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社会组织在应对突发事件中的应急管理研究

贺平

    内容摘要:近年来,突发性社会公共事件的频繁发生,对政府应对危机的方式、策略和渠道都提出了新的挑战。在这些突发事件面前,政府部门管理的局限性也日益显露出来,在某些社会事务的管理中政府部门的低效率,尤其是在突发事件中的滞后性比较明显,情报信息掌握不及时,应急处置方式比较单一,而社会组织正可以和政府形成互补关系。社会组织是公共事业管理主体系统中的一部分,社会组织广泛分布并充分发挥作用的主要根源在于其公共事业管理的范围不断扩大。因此,当突发事件爆发时,社会组织可以利用其覆盖广泛、资源重组、机动灵活的特点,充分发挥其在社会民众与政府部门之间的缓冲作用,协助危机得到解决。本研究将社会组织应急管理作为探索突发性社会事件应对的重要组成部门,从文化视角、制度视角、体制视角和管理视角分析社会组织参与突发事件应急管理的必要性,并试图从政府职能转变、社会组织应急管理制度建设、与政府部门协调联动三个方面,深入细致地探索社会组织参与突发事件应急管理的着眼点,为应对突发事件对提供了新的理念和策略选择。

    

    关键词:社会组织  政府  突发事件  应急管理机制

 

21世纪人类面临的最大公害和敌人就是各种突发性的公共危机。突发事件不仅对各国政府管理体制提出了严峻挑战,还关系到社会的稳定和国家政权的存亡。各国政府都重视培养危机意识,建立和完善危机管理的组织体系和运行机制。突发事件无处不在,它可能来自自然灾害与环境的恶化、卫生安全、群体事件,恐怖活动等各个领域,一旦处理不当,将迅速蔓延扩大,产生多米诺骨牌式的连锁反应,甚至酿成经济与政治危机。

政府部门在预警、监控和快速反应过程中,发挥着积极主导的作用,但在复杂多变的突发事件面前,由于所掌握的资源有限及自身能力的局限性,在应对突发事件过程中政府不可能包揽所有的事务。近年来,中国社会突发事件频频发生,尤其是2008年南方雪灾和汶川特大地震中,社会组织在突发事件应急管理中均发挥了重要作用。在应对突发事件中,充分发挥社会组织的应急管理机能和优势,整合政府与社会组织的资源和力量,管理重点从单纯依靠政府部门应急处置逐渐扩大到多元主体共同参与,做到对潜在危机的预防和控制的常态化管理中,是一项既具有理论价值又具有实践指导意义的重大课题。在突发事件中如何有效地利用社会组织的应急管理职能,发挥其危机预防、监测和管理作用,更好地配合政府部门对危机进行控制管理是当前学界关注的热点也是难点。本研究将全面考察我国社会组织在突发事件中的应急管理机能,研究社会组织应急管理和政府部门应急管理的特点,探索如何构建社会组织和政府部门共同参与突发事件应急管理的机制。

第一章  绪 论

目前我国正处于改革和发展的关键期,现代化建设进入新的阶段,各类突发事件时有发生。据国家安全生产监督管理总局权威发布,中国现正处于第五次安全事故频发高峰期,每年平均直接损失在2000亿元,加上间接损失要超过5000亿元,而各种事故造成平均每天死亡400人。近期以来,连续发生的重大食品安全、质量安全、交通安全和生产安全事件,使这一问题日益凸显。

我国政府十分重视各种公共危机问题地有效预防和处置,一再强调要居安思危,增强忧患意识,危机意识,并采取有效措施,在加强政府应急管理体系建设、建立应急机制和依法进行公共危机管理等方面取得了很大进展。但不可否认,我国应急管理仍然存在基础工作比较薄弱,体制、机制、管理尚不完善等诸多问题。毫无疑问,当遇到突发事件时,政府在预警、监控和快速反应过程中,发挥着积极主导的作用,但在复杂多变的突发事件面前,由于所掌握的资源的有限及自身能力的局限性,如层级过多、信息传递不及时、技术不够专业及应对危机不灵活等。而且政府也不可能单独处理所有的危机事务,这个复杂的工程需要各种社会力量的相互配合和协作,这样才能使突发事件的处理具有更大的灵活性和高效性。因此,在很多国家中非营利组织基于自身的特点,已经成为危机管理的参与主体,在应对各种突发事件中发挥着积极的作用。

一、社会组织参与应急管理的背景

社会组织作为我国社会经济发展中的一支重要的力量正在逐步兴起。据中国民政部统计,截至2009年底,登记注册的社会组织总量接近42.5万个,其中社会团体23.5万个,民办非企业单位18.8万个,基金会1780个。随着全能型政府向有限政府的转变,社会组织在突发事件中扮演着越来越重要的作用;由于突发事件的应对是一项系统的工程,社会组织在突发事件的应对过程中以其独特的优势承担了政府不能做、不愿做、做不好的大量工作,使应对突发事件工作中受到了事半功倍的效果,既弥补了政府在公共行政与公共管理中的不足,也能够更有效地预防和控制突发事件,消除事件影响。而且一旦控制失败,其丰富的社会资源也能够降低事件对社会的损害。2008的汶川大地震中,中国红十字会和中国慈善总会以及无国界医生组织等至少一百多个正规的社会组织在第一时间内加入到抗震救灾的行列中来,为救助受灾群众,恢复生产生活提供了大量的支持和援助。在救灾过程中,临时组成或新生的民间组织,以及国外大批社会组织的志愿者不断赶赴灾区,充分体现了社会组织在突发事件中快速反应能力和事故处理能力。

然而相比一些西方国家的社会组织在救灾过程中发挥的作用,中国的社会组织在应急管理过程中才刚刚起步,还略显势单力薄。因此,遇到突发事件,除了自发的救助活动和组织社会捐款外,绝大部分抗灾救灾等应急管理的具体事务均由政府承担。就2008的雪灾而言,一方面,政府对抗灾救灾高度重视,积极履行职责;但另一方面,某些地方不同程度地出现忙乱现象,仍有大量群众被困,灾情得不到缓解,这些现象体现出政府在此次雪灾中负担过重。由此可见,在复杂多元的现代社会,政府不是万能的,让政府来承担抗灾的全部责任和风险既不符合小政府、大社会的社会转型方向,也不利于政府对公共事务的有效管理。

因此,本研究围绕着对突发事件应急管理,着重探讨如何建立政府和社会其他部门联动的预警机制,如何打破各种分割壁垒,进行资源的整合,如何有效发挥社会组织作用,决策指挥的统一以及物质、技术、人才、资金的匿乏和有效处置机制,如何控制和消除公共危机的危害等问题。

二、社会组织参与应急管理的研究现状

突发公共事件始终伴随着人类文明的发展,西方发达国家早在二十世纪中后期就开始对其进行系统研究,己经取得显著成果。我国学术界对突发公共事件的研究起步比较晚,始于二十世纪九十年代,目前我国处在突发公共事件的高发期,而且在未来相当长的一段时间内,我们都将面临突发事件所带来的严峻挑战。

对于突发事件应急管理的研究,中西方学界均有比较系统的论著,尤其是在近年来全球突发事件频发的背景下,世界各国政府和管理学界纷纷把研究的重点由传统的政治危机研究领域转向包括各类公共事务管理在内的公共管理研究领域,开始从更多角度、更高层次对危机管理理论进行系统研究,掀起了新一轮研究高潮。诞生了一批著作,对危机管理体制的内涵、机理特征进行了卓有成效的探索,如[美]劳伦斯巴顿的《组织危机管理》、[澳]罗伯特·希斯的《危机管理》等;针对近年来社会组织在应急管理中的特殊作用,理论界也进行了大量探讨,像[美]詹姆斯·N·罗西瑙的《没有政府的治理》,[美]杰勒德·克拉克的《发展中国家的非政府组织与政治》等,对社会组织参与危机管理进行了深入研究。

