欢迎访问中国社会组织公共服务平台
当前位置:首页 理论研究文集

城市社区社会组织发展与治理的法律创制

刘  芳

[摘 要]推动城市社区社会组织社会治理结构的优化,加强和完善对城市社区社会组织的法律创制,提高“依法治理”和社会服务功能,是当代社会管理的发展趋势。“依法治理”是建设服务型政府,推动社会主义民主事业和法治事业发展,构建和谐社会的基本社会治理模式。城市社区社会组织的治理能力和服务功能是政府的治理能力和服务功能的延伸,是促进社会主义民主事业发展的积极因素,是维系国家持续稳定发展的重要力量。目前,学界关于城市社区社会组织的治理能力的研究大都基于社会学的角度,而治理与法治相结合为研究城市社区社会组织的治理机制提供的新的视角。因此,本文从治理与法治相结合的视角探讨相关治理理论的内涵、法律创制的意义,并结合我国国情和国外先进的制度经验,最终探讨城市社区社会组织发展与治理的法律创制中的有关问题。

[关键词]  城市社区社会组织      社会治理机制      法律创制

 

随着国家经济社会的发展的不断进步,中央高度重视社会组织的发展。党的十六届六中全会和“十七大报告”也分别指出,要建设服务型政府,强化社会管理和公共服务职能。在社会建设和发展的过程中,社会组织的“触角”正向社会生活的各个领域不断延伸,成为加快地方经济、科教、文化建设的推进器。社会组织的大量涌现,尤其是以城市社区社会组织为代表的具有中国特色的新型社会组织发展日新月异,其对中国政治,经济,社会的发展影响日益显著。为了不断探索和实践具有中国特色的社会管理新格局,进而充分发挥社区在构建社会主义和谐社会的重要基础作用,加快城乡经济社会发展一体化新格局,必须进一步加强指导和发挥以基层群众自治为基础的城市社区社会组织的社会服务功能,必须进一步推动建立健全城市社区社会组织的管理体制和运行机制,深入开展对城市社区社会组织的法律创制活动。以期推动城市社区社会组织的平稳快速发展,促进社会主义基层民主事业的兴旺,最终,努力实现构建社会主义和谐社会的最终目标。

伴随着改革开放的逐步深入,中央与时俱进,社会民主环境日益改善,社会管理体系逐步完善,社会治理结构日渐科学化和规范化。与此同时,城市社区社会组织的发展日益蓬勃。据2009年统计,全国共有社区服务设施约14万处,区县级社区服务中心1942个,乡镇、街道社区服务中心7784个,居委会社区服务站24569个,其他社区服务设施105544个。据2009年第二届社区社会组织高层论坛透露,截止2009年,全国城市社区社会组织数量接近100万个。城市社区社会组织在扩展社区服务,扩大社区就业,丰富社区文化活动,促进社区和谐,维护社区安全等领域发挥着越来越大的作用。 

一、城市社区社会组织发展与治理的研究起点 

(一)城市社区社会组织的理论基础

1、城市社区社会组织的概念考辩

长期以来,社会民众基于各种需要而自发组成的群体被视为社会公共领域存在和发展的必备条件,马克思认为:“家庭和市民社会是国家的真正构成部分,是意志所具有的现实和精神实在性。它们是国家存在的方式。家庭和市民社会本身把自己变成国家。它们才是原动力。”因此人们基于结社权而组成了政府和企业以外的非政府组织。非政府组织在世界范围内称谓不同,“在英国和印度,人们的注意力放在‘志愿组织’;在法国,人们谈论得较多的是‘社会经济’;在东亚,‘社团’是最常用的概念;在转型国家,‘公民社会组织’最为时髦;在发展中国家,人们只知道‘非政府组织’。”在我国,长期以来最常使用的是“民间组织”,2007年改用“社会组织”的概念取代了“民间组织”的概念,随后中央又提出“新社会组织”的概念,“新社会组织”是指相对于政党,政府等传统组织形态之外的各类民间性的社会组织,主要包括社会团体,基金会,民办非企业单位,部分中介组织以及社区组织。

城市社区社会组织作为社会组织的一个重要组成部分,其概念也存在着争议,包括“社区民间组织”、“社区社团组织”,以及有学者所称用的“社区中介组织”。而使用城市社区社会组织不仅与“社会组织”的大概念相适应,又反映了它的社区基层性的特征,因此目前在国内被广泛采用。

通过对各种官方资料和学者论述的收集和提炼,可以认为城市社区社会组织是指由社区成员在社区范围内单独或联合举办,在社区范围内开展活动,以满足社区居民不同需求的社会组织。它是社会组织的基本组成部分,是国家权力和社会力量互动的产物,是基层民主的体现。

2、城市社区社会组织的基本属性

⑴独立性。城市社区社会组织以社区为组建单位,或是通过自身力量组建,或是由其他社会力量帮助组建,而没有具体的行政规划和行政参与。其相对于政府是独立的,政府可以向城市社区社会组织做出行政指导等不影响其权利义务的行为,不可以直接向其发出行政命令等影响其权利义务的行为。如广州市以行政指导的方式引导本地区的社区社会组织开展志愿服务,114个街道成立了义工联络处,1139个社区建立了义工工作站。

⑵自治性。城市社区社会组织以社区成员的意愿和需求而自由组建,其行为体现着组织内社区成员的意志,按照其意志活动。城市社区社会组织在法律及自身规则的约束下自主、自立、自治,除非其活动损害了成员、第三人或社会利益,否者外界不能干预其自治性,这也体现了我国基层民主事业的发展趋势。以城市社区社会组织自行维护社区治安为例,广西各市区的社区广泛自发成立社会治安综合治理群众性组织超过4300个,参与人数超过11万人,有力的维持了社区治安。

⑶公益性。城市社区社会组织不以营利为目的,其宗旨在于服务社区成员乃至服务社会,其行为具有公益性。城市社区社会组织所从事的活动往往是主流社会体制(包括企业—市场体制,政府—国家体制,大型社会组织—宏观社会体制)所没有涉足的微观领域,或是说主流社会体制没有提供给小范围主体(社区主体)以公益性服务,而城市社区社会组织服务于这一微观领域。如北京市前东城区,截止2008年有20多个城市社区社会组织在中心举办了200多场公益服务活动,受益群众达2万多人次。

⑷基层性。城市社区社会组织源于城市的最基层,以社区为单位,广泛的分布于城市之中。城市社区社会组织可以以单独社区为单位,也可以以多个社区为单位,也可以与大型社会组织合作,这样有利于自下而上的构建我国的基层民主社会。例如,截止2008年,北京市全市各社区登记的社区社会组织为209个,而据不完全统计,未登记的达11587个,活动覆盖全市1969个社区居委会,参与群众126.06万人。

3、城市社区社会组织的基本类型

根据城市社区社会组织所提供的服务性质可以将其分为帮扶型、维权型、便民型、娱乐型四类,而不同类型的城市社区社会组织发挥着不同的社会功能。具体言之:

⑴帮扶型城市社区社会组织

帮扶型城市社区社会组织是指由社区成员在社区范围内单独或联合举办,以帮组社区内困难成员为目的,而结成的提供各种帮助的城市社区社会组织。帮扶型城市社区社会组织能够切实的帮助在城市生活中有困难的居民,能够有效的配合国家的就业政策,能够缓解社会矛盾,并且其做为居民自发成立的社会组织,能够培育人们的慈善理念,培育社区共同意识,培育人们的社会责任意识。

帮扶型城市社区社会组织在实践中广泛存在,典型例子是目前在全国各地广泛建立的社区养老组织。如南京市鼓楼区形成了以区政府为领导,各社区社会组织为运作主体的社会化服务模式,由区政府提供财政支持,由各社区社会组织开展具体的服务活动,开设老年餐桌,聊天室,按摩室等,为社区老人乃至社会上老年人提供温馨服务。又如南宁市兴宁区望州南社区成立的“能帮就帮互助协会”,坚持“帮困助贫、温暖通行”的宗旨,自2001年成立以来,共帮助困难居民达49850人次,在社会上产生了积极的影响。

⑵维权型城市社区社会组织

维权型城市社区社会组织是指由社区成员在社区范围内单独或联合举办,以维护社区成员的合法权益和社区稳定为目的,而结成的提供各种维权服务的城市社区社会组织。它不仅能够调解社区成员的利益矛盾,维护社区成员的关系,而且其能够适时的提供法律援助。

社会的稳定离不开社区的稳定,城市社区社会组织广泛参与社区维权、纠纷调解、综合治理等活动,在维护社区稳定中发挥了重要作用。如桂林市七星区毛塘路社区少年心理疏导协会,邀请市人民医院的心理医生、广西师范大学的心理教师给心理障碍的青少年学生进行疏导,帮组青少年恢复心理健康。

⑶便民型城市社区社会组织

便民型城市社区社会组织是指由社区成员在社区范围内单独或联合举办,以方便社区成员生活为目的,而结成的提供各种便利服务的城市社区社会组织。便民型城市社区社会组织的出现是由于社会生活节奏加快,要求小区不仅仅发挥“住”的功能,还要发挥“便利”的功能,为人们提供日常生活所需要的一些便利,节约生活成本。

如烟台市李沧百通社区温馨服务中心,以方便社区成员,服务社区成员为己任。社区居民只要打个电话就会有中心成员上门服务。据统计,这样的社区社会组织在该市有约 2300多家。又如青岛市四方区70多家社区社会组织不断拓展服务项目,拓宽就业渠道,为下岗失业人员提供就业岗位,组织举办各种培训班、招聘会、洽谈会,提供就业指导培训,为失业人员和企业牵线搭桥,并且引导失业人员自主创业。

⑷娱乐型城市社区社会组织

娱乐型城市社区社会组织是指由社区成员在社区范围内单独或联合举办,以满足精神文化需求为目的,而结成的提供各种体育、文化等娱乐服务的城市社区社会组织。娱乐型城市社区社会组织能够丰富社区成员的业余生活,满足社区成员的精神文化需求,提高社区成员的生活质量,将社区成员聚集起来从事文化娱乐活动,提高社区的活力和凝聚力,有利于社区成员间的和谐相处。

