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社会转型期城市社区组织管理创新研究

——以广州、深圳实地调查为例

李璐

摘要:市场经济的深入发展持续解构着传统社区组织管理的体制基础,传统的街居体制无法使社区民主与社区自治获得内在生长力。同时,作为居民自治组织的社区居委会经常性地处于“行政性”与“自治性”的功能冲突与角色错位状态。社会建设的推进、社会管理体制的改革呼唤着基层社区组织管理的转型,即在社会转型的背景下,原有的社区组织在结构和功能上所进行的调整、明确和归位的过程,其中也包括新型社区主体组织的构建及其与其他社区组织之间的互动协作过程。因而,如何实现社区组织的结构优化和社区组织管理体制的创新,就成为当前我国社会建设领域面临的一个重大理论问题和实践问题。广州、深圳两地以“居站分设”模式为突破口进行了有益探索。

关键词:社会转型;社区组织;组织创新

 

 

随着改革开放的不断深入,特别是社会主义市场经济体制的初步确立,我国原有的社区组织管理面临着新情况、新问题,街居管理体制严重滞后于社会发展,社区自治组织深陷于“行政化”的泥潭无法自拔,基层民主发展有限,居民参与积极性不高。社会建设的推进、社会管理体制的改革呼唤着基层社区组织管理的转型,即在社会转型的背景下,原有的社区组织在结构和功能上所进行的调整、明确和归位的过程,其中也包括新型社区主体组织的构建及其与其他各社区组织之间的互动协作过程。社区组织的转型包括:组织结构的转型、组织功能的转型、组织互动模式的转型和组织协作方式的转型。社区组织转型的目标就是重新构造社区组织,培育自治、自理机制,改革政府管理体制,转变政府职能,建立健全政府、市场、社会组织协调互补、合作共治,各类社会资源互相促进而又相互制衡的规范体系。

因此,如何实现社区组织的结构优化和制度创新,构建一个运转协调、各组织功能发挥及整体社区组织系统功能发挥最大化的社区组织结构,就成为当前我国经济体制转轨和社会结构转型所面临的一个重大理论问题和实践问题。它既涉及到政府职能的转变、社会组织管理的创新,还涉及基层民主发展等方方面面,因而是个比较复杂的系统工程。从这个意义上说,对社会转型期社区组织管理进行研究,对社区建设乃至整个和谐社会的建设都具有非常重要的意义。

一、社区组织管理体制改革的动因分析

(一)社会转型期基层社会组织管理面临挑战

1.“单位制”走向衰落,社会管理呼唤社区功能的重新定位

伴随着传统社会向现代社会的转型和计划经济体制向市场经济体制的转轨,我国城市社会发生了深刻的变化。传统的“单位制”逐渐衰落并走向解体,单位所承担的社会管理职能逐步剥离,整合功能也不断减弱。人们的生活空间开始由单位向社区转变,人们的生活方式、行为方式和社会需求也趋向多元化,人们越来越依赖于其所居住的社区,要求社区为其提供社会福利、社会保障与社会安全等可靠的社会支持,同时也要求社区能够成为他们参与社会事务、实现社会价值的重要场所或重要载体。

2.传统的社会控制手段失灵,城市社会人口结构发生了急剧变化

传统的单位体制和户籍制度对人们的束缚力逐渐减弱,更多的人和各式各样的问题涌向社区,社区承受的压力不断增加。大量的“单位人”、“农村人”逐渐演变为“社区人”、“城市人”。同时,城市化和工业化的向前推进也使城市社会人口结构发生了巨大变动,给城市社区带来了重大挑战:第一,下岗、失业人员的数量不断增加,形成了新的社会弱势群体。第二,人口老龄化趋势明显。按照国际上65岁以上人员占总人口7%的衡量标准,我国已经进入老龄化社会。第三,体制外人员和流动人口不断增多。个体工商户、私营企业主、进城农民、外地流动或暂住人口等不在原单位管理体制内的人员,在城市中所占的比例日益增加并呈持续增长态势,使得社区这一共同体的结构越来越复杂。第四,城市贫困人群的出现。尤其是城市化过程中失去土地的农民,尽管其在征地过程中得到了赔偿,但是从长远看,他们失去了依附土地所提供的长久的社会保障和经济保障。由于固有的观念、自身素质和复杂的历史原因,很多失地农民还不具备在城市生活和谋生的技能。