近年来,突发事件应急管理也引起了我国学者的广泛关注。虽然我国公共危机管理的研究起步较晚,学界尚处于探索阶段,但很多学者已经认识到这一问题的研究意义。从目前的研究成果来看,大致有三个研究方向。一是从制度建设角度,讨论政府机制构建、法律体系构建等,如张成福在《公共危机管理:全面整合的模式与中国的战略选择》,薛澜等在《SARS事件与中国危机管理体系建设》,龙太江在《社会动员与危机管理》等,都提出了在公共危机管理中应该重视社会力量,加强制度建设。二是从危机管理的“多元论”角度,强调发挥政府作用同时,应重视社会组织力量,如安建增的《非政府组织在应对公共危机时作用的探析》,石奎的《危机管理中非政府组织的作用》,贾西津的《透视公民社会的治理机制》,卢汉桥等的《非营利组织参与危机管理的途径和影响分析》,沈荣华的《非政府组织在应急管理中的作用》等。

然而,目前对公共危机管理中社会组织的参与进行专题研究的并不多见。由于危机管理涉及政治学、行政学、管理学、社会学、心理学、经济学、伦理学等跨学科、跨领域研究,我国学界对危机管理研究的跨学科研究仍在探索阶段,社会组织在应急管理中的作用有待进一步进行实证研究,对于社会组织参与危机管理的模式,社会组织应急管理机制的对策,以及与政府的互动机制建立都需要理论与实践的进一步探讨。本研究旨在对通过客观分析转型时期突发事件的复杂性和多元化应急管理机制建立的必要性进行分析,探讨社会组织参与突发事件应急管理的对策。

第二章  社会组织参与应急管理的可行性

突发事件(或称突发公共事件)始终伴随着人类文明的发展,西方发达国家早在二十世纪中后期就开始对其进行系统研究,己经取得显著成果。在《国家突发公共事件总体应急预案》中,对突发公共事件定义为:突然发生,造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害,危及公共安全的紧急事件,包括自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件。各类突发公共事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素,一般分为四级: 级(特别重大)、级(重大)、级(较大)和级(一般)。

面对突发事件的潜在威胁,政府部门应进行一系列有计划有组织的管理,探讨如何有效预防和处置各类突发事件。一旦突发事件发生,应急管理相关部门必须在信息高度缺失的状态下做出及时、迅速的反应、采取尽可能合理、有效的应对措施,协同各种资源和机构,并能够根据现场情况,动态调整应对方案,从而促使突发事件得到有效处置,减少损失。在应急管理过程中,社会组织的参与,对科学预防、整合资源、消除影响都发挥着重要作用。

第一节  应急管理的理论基础

应急管理的根本任务就是对突发事件做出快速有效的应对。具体而言,应急管理将对应急方案的可操作性、准确性、经济性深入探讨和周密部署。因此,面对复杂多变的各类突发事件,怎样组织社会各方面的资源,快速有效地防范和控制突发事件的发生和蔓延,是应急管理需要解决的主要内容。探讨应急管理学科的理论基础,可以为突发事件处置中的实际工作提供理论支撑和方法引导。

溯本追源,目前广泛应用的应急管理的理论基础,来源于组织危机管理理论。

一是系统论,它将组织自身的环境视为内部环境,将组织实体赖以生存的环境视为外部环境,通过研究组织如何优化内部环境即提升组织危机处理能力(MIChaelBland,1998)。该理论认为组织是通过和外部环境有效的互动来达到组织自身的稳定状态;一旦实体内部环境因某些危机因子与外部环境造成不和谐时,或者内、外环境间的信息通道不畅或者内部环境的信息传输受阻(由于人为因素等)、决策反应迟缓、机制不完善,组织危机就有可能发生。运用系统论,可以通过加强信息渠道畅通、优化组织结构等来有效实现应急管理。

二是生命周期理论。西蒙·A,布斯根据组织危机的成长特性,将组织危机管理划分成危机酝酿期、危机爆发期、危机扩散期、危机处理期、危机处理结果及后遗症期五个阶段。其中,危机酝酿期是危机因子的形成与发展时期,危机因子会经历从量变到质变的转化过程。因此该理论认为,在危机酝酿期应及时辨识,从而扼杀其于无形是第一要务。生命周期论将危机进行了系统划分,使管理机关对危机及其从诞生、成长、成熟到死亡有了一个比较全面、清楚的认识,有利于管理机构根据阶段特点对症下药,有效处理。

三是危机扩散论,它假设组织事前未能化解危机,事后未能及时处理危机,在危机扩散过程中,组织如何迅速有效地处理危机,以免会发生诸如危机扩散等一系列难以驾驭并严重侵蚀组织机体的危机涟漪效应。该理论从危机杀伤力的强度、传播效果、认知结构、恐慌和从众行为、过去组织解决危机的能力表现以及危机扩散与危机处理两者之间的时间落差等六个层面探析了危机得以扩散的动力与根源,从而可为组织指明遏制危机扩散的指明策略导向。

第二节  应急管理的机理特征

一般而言,突发事件具有以下特征:一是,信息不全性。由于种种因素,突发事件,特别是突发事件初期,信息不同,信息不全导致小道消息流行,谣言四起,民众陷入困惑、紧张、恐惧中。二是,突发性、高度不确定性。突发性危机是突然发生的,其爆发的时间、地点、方式、种类以及影响的程度常常超出人们的常规思维外。使人们猝不及防,手足无措,无以应对,陷入困境之中。例如美国“9.11”事件、中国的“非典”、川东的天然气井喷事件等。因此,突发事件的发生具有很大的独特性、偶然性、随机性和不确定性,难以预测和预防。危机突然爆发,要求马上做出正确的、有效的应急反映,在时间的快速性上对应急组织提出了很高的要求,可以说是刻不容缓,一刻千金。因为突发事件释放的巨大能量通过传导机制,迅速蔓延,引起一连串多米诺骨牌效应,导致更大危机,造成更大损失。三是,后果的严重性、广泛性、连锁性和持久性。由于危机突然发生,人们来不及做出第一反应,也难以做出正确的第一反应,陷入惊恐、混乱之中,从而造成包括生命、健康、财产、设施和环境生态等方面的巨大损失。

因此,在设计应急管理制度过程中,应充分考虑突发事件突发性、危害性、蔓延性和多范畴性等特点,科学设计,精密部署,围绕一个中心任务,同时朝向多个目标开展应急处置工作。

首先,建立及时、有效的应急预防机制。通过安全管理等各项规章制度及法律的督促和落实来加以防范,各行业、各部门应在危机发生之前,建立行之有效的危机管理预案和相应的物资准备。尤其是在地震、水务等难以预测的部门,预案制定应制度化,在预测中应将民间科研机构报告、建议作为参考,增加信息覆盖度。对于社会群体事件等难以预见的,应充分调动社会组织等社会资源,将应急预报作为工作内容之一。

第二,选择协作管理的方式,进行多层面和网络化管理。协作管理重点是,共同制定政策不会有效率,但是要有更好的效益。政府是公共权力的执行者,公共权力的所属主体是人民。在突发事件应急管理体制中,政府应广泛联合社会组织和广大群众,在政府紧急处置的指挥体系的指导下,实施统一指挥、分级处理,各基层单位和社会组织做好信息的传达和反馈。