从各地实践上看,娱乐型城市社区社会组织有从事文艺表演活动的社区社会组织,组织社区成员开展各类文体活动,如桂林市七星区毛塘路社区各类文体协会,定期组织会员开展游园、电影周、联欢会、端午粽子节、重阳敬老节等大型娱乐活动;有从事文化学习的社区社会组织,组织社区成员互学互助,即增长知识又团结了社区成员,如南宁市新竹社区老年歌咏队、老年秧歌队、老年拳剑队、社区书画社、社区棋艺社等10多个社区社会组织,以及在小区设立微型图书馆,电子学习室等。

 

(二)社会治理理论的阐释

1、社会治理理论的概念考辩

治理一次源于拉丁文和古希腊语,愿意为控制、引导、操纵。1989年世界银行在概括当时非洲情形时,首次使用“治理危机”一词,此后治理被广泛应用于政治发展研究中。自20世纪90年代,西方政治学和经济学家对治理进行新的定义,罗西瑙在《没有政府统治的治理》中认为“治理指的是一种由共同的目标支持的活动,这些管理活动的主体未必是政府,也无须依靠国家的强制力量来实现。”全球治理委员会1995年的一份题为《我们的全球伙伴关系》中对治理界定为:“治理是各种公共的或私人和机构管理其共同事物的诸多方式的总和。”并指出治理有四个特征:“治理不是一整套规则,也不是一种活动,而是一个过程;治理过程的基础不是控制,而是协调;治理既涉及公共部门,也包括私人部门;治理不是一种正式的制度,而是持续的互动。”具体而言:

⑴治理目的在于满足公民的需求,它不仅是静态的理念,而且是一个动态的运作过程,所有的治理理论必须通过治理主体运用于社会管理和服务之中。

⑵治理与统治相区别,并不追求权力的控制,而是追求权力和各种社会力量之间,以及各种社会力量之间协调,共同从事社会治理活动。

⑶治理讲求政府、企业、社会组织的有效配合,治理“不再是监督,而是合同包工;不再是中央集权,而是权力分散;不再是行政部门的管理,而是根据市场原则的管理;不再是由国家‘指导’,而是由国家和私营部门合作。

⑷治理的规则是灵活的,不是一成不变的,它不断适应着社会需求的变化,处于不断完善的与社会互动的过程中。

2、社会治理理论下“三位一体”关系分析

    所谓社会治理的“三位一体”关系是指在社会治理中,政府、市场、社会组织相互分工,相互协作,共同促进社会进步。具体而言:

⑴政府和城市社区社会组织形成合作关系

提倡政府与城市社区社会组织间的合作关系模式作为社会治理的价值理念,利于中国治理模式的平稳转型。合作主义重视在利益分化和权力多元化基础上的有机整合、相对均衡、有序协调一致。特别是合作主义强调制度性整合,主张政府和城市社区社会组织进行制度性合作,达到双赢。

在具体的合作机制中,政府的作用集中在制定各类城市社区社会组织发展的政策法规,加强引导和监督,以及对城市社区社会组织的设立及其构成人员的资格进行审核确认等层面。同时,保证城市社区社会组织的独立性,强调自下而上的建立机制。政府和城市社区社会组织对社会事务应进行分工,将涉及整体公共利益,需要长期投入和建设的事务交由政府主导,而将体现社区民众自治,需要民众亲身参与,亲自管理的实务交由城市社区社会组织主导,政府提供相应的协助。

⑵城市社区社会组织之间适当采取市场机制

城市社区社会组织通常会向社区乃至社会提供一定的公共产品。这里所说的公共产品包括物质资料也包括各种服务,具体而言是指政府、社会、企业免费或低费提供给不特定的有相应需求的人的物品和服务。随着城市社区社会组织的发展,其非政府性、非盈利性以及基层自治性保证其提供的公共产品能有效填补政府和企业的空缺,并促进公共产品的优质化和高效率,增加社会福利。

所谓“适当采取市场机制”,是为了更好的向社会提供公共产品,城市社区社会组织可以适度引入市场机制,合法、合理的实现公共管理和市场竞争的有机结合。将公众的满意程度作为评价城市社区社会组织服务质量的首要标准,以公众的需求作为城市社区社会组织运行的首要着眼点,提供优化、多样、个性的服务。有限度的引入市场竞争机制,在提供相同公共产品类型的城市社区社会组织间进行优胜劣汰的尝试,以保证城市社区社会组织向社会提供的公共产品的质量和效率。

(三)城市社区社会组织发展与社会治理理论的辩证关系

从辩证法的观点来看,城市社区社会组织的发展与社会治理理论之间不是孤立的,而是相互联系,相互作用的,同时为社会主义民主事业服务。

1、社会治理理论与城市社区社会组织发展的相互联系

社会治理理论是城市社区社会组织的发展的理论支撑点,社会治理理论的提出为城市社区社会组织的发展指明了方向。治理与统治不同,治理的主体是社会机构,治理的权威来源于社会,治理追求自下而上的运行方式,强调政府权力与社会力量的合作与互动。因此,作为基层社会自治代表的城市社区社会组织必然以社会治理理论为基础,其自治、独立、基层等特性要求以治理理论为指导。

城市社区社会组织的发展是社会治理理论的具体实践形式。罗茨在六种对于治理的不同定义中指出“作为自治组织网络的治理,它指的是建立在信任与互利基础上的社会协调网络。”城市社区社会组织作为社会自治网络的基本组成部分,由社区成员参与组成,体现着社区成员的利益和要求,自我管理,自我服务,体现了社会治理理论的四大特征,是社会治理理论的具体实践方式。

2、社会治理理论与城市社区社会组织发展的相互作用

社会治理理论指导城市社区社会组织的发展,不断修正城市社区社会组织的内部治理机构和运行方式,不断促进城市社区社会组织发展的合理性;城市社区社会组织的发展能够反作用于社会治理理论,在实践中不断完善社会治理理论,不断促进社会治理理论的科学性。

3、社会治理理论与城市社区社会组织发展共同服务于社会主义民主事业

社会治理理论与城市社区社会组织的发展分别从理论层面和实践层面顺应了社会民主的发展,都是社会主义民主发展的内在要求。社会主义民主以人民利益为出发点,尊重人民的权利,保护人民的权利行使手段,人民既是社会发展的目的也是社会发展的核心力量。因此,社会主义民主的发展必然需要纠正传统统治理论以政府为中心的弊端,树立更能体现人民自治的社会治理理论,并推动社区社会组织的发展,使得人民自治能在基层社会更好的实现。

从城市社区社会组织与社会治理理论的辩证联系可知,城市社区社会组织在发展过程中必须以社会治理理论为指导,在运行的过程中不断优化内部治理结构和活动方式,提高城市社区社会组织的社会治理功能,促进基层民主与社会的进一步发展。

(四)城市社区社会组织发展中的“依法治理”

所谓“依法治理”,是指治理主体服从法律的权威,在法律的规定下从事社会治理活动。治理并非万能,在治理之下,必须配合依法自治,才能实现城市社区社会组织的稳定发展。具体而言:

1、治理主体必须在有效的规制下实现治理职能

治理能够补充政府和市场在社会调控和管理过程中的不足,但是任何治理的主体必须在政府和市场的基础上方能有效运作,治理主体不能够替代政府和市场,而必须在有效的规制下实现治理职能。所谓在有效的规制下实现治理,首要前提便是治理具有合法性,要求国家对治理主体和治理活动有完备的法律,治理主体自觉服从法律的权威,达致依法自治。

2、城市社区社会组织是治理的主体也是治理的对象

城市社区社会组织是实现社会自治的有效媒介,是实现社会治理的主体之一。因此,城市社区社会组织本身亦需要良好的治理,其是治理的主体也是治理的对象。实现其自身的有效治理需要内部自治和外部规制的配合以及各种制度的完善,而法律创制作为有效的外部规制方式,发挥着极大的指引作用。

3、社会治理与依法自治相结合

强调城市社区社会组织走向治理和依法自治相结合,一方面表明城市社区社会组织在法律的指引下活动,依法制定章程制度,依法服从行政机关的管理,依法从事各项社会活动,依法受到监督和制裁,是法治语境下的治理;另一方面表明在法律的范围内城市社区社会组织有治理权,行政机关只能在法律的范围内按照法定程序对其进行管理监督,是治理语境下的依法自治。

(五)本节小结

对城市社区社会组织发展与治理的法律创制,必须有充足的理论论证和理论指导。1、依次对城市社区社会组织的概念、特征、类型和社会治理理论的概念、特征、运行方式进行深入分析,提炼两者的内在关联性,得出城市社区社会组织的良性发展必然要“走向治理”。2、治理不是万能的,城市社区社会组织的发展和治理必须在法律的规制下进行,“依法治理”是对治理理论的完善,也是城市社区社会组织的未来发展方向。

二、城市社区社会组织发展与治理的现状与掣肘 

(一)城市社区社会组织的发展现状

1、我国社会组织的总体发展状况

自改革开放以来,随着我国市场经济和法治建设的深入进行以及公民社会意识的觉醒,包括城市社区社会组织在内的社会组织获得了充足的发展空间。以三个阶段来划分,1978年的经济体制改革是第一阶段,国家的部分资源由政府分离出来,社会组织获得了较大的活动空间,至1992年全国登记的社会组织数量达到154502个;1993年起政府进行的政府机构改革为第二阶段,至2001年全国登记的社会组织数量已达210939个;2001年我国加入WTO,为社会组织迎来了第三个发展机遇期,对外接轨的步伐加大,社会组织不断借鉴国外先进理念和制度完善自身的发展,据民政部统计至2009年全国登记的社会组织数量已达413660个,有固定人员4758332人,捐赠收入达772601万元。由于管理体系不完善,有大量的社会组织并未登记,因此全国的社会组织的总数量将大大超过41万,有学者估计总数量将达300万个。

其中,城市社区社会组织作为与基层社会自治关系最为密切的一环,从1991年始,国家提出了加强城市社区社会组织建设的思路,强调发展社区服务,扩大社区成员参与,以实现社区自治为基础,推动基层社会自治发展。因此,自上世纪90年代,城市社区社会组织迎来了重要的发展契机。

