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中国境外非政府组织分类管理制度研究

汤蕴懿

    摘要:本研究通过国际非政府组织的发展脉络和在中国的最新发展分析基础上,通过对当前中国境外非政府组织管理体制的梳理,总结出管理中的主要问题,通过借鉴转型国家成功做法和各地已有的探索,通过分阶段的实施策略,最终完成中国基于激励、相容和控制的非政府组织分类管理制度构建。其主要内容包括,第一阶段实施策略为建立境外非政府组织的备案和审查临时性(补救性)制度安排;第二阶段通过先开放经济类中介组织,再开放文化和社会领域的境外非政府组织,最后开放政治类境外非政府组织,建立逐渐开放的境外非政府组织登记和管理制度;第三阶段以可建立独立《商会法》为突破口,争取对整个非政府组织立法层面实现突破;最后,逐步实现境内外统一的非政府组织统一归口管理体系,对中国公民社会的长期稳定发展做出完善的制度安排。

    关键词:境外非政府组织、分类管理、适度开放、备案

 任何新的组织形式的产生必然会对社会诸方面发展带来深远的影响。20世纪80年代末和90年代初以来,随着全球公民社会和治理的兴起,国际与各国非政府组织作为一种组织创新形式,积极推动并主导着全球和各国政府内部的公共事务治理制度变迁。国际经验表明,民间组织的发展是一把双刃剑。管理引导得好,民间组织的兴旺会有利于国家的经济发展和社会政治稳定;反之、管理引导不当,则会对国家的政治经济和社会稳定造成不利。在新的国际国内形式下,面对信息技术革命与全球经济一体化浪潮的冲击,如何在中国语境下理解、规范和发展境外非政府组织正确发挥其在中国社会公共事务管理中的作用,并帮助中国更好地融入全球治理,是一个亟待解决的重要问题。

    随着发达国家和发展中国家的非政府组织蓬勃发展,非政府组织构成的第三部门与政府、企业形成三足鼎立之势,共同参与公共事务治理的现象毫无疑问地成为学术界研究的一大热点。各种学说和著作如雨后春笋般纷纷涌现。其中最有影响的研究成果当是美国莱斯特M萨拉蒙教授主持的一个在全球范围内对非营利组织开展的比较研究项目(CNP:The Johns HopkinsComparative Nonprofit Sector Project)。这个项目历时近十年,涉及全球 42个国家的非政府组织,主要成果汇集于萨拉蒙教授主编的《崛起的部门》(1994)和《全球公民社会》(1999)。由此,美国的约翰霍普金斯大学非营利组织比较研究中心也成为了研究非政府组织治理的最著名机构之一。

    中国NGOs发展的环境在1978年之后发生了巨大的变化,由此催发了一大批NGO组织的产生和发展。伴随着这一现象同时产生的是中国学界的NGO研究热。一方面,大量关于公民社会、第三域、NGO和NPO组织研究的西方著作被介绍到中国,引发了众多国内的追随者,如第一个把治理和治善理论介绍到中国的中央编译局副局长俞可平教授、清华 NGO 研究所的王名教授和邓国胜教授、清华大学历史系的秦晖教授、北京大学的周志忍教授、中国科学院生态环境研究中心研究员康晓光等,都对非政府组织作过深入的考察。在借鉴西方理论的同时,大部分国内学者也清醒地认识到中国的NGO和国外NGO的差异性。如贾西津(2001):“由于我国第三部门发展的多样性、复杂性和独特性,研究的角度也会大相径庭……所以研究第三部门的发展也必须采取多个视角,才能了解我国第三部门的全貌。”因此,中国的学者在译介西方治理理论的基础上,对治理兴起的背景、治理的含义,全球治理等问题进行了广泛的探讨,研究的重点不仅充分借鉴了西方学者的视角,而且根据中国特点进行了“理论再造”。中国目前在NGO研究领域影响最大的是清华大学 NGO 研究所。该研究所自1998年成立至今,通过开展各种形式的调研活动,观察和总结中国 NGO 的特点与规律,特别是该所组织编译的《NGO 论丛》共 7 本,其中论著系列 5 本,为总结中国 NGO 的发展规律和探索有中国特色的 NGO 发展道路作出了努力。目前,清华大学的非政府组织研究所着重对国内非政府组织的管理、评估、法规以及非政府组织和社会改革、信息管理的研究。同时,该研究所于2001 年开通了中国公益信息网,这是目前国内关于 NGO 研究最全面和较权威的网站。以上的所有信息构成了本文的研究基础。

第一章:中国境外非政府组织发展概况 

一、中国非政府组织发展中的三大国际化现象突出

非政府组织在西方社会的存在可谓源远流长。到二十世纪六十年代,NGOs,特别是社区的草根组织在美国及西欧许多国家得到更迅猛的发展。20世纪80年代以来,随着社会经济的迅速发展,“全球结社革命”蓬勃兴起。至90年代,非政府组织的影响开始走出国界,INGO这一群体正式形成。“一个社会与政治参与的超越国界的空间正在出现。在这里公民组织、社会运动和个人同不同层次的政府——国际的、全国的及地方的——乃至实业界进行对话、讨论、交锋和谈判。”根据《国际组织年鉴》统计,全球INGOs的数量从1956年的985个增加到1985年的14000个,进而到2003年的21000个。

民间组织的迅速发展,不仅影响了本国的政治经济和社会组织格局,甚至对世界的政治、经济、文化都产生了巨大而深远的影响。国际经验表明,民间组织的发展是一把双刃剑。管理引导得好,民间组织的兴旺会有利于国家的经济发展和社会政治稳定;反之、管理引导不当,则会对国家的政治经济和社会稳定造成不利。在新的国际国内形式下,面对信息技术革命与全球经济一体化浪潮的冲击,如何培育发展民间组织并充分发挥其积极作用,无疑是当今世界各国共同关心的重要课题。

在全球化浪潮的影响下,中国的非政府组织发展正越来越大越呈现出国际化趋势。这种国际化体现在三个方面:

第一方面,国际非政府组织(INGO)在中国迅速发展。

非政府组织的活动方式、活动场所将超越过节。国际性非政府组织出于自身发展需要,必然会积极寻求和加强与各国组织的合作。自1995年在北京举行的世界妇女大会的非政府组织论坛之后,国际非政府组织也日益将中国当作一个重要的国际会议和活动的场所。这些外国的和国际的非政府组织在华的活动,得到了各国政府和政府间国际组织(如联合国开发计划署、世界银行、亚洲开发银行等)的积极支持。跨国公司和其他境外企业在中国的活动,也促进了国际非政府组织在中国的发展。国际非政府组织在中国活动的重点是社会发展领域,如扶貧、环保、教育、医疗卫生、社会福利以及落后地區发展等,主要服务对象是各弱勢社会群体,如貧困人口、残疾人、妇女儿童、青少年、老年人等。

第二方面,各国非政府组织(Outside NGO)在中国迅速发展。

随着各种外资和企业的进入,各国的非政府组织也伴随而入,形成了各国非政府组织在中国各地迅速发展的态势。这方面的组织有三种类型,一是各国的基金会,如美国福特基金会、德国的三大基金会等;二是各国的经济类中介组织,如各国的商会及行业协会,合作的领域已从先前的慈善、扶贫济困为主发展到经济合作和学术交流、环境保护等诸多领域。

第三方面,中国本土非政府组织谋求国际化的愿望明显。

由于中国自身经济和社会的发展,中国的非政府组织也越来越越显示国际化的趋势,表现为:一方面,官办的NGO希望通过第三方渠道迅速提升中国的国际形象。一是积极参与国际事务中的热点问题。二是本国为基地逐步发展为区域化、国际化的组织。(如中国国际民间合作促进会)三是在国际组织中的地位逐渐提高。另一方面,一些民间公民社会组织积极谋求国际基金会和政府的肯定,以获取目前在国内没有办法取得的资源,以谋求组织发展。

二、中国境外非政府组织的定义与分类

1.中国境外非政府组织的定义

(1).国际非政府组织的标准定义

1952年联合国经社理事会的第288(X)号决议中规定:“任何国际组织,凡不是经由政府间协议而建立的,都被认为是为此种安排而成立的非政府组织。”1968年的第1296号决议中重申了这一定义。扩大了非政府组织的适用范围,“包括那些虽然接受政府官员指派但不影响其观点自由表达的组织”。’对其在实践中所执行的衡量国际非政府组织(Intemational Non一 Gov~entalorg丽zations,简称INGOs)的标准作出了进一步的界定:它们必须是“具有代表性并具有被承认的国际地位”;组织目标必须符合联合国宪章的精神、宗旨与原则;必须具有国际性,代表不同国家和地区的一大批人们,必须有自己的领导机构、民主产生的章程以及民主决策的程序。

对于非政府组织的内涵,联合国新闻部做过一个比较全面的解释:非政府组织是在地方、国家或国际层面上组织起来的非赢利性的、自愿的公民组织。这类组织面对同样的任务,由兴趣相同的人推动。它们提供各种各样的服务和发挥人道主义作用,向政府反映公民关心的问题,监督政策制定和鼓励在社区水平上的政治参与。它们提供分析和专门知识,发挥早期预警作用,帮助监督和执行国际协议。有些非政府组织是围绕诸如人权、环境或健康等具体问题组织起来的。它们与联合国系统各办事处和机构的关系会因其目标、地点和任务的不同而有所差异。