第三,参与应急管理的各部门明确责任,做好任务落实。在协作性管理中纳入的主体本身是处于体制外的组织,社会组织要承担政府在参与应急管理中的部分职能的时候必然存在责任的分配问题。政府职能部门应合理分工、有效监督,促使社会组织加强自我管理和规范建设,从而在应急管理体系中发挥更大作用。

第三节  社会组织参与应急管理的现实基础

在世界经济合作与发展组织发表的《21世纪面临的新风险:行动议程》中,提出了危机管理的新观点,其中将“采取综合、协调的方式,把政府、志愿者、民间机构团体结合在一起,做好应对计划、组织和安排。”国际上危机管理经验和我国应对突发事件的实践表明,通过加强社会组织参与来提高政府在突发事件中的应急管理能力是必不可缺的,而且这种做法是具有一定的理论依据并建立在现实基础之上的。

预防准备阶段和预报警戒阶段,社会组织广泛的社会资源可以准确掌握信息情报,及时反应情况,做到防患于未然。社会组织是发现危机隐患和提供专业建议的危机预防者。很多非政府组织具有强的专业知识、实践经验,并拥有一大批资历丰富的专家队伍。这支专业队伍基于兴趣和责任,在组织结构、运作领域上纵横交错,联结成一种社会资本,能够细致地体察社会危机。它们所提供的信息和专业知识,以及它们基于宗旨的社会行动,对于及时发现社会隐患,增加自然灾害预测能力,具有重要意义。

应急处置阶段,社会组织是突发事件对应服务的直接提供者。它对于募集资金、运输物资、救助灾情、维护秩序、提供关怀具有比较成熟的经验和充分准备,一旦发生危机,社会组织可能做到快速反应。从国际经验看,社会组织在突发事件的应对中发挥着大量的救助服务功能,它们不仅在突发事件的第一线进入应急处理的方方面面,募集资金、运输物资、救助灾情、维护秩序、提供关怀,也提供着物资、人员、信息、技术等各方面的重要服务。

恢复重建阶段,社会组织也是公共资源使用和公共服务绩效的督促和督促者,他可以有效监督公共资源落实情况。在此次印度洋海啸事件中,虽然迅速、有效。但“透明国际”在监督援助资金使用情况时发现了问题,英国乐施会也在海啸后对国际援助到位情况做出评估,对救援机构提出了建议,并对政府组织的管理能力和效力进行全面考察与综合鉴定,有利于它们进一步改进服务。

第三章  社会组织参与应急管理的优势

在现代多元社会中,社会组织是与政府、企业并列的三大社会支柱之一。社会组织的服务范围涉及科技、教育、文化、卫生、劳动、民政、体育、环境保护、法律服务、社会中介服务、农村专业经济等社会生活的各个领域,在政府和市场之间发挥着桥梁和纽带作用。

我国的社会组织主要是由社会团体、民办非企业单位和基金会组成的。社会团体是公民自愿组成为实现会员共同意愿,按照其章程开展活动的社会组织,包括各种学会、协会、研究会、联谊会、联合会、促进会、商会等;民办非企业单位是由企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的,从事社会服务活动的社会组织,包括各种民办学校、民办医院、民办科研院所、民办文化体育场馆、民办社会福利机构和民办社会中介服务组织等;基金会是利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产,从事公益事业的非营利性组织。

与政府统一、层级、全局的管理模式不同,社会组织作为一种社会自治机制,是贴近社会的、多元、灵活、与人们网络相连的。从决策的角度看,社会组织的特性决定了它在应对突发事件过程中也具有一些独特的优势,而不仅仅是对政府行为“量”上的补充。一方面,社会组织参与有利于培养多元主体应对突发事件危机意识,能够树立紧迫感和防范意识,能够倡导全民安全文化,强化风险意识;另一方面,社会组织的管理有利于降低政府的法制化治理的制度成本,能够降低制度协调成本,能够提高资源的利用效率;再者,政府不断吸纳社会组织进入应急管理机制,有利于推进行政管理体制改革,能够弱化部门利益,能够提高应急指挥的统一协调性,能够提高危机管理的专业化水平;此外,社会组织的广泛性有利于提高社会公共危机常态管理水平,能够提高对于危机风险的可控性,能够提高政府应急管理效能,能够减轻危机发生后的危害,能够降低次生衍生灾害的发生。

第一节  社会组织的志愿性有利于提升管理效率

社会组织是一切独立于政府机构和营利机构以外的社会组织的总和,具有组织性和志愿性。在日常管理中,社会组织可根据专业、专长向广大民众广泛普及防御灾害的常识,适时组织民众进行应对公共危机的演习和训练,不断提高民众的防灾意识和应对灾害的技巧。在危机爆发期,社会组织的自治结构可以对事件快速反应,并以专业化的团队臻于细节,如筹集物资、参与防范宣传等,从而节省了应急管理的目标成本。

西方国家向来重视与社会组织的合作,并视之为重要的合作伙伴。英国政府早在1998年11月就和全英慈善组织与政府合作委员会签署了《政府与志愿及社区组织合作框架协议》(COMPACT)。该协议确立了政府与社会组织之间关系的基本原则、行为依据和各自相对应的五项责任,在充分肯定社会组织对英国社会的重要性的基础上,明确政府进一步发挥促进志愿活动、支持社会组织发展的措施。20世纪30年代以来,几乎每一任美国总统都在鼓励志愿组织和志愿者行动方面做出了自己的贡献。1999年10月克林顿总统在白宫为第一批“国家社区服务计划”奖金获得者颁奖。因此,在应对突发事件时,9·11”事件发生后美国红十字会在东部沿海各城市收集大量血液,并向纽约、华盛顿派出空中支援小组,设立临时救护中心,并筹集捐款达5.47亿美元,为突发事件后美国社会迅速恢复正常做出了重要贡献。

当突发事件发生时,非营利组织的公益性使得它可以进行广泛的社会动员,能够动员政府无法充分动员的本土资源和海外资源,凝聚民间资本,调动广大民众的力量投入到突发事件应对工作中,从而弥补政府应急资源的短缺。而且其志愿性特征也可以吸引大批志愿者加入应对突发事件,做好群众疏导和后勤保障工作,弥补政府在汲取人力资源方面的缺陷。例如,在我国5·12汶川特大地震抗震救灾过程中,国内外非营利组织成员发挥了巨大的资源整合优势,在多个地区辗转救援。参与捐赠款物的社会组织和志愿者在灾区的救援以及灾后重建中的种种公益性行为为灾后的重建作出了重要贡献。

第二节  应急机构的多元化有利于降低政府治理成本

社会组织涵盖十分广泛,非营利的院校、社区组织、医院、研究所、基金会、文化和科学技术团体、各种咨询服务机构、各种志愿组织、公益性组织等等,其构成复杂,涉及各个利益中心,在突发事件应急管理中,社会组织的多元化管理可以和政府部门形成补充,有效降低政府治理成本。

世界著名未来学家阿尔文·托夫勒指出,面对越来越多的各种决策,政府往往采用两种方法:一种是政府机关不断增加政治家、官僚、专家和计算机,设法进一步加强政府这个中心作用;还有一种是让“下面”或“外面”做出更多的决定,减轻政府做决定的负担,而不是把做决定的权力集中在已经紧张和乱了套的政府中心。我国计划经济体制下的“全能政府”式的管理模式,使得政府部门本身机构臃肿、反应迟缓、效率底下。面对突发事件,部门之间的责任分散、沟通困难、协调不力甚至利益冲突,都会严重影响政府危机应对能力的发挥。相比之下,社会组织管理层级较少、处理机制灵活、直接面向服务对象,可以减少用于应急管理投入的人力、物力。