2、城市社区社会组织的发展状况

2009年第二届社区社会组织高层论坛透露,截止2009年,全国城市社区社会组织数量接近100万个。同时,东部、中部、西部发展不平衡。以北京为例,截止2008年,全市各社区登记的社区社会组织为209个,而据不完全统计,未登记的达11587个,在登记的城市社区社会组织中,城区登记163个,占总数的78%,郊区登记46个,占总数的22%;未登记的11587个城市社区社会组织中,文体活动类的为5049个,占总数的43.6%,生活服务类、社会事务类、慈善公益类、志愿服务类总共6538个,约占总数的56.4%。又以湖北宜昌市夷陵区为例,该区在民政府部登记在册的城市社区社会组织为229个,正式单位会员8697个,会员16.77万,覆盖率但85%。再以宁夏银川为例,截止20095月,全市6个县(市)区城社区社区共发展培育各类社会组织5102个,其中登记2991个,备案2111个,涉及公益类、维修类、服务类、活动类、慈善类等五大类,共有会员6万余人。

(二)城市社区社会组织的发展掣肘

1、法律法规不健全,影响城市社区社会组织的健康发展

近年来,中央和地方均加强了对社会组织的法律创制活动,为社会组织的发展提供了一定的法律指引。包括《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《事业单位登记管理暂行条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《民办非企业单位登记暂行办法》、《取缔民间非法组织暂行办法》、《民政部主管的社会团体管理暂行办法》等。然而,由于立法规划的滞后以及立法资源的不足,导致我国迟迟没有一部专门规制城市社区社会组织的全国性的法律法规,尽在个别地方有专门的地方性行政法规,如成都市《社区社会组织登记暂行办法》,但总体上立法层级过低且不全面。虽然在对城市社区社会组织的法律治理过程中可以参见其他相关法律法规,但是对城市社区社会组织的法律治理的特殊性无法在其他相关法律法规中体现,这阻碍了城市社区社会组织的发展和整体的法制进程。

2、“双重管理”不科学,限制城市社区社会组织的独立发展

我国目前对城市社区社会组织实行双重管理方式,对城市社区社会组织的登记设立了双重门槛:首先必须获得相关主管单位的批准,其次必须获得登记管理机关的批准。因此是在同一行政层级上,存在两个分别对城市社区社会组织负责的监督管理部门:一个是登记管理机关,另一个业务主管单位。两类管理部门分别隶属于不同的政府行政部门,所执行的行政职能和所代表的部门利益无法完全一致,不仅增加了行政干预的风险,而且不同的城市社区社会组织容易因为不同的监督管理部门而受到不同的政策待遇。在这种管理体制下,行政权力的触角延伸太长,社会组织的设立受到行政权力的严重制约,特别是作为基层民众自治性质的城市社区社会组织,更加容易受到行政权力的不当干预。

3、管理体系不完善,制约城市社区社会组织的全面发展

目前对城市社区社会组织的管理主要集中于事前审查,城市社区社会组织一旦登记成立,除了统一的年检之外,几乎没有必要的评估和社会监督机制制约。对组织的基本制度建设,各地的法规和政策上的具体要求不尽相同,使得城市社区社会组织整体发展良莠不齐,实际上影响了城市社区社会组织的进一步发展。完善的管理体系必然要求实体法和程序法的共同完善,要求从登记到运行的每一个环节都有相关明确规定,这样才能对城市社区社会组织进行有效治理。

4、民众参与不积极,阻碍城市社区社会组织的广泛发展

城市社区社会组织是随着市场经济的发展、各种利益主体的多元化而在政府主导下产生和兴起的。所谓“民众参与”,是城市社区社会组织在成立、运行的各个环节都需要社区成员或其他基层民众的广泛参与,而不仅仅是那些专业人士、工作人员参与。但是目前,参与城市社区社会组织设立以及服务活动的主要是专门从事或长期从事社会组织活动的人员,特别是具有帮扶性质、维权性质、便民性质的城市社区社会组织的成员大都由社会上比较有实力的社会组织在各社区设立分支,社区成员的参与力度明显不足,这制约了城市社区社会组织的进一步发展。

(三)本节小结

研究我国城市社区社会组织的发展的现状和不足,是为了发现我国城市社区社会组织发展与治理的症结之所在,“对症下药”, 保证制定的各项规范都能发挥积极的功能,实现城市社区社会组织法律创制的针对性、合理性、科学性、可操作性,实现城市社区社会组织法治化发展。

三、城市社区社会组织发展与治理的法律创制的践行价值 

在我国大力提倡和建设法治国家,建设社会主义法治社会,在全社会广泛树立宪法法律权威,提高全社会的法律意识,健全法律制度之际,城市社区社会组织作为社会自治的细胞,必然会迈入到法治化的发展道路之中。

(一)推动国家法律体系的完善

     社会领域的立法是组成一国法律体系的重要一环,现代法治社会,社会领域的立法是否完善,是否先进已成为一国法律体系是否完备的衡量标准之一。在国家从“政府——市场”二元发展模式过渡到“政府——社会——市场”三元发展模式的过程中,社会领域的立法必然进一步得到加强。而有关城市社区社会组织的立法是社会立法中最基层的立法领域,也是一国法律体系中最基层的立法领域,其不仅构成了完整的社会领域的立法体系,更配合了国家法律体系的完善。

(二)切实保障公民的结社权

结社权是指有着共同意愿或利益的公民,为了一定宗旨而依法定程序组成的具有持续性的社会组织的权利。当今世界各国均将结社权作为公民的基本权利加以承认和保护,托克维尔指出“在民主国家,结社的学问是一门主要的学问,其余一切学问的进展都取决于这门学问的进展”。结社权是城市社区社会组织产生的基础性权利,而城市社区社会组织是公民结社权的最普遍的实现方式,城市社区社会组织与公民结社权紧密相连,所以,对城市社区社会组织的法律创制便是对公民结社权具体的法律保护。

 

(三)促进社会利益分配的合理化

所谓社会利益分配的合理化是指社会主体的合法利益需求能够得到合理的满足。对城市社区社会组织的法律创制能够促进社会利益分配的合理化。具体表现在:

1、利益主体的多元和利益诉求的差异往往意味着矛盾的产生,城市社区社会组织由拥有相同或相似利益愿望的主体组成,而内在又自成一套利益表达机制,可以实现多元利益的整合,使得不同的利益在社会上均有实现的空间。

2、城市社区社会组织能够向有需求的人提供公共服务,如帮扶型城市社区社会组织满足弱者的一定的利益需求,维权型城市社区社会组织能够维护社区成员的合法利益,它们都能够促进利益分配的合理化。

3、城市社区社会组织的利益表达机制是把双刃剑,若其公正合理则可满足不同利益主体的利益诉求,若其不公正合理则会加剧社会矛盾。所以,必须通过对城市社区社会组织的法律创制来规范这种利益表达机制,使其走向公正,合法,保证其正确的发展方向。

(四)顺应和谐社会的建构

社会主义和谐社会,应该是民主法治,公平正义,诚信友爱,充满活力,安定有序,人与自然和谐相处的社会。进一步完善城市社区社会组织的法律规制与管理,不仅能够促进其自身的建设,更能够充分发挥其在构建社会主义和谐社会。和谐社会意味着各种社会力量的合理共存和各种社会利益的合理满足,也意味着社会主体之间的矛盾得以合理的化解。城市社区社会组织因其独立、公益、自治、基层等特性而有益于化解社会矛盾,并且其能够在政府的指导和引领下在经济领域对企业起着服务、沟通、监督等作用;在社会领域发挥帮扶、济困、救助脆弱群体的作用,增进社会和谐。

(五)促进“公民社会”的形成

社会学上的“公民社会”指介于国家、家庭和企业的中间领域,它相对于国家有其独立性和自主性, 能够克服国家权力的运行弊端,平衡国家权力, 防止国家权力的滥用和无限扩张。现代意义上的“公民社会”指一种建立在公民自主权利基础上的多元化的社会, 其中政府、市场和非政府组织是三个基本的社会部门。俞可平教授认为“社会组织是“公民社会”的主体,离开社会组织就无所谓公民社会。”现阶段我国的公民社会正处于发育初期,城市社区社会组织作为公民社会形成的营养素,必须需要科学的法律创制保障其发展,而这间接的促进了我国公民社会的自下而上的形成。

(六)完善城市社区社会组织的内部自治结构

内部自治结构是指城市社区社会组织作为自治主体,为了更好的发挥其社会功能,而应该具备的科学、合理的内部组成方式和运行方式。城市社区社会组织的发展需要内部自治结构和外部法律规制的有效配合,内部自治结构需要外部法律规制的指引,外部法律规制能够促进内部自治结构的完善。具体而言,对城市社区社会组织的法律创制在诸如成立条件,内部章程的置备和内容,内部组成结构,以及相应人员素质,活动规则,行为后果等方面提供明确的法律指引,而以上内容的确定是城市社区社会组织内部自治结构完善的前提条件。

(七)优化社会治理的“三位一体”关系

城市社区社会组织的法律创制将促使政府管理、市场调节相互影响并发挥积极作用,从而达到彼此双赢的目的,进而达到良性竞争的局面,促进公共服务环境的完善。现代公共管理理论实践告诉人们,“非政府组织是作为一种中间调节机制出现的,可以弥补市场调节和政府管理的不足。”相关法律创制的完善能为政府,市场,社会组织划分一条法律上的界限,保障城市社区社会组织在发展过程中免受权力的干预和市场规律的过分干扰,也明确城市社区社会组织与政府、市场分工合作的领域和方式。通过法律创制,三者即相互区别,又相互合作,优化公共服务环境。

(八)适应“依法治理”的国际趋势

     当今国际社会,特别是西方发达国家,正逐步走向社会化,十分重视加强社会领域的立法,特别是对各种社会组织的法律规制,力求实现“依法治理”。我国在依靠自身发展跻身世界经济强国的同时,我国的民主法治也必然要力争跻身世界前列。我国加强社会领域的法制发展,努力实现政治、物质、文化、社会的一体化发展,这既是既满足我国的发展要求,也是顺应国际发展形势,提升国际竞争力的要求。