国际社团联合会(UIA)认为国际非政府组织是“有着国际目标、至少在三个国家从事活动的组织。这样的组织至少有来自三个国家的个人或集体参与,包括有投票权;有永久总部和维持持续行动的储备和供给;有相当的预算,这些预算至少来自三个国家的公民、基金会和政府的捐赠。”

(2)本报告中对国际非政府组织的定义

本报告中所涉及的国际非政府组织的概念,包括了三个方面的内容。第一个方面是指组织的设立主体是除中国大陆之外的其他国家及中国的港澳台地区。第二个方面是指组织的成员是除中国大陆之外的其他国家及中国的港澳台地区公民和包括中国大陆公民在内的成员。第三个方面是指组织的设立形式即包括国外非营利组织的分支机构、海外地方性区域组织,也包括该国非政府组织的海外办事处。

2. 中国境外非政府组织的分类

和中国的非政府组织发展国际化趋势相对应的是中国境外非政府组织这些年在中国的迅速发展。仅对上海一地的统计表明,至2001年底,上海境外社团已达337个,其中外国人社团287个,香港人社团27个,台湾人社团23个,共涉及31个国家和地区。

根据合法登记与否,可把中国境外非政府组织分为三类:合法登记的境外非政府组织、挂靠的境外非政府组织和各种非法境外非政府组织(包括以“沙龙”、“论坛”、“俱乐部”名义活动的团体)。这里的挂靠境外(NGO)既包括挂靠在合法登记的社团之下的境外团体,也包括挂靠在各种企事业单位之下的和在单位之内活动的境外团体。社团在注册前必须有一个挂靠单位,它在注册后成为注册社团。

1、合法登记的境外非政府组织。这类组织以北京16家外国商会为代表的合法登记注册的社团,这16家社团是根据1989年国务院颁布的《外国商会管理暂行规定》在民政部正式登记,其业务主管单位是在京的中国贸促会。此外,还包括用其它法律规定登记的78家这样的台商业投资企业协会,境外基金会和有独立法人资质的境外办学机构。

还有一种情况是指那些经过政府相关部门特批的政府特批的境外民间组织。如国务院有关部门和外交部根据当时的外交需要,先后临时特批了福特基金会和德国的党派基金会等多个境外民间团体。地方政府部门也根据地方需要,以各种途径特批一批境外民间组织。例如云南的慈善机构、上海的经济商贸类机构等。

2、挂靠的境外非政府组织

其一是经工商登记的各类境外社团。根据国务院1980年10月30日《关于管理外国企业常驻代表机构的暂行规定》和有关部门修改意见,对台港澳、外国非营利经济贸易组织驻华代表机构进行登记,也就是说,境外团体存在民政、工商多头登记的客观情况。例如,商会类的多在民政部门登记,但同属于经济非盈利性质的外企常驻代表机构则多在工商部门登记。经民政部初步统计,目前全国登记了约2000多家。

其二是挂靠在合法登记的社团之下的境外团体。这里有两类情况,一类是挂靠在合法境外团体下的境外团体,如上海法国商会就是挂靠在中国法国工商大会下的境外团体。另一类是挂靠在合法中国社团下的境外团体,如青岛的韩国商会就是挂靠在青岛国际商会下的境外团体。同样,哈尔滨韩国商会是挂靠在哈尔滨贸促会下的境外团体。第二种类型的境外团体以各地的商会居多,他们的特点是这种挂靠只是民义上的挂靠,而实质上,这些境外团体开展的所有活动都是独立和自由的。

3、未经登记但与我国政府保持一定联系的外国社会团体

如美国的亚洲基金会。它虽然是一个NGO,但它拿的是美国政府的钱,具备很强的经济实力,同时,它也为美国政府提供服务,并与中国政府各界保持密切联系。如:20世纪90年代,这一组织曾组织中国外交部的150多名干部送到美国去培训。

同样,目前在天津、大连、青岛和上海登记活动的各地方境外非政府组织也属于这类组织。由于受到中国现行商会条例的限制,各地政府对于已有频繁活动的各国商会仍按“不承认、不取缔、不接触”的“三不政策”予以对待而无法有效登记。但由于各地经济利益的驱使,使得政府不能无视这些商会对本地招商引资所产生的巨大影响和产生的巨大效益。这就形成了政府管理的一个悖论,一方面,民政部门三令五申这些组织是非法组织,不能以公开民义活动,另一方面,政府的其他部门又经常以各种形式和这些组织进行合作,通过各种活动,推动当地经济的发展。

三.中国境外非政府组织在中国的发展及现状

NGOs在全球的兴起都有国内国际两个层面。中国NGOs和第三部门的发展同样也有中国内部复杂独特的社会条件和因素,就国际政治和INGOs 对中国的影响而言,自上而下以及来自外部的推动,毫无疑问是中国NGOs在全球大环境下发展的重要动力。

国外民间组织在华活动的状况划分为三个阶段:第一个阶段,起步阶段,1984-1994,领域:农村扶贫、农民的基本需求、农村技术支持,方式:将钱直接给中国的政府部门。这里中国要求国际组织不能传教。第二个阶段,融合阶段,1995-2002年,领域:环境保护、法律援助、卫生教育、扶贫。方式:一是境外NGO直接参与,二是与本土NGO合作。1995年有个重要的事件,就是世妇会在北京怀柔设立了一个NGOs论坛,推动了NGOs概念进入中国民众。第三阶段发展阶段,2003至今,领域:对政府改革的影响、环境保护倡导、扶贫、社会发展,方式:本土NGOs唱主角,与境外NGOs有合作有竞争。竞争主要集中在募款以及人才招募上。并指出国外民间组织与本土民间组织具有合作加强、交流增进和竞争加剧的发展趋势。

2.从境外非政府组织影响的层面看中国的改革开放使国际社会对中国的兴趣越来越大。国际上政府或非政府的组织争相对中国施加影响。这种影响包括对政府和对民间两个层面,其中对政府的影响远远大于民间。“文革”结束后中国的门一开,福特基金会、洛克菲洛基金会等组织立即进入,它们最早的项目就是与政府合作进行的。而改革后最先推动中国政府与国外NGOs的接触就是联合国。1984年,联合国计划开发署驻华代表建议中国政府能否在接受国际组织援助同时,接受国际民间组织的援助,此举最终促成了对外经济贸易部中国国际经济技术交流中心和其后中国国际民间组织合作促进会的成立。而该中心和促进会从此成为帮助国家增进国际非政府组织来华、援华的重要牵线机构。此外,很多中国与国际的双边多边合作都是由一些跨国或国际组织首先提出的。

3.从境外非政府组织对中国的影响渠道看,其对中国的影响主要通过三个不同而又相关的渠道:(1)外国政府、国际组织和跨国组织推动中国政府与他国政府及联合国组织之间双边或多边的合作,以及与国际NGO 合作;(2)外国公司对中国慈善组织和NGOs的捐款和各种援助;(3)INGOs 对中国政府或非政府项目的援助以及它们在中国的项目。仅以资金而论,国际社会在中国的卷入规模非同小可。九十年代末各国政府及国际组织每年向全世界提供的援助金额约450亿,其中中国每年约得60亿美元。其详细来源如下:40亿来自发展银行例如世界银行和亚洲开发银行,15亿来自双边援助,8000万元来自联合国机构,6000万元来自INGOs。一份2003年的研究更认为国际NGOs的对华援助数字为一亿美元。

四.境外非政府组织在中国的发展特点

本研究根据马秋莎在2006年根据《中国发展简报》出版的The Directory of INGO in China (《在中国的国际非政府组织指南》,2001)所提供的信息,对在华的外国组织的状况进行一个初步分析。这份《指南》列入了大约150家国际组织。虽然远非完整,但却是现已出版的最全面的统计了。

  根据这些信息,我们可以得出以下结论:首先,从1978年以来,国际NGO 来华的数目持续增长,尤以1996年之后为速。到2001年,在137个提供了来华日期的组织中,40%是1996年之后来的。这一数据在一定程度上证实了1995年在北京召开的联合国第四届世妇会和该会的NGO 论坛对中国NGOs发展的重要影响。

  其次,在来华的外国非政府组织中,以美国的NGOs在中国的进展最为引人注目。美国组织是改革后最早进入中国,也是迄今为数最多、资金最足的。在19780—1980年间来华的国际NGOs中,80%是美国组织。目前在华INGOs 总数中38%是美国组织,可谓一马当先。以资金而论,在所有的外国组织中,独占鳌头的是福特基金会。本世纪初,它的在华年度预算是九百万美金。其次是香港红十字会(880万美元)和亚洲基金会(430万美元)。据不完全统计,在有常年运作经费的64个外国组织中,年预算超过五十万美元的占半数。其中30%是美国组织。而在年预算过一百万美元的组织中,美国占41%。2002年美国在华NGOs的经费总额超过2317.8万美元,没有任何一个国家接近这个数字。

  第三,来自香港的民间组织对促进内地NGOs的发展起到了独特的作用。至2002年,至少有26个香港NGOs在内地运作,同时它们是除美国以外唯一在八十年代前进入中国的NGOs.这些组织向内地项目提供了大量资金,在2002年一年就达1569.446万美元,仅次于美国。香港的地理位置和它活跃的公民社会使其成为理想的INGOs 驻地。特别是当INGOs 在中国登记非常困难的时期,不少组织那时是在香港开设大陆行动办事处的。比起其他国际组织,香港组织在国内的活动没有或较少有语言文化上的障碍,而且它们对内地政治经济情况更了解,因此活动和沟通起来往往更有效率,效果更好。