3.城市管理任务繁杂,自上而下的行政管理体制面临严峻挑战

城市原有的管理体制层层负责的行政性、直接性的管理方式还存在于社会管理中,因此城市中普遍存在着管理薄弱的问题。如:街道办事处、居民委员会等基层组织承担着上级下派的众多任务,实际上已无法承担和落实;城市管理手段、管理政策、管理队伍和相关法律滞后,无法应对新形势下的管理任务;单位组织的社会职能发生位移,计划经济体制下由单位承担的大量社会服务、社会保障、社会管理的职能不断从单位中剥离,现有城区管理体制无法承接。随着改革的不断深入,政府及其下属单位包揽社会成员就业(包括子女就业)、住房、医疗、福利、娱乐等社会事务要逐步向社会转移。

4.新情况、新问题不断出现,城市社区成为各种矛盾的交汇点

当前我国社会正处在高速率的转型过程中,社会分化趋势加剧,这又造成了利益格局的多元化。利益分化与社会矛盾之间形成了密切关联,我国目前的重大社会矛盾几乎都与不同社会群体的利益关系和利益诉求高度相关。我国现阶段的社会矛盾突出表现在农民失地、工人下岗失业、居民拆迁失房等问题上,社会学界一般将其概括为“三失”问题,还有其他诸如农民工维权、劳资关系恶化、弱势群体的保障、生态环境恶化引发的群体事件以及其他各种民生问题,这些问题涉及到民生疾苦,一触即发。转型时期出现的各种社会矛盾在社区都有相应的反映,这就要求我们在新旧体制交替过程中,把许多影响社会稳定的新矛盾和新问题及时有效地消灭在萌芽状态,把社区作为维护社会稳定的“第一道防线”。

5.陌生人的社会需要新的连接和整合

与传统农业社会的“熟人社会”相比,现代工业社会则是一个“陌生人社会”。在熟人社会,人际关系是建立在血缘、亲缘、邻里、乡亲、同党、宗派等情感关系基础上的,社会整合依靠习俗、习惯、道德和伦理。现代化的社会是一个由制度控制的分工合作的陌生人社会,基于熟人社会的人际关系基础已经动摇,传统的社会连接纽带日趋式微,习俗、习惯以及道德控制社会的能力急剧下降。在陌生人社会格局下,如何建立制度信任,构建新型人际关系;如何寻求一种新型社会连接方式,对基层社会进行整合,把陌生人的世界真正和谐地连接起来,是目前急需解决的现实问题之一。

(二)社区组织管理面临的现实困境

1.街居体制严重滞后于社会发展

街居体制建立之初是与我国高度集中的计划经济体制相适应的,其建立的一个重要历史条件是:绝大部分的城市社会成员被组织到各个单位组织中,街居制只是作为单位制的补充,对社会上少数单位组织以外的人员进行管理。90年代以来,我国城市逐步发展健全了市、区、街道、居委会组成的城市管理体制,人们称之为“两级政府、三级管理、四级网络”。在这种体制下,街道逐渐成为城市社区管理的主体,承担起城市管理的重任。

单位制解体后,街居体系不仅承接了单位剥离出来的职能,随着城市管理体制的改革管理重心的下移,原来实行“条条”管理的很多部门也将任务下放到街区。市、区各职能部门布置的任务纷繁交叉,“条块不分”,权责不明,街道不堪重负,只得把自己所承担的大量行政事务转嫁到受其“指导”的居民委员会身上。这种以街道办事处为主体、以居民委员会为依托的垂直模式,也削弱了社区居委会的自治功能。居委会出现了“角色错位”的现象。

