新农村社会组织的运行机制

在利益多元化的新时期,国家提供的社会管理与社会服务已不能适应社会主体及社会需求的多元化,农村社会组织正日益成为乡村治理的中心。只有找准农村社会组织的角色定位,切实提升公共服务能力,实现社会管理方式从以行政管制为主转向以提供社会性公共服务为主,农村社会管理权力配置格局从政府集中管理转向给社会放权和为农民增权,社会工作模式从行政性、非专业化走向政府主导、社会组织运作、专业社工服务、义工参与的新模式,才能达到健全农村社会组织的运行机制的目标要求,进而更加有效地拓宽农村社情民意表达渠道,保持农村社会的和谐稳定。

(三)有助于引导农民自觉有序地参与农村民主政治生活

社会主义民主政治的健康发展,离不开社会力量的广泛支持参与农村社会组织政治参与具有独特的优势,正日益成为我国农民政治参与的重要组织载体。进入新的历史时期,我国农村社会结构正在发生着深刻变化,再加上我国农村社会组织发育尚不健全,农民社会参与渠道不够畅通,农民本身参与意识不强,给我国农村基层民主政治建设带来很大挑战。农村社会组织政治参与功能的有效发挥有助于在农村培育有容的民主意识,有助于形成有衡的农村民主制度,有助于农民养成有序的民主行为。

(四)有助于创新农村社会服务载体

随着我国经济与社会的快速发展,社会组织能依靠自身的优势,在政府管理之外的真空地带为市民提供服务和公共品。政府为了考虑交易成本的问题,在将自己的服务外包时往往更容易选择社会组织作为他的合作对象。这些年的农村基层社会组织实践表明,农村基层社会组织能够通过提供社会化公共服务,把多种形式生产要素注入到农村的生产生活的各个环节,创新了社会服务载体,增强了公共服务能力,逐步形成了能够提供基本公共产品、惠及全民的农村基本公共服务体系。

(五)有助于整合农村社会相关阶层的利益诉求

农村社会组织是民意积聚利益表达的组织化方式作为政府社会之间的缓冲带常常通过特定的方式影响政府决策,制约政府权力。既可以缓解政府社会之间的冲突,又可以实现政府与社会之间的平衡。农村社会组织围绕农民的利益和其他利益主体进行交涉博弈,以实现农民利益的最大化,同时也能把一些农民的利益矛盾解决在组织内部,起到了社会“减压阀”的作用与社会阶层利益整合的实际功效。

(六)有助于创新农村公益慈善模式

慈善是中华民族的传统美德。农村社会组织能够开辟慈善资金的多元化投入渠道,有效促进以扶老、助残、救孤、济困、赈灾为重点的社会福利和慈善事业;能够提高农村贫困人口自我发展能力,对没有劳动力或劳动能力丧失的贫困人口开展经常性的社会捐助活动。当前,各地积极支持公益慈善组织在民政部门直接登记、建设公益慈善组织孵化器、推进公益慈善组织信息公开、加强资金支持和项目扶持、创新慈善募捐载体等多种机制与方式,加强了对慈善事业发展的服务与管理。

四、国外社会组织参与公共服务的有益经验及其启示

20世纪80年代以来,美国、韩国和英国等发达国家社会管理呈现新的发展趋势,主要表现为小政府、大社会的管理模式,强化政府社会管理职能,实现公民与各社会组织依法参与社会管理重视社会组织在基层社会管理中提供公共服务的重要职能国外社会组织参与公共服的有益经验,值得我们借鉴。

 (一) 美国社会组织的有益经验及其启示

美国的社会组织从20世纪70年代开始得到迅速发展,其宗教性的慈善服务组织、社区互助和公益服务组织、各种慈善救济基金会、联合劝募组织等都是影响很大而且很有特色的社会组织。美国作为世界上市场经济最为发达的国家,其政府和社会组织协调配合提供农村公共产品和服务的成熟经验是值得我国借鉴的。其经验启示主要体现在两个方面:一是政府与社会组织分工明确,政府的角色定位为公共服务的宏观管理者与主要提供者,政府从微观中退出来,发动优秀的社会组织去提供农村公共产品和服务;二是政府通过制定政策,以多种形式提供公共产品和服务,农民进行自主选择,注重农民的实际需求,体现农民的重要地位。