  第四,在短短十几年的发展中,大部分INGOs在中国取得了飞速发展。根据相关研究显示,尽管境外非政府组织在中国大都没有合法身份,但这并不影响他们通过各种方式注册和进行活动。截止到2002年,56%的INGOs 在中国设有办公室或有组织代表。60个组织长期聘用正式工作人员,最多的有187人。

第五,国际非政府组织内部往往分工明确,区域独立性强,意识形态强烈。尽管国外民间组织经济来源中政府资金援助比重很高,但却并未影响其独立性,而这主要有赖于国外民间组织一般拥有良好的理事会治理结构。与这些组织在其他国家的利益诉求不同,这些组织在中国的项目大多不在传统领域如慈善或教育,它们的项目更直接地针对中国改革开放后出现的新问题,如环保、扶贫、妇女权利、社会边缘群体救助等。而且,民间组织同样也是具有政治目的和意识形态的组织,且在一定程度上比政府组织行动更有效更隐蔽。

五.不同类型境外非政府组织运行的典型案例

(详见附件2)  

第二章:境外非政府组织管理的国际经验 

一.西方发达国家对国际非政府组织管理的普遍经验。

在美国等西方发达国家,由于国家管理体系较完善,公民社会发育程度高,对非政府组织的管理大都利用多于防范。在宏观上普遍通过行政机构、法律规章、社会监督、职业自律等进行掌控;在微观上,除依法适度监管外,政府一般不干预非政府组织的内部运作和具体事务,还努力为非政府组织的活动创造比较宽松的环境。而对少数完全反政府的、极端的、攻击国家经济和安全的非政府组织则通过经济、行政、司法手段加以监管和惩戒。

美国没有专门针对外国非政府组织在国内活动的立法,但《外国代理人注册法》中含有关于管理外国非政府组织在美活动的相关规定。其主要内容包括:

(1).代理任何外国非政府组织的个人或组织,须在10天内向美国司法部注册,注册内容包括姓名、地址、住处、活动性质、雇员情况、资金来源、正在或将要从事的活动、代理与被代理者之间的协议;

(2)须定期(每6个月)向司法部提交活动情况报告;向公众发放宣传资料时要标明代理者并向司法部报备;须妥善保管组织机构的各类工作文档和纪录等等,并对故意违法者作出了罚款、监禁或按照《移民和国籍法》有关规定处理。

英国无专门规范和管理国外非政府组织的法律,也无专门负责管理外国非政府组织的政府机构,外国非政府组织在英活动,只需按英国《公司法》要求注册,并交纳20英镑登记费和最新会计报表等相关资料,即可在英开展活动,政府不干预。法国对外国非政府组织的管理,既无法律法规,也无管理机构,但在法长期活动的外国非政府组织,需要得到政府的同意并注册。德国、瑞士迄今为止,未就管理国外非政府组织制订专门法规,也未设立专门的政府机构对其进行管理。

二.发展中国家对境外非政府组织管理的普遍经验

在发展中国家,由于公民社会发育程度不高、法律体系欠完善、政府缺少治理经验等原因,多数发展中国家对国际非政府组织尚未形成比较系统有效的监管办法,普遍采取防范为主、适度利用的基本政策,通过外交、情报、立法、机制等方面进行综合治理。而非洲、中东的一些国家则严格限制甚至禁止非政府组织活动。古巴没有涉及外国非政府组织的法律法规,不允许外国非政府组织在古设立分支机构或进行单独活动,但允许其与古国内组织进行项目合作,从事有益于经济社会发展的活动。古巴对此类活动控制较为严格。

土耳其对国外非政府组织主要通过《宪法》、《民法典》、《刑法典》、《结社法》、《基金会法》等法律及《基金会管理总局组织和职责条例》等一系列规章条例,进行严格的规范。从国外非政府组织在土设立代表处、开展活动,到土政府对他们的检查、监督和处理等都做出了比较具体的规定,把国外非政府组织的管理工作严格纳入法律轨道。其主要做法有:

(1) 通过建立严格的准入制度、制定国外非政府组织在土活动的“行为准则”进行事前管理;

(2) 通过法律规定每年必须提交包括一年来所从事的主要活动情况及财政收支情况的报告,进行事中管理;对从事违反法律活动的非政府组织按照法定程序给予罚款或取缔,进行事后管理。 

蒙古、津巴布韦、坦桑尼亚等国为协调和规范非政府组织的活动,制定了相应的《非政府组织法》。针对西方非政府组织的颠覆活动,独联体的部分国家已引起了警觉,并采取了积极防范措施。如哈萨克斯坦早在格鲁吉亚“天鹅绒革命”发生前,就修订了《非政府组织法》,

一是严格监控外国非政府组织活动,防止其干涉本国内政;

二是明令严禁外国政府组织资助本国政党;

三是通过规范本国非政府组织的活动来限制外国非政府组织的活动空间。2000年,俄罗斯国家杜马通过了修订的《非政府组织法》并已获总统普京的批准,旨在加强对在俄外国非政府组织的监管、控制,防止西方利用非政府组织对俄的渗透。该法自开始着手修订时就倍受美国、欧盟关注,通过后美国、欧盟反应强烈,由此可见他们对非政府组织重视程度非同一般。

三、俄罗斯联邦对非政府组织的法律规制

1.俄罗斯联邦的非政府组织立法

 非政府组织是“戈尔巴乔夫改革”时期实施社会生活“民主化”的产物 。苏联解体前后乃至格鲁吉亚等国爆发“颜色革命”以前,俄罗斯联邦境内就存在着数量众多的非政府组织,并以其所代表的利益和作为团体的影响力,影响着俄罗斯国家和社会生活的方方面面。俄罗斯联邦对非政府组织的立法主要有《俄罗斯联邦社会联合组织法》(1990)、《俄罗斯联邦非商业组织法》(1995)和《政党法》(2001)。除上述三部法律对非政府组织的组织与活动做出详尽规定外,《俄罗斯联邦民法典》、《俄罗斯联邦刑法典》和《俄罗斯联邦行政违法法典》等部门法,《慈善活动和慈善组织法》等单行法律以及《秘密行政区域单位法》等其他法律,也含有对非政府组织进行法律规制的内容。它们构成了俄罗斯联邦的非政府组织立法。

在这些法律中,对非政府组织的法律责任做出了下述三个方面的规定:

(1)、对非政府组织实行分类调整。俄罗斯联邦对非政府组织的法律规制,多用颁布单行法的方式,实行分类调整,从而形成了主要依靠单行法律统一调整,而其他的相关法律予以配合调整的态势。这样既便于对非政府组织进行法律规制,也便于确定其法律责任。

(2)、对非政府组织进行全方位的法律规制。俄罗斯联邦的非政府组织立法,规范了非政府组织成立、运行和取缔的全过程,包括:非政府组织的法律地位、组织形式和组成,非政府组织登记、成立、改组和(或)取缔的程序,非政府组织的权利和义务,非政府组织的活动原则、活动限制及其活动范围,非政府组织的国际联系,国际性社会联合组织,违反各种非政府组织立法的法律责任,等等。总之,俄罗斯联邦法律对非政府组织的规制是相当系统、详尽和缜密的。而这些无疑又都是保障非政府组织能够在法律范围内合法地从事活动的必要前提,也是俄罗斯政府对非政府组织进行管理和法律监督的重要依据。

(3)、对违反非政府组织立法的法律责任做出具体规定。

2、俄罗斯联邦对非政府组织法律规制的新发展

由于社会转型期各项法律制度的不断修订,特别是“颜色革命”的爆发,推动了俄罗斯联邦非政府组织立法的发展。在“颜色革命”之后,俄罗斯安全机关迅速做出反应,即对本国境内非政府组织的组织和活动情况进行大规模的调查。 [11]在这种国际背景下,为维护国家的安全与稳定,避免“颜色革命”在俄境内发生,俄罗斯联邦加紧了对非政府组织立法的修改。例如,2006年1月10日,时任总统职务的普京签署联邦法律第18号令批准了《对俄罗斯联邦部分立法文件进行修改的法律》。由于该法对《俄罗斯联邦社会联合组织法》、《俄罗斯联邦非商业组织法》以及《俄罗斯联邦民法典》和《秘密行政区域单位法》中有关非商业组织的条款等非政府组织立法集中进行了修改,所以大众新闻媒体把其俗称为“非政府组织法”、“ 非商业、非政府组织法”等。

“非政府组织法”颁行后,俄罗斯联邦明显地加强了对非政府组织、尤其是在俄领土上活动的境外非政府组织的法律规制。俄罗斯对非政府组织法律规制新发展的主要内容主要有8条:

第一、非政府组织的活动和宗旨不得与俄罗斯联邦宪法相抵触。

第二、对非政府组织创始人、成员的资格要求明显提高。

  (1)增加了“在俄罗斯联邦具有合法居留权” 的资格限制;

(2)增加“不得成为社会联合组织创始人、成员、参加者的情况”;

第三、规定了外国非政府组织在俄罗斯的国家登记程序。

(1)登记机关不同。在“非政府组织法”颁布后,非政府组织的国家登记机关和通过国家登记决议的机关是一致的,即司法行政方面的联邦执行权力机关或其区域性机关。

(2)国家登记的法律依据不同。“非政府组织法”把对社会联合组织进行国家登记的法律依据改成了《法人和个体企业家国家登记法》。

(3)国家登记申请书的内容有所变化。修改后的条款扩大了非政府组织的证明责任范围,即把非政府组织的证明责任范围扩大到“使用其他法人的全名作为自己名称的一部分时”。

(4)国家登记决议的通过期限有所变化。《俄罗斯联邦社会联合组织法》在修改后有两点变化:第一,时间期限由一个月修改为三十天;第二,时间的起算点不同。修改前自社会联合组织申请书“提交”之日算起,修改后自决议通过机关“收到”申请书之日算起。