可见,传统计划经济体制下形成的城市街居体制,在功能和运行机制上已经严重不适应新形势下发展变化了的新情况、新问题,造成了城市基层管理体制中的基本矛盾,即社会需求多元化、社会化与街居管理体制的单一化、行政化之间的矛盾,与我国当前社会经济发展不相适应。这是我国社会体制改革的内在动因。

2.社区居委会行政化倾向严重

社区组织的职能能否得到充分发挥,取决于社区组织角色定位恰当与否。如果社区组织角色定位不准确,则会直接影响其职能履行的效果。长期以来,我国的社区居委会同时承担着加强社区管理与发展基层民主的双重责任,具有“官民二重性”。一方面,它是一个类似行政性的组织,协助政府完成部分行政工作,具有“官”的性质;另一方面,它又是一个群众性自治组织,组织社区居民开展自治活动,具有“民”的性质。更多的时候,它给人的感觉首先是作为国家管理体系链条中的一个行政组织,其次才是一个居民自治组织,具有非常浓厚的行政色彩。

居委会的行政化色彩是由于历史原因造成的。长期以来,社区居委会这一自治组织的建设,“并非自下而上地由居民自发推动,而是自上而下由各级政府加以领导和大张旗鼓督促的活动”。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》中明确规定居委会有协助政府有关部门做好管理工作的职责,居委会虽然不是政府组织,但是在政府的直接授权下,它代行了基层政府委托的部分行政职能,社区服务、社区治安、流动人口管理、计划生育、下岗人员再就业、离退休人员管理及青少年教育等就成为社区工作开展的内容。在政府职能还没有完全转变的情况下,行政职能部门仍把社区居委会当作政府的“腿”,给他们下指示、派任务。这些政府部门下派的行政性工作通常具有时间紧、工作量大、弹性小等特点,加上基层政府各部门的一些临时性工作,包括统计、调查特别是经常性的检查等任务都通过街道办事处落实到居委会来执行。使一些社区居委会的职能错位,工作量大,任务重,忙于应付上级的安排、检查。

社区居委会的工作经费来源有三部分:政府财政拨款、社区物业收入和社区自筹,其中主要经费来源是政府的财政补助。社区物业收入不高,驻区单位共建意识不强,社会捐助收入很少且不稳定,社区居委会工作经费的缺口较大,其经费缺口普遍由街道提供。社区经费由市区下拨到街道, 由街道对社区居委会的工作经费实行统一管理。由于社区居委会干部的津贴、办公经费、活动开支,包括社区居委会的基础设施建设,都由上级政府部门拨付,居委会的支出项目也要由街道办事处批准。一些社区居委会工作人员认为自己吃的是“皇粮”,就是政府的人,应该履行上级政府部门交办的事情。因此把大部分工作时间花在所谓的“协助”政府部门的工作上。久而久之,居委会就成了政府的“腿”,不停地围绕行政事务“公转”。而《居民委员会组织法》规定的居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的居民的“头”的“自转”业务却只能是忙里偷闲搭手干、临阵磨枪突击干。此外,由于社区居委会采取行政化的运行方式,由上级街道和政府有关职能部门对其进行业务指导和工作考核,甚至对居委会成员的人事任免有很大决定权,因此社区居委会的工作重心在很大程度上受到街道及政府职能部门的影响。居民委员会名义上虽然是群众性自治组织,且在实际工作中并没有任何的自主权,基层政府及其派出机关与居民委员会的关系实质上是领导与被领导的关系。