社会组织在日常管理中,可以发挥自我管理、缓解社会矛盾、反应社会信息、化解群体性事件,促进社会和谐的作用。它通过组织的制度化管理,规范和整合其组织成员的行为;也可以凝聚组织成员的意见,实现政府与个体成员的稳定。这就大大减少了政府应急管理部门在危机酝酿期的管理投入和预警投入,促使信息有效沟通,扩大社会成员对政治的有序参与,减少和化解社会矛盾。在突发事件中,应急组织是政府紧急救助的重要补充力量。截至2006年底,民政部门、慈善会直接接收社会捐款共计83.1亿元,捐赠物资折款6.4亿元,接收捐赠衣被7123.6万件;间接接收其他部门转入的社会捐款3亿元,衣被2518.6万件,捐赠物资折款6778万元。所有捐款之中各级慈善会共募捐资金40.1亿元,比上年增长38.8%,使3259.1万人(次)困难群众受益。这些社会组织为政府应急管理部门节约了大量人力、物力,有效缓解了突发事件带来的影响。

第三节  管理主体的多元化有利于政府行政体制改革

在传统的“全能政府”的管理模式下,应急管理机制具有明显的弊端:一是政府提供的资源和公共服务不足。突发事件的管理,需要足够的物资和人力支持。而对政府来说,在突发事件中将耗费大量的精力和财力去做物资和人力的储备,特别是某些专业设备的配备和专业技术人才的储备。二是政府的组织体系等方面不适应。相当部分层级的政府及其部门无法适应在危机管理中在短时间内作出科学决策并执行到位的要求。三是政府对社突发事件的处理对于政府而言是一个应急的过程,强制性的管理机制既不利于对公众心理危机的疏导,也不利于信息的沟通。对于社会组织而言,一元管理体制造成公众对政府应急管理决策的关心不够,社会参与公共事务的热情不高,因此,应急管理的效率比较低下。

随着我国社会的发展和政治改革的深化,“全能政府”的传统管理模式逐步转向“有限政府”的管理模式,将社会组织和个体力量都吸纳到应急管理主体的范畴中。著名学者乔治理查森层认为:“资源互补的必要性是组织之间合作的关键动力。公共部门与非营利部门建立合作伙伴关系可被视为集聚公共部门和非营利部门两者的资源和力量解决复杂问题的有效方式,同时也提供了解决问题的效率和创新性。”社会组织具有业务范围的专业划分,常年从事某一专业的研究工作,对与医疗卫生、公共安全、信息交通等突发事件高发领域具有专业权威性,社会组织参与突发事件的预防和处置可有效控制突发事件态势,促进政府由全能型向服务型转变。

一方面,政府可以通过转变应急管理观念,完善对社会组织参与应急管理的相关法律,把社会组织纳入突发事件应急管理系统,利用其专业性技术和自治机制,提供灵活、高效的救助服务,从而解决政府信息不对称的问题,弥补政府公共应急物品量和质的不足。例如:1995年神户大地震。在这一次灾难性的大地震中,有6200多人受伤。据日本媒体报道,每天大约有6万人,总共有130万民众自发参加救援活动,自愿捐款额高达1730亿日元。数以万计的社会组织在抗震中发挥了政府所发挥不了的作用,唤起了整个社会对社会组织的重视,也改变了政府的观念,在社会组织的直接参与和大力推动下,日本国会在1998年通过了《特定非营利组织促进法》,从根本上改变了社会组织发展的法律环境。

另一方面,政府可以与社会组织建立互动协作机制,从宏观上对社会组织参与应急管理的途径和分工作进行指导和部署,使社会资源得到充分发挥,弥补机构设置和服务上的不足。事实上,许多重大的突发事件往往促成一大批相关社会组织的建立,为事后服务提供大量的补充功能。2008年汶川大地震后,一批基金会组织和心理辅导组织成立,参与灾后重建。从而,为2010年玉树地震的有效应对提供了经验。这些社会组织推动政府精简机构,由“大政府”向“大社会”转变。

第四节  信息覆盖的广泛性有利于突发事件常态管理

突发事件应急管理是一个复杂的、系统的社会公共工程,其需求的不仅仅是财力、物力和强制性机制,而且需要危机治理主体的多元化,最大可能地吸纳各种社会力量,比如灾后重建、心理关怀、弱势群体扶助等,使公共危机处理发挥持续性的作用。社会组织涵盖广泛,情报信息比较灵敏,事件处理灵活,因此社会组织可以利用其极其广泛的社会触角和成员基础,实现对突发事件的日常化监督管理。

突发事件发生之前,社会组织在危机潜伏时期,大量收集信息,为危机的预警提供信息,起到防患于未然的作用。对于一个信息社会而言,信息收集的重要性不言而喻,能否依据及时、准确的信息作出判断,是决定政府危机处理决策正确与否的关键,例如:美国911事件发生之前,美联邦政府的下属机构之间信息传递失真,最终使美国政府错失遏止危机的良机就是这类情况的明显佐证。另一方面,危机事件的处理对于时间的敏感度非常高,对信息传递速度要求快。突发事件具有突发性、瞬时性和紧急性,因而在突发事件发生前,必须准确传递信息,发现危机征兆,组织危机的蔓延。社会组织则能够相对而言避免上述情况的发生,社会基层社区、社团、公益组织等可能通过各种信息渠道及时地反映危机信息,以协助政府相关部门的决策,为危机管理系统中信息传递架设了另一座桥梁。

在突发事件发生时,社会组织能够及早获悉某些征兆,或第一时间做出反应。例如,在汶川大地震发发生当晚,南京爱德基金会就在成都建立救灾办,拨款100万元,紧急采购救援物资。四川本地的民间组织建立了NGO四川地区救灾联合办公室,将事发地就近的民间组织联合起来,快速发动和组织大量民间专业人员、应急物资应对危机,为救援工作聚集了庞大的社会力量。另外,社会组织与社会成员关系密切,在危机时刻能够并予社会成员必要的物质和精神的支持。例如:我国非典危机发生之时,社会中存在的拥有相当数量的人群构成的弱势群体,包括大量的民工、城市游民、无业人员等,由于长期游离于主流社会之外,没有被纳入政府行政管理的范畴。而这部分人群的危机防范往往处于政府管理和约束皆缺失状态。此时作为社会组织的社区或各种民间志愿组织就可以发挥他们的作用,弥补政府行为的不足,使社会的任何一个角落任何一个成员都不被忽视。

第四章  我国社会组织应急管理的现状和发展瓶颈

社会组织作为一支新近崛起的力量,在近年来的几次大型突发事件中的管理中,服务逐渐增多,服务效果为广大公众所认可。但是由于我国一直以来“大政府”的管理机制和社会组织自身发展不健全等问题,其组织规模和活动范围受到现存体制和制度上的制约。目前,我国社会组织在参与应急管理中还面临着不少困难和挑战,诸如社会组织参与突发事件应急管理缺乏相关法律法规保障,社会组织在社会管理中缺乏独立性,“全能政府”的传统管理模式制约了社会组织应急管理机能,社会组织自身管理还有待完善等等。这些问题直接影响社会公共事务管理效能的进一步提高。