(5)拒绝登记的理由有所增加。与修改前的《俄罗斯联邦社会联合组织法》相比,“非政府组织法”关于拒绝登记社会联合组织的理由或情况增加了,即“本联邦法律第19条第3款列举的人,不得成为社会联合组织的创始人”。

第四,确认了非政府组织资金来源和用途的报告说明制度。

第五,规定了非政府组织活动和财务的随时审查制度。

第六,进一步完善了非政府组织的法律责任。

(1)在法定情况下,国家登记机关或被授权机关有权对非政府组织的领导机关或领导人发出书面警告;

(2)在法定情况下,被授权机关有权将外国非政府组织的分支机构从国际组织和外国非商业、非政府组织的分支机构或代表处登记簿中除名。

第七,增加了取缔非政府组织的法定理由。

第八,对外国非政府组织在俄罗斯境内的活动范围做出限制。在俄罗斯的“秘密行政区域单位内,禁止其创始人是外国公民,无国籍人,外国组织,外国的非商业、非政府组织,外国非商业、非政府组织的分支机构的组织成立并禁止其活动,同时禁止国际组织在秘密行政区域单位内的活动”。

与上述非政府组织法律的修改补充相适应,《俄罗斯联邦民法典》也进行了一些修改补充。这些修改补充,涉及到一些法律条文的简化、法律效力及溯及力等问题。

4.埃及非政府组织发展与管理的情况

埃及非政府组织是随着全球非政府组织的发展而发展。目前埃及共有各类非政府组织2万个左右 ,其中有外国非政府组织在埃分支机构50多家,绝大多数来自西方,其余来自其他穆斯林国家。近年来,埃及非政府组织发展的步伐明显加快:一是数量增加较快,近几年每年新增约2000个。二是作用呈上升趋势,特别是对政府行政管理部门无暇顾及的方面发挥越来越明显的补充作用,如人员培训、弱势群体保护等。三是部分NGO具有伊斯兰色彩,积极致力于穆斯林的互助与救援,成为有别于非穆斯林国家的特色。

上世纪60年代开始,埃及就先后颁布法律对行业协会、各类机构进行规范。1964年埃及颁布实施了《民间协会和机构法》,并于1999年和2002年两次修订。20世纪90年代后期,埃及进一步完善了对非政府组织的管理法规,形成了“积极鼓励、有效管理、善加诱导、合理利用”的基本方针。

虽然埃及对非政府组织总体持积极态度,但也对违反法律、危害社会稳定和国家安全的非政府组织及其行为保持了高度警惕。对于国外非政府组织,虽然埃及政府没有拒绝过其设立分支机构的申请,但为维护自身政权稳定,埃政府实际上对其实施着一系列较为严格的监管措施。

首先,国外非政府组织经批准方可在境内活动,而相关登记注册的审批程序严格。该组织首先要向外交部NGO司提出申请,并说明所从事的活动是依据何项条约或协议、活动的内容、范围、时间以及担保方和资金来源等。外交部在同意之前,须将上述材料送社会团结部,共同研复。如申请被接纳,则自递交申请之日起60日,外交部与该组织签署协议或互致换文,予以确认。其后,外交部或该组织应将协议副本送社会团结部备案,该部自收到协议副本15日内发布活动许可证。

其次,埃及对这些国外非政府组织的资金来源及去向、活动内容和总部所在地等基本信息进行掌控,判定该组织的主要活动是否危害国家利益。而国内组织接受境外组织的捐赠或合作开展活动,需事先经社会团结部的审批。目前,在埃及开展活动或者提供资助、捐赠的国外组织,主要来自于加拿大、瑞士、日本等国。

五.启示和借鉴

由于各国国情不同,发展阶段不同,政府管理体制也不同,要完全照搬某国的相关经验显然并不可取。从国际经验看,由于发达国家是境外非政府组织的输出国,这些国家的境外非政府组织往往视为国内NGO,因此在法律上并无特别规制之处。而发展中国家是境外非政府组织的输入国,对于这些舶来品,多数发展中国家尚未形成比较系统有效的监管办法,普遍采取防范为主、适度利用的基本政策,通过外交、情报、立法、机制等方面进行综合治理。其中具体的可借鉴之处为:

1.建立独立的境外非政府组织组织在国内开展活动的监管和协调主体。对我国境内外非政府组织进行统一监督和协调管理。

2、制定统一的《非政府组织管理法》,把境外非政府组织进入我国并在我国境内的活动纳入法制化管理的轨道。应当用法律形式对境外非政府组织的准入、活动内容、活动方式、活动范围等方面予以明确规范,做到有法可依。

3、应对境外非政府组织的活动依法进行限制。限制的重点在于:

(1)活动范围的限制。

凡在政府注册的非政府组织都必须在该组织登记的宗旨范围内进行活动,不能从事章程规定以外的任何活动,如有违反,政府必予追究;不能以非政府组织的名义进行任何政治活动,凡以非政府组织名义搞政治活动的,政府应当出面干涉并追究责任,应禁止外国非政府组织在中国开展宗教活动。

(2)活动资金的限制。国际非政府组织应向登记和管理机关提供有关从国际组织、外国组织、外国公民和无国籍人处获得资金和其他财产的信息,有关上述资金和其他财产的支出或利用目的,实际支出或利用的形式和期限的信息。对于一定数额以上的进出开支,应随时登记备案。

(3)负责人的限制。要想成为非政府组织的创始人、成员、参加者,就必须“在中国具有合法居留权”,这就意味着要通过必要的行政安全审查,其中包括掌握被审查人的各种履历材料

第三章  中国境外非政府组织管理体制现状

一.中国境外非政府组织的管理体系

    1、境外非政府组织管理的法律体系

就目前中国NGO 组织立法而言,我国目前主要存在五个行政法规:《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》(1998年)、《事业单位登记管理条例》(1998年)、《基金会管理条例》(2004年6月1日)、和《外国商会管理暂行规定》(1989年)。

中国的改革开放政策引发了大量国外民间组织涌入我国或国内自发组成了众多的外国人非政府组织,由此引发了境外民间组织在中国的结社管理问题。中国目前对境外非政府组织的管理既包括在一般的规范非政府组织的法律文件中,又存在于单立的只规范境外非政府组织的法律法规中。

就目前中国NGO 组织立法而言,我国目前主要存在五个行政法规:《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》(1998年)、《事业单位登记管理条例》(1998年)、《基金会管理条例》(2004年6月1日)、和《外国商会管理暂行规定》(1989年),其中,《民办非企业单位登记管理暂行条例》(1998年)和《基金会管理条例》(2004)对国内外非政府组织有双重规范作用,《外国商会管理暂行规定》(1989)是单立的规范境外非政府组织法规;此外,《关于鼓励台湾同胞和香港澳门同胞投资的规定》和《中华人民共和国中外合作办学条例实施办法》(2004)中也涉及到了对境外非政府组织的登记注册。

    2、境外非政府组织的登记

根据中国现行法律法规中,以下四类境外非政府组织可以给予登记

(1) 根据1989年国务院颁布的《外国商会管理暂行规定》中“一国一会”原则,设立在北京的中国美国商会、中国法国工商会、中国德国工商会、中国新加坡商会等16家外国商会是在华唯一的合法外国商会,根据《条例》在民政部正式登记,其业务主管单位是在京的中国贸促会。

(2) 根据国务院《关于鼓励台湾同胞和香港澳门同胞投资的规定》,民政部审批通过的各地台商投资企业协会。目前经过民政部批准,全国已经成立了78家这样的台商业投资企业协会。

(3) 根据2004年6月1日正式开始实施《基金会管理条例》登记的部分境外基金会。

(4)    根据2004年3月1日颁布的《中华人民共和国中外合作办学条例实施办法》及民政部配发的《关于对中外合作办学机构登记有关问题的通知》登记的具有独立法人资质的境外办学机构。

    3、境外非政府组织的双重管理体制

1989年以来,我国确立了对非政府组织的双重管理体制。这种体制的实行,加强了对民间组织的有效监督管理,制止了擅自设立民间组织的现象。近年来更是确立了培育发展和监督管理“两手抓”的民间组织管理方针。例如,境外团体成立时,必须通过一个行业主管部门的审批,即先取得“行政合法性”后才能获得“法律合法性”。由于我国国家大、人口多、法治化程度不高,现在又处于市场经济体制刚刚建立的社会转型时期,经济秩序、社会秩序和政治稳定是管理层必须高度重视的重大问题。加上以往的经验和现实生活中存在的一些倾向性现象,可以肯定,对民间组织实行民政部门和业务主管单位双重管理体制的做法,在相当一段时间内将继续下去。但这种体制既不合世界大多数国家的做法,也使程序繁琐,且使不同部门在具体问题处理上易发生分歧。(该问题将在下面的章节中做详细论述。)

    4.境外非政府组织限制竞争的制度安排

和本国的非政府组织相同,境外非政府组织也必须根据相关条例,即接受限制竞争的制度安排。民政部在《外国商会管理暂行规定》(1989)第五条规定: 外国商会应当按照国别成立,可以有团体会员和个人会员;《社会团体登记管理条例》(1998年)中规定:“社会团体的分支机构、代表机构是社会团体的组成部分,不具有法人资格;社会团体的分支机构不得再设立分支机构;社会团体不得设立地域性的分支机构。 同样限制竞争的规定也出现在《民非》条例中。根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》第11条和第13条的规定,对在同一行政区域已有业务范围相同或相似的民办非企业单位,没有必要成立的民办非企业单位申请,登记关管理机关不予登记;民办非企业单位不得设立分支机构。