(二) 韩国社会组织的有益经验及其启示

韩国与我国同处在东亚地区,又同属新兴的市场经济国家,相似的国情决定了我们可以借鉴韩国在农村社会组织发展中的政府与社会组织的协调互动的某些经验。其经验启示主要有:政府是农村经济社会建设的宏观领导者及主要投资者;社会组织作为农村经济社会建设的重要参与力量,要充分发挥其在提供农村公共产品和公共服务方面的独特优势,与政府在这一领域里形成合力;尊重社会组织成员在提供农村公共产品和公共服务方面的主体作用,把公共产品供给中的“自上而下”与“自下而上”结合起来,注重民主决策,更好地服务社会。

(三)英国社会组织的有益经验及其启示

英国的社会组织历史悠久,发挥着政府和企业所发挥不了的巨大作用。大量以民间慈善为宗旨、以公益服务为主业、以志愿参与为特征的社会组织的存在及其作用的发挥,形成了英国社会政府与社会组织共同推进公共福利的繁荣景象。其经验启示主要有:一是其本身以推进社会福利、公益服务为其宗旨与使命;二是政府认识到自身的局限并将推动社会组织发展和公民社会的建设作为各级政府的目标与职能;三是在政府和社会组织之间形成了良好的合作伙伴关系并制定了相关原则;四是政府从财政上大力支持社会组织的发展并设法保证财源;五是依法规定公开性和透明度为约束公共事业的基本准则;六是全社会都来参与慈善事业,将社会的慈善视为大家的慈善。

五、制约我国农村社会组织公共服务能力提升的主要因素及分析

改革开放后特别是20世纪90年代中期以来,我国农村社会组织不论是从数量、种类、活动领域,还是从整体实力与作用上看都有很大发展。由于我国的农村组织是从小农经济的土壤中生长起来的,长期受封建家长制的影响,农村社会组织总的来看,参与公共服务过程还是初步的、有限的,特别是在当今新旧体制交替,社会转型的过程中,还存在着不少制约我国农村社会组织公共服务能力提升的因素,必须引起高度重视。

(一) 制约我国农村社会组织公共服务能力提升的主要因素

1、观念因素:目前我国有相当一部分党政官员对社会组织缺乏正确认识:或认为公民社会是西方的“舶来品”,或把“社会组织”等同于“反政府组织”“无政府组织”,或简单地把社会组织等同于政府部门的附属单位等。

2、定位因素:一些学会、协会等社会组织行政化倾向较为严重,甚至变成了二政府,还有一些民办非企业单位以营利避税为目的因而企业化商业化现象泛滥,出现了角色定位困境,主要表现如下:组织运作行政化官僚化;组织经营营利化;组织产权界定不清等。

3、资金因素资金来源构成对社会组织的运作、活动、价值取向等有着不可忽视的作用。制约我国农村社区社会组织发展的资金因素主要表现为:来自政府、企业国际基金的资助很缺乏;政府采购尚未惠及社会组织;企业捐款的减免税相关规定不明确;私人基金会的设立运作面临多方面的限制等。

4、人才因素人才不仅是兴国强国之本,也是社会组织发展壮大兴旺发达之本。目前,由于许多社会组织从业人员工资低,待遇差,办公条件不好,职业发展前景不明,对优秀人才吸引力不,不少社会组织管理人员远未达到专业化程度,社会组织的整体素质和能力偏低。