第一节  我国社会组织在突发事件应急管理现状

一方面,随着社会发展,我国社会组织在突发事件应急管理中越来越活跃。

以2008年南方罕见雪灾为例,社会组织在此次雪灾救援中的优势显而易见。中华慈善总会直接根据民政部门所调查的灾民的需求,开展“春暖家园”慈善援建计划。中国扶贫基金会在这次雪灾救援有三个特点:第一,反应快,行动早。第二,筹资多、效果好。中国扶贫基金会共筹到4700多万元物资和善款,得到救助的有10万户,40多万名灾民,他们绝大多数是处在受灾一线的贫困农户。第三,有创新。在救灾的应急机制,救灾的具体方式上有创新,总结出了一些新的经验。在这次自然灾害中,不仅内地的社会组织积极参与,实现了应急创新管理。海外社会组织也纷纷伸出援手,香港乐施会实施的部分项目采取先采购、发放,后付款”的救援模式,直接找到当地的合作伙伴。由于当地供应商对合作伙伴比较信任,在签订合同后,供应商直接供应物资,然后发放物资,从而大大提高了救灾效率。这些先进的管理方式和管理经验,恰好可以作为政府常规应急管理模式外的一种补充。

另一方面,在突发事件的过程中,社会组织发挥的作用越来越大,从危机酝酿、危机扩散和危机处置到后遗症消除等各个阶段都活动着社会组织的身影,为科学管理提供多方面参考;另外,社会组织随着应对突发事件经验的增长,在科技层面、组织结构层面和组织文化层面日趋成熟。

2008年春天的冰雪灾害的突发对我国传统的救灾模式提出了挑战,对应急管理机构的应变能力提出了检验,促使我国的政府、企业、社会组织认真总结经验,调整工作方式,建立更加完善的救灾机制,提高应对能力。这次中国基金会在救灾当中,所创造出的快速应变措施,积累的新的经验,是一种非常好的探索,值得认真总结、完善和提高。例如,香港乐施会在2008年南方雪灾中快速反应,有效应对,离不开该组织常年规范、高效的管理机制,这些先进的管理机制也为政府应急管理提供了借鉴。香港乐施会的灾害管理团队成员在平时一直会通过网络。电视、广播等媒体关注大陆灾害发生的情况。一旦得知哪里发生灾害,会迅速和当地政府部门联系,询问灾情是否严重,是否需要外界援助。得到肯定的答复后,即到政府推荐的灾区去做考察,了解受灾的情况和需要的物资,需要去哪里采购,需要的资金额度等。香港乐施会还设有专门的项目干事,在突发事件中,他们会与地方政府共同完成灾情评估,一般由当地政府等部门向香港乐施会提交项目申请书,项目干事评估后,再推荐给乐施会的管理层做进一步评估。乐施会的管理层按审批程序对项目逐级批准。项目被批准后,资金就划拨给政府部门等合作伙伴。乐施会对救援项目的审批速度很快,救援资金的拨款优先于其他项目,以保证救援工作及时开展。

第二节  我国社会组织在应急管理中存在的问题

虽然社会组织参与突发事件应急管理够促使政府社会公共事件管理效率提高,满足公众多样化的需求。但是由于计划经济体制的影响和行政改革进程的困难,许多社会公共事务的管理仍以政府为唯一主体,特别是在危害程度高、管理难度大的公共危机管理更是如此,社会组织的参与更显不足。在法律机制、管理模式、责任划分和管理机制上,政府和社会组织的合作仍存在诸多困难,需要通过深化社会改革、加强社会组织自身建设多方面进行解决。

非典危机为例。在非典危机初期,我国的社会组织普遍没有自主性的组织行动,直到国家和政府对抗击非典进行了政治动员和行政动员才开始陆续行动起来。像中华慈善总会、中国红十字会等影响大、公信力高的社会组织,因其所特有的官民二重性特征,其参与的活动(如受政府指定接收国内与国际社会捐款,并且是接收国内与国际社会捐款的仅有的两个组织渠道)带有明显的官方色彩,其自主参与的活动较少。数量广大、类别众多的民办社会组织没有参与其中,即便有少数民办社会组织参与了危机治理,也大多行动迟缓。据于海、范丽珠主持的非典全国电话调查反映,在问及组织预防非典的动员工作的是哪些机构和组织时,最高的选率集中在单位、政府机构和居委会,最低的选率就是社会团体。2003年5月科技部在北京市开展的一项关于“非典”事件应急管理的调查显示:83.1%的公众表示愿意参非典一线后勤的志愿服务工作,94.4%的公众表示愿意参加向公众宣传防治知识、对公共设施消毒等志愿活动,但政府对这一志愿资源的利用十分有限。

第一,社会组织参与突发事件应急管理缺乏相关法律法规保障,一定程度上制约了社会组织应急管理的活力。社会组织作为管理主体在公共危机管理中的缺位,不仅表现在非典危机管理等实际案例之中,而且反映在当前我国最新的关于突发性公共事件的管理法规上200618日,国务院发布了《国家突发公共事件总体应急预案》(以下简称《应急预案》)。这个《应急预案》是由国务院制定的,它是在总结了非典危机、禽流感、哈尔滨停水事件等公共危机事件教训的基础上形成的,是我国针对当前频发的公共危机事件所出台的最新的法规性文件。但它主要针对的是国务院及其各个部门、各级地方政府,也包括政府所属的企事业单位等。从层次上来讲,主要是中央一个层次,地方政府一个层次,企事业单位也是一个层次。层次之间的关系是中央统一领导、各级分级管理,以属地管理为主,事件发生在哪里,哪里的行政机关就承担行政责任。也就是说,在这个《应急预案》中,除了政府,其他主体并未涉及,社会组织自然也不在这一主体体系之中。

第二,社会组织在社会管理中缺乏独立性,对政府部门存在依赖和从属现象,导致其社会管理、协调的功能未能有效发挥。

虽然目前我国的社会组织数量庞大,但至少在公共危机管理领域,国家和政府仍未能把社会组织作为管理主体之一纳入公共危机管理体系之中,并赋予其相应的主体责任和权利。这一现象,既是我国公共危机管理主体单一化的实然状态之一,也成为导致社会组织在公共危机中行动普遍消极、滞后的原因之一。同时,即便是在政府允许、鼓励的范围内,社会组织的参与程度也并不高,具体表现在:一是与社会组织的总数量相比,参与危机管理的社会组织的比例偏低;二是部分社会组织是受命于政府的行政命令而非自发行动,同时行动也较为滞后,在行动行为的主动性、独立性和及时性上都远未达到它应该达到的水平,没能充分发挥弥补政府组织功能缺陷的组织优势。另外,由于传统意义上的社会组织,如全国慈善总会、中国红十字会等机构,带有浓厚的官办色彩,而大部分自筹资金的民办社会组织缺乏市场经济下的生存、活动能力,也没有独立发展的组织制度基础,因此在突发事件中的作用有限。

第三,“全能政府”的传统管理模式制约了社会组织应急管理机能,在突发事件中政府部门和社会组织协调性不强。

长期以来,政府几乎包揽突发事件所有阶段的全部工作。在突发事件管理中主要依靠的力量还是政府部门及事业单位、部队和相关机构工作人员,在整个应对过程中社会组织力量分散,孤军奋战,作用有限。一方面,“全能政府”的管理方式挤兑了社会组织的成长空间,社会组织和公民参与突发事件的管理意识、管理能力比较薄弱,在突发事件爆发时,难以实现自救和自我管理;另一方面,政府部门与社会组织之间或是疏于联系,尚未建立一个统一的指挥社会组织参与应急管理的协调机构,来沟通政府和社会组织之间的信息,而社会部门之间通常也因为各自为政,没有得到统一的指挥和协同,导致力量分散,效率低下。因此,突发事件管理多元主体之间的合作的成功经验很少。