  这种规定的目的在于,防止“社会团体的成立过多过滥,无序发展,社团之间业务交叉,重复发展会员,会员经济负担沉重。同时,在对外交往中,也易出现互相攀比、盲目竞争,产生不良的社会影响。”这种审查体现了登记管理机关试图将社会团体纳入到政府确定的社会政策的轨道上的态度,是一种非常积极地干预社会的态度。

   在一本反映官方观点的书籍里提到,“社团的设立,要从经济发展与社会进步的需要出发,统筹规划,合理设计,不能盲目设置。”因此,成立社会团体不仅不得在同一行政区域内设置相同或相似的社团,而且应当有利于社会主义物质文明和精神文明建设,同时,要适应我国改革开放政策的需要,有利于促进国家某项事业的发展进步;组建社团必须在本业务领域内有相当的代表性,即,在社会需要或者事业发展方面确有需要,其负责人或者主要成员在本领域内要有一定的权威性和代表性,比如学术性社团要有学科带头人和权威的专家学者参加等。社团组建只有在具备上述各项条件的情况下,才能够批准其成立。但这样的规定也可能影响非政府组织的成长,甚至有违促进公益事业发展的基本目标。

二、中国境外非政府管理体系中的问题

1.登记门槛过高,导致大量境外非政府组织无法注册登记,得到有效管理。随着中国社会的发展,中国NGO将得到一个非常大的发展空间。为了和迅速发展的社会领域相配套,建国以来中国非营利组织的法律框架经历了从无到有的转变,为了加强对民间组织的管理,我国先后于1998年9月颁布实施了《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》(简称250条例和251条例)两大政策法规,力图为民间组织的健康发展创造了较好的社会环境。但是近10年来,由于中国社会的迅猛发展,原来的法律框架在某些程度上已不能完全适应,甚至阻碍了NGO的发展。 近几年,特别是我国加入WTO后,大量境外非政府组织和非营利组织涌入中国,设立机构,频繁活动。这些外国NGO机构以成熟的运作方式和强劲的发展能力,不仅使还 “断奶期”的中国非政府组织显得无所适从、无能为力,也给刚开始转型的中国NGO管理体制带来了重大的冲击。

改革开放后,我国实行政企分开、政社分开的大规模改革,政府包揽一切的社会生活方式逐步被放弃,许多过去由政府负责的社会功能需要新的社会部门去担当;而随着现代化的发展,很多新的社会问题也不断出现,政府和企业都难以承担或者缺乏激励去解决这些问题,民间组织因此有着广泛的社会需求。同时,社会生产力的发展不仅带来公民生活方式、心理信念的变化,也为公民结社提供了经济基础。这些社会经济政治环境的改变,注定结社需求不仅不会削弱,反而会继续高涨。

和中国大部分非政府组织还处在“断奶期”的情况相比,国外非政府组织以自主的管理方式、成熟的运作模式、积极的参与态度突然大量涌现,且频繁展开活动,这给本来尚不成熟且又在转型的中国非政府组织管理体制带来了诸多困难。据有关调查发现,民间组织的实际数量远远超出经过合法登记的数量,而且其超出数与合法登记数的比例大约达到12:1。尽管这一比例关系可能不具有代表性,但是毫无疑问,大量法外民间组织的存在,确实是我国民间组织的实情。

2.登记手续过渡繁杂,致使境外非政府组织规避登记要求,寻求盈利性注册。就算是有条件登记的境外非政府组织,也往往因为登记成本过高而不愿去登记。  经济学家告诉我们,每个人都是“理性人”,在选择进行社团登记、其他替代性登记和冒着“刑事处罚或治安管理处罚”的危险时,成本与收益的考量是首要的。按照现行社团法规,申请成立社团,除了要有业务主管部门审查同意外,还得具备章程、法定会员人数、固定住所、专职工作人员、法定经费数额等多项条件;而成立后,年度检查和工作报告、变更或注销登记等,也仍然需要支付难以预料的成本。50个个人会员或30个单位会员,并不是很容易就凑够的;况且,如果业务主管部门不能从中得益,有多少部门愿意担当这个自己麻烦又招人嫌的“婆婆”呢?与此同时,由于现行社团法规为执法部门设置了其完成不了的任务,法规上说的“刑事处罚或治安管理处罚”也就落不到实处,只要不从事其他违法活动,不进行社团登记,顶多也就是缺乏法律上的身份而已。

3.注册后管理监督机制匮乏,导致合法注册的境外非政府组织实质上也无法得到有效管理。与这种繁杂的登记手续相反,一旦INGOs 得到了某种形式的批准,政府对他们下一步的活动却并没有什么有效的监督机制。譬如,九十年代中期以来,国际非政府组织的小额信贷项目在中国十分流行。大量国际民间资金以小额信贷形式流入中国。然而,到底有多少外国资金流入?都进入了什么项目?在何地?有哪些外国和中国机构参与了小额信贷?其近期和长远效益是什么?无论政府或研究机构都无法清楚地回答这些问题。由于INGOs 的项目意味着资金的流入,不少政府机构和组织争相作为它们在中国的接待单位。但是却没有能力审查或监督它们的活动。说中国政府对INGOs 的了解有如盲人摸象,并不过分。AdT孤独书斋学术网

深究下去,中国目前在境外非政府组织管理中存在的问题,归根到底是如何协调好境外非政府组织的“社会合法性”和“行政合法性”问题,一方面,由于中国目前很多领域亟需国外的一些非政府组织提供资金和技术的支持,特别是中国的经济发展需要大量经济类中介非营利组织的介入来填补国家与市场留下的空隙,但法律却不给予国外非政府组织以合法身份,使得很多良好的机会都白白地错过或浪费了;另一方面,由于现行法律不允许许多国外非政府组织进入中国,所以有的国外非政府组织只能挂靠在某机构下面,无法独立开展活动;有的国外非政府组织流散民间,到处开展活动,而有关部门缺乏相应的规定进行监督管理,给国家安全和社会稳定留下隐患。

三.当前各地对境外非政府组织管理的临时性制度安排

针对目前法律缺失但境外非政府组织活动日盛的实际情况,各地相关部门都相应采取了一些临时性措施和试点登记办法。虽然,这些做法都有一定的局限性,但这些做法的经验和局限,为中国境外非政府组织的长效管理提供了借鉴。

(一)、上海市民政局用“民非”来进行商会登记试点

1.登记试点依据

上海作为国际性商业中心,境外商会聚集。这些商会的登记和管理问题成为上海地方政府亟待解决的难题之一。就NGO 组织立法而言,我国目前主要存在五个行政法规:《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理条例》(1998年)、《事业单位登记管理条例》(1998年)、《基金会管理条例》(2004年6月1日起施行)、和《外国商会管理暂行规定》(1989年)。根据目前的情况,在试点办法不能与既定法律相抵触的前提下,由于《外国商会管理暂行规定》明确规定了一国一会的原则,《社会团体登记管理条例》明确规定了中国公民登记的原则,《事业单位登记管理条例》的出资方又不符合要求,在这些既定法律规定的限制下,把《民办非企业单位登记管理条例》作为登记试点的依据应该是目前较为可行和聪明的做法。此外,这一做法也符合“法不禁止即可行”的法律习惯。

在非营利组织的成立上,社会团体的成立条件和程序更为复杂。《社团登记管理条例》第10条规定了几个非常严格的条件,并且社会团体必须取得法人资格。申请程序上,必须首先向业务主管单位申请筹备,经批准后向民政机关申请筹备,经批准后向民政部门申请正式的成立登记,最后经过批准后才能正式成立。民办非企业单位可以有法人、个体和合伙三种形式,其成立条件与社会团体大致相当,但似乎宽松一些。成立程序较为简单:首先向业务主管单位提出申请,经批准后直接向民政部门申请成立登记,经批准后即可正式成立。目前,各国商会均按照《社团登记管理条例》进行登记。上海市社团局在近期的上海外国商会登记试点工作中,曾经尝试通过〈民非〉条例对上海外国商会进行登记试点。

2、试点登记过程

自上海市民政局99年8月成立后,上海日本商工俱乐部就找到上海市社团局,正式提出希望登记的要求,这也是上海第一家向上海市民政局正式提出要求登记的地方性境外商会。考虑到上海商工俱乐部要求登记的迫切要求及开展工作的实际需要,上海市民政局会同本课题组经研究决定,用“民非”条例作为上海商工俱乐部的试点登记,并报民政部。民政部于04年1月批复,按照民政部的皮肤,上海日本商工俱乐部于2004年3月25日正式在上海市社团局外国人社团管理处登记,该俱乐部的领导人为伊藤忠商事有限公司总经理的总经理石冈彻先生,理事会由5人组成。由于民办非企业单位的性质和社团体的性质不同,所以原先社团性质的商会用民非条例登记,需要重新修订章程。以上海日本商工俱乐部为例,章程在以下作了重新修定:

(1)、原先商会的会长,使用“民非“条例后改为理事长。

(2)、原先靠会费作为活动资金,现在从商会成员中挑选了最具实力的四大企业作为出资方,分别是:伊藤忠商事有限公司、 友有商事有限公司,索尼有限公司(上海)。花园饭店(上海)。各家单位出资2万元作为出资方,各出资方的领导人作为该企业的理事。