 

(九)本节小结

     城市社区社会组织的法律创制的的功能是多元的,微观上,为我国城市社区社会组织的进一步发展提供了法律保障;宏观上,贯彻落实了中央关于加强基层群众自治的政策要求。城市社区社会组织的法律创制不仅促进了我国法律体系的完善,保障了公民的结社权,而且促进了整个社会利益分配的合理化,促进了“公民社会”的形成以及和谐社会的构建。

四、国外非政府组织发展与治理中的法律规范与启示

社会组织在国外存在不同的称谓,根据各种资料显示,“非政府组织”的称谓主要普遍使用在发展中国家,在美国通常称之为“非营利组织”或“第三部门”,而英国则通常使用“志愿组织”或“慈善组织”。但无论各国对社会组织的称谓为何,其基本内涵均是“人们自愿组成的非政治性、非营利性和非宗教性的社会组织”。由于我国也是发展中国家,所以本文在介绍国外社会组织时,以“非政府组织”一词来概括。

20世纪80年代以来,非政府组织在世界范围内迅猛发展,被美国教授萨拉蒙称做“全球性结社革命”。早在1995年,美国约翰·霍普金斯大学就非政府组织(与非政府组织内涵相当)在22个国家的发展进行调查,发现在22个国家中,非政府组织形成了1.1万亿美元的产业,雇佣人员为1900万。2004年约翰·霍普金斯大学将研究对象扩展至36个,发现36个国家中的公民社会部门(与非政府组织内涵相当)的救业人数为4550万人,其中带薪雇员为2530万人,志愿者2020万人,而总体上有1.32亿人从事社会服务活动。非政府组织在发展中国家发展也十分迅速,以印度、俄罗斯为例,早在2000年,印度约有1600万人从事志愿工作,非政府组织总支出约28亿美元;俄罗斯在2002年时,非政府组织有13.5万个,人数约200万,所提供的家庭服务和产品总成本是1430.2亿卢布。

在这场“全球性结社革命”中,政府与非政府组织的关系的范式开始转为多样化的合作范式。在转型的过程中,各国通过制度创新和法律规范为非政府组织提供了优良的生存和发展平台,这对国外的城市社区社会组织的发展也起到了很好的推进作用。

(一)国外非政府组织治理中的法律规范

1、非政府组织的法律地位

目前,从非政府组织在各国的发展来看,各国政府通常会赋予非政府组织以独立法律人格。

⑴以美国为例,作为普通法系国家的美国,法的精神和法院判例对公民的结社自由推崇备至,托克维尔在《论美国的民主》中指出,美国人普遍的信念是“必须使社会的活动不由政府包办”, 美国社会普遍认同公民的结社自由,政府无权干涉,在无数个判例和数部单行法典颁布后,美国明确了包括城市社区社会组织在内的非政府组织的独立法律人格。

⑵又以德国为例,德国的非政府组织比较发达,非政府组织人口比为175,是世界上非政府组织人口比最小的国家之一。德国作为大陆法系国家,各种社会关系均受到成文法的约束,所以非政府组织的独立法律人格由其宪法、法律、法规明确规定。

⑶再以日本为例,日本对非政府组织直接以法人来命名,将其与拥有独立法律人格的公司法人的法律地位相等同。日本《民法典》明确规定:注册的会员社团或注册的服务于宗教、慈善事业、学术、艺术和其他对公众有益且不是营利性质的基金会,可以通过取得管理机关的批准而成为法人组织。

2、非政府组织的登记方式

判断一国法律是否赋予非政府组织以独立法律人格,它的设立制度是一个重要的标准。目前,国际上非政府组织的设立制度主要有自由设立方式、行政许可方式、准则方式、强制设立方式和特许方式。其中,最为普遍的是自由设立方式和准则方式。

⑴所谓自由设立方式指非政府组织只需满足一定人数并且在设立人之间达成合意便可成立,在此过程中无须行政机关介入。英美等西方发达国家大多采取自由设立方式,但这种自由设立方式也并非完全自由,比如英国《慈善法案2006》规定了慈善组织的门槛为年收入或预期年收入5000英镑以上。又如美国规定非政府组织的解散方式包括自由解散、行政解散、司法解散,以保证非政府组织应有的资金实力和慎重设立非政府组织。自由设立方式优势在于最大限度的鼓励非政府组织的发展,保证非政府组织的社会化发展。

⑵所谓准则方式指非政府组织必须按法定程序向特定行政机关申请注册登记,获得批准方可设立。采取准则方式的大都是强调国家立法的国家,如德国、日本、新加坡等国家。准则方式在非政府组织的设立、变更、解散等环节中均有体现。准则方式体现了浓重的政府管理倾向,保证非政府组织在国家的发展规划下有秩序的运行。

3、非政府组织的成立条件

无论对非政府组织是采取自由设立方式的国家还是采取准则方式的国家通常都会将非政府组织进行具体分类,而后具体规定非政府组织的成立条件。举例如下:

德国非政府组织类型主要分为社团型非政府组织和基金会型非政府组织。按照德国《民法典》第21条的规定了社团型非政府组织的设立条件为:⑴成员在7人以上;⑵拥有明确的章程,并必须记载社团的目的、名称和住所,并载明社团以登记为成立要件;⑶实施社团董事会制度,董事会必须由会员全体大会民主选举任命;⑷若要获得法人地位还需进行登记。此外,基金会型非政府组织的成立条件是:⑴首先需要公证部门的公正,然后到州一级政府登记,在获得基金会登记证书后最后到联邦和州一级财政部门认可其公益性;⑵拥有办公场所、章程、董事会;⑶注册资金不得少于50000欧元。

日本的公益法人是其十分重要的非政府组织表现形式,其成立条件为:⑴制定有详细的章程,章程内容应包括成立目的、具体名称、固定办公场所,以及涉及资产、理事任免、社员资格的相关规定;⑵制作有财产目录和社员名单;⑶选举出理事和董事;⑷召开了成立大会。其中,章程必须报审批机关批准而后方可设立。

4、非政府组织的资金获取途径

非政府组织的资金获取途径大致包括捐赠获取、政府资助获取、自身运作获取等。

⑴捐赠获取方式,如美国,据2000年相关统计,全美89%的家庭向非政府组织捐过款,平均每个家庭捐款1620美元。 并且美国对向非政府组织提供捐助的公司进行税收优惠,有效鼓励了公司的捐助行为,激励其履行社会责任。在美国,有很多基金会为募集善款而奔波,如福特基金会,其所获取的资助款数额较大,但获取程序严谨,让捐助者充分表达资金使用的领域和方式,并且定期提供详细的资金使用报告。

⑵政府资助方式,如德国制定有《德国联邦社会援助法》,为非政府组织提供财政支持。德国的黑森州朗根市每年财政有47004800万欧元,用于社会福利服务的资金大约有200万欧元,基本上都安排给非政府组织。

 ⑶自身运作获取方式,如通过经营活动获取资金,新加坡允许非政府组织从事营利活动,但收益不能在成员内部分配,而只能用于公益事业;也有很多国家,如英国、印度支持银行向非政府组织提供低息贷款以解决资金困境。

5、非政府组织的税收优惠制度

很多国家通过立法明确给予非政府组织诸多税收优惠制度,提高非政府组织的资金使用数量和效率。各国的相关立法举例如下:

英国对非政府组织的商业收入的税收优惠如:《收入和公司税法(1988年)》第505条第1和第2款规定非政府组织从事商业活动所得收入的免税范围包括不动产收入、股息、利息、版税、养老金和扣税捐赠物品,当然这些收入必须用于慈善目的。英国对捐赠者的税收优惠如:对遗产税的优惠,规定捐赠不动产可以获得一个税收减免的最少额(目前为24.2万英镑),如果捐赠人没有从向慈善团体的捐赠中获得相关利益,一般对其免征遗产税。

德国的税法规定获得税收优惠的决定性条件是“公益目的”,《德国税收通则》具体诠释的“公益目的”,包括三种类型:⑴《德国税收通则》第51条规定一般公益目的,包括科学研究、教育事业、民族间的援助、保护环境和文化遗产、扶助青少年和老年人、支持民主事业等;⑵《德国税收通则》第53条规定慈善目的为“一个组织所从事的活动的目的旨在支持或帮助处于危难中的人士,无论这些人士是经济状况使然,还是其身体、精神或心理状况使然”;⑶ 《德国税收通则》第53条还规定了宗教相关目的如对宗教团体的支持和帮助、礼拜堂的建设、精神抚慰、宗教教育等视为公益目的。

6、非政府组织的监管体制

实践中,国外对非政府组织的管理体制大致包括三种类型:集中监管体制,多元监管体制,不特定监管体制。

⑴集中监管体制指非政府组织的等级注册和日常监管主要集中于一个行政部门的监管之中。以英国对国内的慈善组织的监管为例,其负责监管职能的是慈善委员会。慈善委员会旨在增进慈善组织的运作能力和提供慈善组织在公众中的信用程度,其是英国政府的特设机构,不隶属于任何其他部门,且独立于党派,向议会负责。慈善委员会的监管制度包括:年度报表制度,审计和独立财务检查制度,公益募捐管理制度,信访制度,质询调查制度等。这种监管体制避免了行政权力的不当干预,给予了非政府组织充足的发展空间。

⑵多元监管体制指一国将对非政府组织的管理职能分配到各个政府部门中。以日本为例,日本采取的是主管机构和登记机关双重管理的做法,并以主管机关监管为主。日本非政府组织的成立程序为:先由政府主管机关批准,而后进行法人登记。日本的监管制度体现了很强的政府主导特征,主要制度包括:年度报告制度,现场检查制度,违法行为处罚制度等。这种管理体制加强了政府对非政府组织的监管,但却阻碍了非政府组织的自由发展能力,日本目前也开始探索改革之道。