在2008年汶川大地震中,大批志愿者从全国各地涌向了四川绵阳,由于此前,绵阳市政府没有与志愿者协作的经验,因此造成绵阳市政府紧缺人手,许多志愿者却被闲置的尴尬局面。由此可见,在中国的公共危机管理过程中,社会组织的参与活动范围和程度还较为有限,在面临危机时,即便能够作用,也由于信息不对称、分工不明,而导致大量应急管理资源浪费。

第四,社会组织自身管理还有待完善,在章程制度制定、专业发展、自我管理等方面还应加强。

目前,我国很多社会组织尚未发育成熟,无法形成较强的自我管理能力,难以与政府达成恰当的衔接,从而导致在某些领域,政府和社会共同失灵,出现管理真空,从而带来社会危机。社会组织内部面临的最大挑战不是筹资,也不是扩大组织和项目的规模,而是自身生存、管理能力不强。据2010年《大连市行业协会、商会评估工作情况的报告》反映,在参加评估的82家行业协会、商会中,仅有31家“有健全的规章制度”,60.98%的行业协会商会没有制定健全的规章制度。有些社会组织缺乏明确的组织制度,内部组织机构松散,人员缺乏凝聚力和工作效率,各部门相互推诿,工作陷于停顿和半停顿状态。因此,在参与应急管理中,多数社会组织都面临着加强自身能力建设的问题。例如,我国社会组织在应对突发事件时所应该具备的技术和专业能力,包括组织架构、管理机制、运行机制的确立,社会资源的整合措施,专业资源的挖掘,社会公信力建设等方面。另外,在应急管理机制中,如何加强对社会组织自身的监督,绩效的自我评估等能力等方面仍存在明显不足。

第五章  社会组织参与应急管理机制的对策

现在,越来越多的学者已经达成共识:“无论是国家、市场还是被许多人给予厚望的公民社会都无法单独承担起应对风险的重任”。我国的应急管理模式要实现由一元化向多元化转变,有赖于多元治理主体的出现。面对突发事件,要实现政府、社会、公民的有机合作和良性互动,最重要的是以政府为核心,依靠社会组织的力量,对危机的各个阶段进行分层管理,形成集预警、救助、重建于一体的高效应急管理系统,从而不断增强对危机社会的管理能力。

当前应在现有法律法规的基础上,加紧出台政策,将社会组织的应急管理机能和责任明确写入法律法规;重点拓宽社会组织在突发事件管理中的参与途径,建立多元化的应急网络;基于储备金制度的“社会发展风险基金”的预算,对社会组织参与突发事件应急管理进行资金支持;社会组织内部推行规范化管理,根据社会组织的专业类型和覆盖领域,进行多层级专业应急管理建设。

第一节  完善社会组织法律法规保障的途径

以法律形式明确社会组织在突发事件管理中的责任地位,是社会府组织能够依法参与突发事件管理的前提。我国目前已经制定涉及突发事件应对的法律35件、行政法规37件、部门规章55件,有关文件111件,主要是针对整个国家应急管理方面存在的一些问题,逐步对应急管理体系进行了完善。但是在现行的法律、法规和各级应急预案中对突发事件中社会组织权责的规定并不明确,缺乏可操作性的配套规定。在应急管理中逐步完善各级应急预案,将责任主体具体落实到社会组织,为其参与提供良好的制度空间。

目前,西方多数国家为了防范各种突发事件制定了许多相关的法律法规。英国、法国、美国早在上世纪中后期已经制定了统一的紧急状态法,以法律的形式明确规范了紧急状态时期政府与公民之间的关系,保障政府在紧急状态下,充分有效地行使紧急权力。随着社会的发展和突发事件的复杂化,美国在“9.11”事件后又专门制定了《信息公开法》、《国家安全法》和《紧急公共卫生权限法案范本》(2002),同时明确将非营利组织的权责纳入法制轨道。

截至目前,我国已完成《国家突发公共事件总体应急预案》(2006)51个国家应急预案,9个事故灾难类专项预案,42个部门应急预案,如《突发公共卫生事件应急条例》、《自然灾害救助应急预案》等等。2007年出台的《突发事件应对法》更是填补了长期以来缺乏统一处理突发事件的基本法的空白。然而,在这部法律中,尚未明确社会组织在突发事件中处理权力,使得社会组织在突发事件中的主体地位仍不明晰。因此,在修改《突发事件应对法》或增加相关补充法律法规时,明确社会组织的责任,使社会组织在突发事件处置中能够得以正名,提高现实地位。

在突发事件的管理中,赋予法律社会组织权力的同时,社会组织也必须承担起相应的政治、法律和道德责任,做好应急管理责任的落实和验收。责任验收的重点放在:是否以公共利益为上,一切活动围绕公共利益进行;是够忠实地遵守和执行国家法律,依法办事,规范组织行为;是否竭尽所能执行应急管理的分工,为消除事件影响、维护社会安全服务;是否积极配合政府应急管理,推进应急管理的进程,维护社会秩序稳定等。

第二节  拓宽社会组织在突发事件管理中的参与途径

加快政府职能转变,在大部制改革的基础上,建立政府社会多头联动体系,合理调配社会资源,支持社会组织参与突发事件预警、防控管理,并对其应急管理效果进行评估。

第一,建立多头联动体系。突发事件背后往往是公共危机,情况非常紧急,需要不同的行政区域、不同的领域的应急管理部门迅速做出决策,以高效的指挥协调体制来调动资源。分散的、部门化的应急管理模式很难适应紧急情况的需要。这就需要建立一个以政府应急指挥部门为领导的多头联动的指挥体制,使不同的机构、组织和个人按照各自的职责要求,有序分工,从而使社会组织发挥出更大优势。

首先应逐步培育一个类型齐全、结构合理的社会组织体系,重点培育一批能适应政府职能转变后承担起行业规范、协调、管理、监督等职能的社会组织。例如,在阜阳劣质奶粉事件中,如果行业组织及早发挥其监督管理作用,对行业内制假造假等违规行为进行惩处,就能够将危机扼杀在酝酿期,避免严重的危害和恶劣的社会影响。其次,尤其要注重加强社会欠发达地区和广大农村的社会组织的建设。近年来,农村社会群体性事件频发,由换届选举引发的数百人集访事件,贵州“瓮安事件”、甘肃“陇南事件”、江西“铜鼓林改事件”,都反映出现在乡村社会异常的躁动,问题异常尖锐复杂。在这些突发事件的管理中,不能正确处理各个利益群体的利益平衡问题,就会诱发更加严重的社会危机。如果农民或其他弱势群体具有利益表达的渠道,有让对立情绪和不满意见发泄出来的途径,不仅可以有效预防社会危机爆发,甚至在危机来临利益受损时,他们也可以通过社会组织等渠道灵活、有效地保护自身的合法利益。

第二,建立委托代理关系。经济学中委托代理关系是指一个或多个行为主体根据一种明示或隐含的契约,指定、雇佣另一些行为主体为其服务,同时授予后者一定的决策权利,并根据后者提供的服务数量和质量对其支付相应的报酬。授权者就是委托人,被授权者就是代理人。委托代理关系起源于“专业化”的存在。当存在“专业化”时就可能出现一种关系,在这种关系中,代理人由于相对优势而代表委托人行动。现代意义的委托代理的概念最早是由罗斯提出的:“如果当事人双方,其中代理人一方代表委托人一方的利益行使某些决策权,则代理关系就随之产生。”委托人的问题是如何根据观测到的信息来奖惩代理人,以激励其选择对委托人最有利的行动。在各自不同的行为组合中,选择最大化期望效用函数。