5、信任因素信任困境是社会组织面临的核心困境。制约我国农村社区社会组织发展的信任因素主要表现为:一是社会公众不信任,主要是因为部分民间社会组织缺乏自律机制,社会公信度低,透明度不高,甚至出现挪用、贪污、携款潜逃等恶性事件;二是许多官员与部分地方党组织政府不信任,他们认为民间组织与党和国家相互对立的,你强我弱思想根深蒂固,防范限制心理严重;三是组织内部民主管理程度偏低,成员之间互不信任。

6、监管因素我国对农村社区社会组织采取双重管理体制。登记管理机关常常将管理重心放在入口管理上,忽视对社会组织活动过程管理,业务主管单位忙于对社会组织内部管理的干预,且与民政部门的监管内容相重复,无法发挥应有的市场监管职能。监管上的双方责任分担为相互推诿提供了便利条件,双重负责往往演变为无人负责,本应成为监管主体之一税务部门现实中发挥作用很小,司法部门在监管中也常常处于缺位状态。

 (二) 制约我国农村社会组织公共服务能力提升的主要因素分析

1、营利欲望膨胀由于组织的公共性社会性,大部分社会组织存在不同程度的资金困,为了维持组织的正常生存与发展,缓解组织的财务危机,社会机构只能增多收费项目,商业化的诱惑也易使社会组织偏离组织目标,直接或间接从事营利性活动赚取大量利润。

2、管理理念落后:由于我国社会组织的发展水平较低,因而内部各项自律机制处于待完善状态。在多社会组织内部,都不同程度地存在着民主决策制度不健全、内部监管流于形式的问题。

3、个人行为失范由于我国社会组织在制度上的缺,法律法规的建设滞后,监督又往往出现真空地带,运营、财务状况缺乏必要的透明公开,加之社会组织的工作人员自身素质原因,常给个人以可乘之机,出现社会组织个人行为失范现象。

4、公民社会基础薄弱长期以来,受传统文化计划经济的影响,我国公民社会基础极薄弱,全能政府的理念在相当长的时期和范围内存在着。社会从属于国家,公民依附于政府,社会组织缺乏成长的空间和土壤,普遍带有发育不完善的特征,其应然的功能输出短缺,无法承载政府职能的转移。

5、法律法规建设滞后:目前,从整体看,我国关于社会组织的法律管理框架不完善,现有的法律法规存在着法律位阶不高、涵盖面不广、操作性不强且相关条款彼此缺乏衔接协调等问题。

6、行政管理体制缺陷对社会组织的双重管理体制和分级管理体制,使得我国社会组织更多的是政府选择而非社会选择,成为社会组织失灵的体制性原因。多头管理导致责任监督主体的权责不易发生管理矛盾责任推诿现象,而控制型的行政管理模式模糊了政府社会组织的组织边界,致社会组织对政府过度依赖,削弱了社会组织相关的社会权利,严重束缚了组织的活力。

7、社会监督机制不健全我国社会组织的社会监督普遍存在着监督机制不完善,社会监督力量薄弱,多层监管容易变成谁也不管。如:对社会组织的监督权力的保障和救济,缺少具体的规定;现有的社会监督方式,存在着监督渠道单一、不畅,监督权难以落实的问题;从社会监督的力量构成来看,社会组织承受了原应由党和政府部门履行的监督职责压力。

8、绩效考评制度不合理我国的社会组织的绩效考评总体上存在着参与绩效评估的社会组织少,绩效评估行为的动机和目的不端正,不是从提高自身的管理水平出发,是为了评估而评估,评估工作缺乏制度化规范化,绩效评估的结果得不到及时扩散和反馈,无法保证绩效评估结果的有效地运用,绩效评估真正的功能难以发挥。

六、社会管理创新视野下我国农村社会组织的角色定位

农村社会组织在农村社区公共服务供给和公共管理过程中扮演着越来越重要的角色。党的十七届五中全会通过的“十二五”规划建议把“社会组织”建设摆到了突出位置,强调要“培育扶持和依法管理社会组织,支持、引导其参与社会管理和服务。”这标志着我党的执政理念、政府管理理念面临着重要转型。政府逐步将一部分提供公共产品的职能归于社会,在全能政府向有限政府的转变中,需要社会组织来承接以往由政府包揽的公共产品或公共服务的供给职能。在其角色定位上,应力求体现在以下几个方面:

(一)农村社会组织应着重于提高公共服务的质量与效率

公共选择理论来看,政府退出社会公共服务领域,向社会组织购买公共服务,降低服务成本,提升服务质量,增加资源配置的效率,使得服务需求更好的匹配。具体来说,在提高公共服务的质量与效率上,主要体现在以下几个方面:农村社会组织的公益属性,决定了其在农村公共服务供给中应当以实现社会利益为基准,从而保证其提供高质量的社区服务;农村社会组织的组织结构以及企业化运行的模式,要求其以较低的成本、较高的效率来实现社区服务的供给;农村社会组织应当凭借自身成员联系紧密的特性,第一时间对农民的利益诉求做出快速反应,有效弥补政府部门行动迟缓的弊病。

(二)农村社会组织应立足于实现社会公平正义

农村社会组织具有的非营利性、公益性、志愿性等特点,使得它能够降低社会管理成本,在一定范围内弥补政府失灵的缺陷,更好地保证社会公益目标,实现社会的公平、正义。具体来说,主要体现在以下几个方面:农村社会组织应力求促进农村社区服务的供需平衡,提高居民满意度;农村社会组织应当基于农民的真实诉求而做出服务供给决策,实现社区服务供需之间的匹配,提高社区居民对服务供给事业的满意程度;农村社会组织应当实现组织决策的科学化,提升组织的行为能力,积极化解市场风险,防范农村基层政府中的违法行为,维护自己的合法权益。

(三)农村社会组织应满足社会多元化的需求

农村社会管理体系完善的过程本质上也是社会主体不断发展,从而实现社会管理主体多元化、社会化的过程。农村社会组织作为一种自发民间性组织,往往是基于某种社会需求而产生的,产生之初就带有一定的目的性,就需要体现成员多元化的价值追求。例如,慈善公益性社会组织最具有奉献性,所开展的服务、捐赠、助孤助残、扶贫济困、助学助医等慈善活动,特别是希望工程、残疾人事业、老年人事业、扶贫、妇女儿童权益保障等,服务对象大多是经济上需要扶助,精神上需要抚慰的特殊群体。

(四)农村社会组织应着眼于巩固和扩大党的执政基础

社会组织作为党执政的重要社会资源之一,其发展状况及其与党的关系,必然会影响党的执政基础。农村社会组织的成立及运行的全过程应置于党组织的领导下,既要重视培育与发展农村社会组织,又要加强农村社会组织中的党建工作,重视党的发展与壮大工作,扩大党的执政基础,切实发挥党组织在农村社会组织中战斗堡垒作用以及共产党员的先锋模范作用,确保其按照本组织章程规定的宗旨开展活动并能健康发展,确保党的路线、方针和政策在农村社会组织工作中得到真正贯彻落实。

五)农村社会组织应重视推进基层政治民主化

农村社会组织因其植根于农村,具有公益性、民间性、非营利性、志愿性和自治性的特征,是农民群众实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的重要形式,是反映群众诉求、扩大群众有序参与的基本组织形式,其政治参与本身具有明显的优势,农村社会组织应当通过开展广泛而深入地调查研究,积极反映社情民意,作好政府与群众联系的桥梁与纽带;同时,应积极培育组织成员的“有容”的民主意识和“有序”的民主行为,促使形成“有衡”的农村民主制度,通过积极参与国家的政治生活,影响和规范政府决策,更好地实现自己当家作主的权益。