⑶不特定监管体制之一国没有明确特定的政府机关行使对非政府组织的监管职能,但实际上对非政府组织的监管分散于各个政府部门的日常工作中。与多元监管体制所不同的是,前者存在特定的主管机构和登记机关,而不特定监管机制不存在特定的政府监管机构。以美国为例,美国政府对非政府组织的监管体现在多个方面,如在税法中进行税务管理,由州首席检察官对非政府组织的财产进行监督,以及利用各种行业协会对本行业领域内的非政府组织进行约束和监管等。这种管理体制充分利用了社会的监管资源,有利于非政府组织的社会化发展。

(二)国外非政府组织的法律规范带来的启示

1、非政府组织的法律规范要立足本国国情

从不同国家对非政府组织的法律创制中可以得出,各国均是根据本国的国情,社会的发展需要以及法治文化为出发点构建对非政府组织的管理体系,以保证非政府组织的发展对本国带来利益最大化。具体而言:

普通法系国家如英国和美国,历史上秉持着自由方式的传统,在对非政府组织的法律创制中,追求非政府组织的自由发展,弱化行政权力的管理,鼓励非政府组织的自律和社会化发展。大陆法系国家如德国和日本,将政府作为最核心的管理手段,政府在对非政府组织的管理中起主导作用。追求非政府组织在政府的管理下发展,同时也重视避免行权权力的过当干预,明确管理机关,确定权力划分。

2、非政府组织的法律规范要追求政府和社会的双赢

各国在对非政府组织的法律创制中,十分重视明确“政府——社会”多元机制,注重保证非政府组织发展的社会化。在确定了政府部门的监督管理职责和具体的监督管理机构后,往往赋予一些社会机构以监督管理权能,扩展对非政府组织监督管理的广度。鼓励成立各种非政府组织的协会,由协会明确其成员组织的社会发展方向,在成员组织中进行协调、沟通,制定相适宜的管理章程,以及制定协会内部的奖惩措施等。

例如,英国的志愿组织国家委员会性质上是一个登记的慈善组织,为志愿组织和社会组织提供支持服务,并促进非政府组织与政府间合作,拥有约5200家会员,其在保持与政府密切合作的同时,也对其成员进行自律管理。

3、非政府组织的法律规范要明确非政府组织的独立法律地位

各国在具体法律创制中,首先是通过宪法确定公民的结社权,再以具体的法律规范明确规定非政府组织的独立法律地位,并且根据本国的实际情况实施不同的设立登记制度,以登记作为取得独立法律人格的条件。在明确非政府组织的独立法律地位后,则可从总体上把握和评估非政府组织的整体发展方向,确定了非政府组织对某些政府职能的替代和补充。并且通过进一步的细化,对不同的非政府组织进行有针对性的政策法律支持,在保证其发展的独立与政府权力的同时,也充分体现了制度上的灵活性。

例如日本法律规定非政府组织可以根据自身业务范围和宗旨选择以不同的法人形式成立,包括公益法人、社团法人、NGO法人、社会福利法人、学校法人、宗教法人、医疗法人等。

4、非政府组织的法律规范要形成宽松设立、严格管理的模式

非政府组织是适应社会主体日益增长的社会服务需求而存在与发展,所以在对非政府组织的法律创制中,各国均十分重视保证其社会服务功能的最大化发挥。以此为目的,形成了宽松设立、严格管理的模式:所谓宽松设立是指放宽非政府组织的设立条件,鼓励民间力量设立非政府组织;所谓严格管理是指在非政府组织选择登记成为法人后对其进行严格的管理,保证其正常运行。宽松设立扩大了参与社会服务的主体,严格管理增强了参与社会服务的非政府组织的服务能力,均体现了非政府组织的社会服务的本质要求。

例如英国《慈善法案2006》规定,从2007423日起,登记为慈善组织的门槛调整为年收入或预期年收入5000英镑以上,固有捐赠或拥有土地一项原来的条件被取消。并且《慈善法案2006》规定了15种“豁免登记”的组织以及对年收入在5000英镑以下的小慈善组织的“排除登记”。虽然设立条件宽松,英国与其他国一样,对一旦选择登记为法人的慈善组织,便对其登记事项变更、组织结构、日常活动、筹资方式等各个环节进行严格监管。

5、非政府组织的法律规范需要构建“全方位”的资金获取渠道

   所谓“全方位”的资金获取渠道是指充分调动政府、企业、个人、,形成政府资助、企业捐赠、社会募集的多渠道,大范围的资金支持体制。从具体层面看,大多数国家首先是放开非政府组织的资金获取渠道,将政府支持和非政府组织自身筹集相结合,并且鼓励企业、银行参与其中,形成全方位的资金支持机制。其次以税法为核心,充分发挥税收杠杆作用,明确规定有针对性的税收优惠措施,在增强其社会服务能力的同时,也在全社会形成起到了激励作用。

例如在美国,非政府组织获取资金的渠道包括民间捐赠、政府资助、营利活动,其中民间捐赠又包括私人捐赠、公司捐赠、基金会捐赠。其中基金会的作用十分明显,最富盛名的福特基金会在1953年改组后,成为20实际后半期的第一家基金会,2000年该基金会资产96亿美元,活动覆盖民主建设、经济发展、社会救助等多个领域。

6、非政府组织的法律规范应该制定完善的非政府组织管理体制

   各国在对非政府组织的法律创制过程中,都重视全方位的制度构建,将非政府组织的成立与运行一体化的纳入到全方位的管理体制中保证各种管理制度的配套和衔接。突破单一的法律规制,构建相互衔接,有效配合的法律结构网络。在具体构建中,讲求程序法和实体法的链接,对涉及登记、变更、终止、筹资与活动限制、日常监管等各方面经行细化规定,体现了很强的制度设计能力。

例如美国的非政府组织管理体制从规则层面包括宪法、税法、公司法,以及大量判例等,涉及部门包括司法部门、税务部门;德国在对非政府组织的管理中,更是形成了包括基本法、民法、社团法、公司法、慈善团体法、工商会法、德国税收通则、所得税法、增值税法等在内的法律规范体系,也相应了涉及到了诸多政府部门。

(三)本节小结

   法律移植历来为我国立法者所重视,但在借鉴国外先进经验之前,必须首先深刻认识我国的基本国情,任何先进的经验均不能违背我国基本国情而加以运用。必须保证相关经验移植的技术先进性、与本国法的兼容性、与本国国情的适应性。

五、构建城市社区社会组织法律创制的基本模式 

在对城市社区社会组织进行法律创制过程中,必须探索并顺应城市社区社会组织的发展趋势,适应城市社区社会组织的发展需求,保证有关法律创制符合客观要求。与时俱进,结合国外的先进经验,寻找合理的立法模式和科学的法律框架,深入挖掘相关法律所应体现的基本原则,保证城市社区社会组织法律创制的质量,保证所立之法能够实现政治效果,社会效果,法律效果的有机统一。

(一)城市社区社会组织法制创制的基本构架

目前,我国就专门针对城市社区社会组织的立法层次仅停留在地方性行政法规,并且大都仅就登记制度进行的单独规定,即缺乏实体性的规范,又没有形成严格的法律体系。因此,本文建议在城市社区社会组织的法律创制中,采用“总法→分法”模式:制定《城市社区社会组织法》为整个城市社区社会组织法律体系中的总法,总法体现党和国家有关城市社区社会组织发展的基本方略,把握有关城市社区社会组织法律创制的全局方向;而后在总法的基础指导和基本原则下结合“帮扶型、维权型、便民型、娱乐型”城市社区社会组织的自身特点、服务宗旨、社会需求等因素制定各单项规范性法律文件,以便有效发挥其调控功能,增强法的实效性。

1城市社区社会组织法制创制采用“总法→分法”模式的原因分析

⑴由于城市社区社会组织是一个类概念,其具体类型呈多样化发展趋势,若单独只制定《城市社区社会组织法》虽然能够把握大体方向,但难以体现因不同类型的城市社区社会组织的特殊性而对法律规制的不同需要,结果将导致本法过于宏观、抽象,难以在具体法律活动中发挥应有的指引作用。

⑵若分散制定各种类型的城市社区社会组织的单行法,虽然可以对某一类型城市社区社会组织的法律活动提够直接的、具体的、高效的指引,但难以把不同城市社区社会组织的立法价值、原则、规则进行合理整合,容易导致法律之间的冲突。

2城市社区社会组织法制创制采用“总法→分法”模式的优点剖析

⑴有利于形成本领域的法律规制的一体化发展,有利于法制的统一。总法主要发挥对不同类型的城市社区社会组织的共同的价值、原则的整合的功能,并制定各种类型城市社区社会组织所共同应该遵守的总体规则。分法在总法所确定的价值、原则、总体规则之下,根据所调整的特定类型的城市社区社会组织而的变通制定具体规则,这样能够促进总法和分法的有效衔接。

⑵有利于实现该领域立法的法律效能,在总法确定的共同的价值、原则和总体法律规制的基础上,分法根据不同城市社区社会组织的应有宗旨、服务群体、服务类型等制定具体的各城市社区社会组织单行法,这种针对性很强的立法能够使法律本身更为具体、明确,能够提高法律的实用性。

因此,采用“总法→分法”模式即符合法律体系统一的要求,又体现了立法的科学性、灵活性、可操作性的要求,是城市社区社会组织法律创制的合理路径。

(二)城市社区社会组织法律创制的基本要求

1、城市社区社会组织法律创制的合法性要求。合法性是指法律创制活动要依据宪法和法律,不能与宪法基本要求和有关上位法相抵触。宪法是国家的根本大法,也是立法的首要依据,必须严格遵守。在具体法律创制实践中必须由法定机关按照法定职权依据法定程序进行,在符合宪法的同时,合宪性还引申出不得与上位法相抵触的要求,维持法律体系的效力等级。

2、城市社区社会组织法律创制的民主性要求。民主性指法律创制要体现人民的意志,保证人民参与法律创制的权利。我国法律创制的民主性体现为以人民代表大会为立法的核心主体,并且通过听证会、论证会等形式,积极调研,广泛听取群众意见,保证法律创制体现人民意志。