近年来,国家加大了对社会组织的政府采购力度。如2006年财政部、国家发改委、卫生部联合下发《关于城市社区卫生服务补助政策的意见》指导政府购买城市社区公共卫生服务试点。2007年国办发36号文《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》明确提出建立政府购买行业协会服务的制度,对行业协会受政府委托开展业务活动或提供的服务,政府应支付相应的费用,所需资金纳入预算管理。政府在使用财政资金提供公共服务方面,已经开始逐步考虑到社会组织的参与。在未来,政府采购还应加大对社会组织的辐射,将符合应急管理要求、能够提供优质服务的社会组织纳入委托代理的范畴。

在突发事件中,社会组织正在承担着越来越多的原因政府部门履行的公共服务职能,社会组织在承担公共服务职能的同时,也承接了提供公共服务的责任。政府扩大社会组织在突发事件中的作用,旨在打破公共服务领域的政府垄断,利用社会组织的职能优势来弥补政府功能的不足,减轻政府公共服务的投资压力,降低公共服务的成本,以有效地回应公众的需求。在突发事件应急管理中,政府可以通过政府购买的形式,与社会组织建立委托代理关系,授予社会组织一定的管理权利,从而为其参与应急管理提供激励。这种委托代理关系是建立在“相对绩效评估”和“激励监督机制”之上的。

三是建立问责机制。委托代理关系就无法避免监督问题。事实上,在非对称信息的情况下,委托人对代理人信息的了解程度可以由委托人自己选择。政府应急管理指挥部门应完善社会监督机制,细化社会组织参与突发事件公共管理的活动方向,规范社会组织内部人员的职责,建立对社会组织及其内部人员工作的绩效评估机制。通过公众监督和舆论监督,防止社会组织在行使职责中出现责任推诿或滋生腐败,影响社会组织的公信力。

第三节  加强对社会组织应急管理的资金支持

我国社会组织,尤其是民办社会组织大多存在着不同程度的资金短缺。目前,我国41.4%的社会组织认为资金缺乏是现在面临的首要问题。调查显示,我国社会组织的收入来源比例是:会费收入占21.2%,经营性收入占6%,企业赞助和项目经费占5.6%。政府财政拨款是社会组织最主要的收入。由于社会组织对外界资金来源高度依赖,因而参与突发事件应急管理常因为经费紧张而力不从心。这就需要政府加强对社会组织应急管理的资金支持。一方面,政府机构应加强对社会公益团体和基金会等税费支持;另一方面,对有效组织开展应急管理的社会团体应建立专线资金进行补助。

首先,在税收政策上给予支持。

目前,我国没有针对社会组织的专门的税法。根据社会组织所从事的活动和税法规定,可能涉及增值税、营业税、关税、城市维护建设税、企业所得税、房产税、车船使用税、城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、契税、车辆购置税、印花税等13个税种。为支持非营利组织的发展,我国在上述各税种的税法规定中,都给予了非营利组织不同形式和不同程度的税收优惠政策。主要依据是《公益事业捐赠法》、《事业单位、社会团体、民办非企业单位所得税征收管理办法》等。我国相关非营利组织也有三种税收优惠:第一,社会组织本身的企业所得税免除;第二,企业发生的公益性捐赠支出,在年度利润总额12%以内的部分,准予在计算应纳税所得额时扣除;第三,个人向公益事业捐赠的个人所得税优惠。

虽然国家陆续制定了社团、民办非企业单位和基金会登记管理条例和相关优惠政策,但仍有许多方面亟需完善。现行登记管理条例,对境外非营利机构在我国境内管理及活动,境外人员在境内成立社团和举办民办非企业单位等缺乏具体的或可操作的规定。2010年3月1日,国家外汇管理局下发的《关于境内机构捐赠外汇管理有关问题的通知》,虽然捐赠申报程序更加严密,防止了偷税漏税事件的发生,但也使得接受境外捐赠需要层层申报,直接影响工商注册的非营利组织的发展。因此,鉴于目前我国慈善、公益事业目前的发展状况,政府应提供更强有力的税收优惠政策,以促进企业的捐赠。虽然非营利组织的健康发展,不能单纯依靠税收优惠等政策扶持,但是税收优惠表明了政府和社会对社会组织的肯定和认可,客观上也会对社会组织发展起到促进作用。

第二,加大对社会组织应急管理的专项基金支持力度。

由于我国社会组织目前还处于起步阶段,筹资、融资渠道比较单一,自我生存能力不强。政府可以建立应急管理专项基金,用于扶持优秀社会组织发展。虽然西方社会组织的独立性相当强,但据美国霍布金斯大学在42个国家进行的国际比较研究项目结果显示,社会组织的平均收入来源结构为:服务收费49%、政府资助40%和慈善所得11%。所以,社会组织发达并非如人们原先认为:过多地依赖政府资金会带来社会组织独立性削弱的危险,因此它们的资金来源要绝对独立于政府,相反却证实了政府的财政支持对社会组织的健康发展是一种重要的支持。因为社会组织在突发事件管理中从事的多为公益活动,它们所提供的基本上属于公共物品,这相当于替代政府履行了作为公共部门的一定职责,况且政府出钱、社会组织办事在西方已被证明是可行的突发事件应对模式。我国社会组织在突发事件管理中普遍资金匮乏,尽管有些社会组织有一定自筹资金的能力,但收入常常具有不稳定性。社会组织筹资渠道还比较单一,经费来源主要是会员交纳的会费或提供的服务性收入。针对这种情况,政府对承担了部分公共管理职能的社会组织,可以拨付一定的款项作为应急管理项目资金,通过项目引导、项目激励等方式创造条件,购买社会组织服务,对于能够提供优质服务,社会满意度高的社会组织进行物质奖励。

第四节  加强社会组织自身应急管理体系建设

社会组织只有加强自身建设,提高在市场经济条件下的生存发展能力,才能在突发事件应急管理中发挥更大作用,赢得社会与公众的信任,获得名副其实的社会地位。在社会组织内部开展自评,加强规章制度、专业领域、服务职能和自我管理建设,建立与专业相关的应急管理制度建设。

第一,合理定位,发挥专长。

社会组织是社会服务的提供者,也是公民参与政治建设、社会建设的重要中介,它在个人、企业和政府之间架起沟通的桥梁。著名管理学大师德鲁克认为:社会组织是使命感、责任感最强的组织,它们以“点化人类”和“改变社会大众”为目的,“以使命为先”。因此,社会组织要建立自我管理体系,首先应明确自己的定位,建立起强烈的使命感,有敢为人先的创新性和艰苦创业的自觉性,使组织发展难有后劲,继而完善组织的制度化建设和改善环境,从而实现自己的使命。进一步说,社会组织在提供应急管理服务时,必须明确服务的公益性,强化职业道德,努力提高自律性。

同时,社会组织参与管理既是发挥服务社会的功能,也是对组织自身能力的重要检验。在突发事件中,社会组织自身的不足会随着管理的进行而逐渐暴露出来。因此,社会组织需要制定可操作性的规范,明确工作人员的职责,以便加强内部管理,充分发挥自己专长,提供高质量的专业化的服务。针对突发事件,社会组织应完善一系列的应急管理制度,根据专业范畴,建立救灾小组、指挥系统、工作流程和相应的奖惩规定,确保在突发事件发生时,能够广泛的联合媒体、专家、学者、医疗卫生人员、政府机构投入一线工作。