(3) 董事长作为“民非”的法定代表人,不需要在每年的会员大会上通过选举产生。

(4) 设立了监事会。

(5)、社团有筹办期,“民非”企业不用经过筹办期以直接登记。

(6)、社团的会费享受免税待遇,而“民非”中所有的会费被当作服务性收费,需征收营业税。

3. 试点登记成效

试点登记的积极效果

(1)、由于商会有了合法的身份,使商会的会员数在短时间内有了较大的增加,从2004年3月至2004年7月间,上海日本商工俱乐部的会员数量增加了60多个,比同年增加了3倍。

(2)、由于商会有了合法的身份,上海的各界领导能够通过商会途径听取政府在招商引资金方面的工作情况,并针对商会提出的建议和意见进一步改进工作。同时,政府也可以通过商会这个平台,加大引进外资的力度。在上海商工俱乐部成立大会上,上海市市政府某领导人就表示“希望上海能承担好每年引进100家日本企业的任务,一方面为了商会自身的发展壮大,另一方面也促进了上海的引进外资工作。

(3)、商会可以通过公开身份,募集资金,进行各类公益性事业。

(4)、正式注册登记后的商会有了银行帐号,有利于商会正常开展工作。

(5)、地方相关政府管理部门能通过正当途径,合法地对商会进行监管。重大活动事前汇报、事后备案的做法杜绝了商会存在的重大安全隐患。

试点登记的消极效果

(1)、上海日本商工俱乐部原先就采取“俱乐部”的名称来命名商会,这和“民非”对组织的登记名称正好相符。但其他的地方境外非政府组织名称并不适合用“民非”登记,修改了名称后的这些商会可能在对外宣传上会引起误会和歧义。

(2)、由于按照社团登记的商会,其会费享受免税待遇,而“民非”中所有的会费被当作服务性收费,需征收营业税。会费是地方性商会的主要收入来源,这部分收入被征收营业税后,给商会增加了开支。

(二)、采取“境外非政府组织活动备案制度”

自上世纪九十年代以来,境外非政府组织大量进入我国,由于特殊的区位和资源优势,云南省成为境外非政府组织开展项目合作较多的省份。

为规范境外非政府组织在云南省的活动,云南省人民政府办公厅于2010年1月1日出台了《云南省规范境外非政府组织活动暂行规定》,建立全省统一的境外非政府组织备案制度。此项制度规定在滇境外非政府组织的备案机关为省民政厅,合作项目备案机关为省外事办。统一了在滇境外非政府组织身份的确认(含国家民政部登记管理的境外基金会在中国内地设立的代表机构);统一了合作伙伴身份的确认(党政机关以外的公益性事业单位和社会团体、基金会、民办非企业单位);统一了身份备案时业务指导单位的确认(省直各有关部门);统一了合作项目备案时业务主管单位的确认(省直有关部门)。按照相关要求,省民政厅除了承担境外非政府组织备案工作外,还将担任在滇开展与民政领域相关项目活动的境外非政府组织的业务指导单位。

近期,甘肃甘孜藏族自治州针对境外非政府组织和个人捐赠大量增多的情况,也拟定了《甘孜藏族自治州接受境外非政府组织和个人捐赠援助项目管理办法》(两者详见附件一)

(三).采取境外非政府组织项目“业务相关主管负责制”

近几年来,以项目为形式,科技局系统下部分实行了境外非政府组织项目监管工作,他们将境外非政府组织协调管理工作纳入单位年度工作计划,同业务工作同计划、同部署、同检查、同总结。同时还专门设有加强境外非政府组织协调管理工作领导小组及其办公室。工作上分工明确,责任到人,由分管副局长负责对境外非政府组织活动的协调管理工作,指定办公室负责日常工作或与上级有关部门联系。建立监管工作台账,第季度第三个月的25日前,按时报送《境外非政府组织活动情况季度报表》。 

一是建立健全监管机制。对报经州、县境外非政府组织实施项目监管协调领导小组批准的境外非政府组织在或将在我局业务范围实施的项目进行监管、评估和检查工作;

二是实行层层报告制度。与境外非政府组织合作开展项目,实行以书面形式层层报告制度,未经批准,不擅自签订合作协议和项目合同。

三是坚持公开透明原则。凡与境外非政府组织合作开展项目必须签订合作协议和项目合同,分清彼此的权利和义务,并报相关部门备案。所签订的合作协议和项目合同,明确其活动领域,合作的项目范围、项目名称、合作期限、资金来源或资金投入使用情况,必要时对项目资金使用情况进行审计。基础设施建设,组织人员进行可行性调研,做到事前有预算报告,事后有工程验收报告和整体评估报告,并报备案。

四是加强监管工作力度。在项目合作实施期间,每个阶段或其中子项目结束后,进行认真总结经验,查找存在的问题,明确下一步的工作方向,并形成文字材料报县协调小组。正确处理好与项目合作伙伴一切人员的关系,最大限度的了解其思想动态,将矛盾化解在萌芽状态。做好项目实施地老百姓的工作,体现党和国家对他们的关心,以争取民心。

五是建立监管工作台账。所有项目实施前报备案,做到年初有计划,年终有检查总结,同时备案。

六是明确监管工作责任。局长为第一责任人,切实负起责任,在项目实施期间,安排专人负责与其组织的联系联络工作,加强跟踪监督管理,实行谁引荐、谁负责,谁合作、谁管理的原则,对境外非政府组织在业务范围内实施的项目做到全程监管,保证所实施的项目个个监管到位,一个不漏。坚持正当交往,于我有利,疏堵结合,压缩有不良目的的境外非政府组织活动空间,对渗透、破坏我经济社会发展的境外非政府组织予以坚决打击。

(四)、云南“民管民”体制

经民政局李勇局长介绍,云南已成立了一个云南国际民间组织促进会,批了几家机构,主要是公益性慈善组织。促进会要求其批准的民间组织每三个月向其报告一次情况,并对这些组织每年进行年检查。对云南这种“民管民”的做法应值得研究。由于政府的特性,政府和民间组织在属性上是天然对立的,国外采取“民管民”的做法比较多,比如菲律宾就采用了网络结构的管理,各基层组织由联合会进行管理,各联合会再由总联合会进行管理。

第四章:对境外非政府组织分类管理的制度安排

    一.建立非政府组织的备案和审查制度,实行事前监督与事后监督相结合,应该成为当前非政府组织法律管理体系无法统一下的临时性制度安排加以推广。

1、备案制的涵义和意义 

2001年12月11日中国正式成为世贸组织成员,正式纳入世界经济一体化范围。入世之后,政府职能的转变表现在要通过设定规则来管理社会事务,突出执法的公开和公平性,政府行政管理将围绕建立一个公平、公正的市场秩序来实行,这不仅是入世规则的要求,更是我们实行贸易自由、公平竞争,跻身于世界经济强国所要求的。实行备案制,是政府进行宏观调控和进行间接管理的一个有效手段。目前,中国无论在经济管理管理领域还是在社会管理领域,都大量地使用这样一种管理手段。 

2、备案制的可行性

近期,在各地积极对境外非政府组织管理的探索中,建立非政府组织的备案和审查制度,实行事前监督与事后监督相结合这一做法行之有效,也符合国际惯例。

“备案制度”是指登记备案制本身不是行政许可制度,属于非审批程序。备案制的特点是先设立,后备案,备案是为了能够行使法定的义务和权利,而不是为了获得审批或者核准。登记备案主要是为存档备查,在目前地方境外非政府组织根据现行法律无法取得合法地位的前提下,政府相关管理部门要求备案,表示了相关管理部门对其仅是指导、监督关系,这些地方性商会的成立并无得到有关部门的同意或批准,该行为是不具强制力的行政指导行为,而不是具有强制力的行政许可行为,双方都不承担相应的法律责任,行为的本身也是不可诉的。 因此备案制的实施和当前的各项法律并不抵触,民政局相关管理部门通过备案制也能够及时掌握境外非政府组织的活动,便于配合其他相关部门对商会实施有效管理。

3.备案制度的关键

俄罗斯联邦在“非政府组织法”中详细规定了非政府组织的国家登记程序。这为高效地实施事前监督,奠定了法律基础。同时,“非政府组织法”规定了对非政府组织的活动和财务随时进行审查的制度,也奠定了事后监督的法律基础。

  反观目前我国对非政府组织的立法规定,不仅对非政府组织的事前监督不够完善,对其的事后监督更是付诸阙如。因此,我们认为,应当从以下四个方面来完善我国对非政府组织的法律监督:1、建立非政府组织设立、活动的备案制度。这就是说,应当区分登记和备案的不同:对符合条件的非政府组织进行登记;对不符合条件,但政治上没有问题的非政府组织进行备案,赋予其进行社会活动的合法身份。2、建立对非政府组织的审查制度,包括对非政府组织的资金来源、财务活动等各方面实施审查的制度。3、完善非政府组织管理的专项法规体系。应当尽快制定社会团体、基金会等每一类别非政府组织的管理法规,明确公益慈善团体、公共筹款机构等非政府组织的性质和法律地位。4、对《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《民办非企业单位登记管理暂行办法》等许多法规、规章适时进行修改、补充,完善非政府组织的登记制度,发挥国家登记的积极功能。

(二)、修改现行的《社会团体登记管理条例》,建立逐渐开放的境外非政府组织登记制度。对于所有境外非政府组织要逐步开放,先开放经济类中介组织,再开放文化和社会领域的境外非政府组织,最后开放政治类境外非政府组织。