3、城市社区社会组织法律创制的科学性要求。科学性指在法律创制实现人民意志和客观规律的统一。法制创制的科学性最核心的要求就是立法要反映本法所调整的社会关系的客观规律,依据客观规律规范调整对象的行为,调整本领域社会关系。对于城市社区社会组织的法律创制的科学性要求具体而言是要以我国国情和社会总体发展规律为法律创制的基础点,同时反映城市社区社会组织发展需求以及其特征。

4、城市社区社会组织法律创制的程序性、协调性要求。《立法法》第四条规定:“立法应当依照法定的权限和程序,从国家整体利益出发,维护社会方式法制的统一和尊严”。程序性要求是保证合宪性、民主性、科学性的有力手段,要求由法定立法权限的机关严格按照法律程序进行法律创制活动。而要做到维护社会方式法制的统一和尊严,法律创制需要具备协调性,包括法的内部协调性、同位阶法之间横向的协调性和不同位阶法之间的纵向协调性。

(三)本节小结

基于城市社区社会组织发展与治理的理论起点和我国城市社区社会组织的发展现状,并分析、借鉴国外的相关先进经验,对城市社区社会组织法律创制应该可以明确“总法→分法”的法律创制框架和四大法律创制基本要求。在这一框架之下,方能有效的构建起城市社区社会组织法律创制的总论、分论等部分,从而形成一个完整的法律创制体系。

六、诠释城市社区社会组织法律创制的总论部分 

(一)明确城市社区社会组织法律创制的目的,确定科学的政策导向

在对城市社区社会组织的具体法律创制过程中,无论是对总法还是对各分法,都需要明确其法律创制目的和政策导向。

城市社区社会组织的法律创制的目的应表述为:“为了促进城市社区社会组织的发展,增强城市社区社会组织的社会服务功能,依据宪法,制定本法”。而其更深一层次的目的则在于促进服务型政府的建设,促进基层民主事业的发展,促进和谐社会的构建。

在明确了法律创制目的,应该确定科学的政策导向以给予本法律创制以政策上的宏观指引。明确规定国家鼓励、支持、并积极引导城市社区社会组织的发展和治理,积极推进和谐社区建设,加强和改进基层社会管理,提高居民生活质量。并且明确规定政府行政机关与城市社区社会组织的合作关系,行政机关仅在法律规定的范围内对城市社区社会组织享有行政职权,而不能违反法律干预城市社区社会组织的活动。

(二)确定城市社区社会组织法律创制的调整对象

调整对象表明法律对社会关系的调整范围和适用领域,城市社区社会组织法律创制的调整对象应是:城市社区社会组织之间形成的,或是城市社区社会组织与政府机关、企业、个人等其他主体形成的,以权力和义务为内容的各种社会关系的总和。具体而言,包括法律所调整的主体、客体和内容。

1、城市社区社会组织法律创制调整的主体。

主体是指在具体的法律关系中享有权利、承担义务的人或组织。城市社区社会组织法律创制所调整的主体就是各种类型的城市社区社区组织,从上文得出的有关概念可知,城市社区社会组织是指由社区成员在社区范围内单独或联合举办,在社区范围内开展活动,以满足社区居民不同需求的社会组织。符合这一概念的社会组织便是本法所调整的主体。

2城市社区社会组织法律创制调整的客体。

客体是指法律关系中权利、义务所指向的对象,是权利和义务的实现载体。城市社区社会组织法律创制调整的客体就是城市社区社会组织在设立、运行过程中发生的各种行为,同时也是城市社区社会组织的权利和义务的落实途径。

3、城市社区社会组织法律创制调整的内容。

内容是指法律关系的主体所具体享有的权利和义务。城市社区社会组织法律创制调整的内容就是城市社区社会组织的设立、运行过程中法律所赋予的具体权利和要求承担的各项义务。(有关城市社区社会组织权利、义务的具体构建在第七部分中详述)

(三)贯彻城市社区社会组织法律创制的五大基本原则

从我国现实国情和城市社区社会组织的基本属性以及社会功能出发,可以将对城市社区社会组织法律创制的基本原则归纳为:

1、遵循宪法、法律原则。

城市社区社会组织的发展应做到法治下的自治,服从宪法法律的权威,遵守具体法律的规制,提高法律意识,但法律不应扩大限制城市社区社会组织的活动范围。因此城市社区社会组织法律创制的遵循宪法法律原则应是“法有明确禁止则不为,法无明确禁止则慎为。”

2、独立性、自治性原则。

在遵循宪法法律原则之下,法律保护城市社区社会组织的独立性和自治性是其应有之意。独立性要求法律赋予城市社区社会组织独立法律人格地位,明确政府在法无明文规定的情况下不可干预城市社区社会组织的活动;自治性表明城市社区社会组织是以社区为单位而设立,体现成员意志,由成员自行管理的特性,是对独立性的进一步明确。

3、服务诚信、服务平等原则。

城市社区社会组织的服务性质要求其在提供服务的过程中诚实守信,因为提供服务者和接受服务者均会基于城市社区社会组织的合法性和服务性而相信其做出的服务承诺,因而参与服务者会提供服务资源,接受服务者也会付出一定的成本,所以城市社区社会组织必须诚实信用。另外,城市社区社会组织是社会自治的主体,其提供的社会服务应该是面向全社会有相应需求的大众,在合理区别之下提供服务应做到质量平等,数量平等,效率平等。

4、维护合法权益原则。

城市社区社会组织应是法治下的自治,而非权力下的控制。城市社区社会组织的合法权益应得到法律的认可和保护,杜绝权力的过分干预。另一方面,相关法律创制也需要防止城市社区社会组织对非法利益的获取并且制定相应的惩罚机制,保护社会公共利益。

5、合理监督原则。

对城市社区社会组织的监督体现在公民权利监督和政府权力监督。公民权利监督具有广泛性,灵活性,政府权力监督具有强制性、制裁性,两者结合在不干预城市社区社会组织自治性的前提下,保证城市社区社会组织在法治轨道上运行。

(四)承认城市社区社会组织的独立法律人格

对城市社区社会组织发展与治理的法律创制的关键一点在于明确其法律地位,以明确城市社区社会组织发展与治理的法律定位。承认进行登记的城市社区社会组织具有独立法律人格,是社会自治的应有内涵,是政府和城市社区社会组织形成合作关系的必然要求。对于我国而言,明确赋予城市社区社会组织以独立法律人格的意义在于:

1、独立法律人格能避免来自政府超越法律规定的行政干预,促进政府观念的转变,促使政府将城市社区社会组织作为独立的社会自治体来对待,保证其社会自治的本性,发挥其社会自治的优势。

2、独立法律人格能保证城市社区社会组织平等与企业进行对话,促进城市社区社会组织与企业的互动,统筹两者不同的优势并加以整合,共同服务于社会的良性治理。

3、独立法律人格使得城市社区社会组织的财产独立化并能够独立承担法律责任。财产独立化有助于其财产的效率运用以及有效监督,并且降低城市社区社会组织的建立者、管理者、参与者的资本风险,同时独立承担法律责任能够降低建立者、管理者、参与者的法律风险,鼓励城市社区社会组织的建立。

4、独立法律人格要求城市社区社会组织成为独立的诉讼主体地位。独立的诉讼主体地位使得在具体的案件中能够及时明确诉讼对象,即保证城市社区社会组织及时通过法律途径维护自身合法利益,又能够在城市社区社会组织违法时,及时明确被告,保护相对人的利益,降低司法成本,提高司法效率。

 (五)本节小结

在城市社区社会组织法律创制的总论部分,必须明确法律创制的基本目的,政策导向,调整对象,基本原则和赋予城市社区社会组织独立法律人格。这几部分都共同起着总揽全局的作用,为下文分论部分的具体构建提供明确的知道方向,分论部分的构建不可与总论部分的基本内容和精神相冲突。

七、解析城市社区社会组织法律创制的分论部分 

    以城市社区社会组织法律创制的基本要求、基本原则为指导,结合我国城市社区社会组织以及整体社会事业的发展需要,应该明确七部分的建构:

(一)明确城市社区社会组织的权利、义务与责任

对城市社区社会组织的法律创制中是否健全了城市社区社会组织的权利、义务、责任体系是衡量相关法律创制是否科学完善的关键点,这关系到城市社会组织与政府,企业,个人之间的法律关系,关系到城市社区社会组织自身行为的是否能够获得社会的认可,因此必须健全对城市社区社会组织的权利、义务、责任体系。具体如下:

1、要明确相应的城市社区社会组织的活动范围和权利义务。

活动范围主要明确不同的城市社区社会组织的服务对象和提供的公共产品的类型;权利义务主要明确法律对城市社区社会组织的不同指引,明确城市社区社会组织有权利从事什么和有义务怎么做以及不应做什么,享有何种法律保护的利益和承担怎样的社会责任。

2、设定相应的城市社区社会组织以及从业人员的法律责任,保障城市社区社会组织正常运转。

在具体法律创制中要区分违纪类型,规定城市社区社会组织以及从业人员的行政、刑事责任以及民事赔偿责任;规定惩戒机构的职责和惩戒决定的执行制度;从维护城市社区社会组织社会形象和提高从业人员素质出发,也可明确受过某一类型处罚的人员在一定期限内不得再从事城市社区社会组织活动等。

(二)优化城市社区社会组织的设立条件和登记制度

1、降低设立门槛,鼓励城市社区社会组织的成立

在当今我国建立服务型政府,鼓励社会自治的背景下,过高的资本要求和人员要求以及复杂的行政管理要求会阻碍其良性发展,我国应降低城市社区社会组织的设立门槛,鼓励城市社区社会组织的成立。例如成都市《社区社会组织登记暂行办法》规定成立社区社会组织个人发起人仅需5名以上,单位发起人3名以上,有20名以上个人会员或10名以上单位会员,最低启动资金为5000元。

2、实行强制登记为主,自愿登记为辅的设立登记制度

我国应该就不同类型的城市社区社会组织采用不同的设立登记制度。以是否登记作为是否享有独立法律人格的前提条件,给予成立者以自由选择空间。考虑到不同地区、不同类型的城市社区社会组织的差异,采取以强制登记为主,自愿登记为辅的方式,而自愿登记主要针对我国登记制度不完善的地区,以及一些社会影响小,主要为社区成员提供服务的社会组织。但无论何种方式,一旦城市社区社会组织选择登记设立必须受到严格的监管,并将章程制定的有无和制定是否合理作为城市社区社会组织登记的审查事项。