第二,增强筹资能力和自我生存能力。

社会组织的自我管理能力包括活动能力、管理能力、创新能力、组织能力、发展能力、营销能力和国际社会交流能力等。我国社会组织中有相当一部分是由原先政府部门脱离出来的,还有一部分是挂靠在政府部门之下的,如中国慈善总会等,它们尚未摆脱对政府资源的依赖。大量民间社会组织由于组织章程不健全、自身筹资渠道狭窄、经营范围小,资源动员能力不强等,经费短缺问题突出,持续运作能力较弱。因而,这些生存能力不强的社会组织在突发事件中难以充分发挥作用。根据《大连市行业协会商会评工作情况的报告》,有67.07%的行业协会商会财务管理不健全,有50%的行业商会协会财务各项支出审批、票据收入支出不规范。这些自我管理能力较差的社会组织,即便在突发事件中能够发挥一定的作用,也由于其财务管理上的漏洞而导致应急工作混乱。

一是,应建立科学的管理机制。要健全、完善章程,加强思想建设和组织建设,如设立监事会和专职的监督员,建立健全各项规章制度,如民主决策制度、财务管理制度、人事、工作职责、服务制度等。二是,建立包括政府、媒体、公众、独立评估机构、同行为主体的完善的评估机制,督促社会组织健康的发展。三是,要有创新精神,积极开拓市场,提高自身的“造血”功能。不仅要在生产技术等硬件方面创新,更要在组织管理方式方面不断创新,保持旺盛的生命力。四是,社会组织要增强生存能力,在法律允许的范围内,能够通过政府财税支持、社会捐助、商业捐赠、社会服务等多种渠道筹募资金,真正实现自我资源的整合。社会组织可以和企业、政府部门加强联系,通过为企业的对口服务,使其了解社会组织、认同社会组织,在社会组织中得到实惠和利益,也能够自愿反馈社会,在社会应急管理中踊跃奉献、贡献力量。

第三,加强人员培训和管理,实现有效的自救、互救作用。

众所周知,突发事件应急管理是一项专业性较强的工作。只有具备专业治理能力的队伍,才能有效应对危机。社会组织要在应急管理体系中更好的发挥作用,关键在于培训一批高素质的人才队伍。由于目前我国社会组织的社会认同度不高,管理经费有限,即便组织盈利也不能用于分配,因此组织内部工作人员的收入水平普遍不高,这对优秀的人才难以形成吸引力。因此,社会组织除了合理定位、积极筹资外,建立科学的人才机制是关键。

当前,一是要完善激励机制,对条件优秀的专业人才以及有突出贡献的人员,给予业绩激励和成果奖励,提高他们的薪酬;二是,积极开展人才培训,探索会企合作、会校合作等形式,与企业、高校联合办学,培养应急管理方面的专业人才。三是广泛吸纳社会人才加入社会组织,事实上,社区内部的人力资源潜力巨大,比如可以鼓励社会组织和志愿者中的一些专业人士利用业余时间对普通民众进行宣传教育和培训。同时,我们要充分注重社区的人员结构的变化趋势,包括大量的复、转军人和中产阶级居民。复、转军人基本上都在部队受过一定专业训练,具有较强的灾难救助能力和组织化水平,而中产阶级也是相对具有公民意识的群体,要鼓励和引导这些人员成为专业志愿者,加入社区建设的队伍,或是成为各种社会组织的积极参与者和骨干成员,逐步成为突发事件管理中的有生力量。

第四,积极探索国际交流经验,实现跨区域资源整合。

在全球化日益深化的今天,突发事件也具有国际化的趋势,诸如环境保护、种族冲突、自然灾害等事件越来越呈现跨政府、跨国界的特点。专业化的社会组织,不受国籍的、文化的限制,应该加强与国际组织的信息交流,人才流动,合作互助。在突发事件发生时,国际的技术、资源、治理经验等通过社会组织对我国进行援助,对我国的应急管理必大有裨益。

一方面可以通过论坛、互访等形式,与国际社会组织加强交流,学习其先进的治理手段。借鉴国外的经验,开展科学化、规范化的组织操作,建立“决策机构、执行机构、监督机构”三位一体的管理体制。另一方面,要积极开展国际合作,与国际社会组织签署合作框架协议,达成长期互助合作。现阶段可引进知名专家和学者到我国访问、讲学,交流经验。同时,大力发掘、培养社会组织领导人才。适时选派社会组织优秀人才前往发达国家,进修学习,学习其先进经验,在分析综合的基础上,制定出一套适合我国国情的应急管理机制。另外,在交流与合作中,还可以积极争取境外社会组织对我国的支持和拨款资助,使组织走向内部控制良好,外部关系融洽的良性循环的轨道上来。最后,与国际社会组织交往的同时,需要注意我国的国家安全,警惕部分西方国家利用国际刺探我国国家安全情报,做到互帮、互助,有理、有利、有节。

结  语

社会组织作为一个独立、自主的社会自治组织,其参与突发事件应急管理具有先天优势,他们在处理突发事件中的及时性、专业性、广泛性、多元性是政府应急管理机构不能比拟的。社会组织是由社会公民志愿组织并形成的以公益为取向的公民社会组织,社会组织的公益取向和志愿组建形式,使得社会组织能够和社会公众保持更为密切的联系。当公共危机发生时,社会组织能够沟通、反馈信息,以更具有针对性地服务满足社会公众的各种需求。同时,社会公众对于社会组织的成员在应对公共危机过程中所表现出的献身精神持有高度认同感,正是这种认同感,使得社会组织获得社会公众的公共信任。因此,社会组织在突发事件中能够密切联系社会各阶层群体、整合社会资源,将公众引入突发事件的管理之中,将有限服务拓展到社会各个领域。

诚然,应急管理机制是一项复杂、专业的系统工程,包括信息收集、信息分析、问题决策、计划制定、措施制定、控制协调、经验总结等系统过程,涉及政府、公众、企业、社会组织方方面,涵盖各个领域。在危机社会中,无论是政府、社会组织还是个体都不能单独应对突发事件。因而,建立多元互动的应急管理机制是必然选择。对于我国的社会组织来说,现在依然处于发展壮大过程中,力量还比较薄弱,在突发事件中的管理能力也很有限。不过,以目前的发展进程看,随着社会组织能力的完善,以及社会组织的内部建设的完善,社会组织参与到应急管理之中,在政府的指挥下建立多元化、协调互动的应急管理机制是未来发展趋势。在突发事件中,社会组织在公众与政府之间充当了信息交换、缓冲平衡的桥梁。在多元互动的应急管理机制中,社会组织的参与无疑会弥补市场失灵、政府失灵的缺憾,有助于提高应急管理的效率和公共服务供给的效能,促进社会向和谐社会方向发展。实际上,在多元互动的应急管理体制中,政府依然占据主导地位,在政府应急指挥部门和专业人员的指挥下,加入社会力量的参与和支持,才能成功应对各种危机的挑战。当然,其前提条件是,社会组织自身首先要规范管理,实现自我的善治。

      

        项目主持人:贺平(大连市区域经济开发研究会,男,会长)

        项目参与人:杨祝媛(大连市区域经济开发研究会,女,副秘书长)

        李焱鑫(大连市区域经济开发研究会,男,会长助理)

 

 
 
 
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