七、社会管理创新视野下农村社会组织公共服务能力提升的基本路径

农村社会组织的兴起和发展是我国农村社会发展中的一个新现象,在农村的社会治理发展、演进中正在发挥着重要作用,同时还应清醒地看到,我国农村社会组织发展还处于初级阶段,其公共服务能力与不断增长的社会管理的创新要求仍有较大差距,当下依然存在着诸多制约我国农村社会组织公共服务能力提升的因素,致使出现了一系列新的社会矛盾和问题。因此,“十二五”期间我国的农村社会组织工作,必须坚持以社会组织为本,以创新为动力,以建设为核心,以公共服务能力提升为目的,创新农村社会组织发展方式,拓展工作领域,改进工作手段,努力使农村社会组织成为社会建设与社会创新的真正主体。

(一) 明确功能定位,提升农村社会组织与政府在公共服务中的良性合作互补能力

国家权力改造的重点是建设服务型政府,市民社会建构的关键是发展农村社会组织。根据我国现阶段的国情,农村社会组织必须合理定位,实现地方政府与社会组织的有效衔接和良性互动,大力提升农村社会组织公共服务能力。基本思路:一认真研究制定政府向社会组织转移职能购买服务的政策体系,积极推进各级政府及其相关部门社会组织开展多层次合作;二是政府各相关部门要根据本行业特点,制订具体的社会组织发展规划,降低准入门槛,简化程序,积极鼓励与支持农村社会急需的公益服务类社会组织的发展;三是政府通过减少审批项目转移职能等方式,将公益性、服务性、中介性等职能逐步移交给社会组织;四是进一步明确社会组织的角色定位,对仍承担部分政府职能的社会组织,能够实现职能分离的坚决分离,难以分开的应归位政府组织;五是要对社会组织进行统筹规划,对行业覆盖面过行业特点不明的社会组织需进行梳理细化,对日趋萎缩的社会组织要进行撤并重组,对重复设置的要优化组合,优先、重点发展一批与市场经济社会发展相适应的社会组织,逐步使社会组织在数量、种类、层次、布局等方面科学合理。

(二) 健全相关法律法规,为提升农村社会组织公共服务能力提供法律保障

将农村社会组织纳入法治轨道,是建设社会主义法治国家的根本要求。目前,我国农村社会组织的相关法律、法规尚不完善,其立法工作明显滞后于现实发展,急需建立一套规范的扶持社会组织发展法律体系,通过制定科学完备的法律法规,促进农村社会组织的健康发展,提升农村社会组织公共服务能力。具体应从以下几个方面着手:一是加紧制定《社会组织法》,为农村社会组织参与公共服务提供法律保障,使社会组织和服务对象的维权工作真正有法可依二是进一步健全农村社会组织登记管理专项法律体系尽快修订出台民办非企业单位、社会团体与基金会三个条例,积极推行业协会等单项立法,不断提农村社会组织的法律地位及其社会地位。三是加快对新兴社会组织的管理立法,推进社会组织参与公共服务的功能发挥。各省市可先行颁布《社会组织管理条例》,对农村社会组织的活动范围、职责、税费优惠等等作进一步细化,通过大力开展农村社会组织法律法规宣传,不断增强农民社会组织依法办事的法律意识。四是制定和完善社会组织监督与评估政策、税收优惠政策,切实改变重登记轻管理的倾向,坚持依法行政,规范执法程序,维护社会组织合法权益,使社会组织身份合法化、管理规范化、运作科学化。

(三)拓宽资金来源渠道,为提升农村社会组织公共服务能力提供经费保障

    资金来源与构成对农村社会组织的运行、活动、价值取向等都有着不可忽视的重要作用,但由于种种原因, 目前维系农村社会组织运转的经费来源非常有限,往往难以维持社会组织正常开展活动的需要。因此,建立鼓励社会多方投入的社会化支持服务体系,拓宽农村社会组织参与公共服务的资金来源渠道,健全农村社会组织发展经费长效保障机制,应当成为当前和今后农村社会组织提升公共服务能力的重要任务。其具体思路如下:一是利用政府补贴的方式,包括政府直接拨款、合约和补偿等用于资助农村社会组织活动;二是农村社会组织通过收取服务费获得资金。应借鉴美国、韩国和英国的社会组织的服务性收费的成功经验,要在主动开展活动中拓展服务内容,增加服务收入,满足不断增长的公共服务需求三是农村社会组织在开展公益活动的同时,还可开展与自身业务相适应且不以营利为目的合法性经营活动,通过税收优惠的法律政策,广泛吸社会资金以及个人资金,增强农村社会组织发展的生命力;四是要在保持社会组织独立性的前提下,吸纳国外政府机构、基金会和其他社会组织的拨款与捐助,重点是在扶贫、助残、教育、环保等社会服务领域争得帮助与支持。