1、境外非政府组织活动作用两重性

从非政府组织的特点和活动情况来看,包括地方境外非政府组织在内的境外非政府组织是出于纠正政府失灵和市场失灵为目的的,主要在发展、平等和人道主义等公益事业领域开展活动,并与政府形成了建设性的、批评性的伙伴关系,促进了社会主义市场经济的发展。但我们不能不看到,西方非政府组织一般都有鲜明的西方政治文化特征和组织行为上的渗透性、辐射性,面对复杂的国际环境和政治局势,西方反华势力也加紧通过包括境外基金会在内的各种非政府组织,对中国进行“民主”攻击和渗透,以图实现其政治阴谋,所以他们大量进入我国境内,势必对我国社会政治形式产生正反双重影响。2008年3月,在我国西藏、四川部分地区发生的打砸抢烧事件,己经让我国人民清楚地认识到了这一点。所以,必须警惕外国势力,尤其是外国非政府组织的渗透与干涉。

而且,随着我国加入WTO,由于产业结构和经济结构的调整,结构性失业人员将会增加;此外还有三农问题等。在目前社会保障体制还不完善的情况下,这些矛盾和问题不可能在短时间内得到完全解决。因此,有些特殊群体和可能自发地结成新的群体组织展开社会活动,甚至有可能被别有用心的人所利用,演化为破坏社会稳定的负面力量。

2、 建立逐步开放的境外非政府组织登记制度

从本课题的角度出发,各境外非政府组织主要碰到的两个制约条件,一是对地方性组织的区域限制,另一是对社团的双重管理体制。(此问题已在第一章境外非政府组织发展中的第三部分:中国境外非政府组织管理体制中有较详尽叙述)。如对《社会团体登记管理条例》进行修改,就须从修改这两个制约条件入手,即:取消对地方境外非政府组织的区域性成立限制和完善对社团的双重管理体制。但如此以来,对地方境外非政府组织的这大制约的解除虽然解决了地方境外非政府组织的登记问题,但也破坏了目前对中国整个非政府组织的“控制型”框架,必定带来其他境外和国内的非政府组织的无限发展。

因此,解决好非政府管理中的“发展”与“稳定”的问题,是决定地方境外非政府组织管理制度成败与否的关键问题。本课题组的建议是:应建立逐步开放的境外非政府组织登记制度,对于所有境外非政府组织要逐步开放,先开放经济类中介组织,再开放文化和社会领域的境外非政府组织,最后开放政治类境外非政府组织。实现中国各类非政府组织的可持续发展。

对这一顺序的选择首先取决于当前中国发展的阶段特征。我国的对外开放是经济、社会、文化全方位、多层次的开放,不时局部的开放,这既是我国既定的大政方针,更是社会经济一体化发展规律的客观要求。在市场经济体制发达的国家和地区,民间组织活跃在经济社会生活的方方面面,特别在经济领域,发挥着重要的经济信息载体、经济利益协调、经济规则制定等重要的作用。因此,随着各种外资和企业的进入,外国商会也相伴而入。如近年在上海已出现大量外国商会,且这些组织已有一定规模,产生了一定的社会影响。像这样的外国非政府组织积极入境也是全国追求在华利益的必然结果。这些地区性的外国商会同样活跃在各个城市的经济领域,对当地的经济起到了积极的促进作用。对这些组织首先立法,可保证他们在政府的监管下,发挥更大的作用。

对这一顺序的选择还取决于经济类组织弱政治性的特征。对境外非政府组织的开放,也应考虑到这种开放对中国整个非政府组织管理带来的当前和长期影响。作为一个管理系统,任何一部分改变必定会带来整个系统的变化。开放境外非政府组织,应对目前能考虑到的弊端加以避免。从目前的分析看,非政府组织产生的破坏力主要表现可能对社会稳定的破坏和信息安全上的隐患。由于经济类组织具有弱政治性的特征,也就是说,处于会员对投资回报的考虑,境外企业均希望有一个长期稳定的环境,因此对政治的稳定性要求较强烈,这样,可减少非政府组织对社会稳定的破坏。而文化和社会类的境外非政府组织可能会对国家安全产生隐患,因此须稍后开放,政治类的非政府组织对国家安全最具破坏性,应考虑最后开放甚至禁止活动。

(三)、立法方面,可通过建立专门的《商会法》,争取对整个非政府组织立法层面实现突破。在立法中,降低登记“门槛”,尽可能多的把境外非政府组织纳入政府管理体系中;同时完善和强化非政府组织的法律责任,实现政府管理的“规范合法性”管理。

1.建立专门《商会法》的依据

对于商会是不是完全意义上的非政府组织,历来争论不断。一种观点认为,商会是市场中介组织,也称为经济类中间性体制组织,突出其经济性质和经济功能。另一种观点认为,商会是社会中介组织,强调其社会性质和社会功能。还有一种观点是,商会是社会利益集团的代表和治理组织。对于商会性质的不同理解导致了不同的商会制度。

   各国的商会制度在自身发展的过程中各有自己的特点,形成了不同的类型,大致可分为三种:一种是公法型,又称为大陆型,以法、德等大陆法系国家为代表;另一种是私法型,又称为英美型,以英国、美国等英美法系国家为代表;还有一种是介于上述两种类型之间的商会,即日韩型,以日本与韩国为代表。(具体内容见附件一)从管理体制和法律规范来看,大陆性国家普遍把商会作为一种特殊的非政府组织,大多大陆型的国家都倾向于对商会特别立法。如法国就于1858年颁布的历史上的第一部《商会法》同属大陆法系的德国也于1956年颁布了《工商会法》。

本课题组建议商会专门立法,出于两方面的考虑,一方面,中国的法律体系以大陆法系的特征为主,商会的功能和管理也和大陆法系国家相近。因此,从法律角度来讲,中国建立专门的《商会法》,符合中国的法律制度体系。此外,由于商会作为非政府组织的特例,在中国整个非政府组织管理系统还没有理顺的前提下,商会专门立法也较为保险。

2.立法过程中,还应注意的问题是对境外商会应采取较为严格的登记措施。由于中国的非政府组织大都还处于“断奶期”,并轨管理中外商会必须考虑到这一情况。由于境外商会成熟的运作,同等法律条件下的商会管理将会给境外商会带来更大的发展空间,此外考虑到可能存在的国家安全因素,为此,我国在制定有关非政府组织的专门法律时,甚至包括对关涉非政府组织法律的修改、完善时,当前还是应当对国内非政府组织和外国非政府组织进行区分,设置不同的法律规制方法。总的说来,对国内非政府组织,要以鼓励、支持和引导为主,发挥其独有的法治功能及对形成稳定社会秩序的促进作用,培植民主和法治的社会根基;而对于外国非政府组织,要实行相对严格的法律规制方法,包括领导人的资质,双重管理体制的完善等。预防其从事危害国家利益、颠覆国家政权等不法、犯罪活动。

    3.同时,进一步完善和强化非政府组织的法律责任。

  我国在对非政府组织进行法律规制时,应当借鉴各国经验,注意完善相关的法律责任体系。其中,包括非政府组织的法律责任形式、非政府组织的法律责任由谁承担以及如何落实非政府组织的法律责任问题。我们认为,在完善和进一步强化非政府组织的法律责任方面,应当注意以下三点:1、确立区分责任原则。从宏观层面来看,应当区分非政府组织的法律责任和非法律责任(例如:政治责任,道义责任、纪律责任);从微观层面来看,即从非政府组织的法律责任来看,应当进一步区分其宪法责任和部门法责任(刑事责任、行政责任和民事责任)。与传统部门法的法律责任相比较,目前更应当强调宪法责任。2、明确规定法律责任主体。其中包括:哪些法律责任应当由非政府组织承担,哪些法律责任应当由非政府组织领导人承担,哪些法律责任应当由非政府组织个别成员承担。3、明确规定法律责任的承担顺序。这不仅包括非政府组织所应承担的法律责任与其所应承担的政治责任,道义责任和纪律责任等的相互关系及承担顺序问题,还包括该非政府组织所应承担的具体刑事责任、行政责任和民事责任等法律责任的承担顺序问题。

(四)、对非政府组织进行区分,并逐步实现境内外统一的非政府组织管理体系,是对中国公民社会的长期和稳定的制度安排。虽然目前一些地区为解决境外非政府组织的管理问题,采取了临时性的措施,但从长远的发展来看,对境外非政府组织的管理必须要有一个长久和稳定的制度安排。

    1.非政府组织内外统一管理的趋势

根据民政部对非政府组织管理的五大条例的规划,境外非政府组织将不单独立法,这就意味着目前唯一规范境外非政府组织的法律《外国商会管理暂行规定》(1989年)将在不久后废除,与其相对应的是,民政部撤并了原先的外国人团体管理处,而把此处放入各地的民政机关,由当地民政部管理各地的境外非政府企业。从今年新出台的《基金会管理条例》(2004年6月1日)来看,对于境外基金会的管理和中国基金会的管理并轨。这些做法暗示着:境外非政府组织的管理将并入中国非政府组织管理体系。

目前,世界各国对境外非政府组织实行的普遍做法是:各境外非政府组织在他国的登记和管理和其本国的境外非政府组织基本相同,这一做法也符合WTO的原则。因此,本文觉得要解决境外非政府组织的合法化问题,必须先解决和完善中国非政府组织的法律法规,在此基础上,境外非政府组织的登记和管理可参照本地非政府组织的登记和管理制度,在此基础上,增加相应的境外管理部分,起到规范境外非政府组织登记和运行的作用。