3、形成设立登记,变更登记,注销登记相统一的登记制度

完整的登记制度包含了设立登记,变更登记和注销登记。对于规定实行强制登记的城市社区社会组织,应同时规定明确的变更登记和注销登记。变更登记主要涉及:城市社区社会组织章程的修改,登记事项的变更和备案事项的变更等。注销登记主要涉及:完成了城市社区社会组织章程所确定的目标,成员代表大会决定解散,自身分立或与其他组织合并等。

(三)改革对城市社区社会组织的“双重管理”方式

    双重管理方式是指在同一行政层级上,存在两个分别对城市社区社会组织负责的监督管理部门:一个是登记管理机关,另一个业务主管单位。改革双重管理方式是我国对城市社区社会组织的法律创制的重点。所以,在对城市社区社会组织的法律创制中应该建立统一协调、相对集权的行政监管体制,建立全国性的监管体系,形成一个统一的、权威的城市社区社会组织监管体系,统一协调各个不同政府部门之间围绕城市社区社会组织监管问题的关系、权责和利益,将中国境内的城市社区社会组织置于国家统一的行政监管体制和相关政策的框架内。

(四)确定城市社区社会组织的治理结构

 科学合理的内部管理结构是城市社区社会组织健康发展的必要条件。在具体的法律创制中,应确定城市社区社会组织的三大治理机构:成员代表大会,理事会,监事会。对于较小规模的城市社区社会组织难以成立理事会或监事会的可以设立13名独立理事和监事。

1、城市社区社会组织的成员代表大会

成员代表大会是城市社区社会组织内部的最高权力机构,由全体组织成员组成,负责制定、修改本组织的章程,决定本组织的成立、解散,选举、辞退理事和监事,以及制定年度活动计划等重大事项。成员代表大会应该每年至少召开一次,由理事会召集、主持,并且制备会议记录,作为年度审查的依据。如遇紧急情况,可由一定人数的成员、理事会、监事会提议召开临时会议以处理紧急情况。每名成员均享有独立、平等的表决权,成员代表大会的决议应由全体成员过半数同意方能通过。

2、城市社区社会组织的理事会

理事会是城市社区社会组织内部的执行机构,由发起人和成员代表大会选举产生的人员共同组成,理事人数应保持在313人,每届任期3年。理事会设总理事一名,副理事若干,理事会成员应分为专职理事和非专职理事,总理事由专职理事担任,专职理事有权领取工资。理事会负责执行成员代表大会制定的活动计划和各种其他决定,受监事会监督,对成员代表大会负责。理事会每月应召集至少一次全体理事会议,以总结本月活动情况,部署下一步工作重点,及时发现问题,纠正错误,保证组织的正常运行。

3、城市社区社会组织的监事会

监事会是城市社区社会组织内部的监督机构,由成员代表大会选举产生,人数不得少于3人,每届任期3年。监事会设总监事一名,副监事若干,理事会成员应分为专职监事和非专职监事,总监事由专职监事担任,专职监事有权领取工资。监事会负责对组织的运行,理事的执行本组织事务的行为和所有成员与本组织有厉害关系的行为进行监督,向成员代表大会及时提交监督报告和处理意见。

(五)扩展城市社区社会组织的资金获取渠道

政府扩展城市社区社会组织的资金获取渠道体现了双方间建立的合作关系。政府通过开放城市社区社会组织的资金获取渠道,提高资金扶持力度,帮助城市社区社会组织走出资金困境,提高其公共服务能力,从而更有效的为社区提供各种公共产品。具体而言:

1、建立专门的对城市社区社会组织的资助机制,制定相应规范性法律文件,明确规定政府财政每年安排资助城市社区社会组织的资金份额,划分不同性质的资助对象以给予不同的财政支持,明确财政下发的严格程序并接受社会的咨询和监督,对不合格的受资助者也可收回资助等。

例如江苏泰州市,对城市社区社会组织进行两手扶持,一方面是政府购买服务,主要针对为老年人,幼儿,患病者,残疾人,妇女提供服务的社区社会组织,另一方面对这些社区社会组织的各种收入经行减、免税额。

2、放宽城市社区社会组织的筹资方式,允许城市社区社会组织以多种方式筹资,如基金会募集,从事商业活动而将收入用于公益事业,与银行签订公益贷款合同等。

例如在中国慈善事业影响深远的各种基金会,如中国发展研究基金会、中国红十字基金会、中国青少年发展基金会,中国扶贫基金会等,均可以对需要切实帮组的社区中的老年人、残疾人、失学儿童等进行援助,可以与该社区的社会组织合作,联手服务于这些弱势群体。

(六)完善对城市社区社会组织的监督评估

城市社区社会组织的独立性应建立在有效的监督评估机制之上,保证其发展符合社会利益。

1、城市社区社会组织的监督评估的难点

⑴目前我国对城市社区社会组织所开展的活动和提供的公共服务尚未形成相对统一的评估体系,难以进行考核和测量,并且由于城市社区社会组织类型多样,面向的社会主体复杂,导致不同的社会主体对同一公共产品的满意度难以一致,所以评估机制难以统一;

⑵城市社区社会组织自治性和外部的监督评估易相冲突,在接受外部的监督评估,特别是来自行政机关的监督评估时容易受到过当的行政干预,要求行政机关即履行监督评估职责又要合理适当,避免行政干预。

2、城市社区社会组织的监督评估的突破点

⑴在法律框架内设立专门的城市社区社会组织的监督评估机构,明确其监督评估的范围和权限,并且在专门的监督评估机构之外,建立多元的监督机制,设立面向普通大众的异议平台,保护社会主体的知情权和异议权;

⑵在充分调研的基础上,制定统一且灵活的衡量标准,此标准主要以社区成员对其提供的公共产品的主管满意程度以及客观质量为主,以加强社会监督的制度性和有效性;

⑶在依法评估后,参照其他行业的做法,将监督评估的结果和惩罚挂钩,对在一定期限内不能有效向履行向社区成员提供服务,无法有效开展活动,运行难以顺畅进行的的城市社区社会组织应责令其整顿或停止运行。

例如成都市《社区社会组织登记暂行办法》规定将对城市社区社会组织的评估分为5个等级,3级以上具有接受政府职能转移,政府购买服务和在享受公益性捐赠前有税收优惠等政策,评估一次实效2年,实行动态管理,有违纪者则降低评定等级,向社会公示,取消相应优惠政策。

(七)明确对城市社区社会组织的税收优惠

    在对城市社区社会组织的法律创制中,为了进一步激励民间力量建立和资助城市社区社会组织的热情,应该完善针对城市社区社会组织的税收制度,提供有力的税收优惠支持。

1、明确划分非营利行为与营利行为。对于城市社区社会组织开展的纯粹服务行为实行完全的免税制度,即使从中获得了某些收益,也应当明确规定作为日后活动的经费而不另行征税。对于其所开展的某些营利行为,若其行为目的是为了获取资金以便开展服务活动,则应该减征或免征税款,这也直接扩展了城市社区社会组织的获取资金的渠道。

2、明确捐赠税收的扣除标准。为了鼓励社会各界对城市社区社会组织进行捐赠,我国应明确对城市社区社会组织的捐赠予以税收扣除,并赋予捐赠者以事后监督职能,以保证捐赠财产服务于社会公众利益。在具体操作中,应明确企业、个人享受税收优惠的捐赠起算点和优惠幅度,增强税收优惠的可操作性。

3、尝试间接优惠方式。从实践上看,对参与捐赠的企业个人给予所得税全额扣除的优惠措施效果并不十分理想,并且牺牲是以国家的税收收入为代价的减免税政策,容易顾此失彼。因此,应适当考虑多采用符合税收公平原则和国际惯例的间接优惠措施,如税收抵免、亏损结转、加速固定资产折旧等,间接优惠措施可以实现在不损害国家税收收入的同时扩宽优惠的方式,激励效果更为明显。 

   (八)本节小结

    在城市社区社会组织法律创制的基本框架和总论的指导下,根据我国社区发展的实际情况和治理需要出发,本节从改革城市社区社会组织的“双重管理”方式出发,逐层深入,依次分别对城市社区社会组织的设立条件,登记制度,治理结构,享有的权利,承担的义务和责任,监督评估,资金获取,税收保障等方面的法律创制展开论述,从而形成较为完整的城市社区社会组织法律创制的分论部分的构建。

八、创建城市社区社会组织的新型救济体系

    无救济则无权利,没有充分的救济渠道难以保证城市社区社会组织活动顺利的开展,难以保障城市社区社会组织及其成员的合法权益,难以促进我国城市社区社会组织的进一步发展。因此,对城市社区社会组织的法律创制必然包括构建完善的、科学的、可操作的权利救济制度,形成一套权利救济体系。而对城市社区社会组织的救济制度不能仅仅理解为权利受到损害后的救济,还应包括当城市社区社会组织的运行出现困难时所应提供的救济。具体而言,我国应形成以行政救济为基础,司法救济为核心,社会救济为关键的救济体系。

(一)完善对城市社区社会组织的行政救济

   行政救济是城市社区社会组织的合法权益在遭受损害或出现运行上的困难时,请求行政机关给予及时、合理的救济措施的救济制度。行政救济相对于司法救济更具有及时性、高效性,相对于社会救济更具有强制性,因此处于救济体系的基础地位。为了提高行政救济的基础作用,应该把握:

1、明确专门负责为城市社区社会组织提供行政救济的机关,确定提供行政救济的范围和职责,要求共同负有救济职责的行政机关间有效协调,相互配合,提高行政救济的效能;

2、针对不同的情况确定相应的行政救济方式,做到“不同情况不同处理,相同情况相同处理”,保障救济的平等性;并且,事先制定好针对各种情况的救济预案,增强救济的针对性和及时性;

3、政府有关部门应在每年财政预算中作出划拨用于提供行政救济的资金的预算案,包括用于维护城市社区社会组织权利的资金和进行政府补助的资金,保证行政救济的资金基础;