  (四) 健全教育培训体系,为提升农村社会组织公共服务能力提供人才保障

    人才是社会组织发展壮大的力量之源。对社会组织成员进行系统的教育培训,是搞好社会组织工作的重点。目前,我国农村社会组织的整体素质和能力偏低是一个不容忽视的现象,创新农民参与社会管理的培养模式,加强农村社会组织人才的教育培训已成为提升农村社会组织公共服务能力的当务之急。其具体思路如下:一是重点加强对农村社会组织负责人及其机构工作人员的教育培训,提高组织管理的科学化水平;二是健全有效机制广泛吸引人才并进行相关培训,把其充实到农村社会组织工作人员队伍之中,并吸引其他部门的优秀人才向这个部门转移三是加强培养农村社会组织人才的基本素质专业素质,有计划有步骤地推进社会组织人才的专职化;四是尽快建立农村社会组织的人才评估机制人才竞争机制,优化组织内部人才管理;五是建立农村社会组织人才保障机制,专门制定社会组织专职人员的人事档案管理制度、劳动人事管理制度、收入分配考核奖惩制度,健全社会保障制,为工作人员提供必的失业、医疗、养老等基本社会保障,解除后顾之忧;六是加强正面宣传和引导,对在经济社会生活中作出突出贡献的社会组织及其成员,要广泛宣传其先进事迹,树立先进典型,提高全社会对社会组织工作的认识和对社会组织的认同,激发广大社会组织成员做出更好的业绩。

(五)加大支持力度,为提升农村社会组织公共服务能力创设良好的外部环境

社会组织的公共服务功能的发挥离不开社会力量的参与和公众的支持,政府应进一步转变思想观念,出台优惠政策,加大扶持力度,鼓励社会组织及个人参与兴办社会事业的积极性,强化社会参与和自我管理能力,为基层社会组织发展提供充足的外部支持。其具体思路如下:一是通过各种有效方式农村社会组织以扶,加对社会组织的宣传力度,提高公众对社会组织的认可度;二是加强农村的社会公民意识培养与教育,大力推动公民社会的健康成长,提高公众文化教育水平与整体素质,开展公民教育,发展公民文化,促进农民的全面发展;三是培育农村社区志愿服务者队伍,动员公众投身于社会公益事业,使志愿理念、志愿精神得以传播发扬,营造热心公益事业的良好社会氛围;四是拓展农村社会组织的参与渠道,实现政府部门与社会组织之间的定期沟通与协调,确保政府部门式广泛听取社会组织的意见和建议,自觉接受社会组织的咨询和监督;五是通过培育、发展和规范化建设等手段积极引导培育一批影响大、效果好、有活力的不同类型的名牌社会组织先进典型,以典型示范带动作用实现农村社会组织投身经济建设的积极性;六是稳定与吸收更多优秀人才从事基层社会组织的管理工作,相关政府部门应积极探索形成农村社会组织从业人员的社会保障制度的新政策新措施,解除其后顾之忧;七是健全完善农村社会组织的评估机制,加强组织自律,增强社会组织运作的透明度、公开化、诚信度公信力,促成社会组织公众之间的良性互动关系。

课题组成员简介:门献敏信阳师范学院当代马克思主义研究所研究员贾义保信阳师范学院经济管理学院副教授盛勇信阳师范学院马列部副教授于兆国黄河水利职业技术学院副教授李桂红信阳师范学院马列部讲师门若煜郑州大学教育系2008级本科生。)

 
 
 
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