2.完善整个中国非政府组织法律体系

由于历史的原因,我国的非政府组织法制却极不健全。即便在改革开放之后,我国相应领域的立法工作也滞后于非政府组织的发展。例如,立法层次不高,至今未有一部法律;条例的内容侧重于登记程序,在税收、财务管理、员工社会保障方面尚未有突破等。而对于外国非政府组织在我国境内的活动规制更少,目前也只有2004年颁行的《基金会管理条例》。有鉴于此,在加快商会立法的基础上,对整个中国非政府组织的立法还有两点建议:

(1)、对《社会团体登记条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》以及《民办非企业单位登记管理暂行办法》等诸多法规、规章进行适时的修改完善。

(2)、完善民法、刑法和行政法等部门法有关非政府组织的规定。只有这样,才能形成对非政府组织进行规制的体系完善、内部和谐的法律系统。

第五章:地方境外非政府组织立法的长期制度安排

一、 对中国民间组织结社的需求分析

尽管目前民间组织法规因其缺乏实效并且导致了民间组织合法律性和正当性的悖谬而面临合法性问题,但如果它仍然具有改变现状、应对未来的潜能,那么,其合法性问题终究可以在现有框架内得到解决。

  所谓应对未来,主要是满足人们的结社需求问题。公民的结社需求具有人性的成分。有学者用“水瓢原理”来形容人性层次的结社需求——它就像水瓢一样,你用力往下按时会暂时隐没水中,但稍一松手它就又浮起来。结社需求还有社会经济政治环境的成分。改革开放后,我国实行政企分开、政社分开的大规模改革,政府包揽一切的社会生活方式逐步被放弃,许多过去由政府负责的社会功能需要新的社会部门去担当;而随着现代化的发展,很多新的社会问题也不断出现,政府和企业都难以承担或者缺乏激励去解决这些问题,民间组织因此有着广泛的社会需求。同时,社会生产力的发展不仅带来公民生活方式、心理信念的变化,也为公民结社提供了经济基础。这些社会经济政治环境的改变,注定结社需求不仅不会削弱,反而会继续高涨。有学者比较了法国、日本、比利时、匈牙利、美国、新加坡、印度等15个国家和地区每万人拥有的非营利组织数,结果中国大陆才只有1.45个,只是法国的1.3%,日本的1.5%,新加坡的10%,即使与本国的台湾地区相比,也只是其15.5%,由此可见,我国公民的结社需求必定会有持续不断的增长。

  通过立法抑制、堵塞公民的结社需求,是此前几部民间组织法规所体现的倾向。其结果也正如我们看到的,大量非法民间组织的实际存在,已经宣告了这种围追堵截式立法的破产。

在立法和民间组织管理实践中,应对日益增长的结社需求还有另一种方式,即“规划”人们的结社需求。立法上,《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》都规定,在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体或民办非企业单位,没有必要成立的,登记管理机关不予登记;实践中,少数民间组织具有垄断地位,即国家只允许公民参加某一组织,而不允许建立新的同类组织,甚至要求公民必须参加某一组织。“规划”作为应对结社需求的一种方式,试图通过人们实际参加或促使参加某些已经构建好的组织,来达到满足人们结社需求的效果。但是,先且不说结社需求是否可以规划,从这些可供人们选择的组织看,其一定程度的垄断性是建立在对政府的依赖基础上的,多数情况下,其本身就是由政府直接或间接设立的。政府之所以愿意人们参与该组织,是因为政府对其有绝对控制的权力。实践中,这些组织往往充当社会学家所说的“第二纵向沟通渠道”的作用,或者干脆就是政府管理社会的一个工具。参加这样的组织是否能被称之为“结社”,在理论和实践上都存在着疑问。重要的是,这种疑问不仅是笔者存有的,在笔者的调查过程中,几乎所有被调查者都对此表示困惑,甚至执法人员也坦然承认这与严格的“结社”概念有着区别。结社需求无法通过规划来满足,是基于其本身的性质。结社就意味着自愿、独立选择,没有选择的自由,结社概念就是空洞的。

结论:通过立法抑制、堵塞公民的结社需求,是此前几部民间组织法规所体现的倾向。其结果也正如我们看到的,大量非法民间组织的实际存在,已经宣告了这种围追堵截式立法的破产。“规划”作为应对结社需求的一种方式,试图通过人们实际参加或促使参加某些已经构建好的组织,来达到满足人们结社需求也是不符合实际要求的。

二、对民间组织发展的立法建议

1、制定《民间组织法》,逐步建立完善民间组织法律体系

  在结社法或民间组织法的基本框架下处理NGO 和政府的关系,是西方民主国家的基本思路。这些国家的法律明文规定了结社的条件,达到条件就可以办理登记手续,一般不需要审批。相形之下,中国民间组织基本权利的长期缺失实际上早就引起了官方的注意。“我们迫切需要构建一个民间组织的法律体系。现有法律只是对民间组织登记管理的行政程序作了规定,缺乏一个与宪法相衔接的民间组织的基本法,民间组织在实体上的权利、义务、地位和作用都还没有得到明确。”前民政部社团司司长陈金罗在一次有关NGO 法律环境的学术沙龙上说。

在尚无基本法的情况下仅有一个登记管理条例,在吴明看来,是立法程序出现了“倒置”,这是非常不合理的。“一般来讲,应先有一个位阶较高的对实体权利地位等等进行确认的法律,比如先有《公司法》规定公司的基本权利义务,再出台一个程序性的《公司登记管理条例》,这才顺理成章;现在社团管理没有结社法,而民间结社又很活跃,国务院出于行政管理的需要,不得已先出了一个登记管理条例,因此在实施过程中出了很多问题,无法解决。”

2、推进管理制度变革,从控制型管理转向培育服务型管理

  以制定《民间组织法》为契机,推进民间组织管理制度变革,从控制型管理转向培育型管理,是真正贯彻落实“小政府、大社会”的政治体制改革方向,促进并巩固民主法治建设的成果,实践“善治”的政治理想的必要之举。

  现行民间组织登记管理制度表现为严格的控制型管理。这种管理制度取向的合理性在于管理对象的“不成熟”,可能性也以管理对象的实际“幼稚”为前提,随着管理对象的成长壮大,这种管理的成本会越来越高,逐渐超出管理部门支付的可能限度,导致管理者无力应对、滑向实际放任的局面。与控制型管理相对的是培育服务型管理。所谓“培育”,是指这种管理模式虽然同样考虑管理对象的成熟程度,同样考虑管理对象的不当行为对国家、社会、他人及其自身可能带来的危害,但它并非一般化地对管理对象采取不信任态度,而是以管理对象的成长发育需要为出发点,按其实际发育程度给予其自治权利,尽量尊重并培养管理对象的主体意识;同时,对那些社会迫切需要、在政治、经济、文化领域发挥重要作用的民间组织(如环境保护组织)提供积极的政府支持,扶植、促进公益民间组织的发展。所谓“服务”,是指这种管理模式的目的主要在于提供政府服务,促进民间组织的责任意识,提高民间组织的社会公信度,例如:通过民间组织的公共信息发布,让普通公民随时可以方便地了解民间组织的实际状况。随着管理对象的成长壮大,培育、服务型管理的成本会越来越低,避免控制性管理在管理对象与控制性执法之间的恶性循环。

  从控制型管理转向培育服务型管理,首先需要废除“双重负责管理体制”。“双重负责管理体制”不仅不能实现当初的立法目的——配合民政部门实现对民间组织的有效监督管理,而且在实践中产生诸多始料不及的弊端,如阻碍公民结社权的实现,业务主管单位和其所属民间组织相互利用、谋取非法利益、帮助和保护所属民间组织从事非法活动等。

从控制型管理转型培育服务型管理,必须改革现行登记制度。从世界范围来看,民间组织的登记制度主要有以下几种类型:一是要求所有民间组织都必须登记,同时规定了申请登记的严格条件(属于控制型管理),如新加坡、泰国;二是要求所有民间组织都必须登记,但是对登记条件没有任何实体限制,如印度尼西亚;三是只要求某些特定类型的组织必须登记,如英国只要求慈善组织必须登记;四是基本采取自愿登记原则,同时规定经过登记的组织得享税收及其他方面的优惠政策,如美国、加拿大、南非等;五是所有民间组织均无须登记,如意大利。第一、二种登记制度便于管理或控制,但是成本很高,适合于人口基数小或者民间组织不发达的国家。第三种登记制度适当降低了制度成本,但是在确定何种组织应该登记的问题上,需要结合社会发展的实际情况。第四种通过法律规定因势利导,属于培育型管理的典型。第五种不要求登记,完全采用追惩制方式进行管理,适用于民间组织发展相对成熟、能够很好自律的国家,应该是所有国家民间组织管理制度最终的归宿。考虑我国政府职能改革对行政部门执法力量配置的要求,考虑我国人口基数大、民间组织数量多的实际情况,也考虑我国改革开放对稳定的政治环境的需求,本文建议综合上述第三、四种登记制度,规定特定类型和达到特定规模的组织必须进行登记,同时对其他民间组织规定自愿登记、税收优惠原则。这样,那些虽不属于法定必须登记的组织,可以自愿登记成法人,从而在与其他社会主体发生民事、刑事、行政纠纷时,可以按照法人的相关制度承担责任、享受权利。而未经登记的组织,只能以公民身份享受权利,当涉及责任承担时,可以规定连带责任或其他责任承担形式。

    作者简介:汤蕴懿上海社会科学院经济研究所助理研究员

 
 
 
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