4、加强对城市社区社会组织提起行政复议的权利的保障,通过行政复议,及时发现和撤销针对城市社区社会组织所作出的具体行政行为的错误,及时给予城市社区社会组织所遭受的损害以补偿。

(二)加强对城市社区社会组织的司法救济

  司法救济是城市社区社会组织通过司法途径保护自己合法权益的方式,主要针对权利遭受非法损害的情形。司法救济相对于行政救济有严格的程序保障,相对于社会救济具有权威性,在整个救济体系中起着最终保障的作用,处于核心地位。就司法救济方式而言,

1、在赋予城市社区社会组织独立的诉讼权力的同时,进一步扩展法院的受案范围,将涉及城市社区社会组织和组织成员的切身利益的争议案件纳入到法院的审判权之中;

2、在诉讼中发挥法院中立调解的功能,在民事案件、刑事附带民事案件、行政案件中法院均可以发挥中立调解功能,组织双方进行利益间的协调,力求权利保障的效率和公正的平衡;

3、明确法院对针对城市社区社会组织的一些行政规章以下的规范性法律文件有实质审查权并可提出司法建议,而对于确实损害城市社区社会组织权益的行政规章可以提交有权机关进行审查,由相关有权机关作出决定;

4、加强司法判决的强制执行力,同时赋予双方调解书以强制执行力,保证判决、调解能够得到及时、有效的实现。

(三)深化对城市社区社会组织的社会救济

对城市社区社会组织提供社会救济是对行政救济,司法救济的强力补充,起着十分关键的作用。社会救济相对于行政救济和司法救济具有显著的广泛性和高效性。具体而言:

1、重视引导各种城市社区社会组织之间的联合组织的组建,赋予联合组织处理内部成员纠纷的权能,发挥联合组织处理内部纠纷,为权利遭受损害的成员提供救济,对侵害他方的成员予以惩罚。在成员的运行过程中出现困难时,联合组织能及时的调动各种资源提供援助,切实维护成员的合法权益,促进成员的协调发展。

   2、应该充分发挥各种法律援助组织对城市社区社会组织的救济作用。将城市社区社会组织的权利保障纳入到法律援助的范围之内。城市社区社会组织也可向社会公开招募学法、懂法之人,增加自身法律知识,提高法律维权意识。

   3、充分调动企业、新闻媒体、其他社会组织的积极性,在全社会形成对城市社区社会组织的社会救济网络。企业可以通过资金支持,人员培训,设备保障等方式支持城市社区社会组织的运行和发展;新闻媒体可以通过新闻监督披露对城市社区社会组织权利的损害行为,通过媒体宣传提高民众对城市社区社会组织的关注程度;其他社会组织,如各种基金会,各种中介机构等,可以与各城市社区社会组织结成“兄弟组织”,相互帮助,相互扶持,共同致力于社会的和谐发展。

(四)本节小结

以保障城市社区社会组织的合法权益,提高城市社区社会组织的运行能力出发,必然要建立健全行政救济、司法救济、社会救济三者相互衔接,相互配合的完整的救济网络,发挥三种救济途径各自的优势,共同为城市社区社会组织的发展,为我国基层民主事业的进步,为和谐社会的构建保驾护航。

结 束 语 

  社会的和谐源于科学的社会管理体系,科学的社会管理体系源于治理机制的理性化和规范化,而治理机制的理性化和规范化靠的是不断的进取和创建。适应时代要求,通过科学、民主、“全方位”的法律创建,不断促进城市社区社会组织发展机制的完善,不断促进社会治理环境的优化,不断促进社会关系的和谐,最终将有助于实现国家的长治久安和社会的和谐发展。

 

 

课题主持人:刘  芳(宁夏大学政法学院、女、教授)

课题参与人:滕明荣(宁夏大学政法学院、女、教授)

            张  弛(宁夏大学政法学院、男、副教授)

            莫吉珏(宁夏大学政法学院、男、研究生)

            杜婷婷(宁夏大学政法学院、女、研究生)

            赵京京(宁夏大学政法学院、女、研究生)

 

参考文献:

1、俞可平主编:《治理与善治》,社会科学文献出版社,2000年。

2、赵黎清主编:《非营利部门与中国发展》,香港社会科学出版社,2001年。

3、王绍光:《多元与统一—第三部门国际比较研究》,浙江人民出版社,1999年。

4、褚松燕:《中外非政府组织管理体制比较》,国家行政学院出版社,2008年。

5、李本公主编:《国外非政府组织法规汇编》,中国社会出版社2003年。

6、文正邦:《非政府组织视角下的社会中介组织法律问题研究》,法律出版社,2008年。

7、「美」莱斯特·M·萨拉蒙等著,《全球公民社会》,社会科学文献出版社,2002年。

8、[美]里贾纳· E·赫兹琳杰等著,《非营利组织管理》,中国人民大学出版社,2000年。

9、张高陵:《城乡一体化与基层社会组织》,第二届社会组织创新与发展论坛论文选编,2009年,第1页。

10、王永奎、王义:《和谐社会视域下的基层社会组织发展研究》,第二届社会组织创新与发展论坛论文选编,2009年,第6页。

11、王劲颖:《进一步解放思想,科学推进基层社会组织建设》,第二届社会组织创新与发展论坛论文选编,2009年,第15页。

12、康晓强:《社区社会组织研究:回眸与展望》,第二届社会组织创新与发展论坛论文选编,2009年,第45页。

13、陆小成,潘信林:《社会资本视角下的社会组织参与城市社区管理的功能考察》,第二届社会组织创新与发展论坛论文选编,2009年,第52页。

14、吴新叶:《城市社区发展与民间组织的政策规划—以上海为例》,第二届社会组织创新与发展论坛论文选编,2009年,第58页。

15、王泽华:《社会组织建设与管理的几点思考》,社团管理研究,2008年第1期,第21页。

16、马庆钰:《对NGO现象必然性的认识》,社团管理研究,2008年第1期,

第29页。

17、周玉忠:《城市社区社会组织培育研究》,社团管理研究,2008年第1期,第47页。

18、李晴:《公益性社团评估工作探索》,社团管理研究,2008年第2期,

第27页。

19、伍芳:《我国基金会面临的主要问题及对策》,社团管理研究,2008年第2期,第41页。

20、王劲颖:《漫谈社会组织捐赠活动的相关政策规定》,社团管理研究,2008年第6期,第19页。

21、余跃、喻建中:《社会组织营利性经营活动的认定困扰与立法完善》,社团管理研究,2008年第6期,第28页。

22、韩恒:《关于非营利组织注册登记的思考》,社团管理研究,2008年第6期,第39页。

23、曲建华:《对大力发展社会组织的认识和建议》,社团管理研究,2008年第6期,第42页。

24、王跃、刘昊莀:《浅析城镇社区社会组织的生存空间》,社团管理研究,2008年第7期,第30页。

25、张军:《对我国行业性社团发展的几点研究》,社团管理研究,2008年第7期,第37页。

26、包迪鸿、李金林:《完善社会团体内部治理的探索》,社团管理研究,2008年第7期,第42页。

27、王永明:《社会治理结构语境中NGO的发展困境及其化解》,社团管理研究,2008年第7期,第46页。

28、周永生,劳秋燕:《对民间组织登记许可存在问题的分析及对策》,社团管理研究,2008年第7期,第49页。

29、张华林:《关于提升社会组织能力的思考》,社团管理研究,2008年第8期,第36页。

30、李卫湘:《基础社会组织管理实践与探索》,社团管理研究,2008年第8期,第39页。

31、绍兴平:《社会组织撤销登记相关法律问题浅析》,社团管理研究,2008年第8期,第43页。

32、符信新:《民办非企业单位法律责任探讨》,社团管理研究,2008年第8期,第47页。

33、龚咏梅:《对美国非政府组织的考察与思考》,社团管理研究,2008年第9期,第39页。

34、马昕:《日本公益法人改革探析》,社团管理研究,2008年第9期,第42页。

35、陈思:《从思维模式到行动方式:中国非营利组织和政府关系的二元分析》,社团管理研究,2008年第9期,第53页。

36、徐祖荣:《非政府组织:公共危机治理中亟待开发的制度资源》,社团管理研究,2008年第10期,第41页。

37、林建国:《社区自发性群众活动团队的特征和管理对策》,上海民间组织,2006年第5期,第28页。

38、刘星:《论第三部门与公共权力的关系》,江海学刊,2003, 第3页。

39、 夏义坤:《论第三部门与我国政府行政关系》,湖北行政学院学报,2002,    第2页。

40、许艳:《浅论第三部门的相对独立性》,行政论坛,2001, 第5页。

41、孙健:《我国第三部门发展现状及对策》,黑龙江省政法管理干部学院学报,2003, 第4页。

40、李永忠、张首先:《我国民间组织的现状、困境与对策研究》,石河子大学学报,2007年,第5页。

41、吕侠:《NGO在中国的现状与发展趋势》,科学发展观,2008年,第12页。

42、杨庆华:《中国非政府组织立法概况及问题分析》,湖北行政学院学报,2008第二期,第37页。

43、赵静波:《社区立法必要性探析》,长春理工大学学报,2004年第2期,

第2页。

44、钱继磊、赵晔:《社会治理视野中的社会法》,广西大学学报,2009年

第5期,第5页。

45、李启祥:《社会领域立法的几个问题》,黑龙江省政府管理干部学院学报,2009年第3期,第72页。

46、邓辉:《充分认识新社会组织的积极作用》,厦门特区党校学报,2009年第3期,第74页。

47、邹虎:《走向善治:建设我国服务型政府的理论探索》,重庆科技学院学报,2009年第6期,第17页。

48、房石:《论当代我国民间组织的发展路劲选择》,重庆科技学院学报,2008年第10期,第56页。

49、周海生:《略论社会公益组织危机管理》,延边党校学报,2009年第3期,第52页。

50、郭寅歌:《赫尔德的全球治理思想探析》,理论观察,2009年第4期,第61页。

 

 

 

 
 
 
主办方:民政部社会组织管理局(社会组织执法监督局) 版权所有
ICP备案编号:京ICP备13012430号-6
技术支持:太极计算机股份有限公司