社区功能的复位与回归,要求社区内各组织明确相互间的功能分化和职能定位。目前社区居委会的“角色”错位仍然比较严重,城市社区居民自治组织并没有充分体现出自治的性质,相反,由于过分承担了政府托付的工作而在实践中逐步成为政府的派出机构、街道办事处的延伸机构。这种由于“头小腿大”而产生的“头腿”冲突让居委会“两面不讨好”,一方面行政职能执行不好,一方面由于其自治职能发生了严重偏离,无法满足居民群众的真实需求,很难得到社区居民的认同和支持,基层民主流于形式。这使得社区居民委员会处于名不符实、角色冲突的尴尬境地,其合法性基础由此大大动摇,使得政府难以实现对基层社区的有效整合,也使社区居民自治的进程举步维艰。

3.社区民间组织缺失或发育缓慢,作用发挥有限

目前社区民间组织发挥作用的空间十分狭窄,上级政府部门虽然政策上提出要扶植、培育社区民间组织的成长,但是却还没有很好地把这项工作落到实处。此外,居民对社区内民间组织也缺乏必要的认识和了解。因而,即使是在需要原本应由社区民间组织提供的服务时,居民能想到并向之求助的也只是社区居委会。社区民间组织的缺失或发育缓慢使它本身的优势无从发挥,也无法解决社区工作量大而人手少的矛盾,这在某种程度上使得居委会在社区行政事务中“越陷越深”,离自治的道路越来越远。从对广州几个社区的调查结果来看,社区民间组织已经得到了一定程度的发展,并得到了很大一部分社区居民的认可,但其发展仍十分有限,还存在许多因素的制约。

表1  社区民间组织参与情况及参与趋势

选项

所占比例(%)

居委会负责人

居民

民间组织发起活动的参与情况

经常参与

72.88

39.77

很少参与

23.73

40.68

从不参与

3.39

19.55

过去五年加入民间组织的情况

加入了多个民间组织

39.66

25.17

仅加入了1个组织

22.41

25.41

没有加入任何民间组织

37.93

49.42

 

未来两年加入民间组织的意愿

会参加他们组织的一些活动,但不会加入

48.21

51.48

希望成为此类组织的正式成员

30.36

23.01

不加入,对此类组织不感兴趣

10.71

8.66

不加入,担心加入后对自己有不好的影响

7.14

2.73

说不清楚

3.57

14.12

     表2  居民评价:社区民间组织对社区发展的影响

      居民评价(%)

社区组织

有较大影响

有些影响

影响不大

无影响

(1)志愿者协会

55.09

30.77

8.68

5.46

(2)残疾人协会

39.44

39.17

15.83

5.56

(3)老年人协会

61.94

25.72

7.61

4.72

(4)社区工会

37.35

44.28

12.95

5.42

(5)共青团

30.03

40.89

23

6.07

(6)妇女协会

36.39

41.59

15.29

6.73

(7)读书会

33.33

39.7

21.21

5.75

(8)秧歌队

27.73

37.69

22.12

12.46

 

       表3  社区民间组织与政府关系状况及影响民间组织发展的原因

选项

所占比例(%)

居委会负责人

居民

社区民间组织与政府关系情况

政府在努力积极的促进社区民间组织的发展

84.75

80.52

政府任由民间组织自由发展、基本不怎么管

11.86

14.32

政府实际上限制了社区民间组织的发展

3.39

5.16

政府对社区民间组织应采取的态度

严格控制社区民间组织的数量

13.33

17.91

适当发展民间组织

45

45.81

不去管这一块,让民间组织自由发展

0

6.51

应该制定相应法律法规促进社区民间组织的发展

41.67

29.77

影响民间组织发展最重要的原因

居民对于创建、加入社区民间组织的积极性不高

52.63

63.81

社区民间组织注册、登记、审核等的手续太麻烦

29.82

22.98

政府对民间组织的控制比较严格

12.28

8.56

其他原因

5.26

4.65

 

4.社区组织和社区居民参与的积极性不高,社区建设的合力有待形成

由于我国社区建设是在原有行政区划的基础上建立起来的,更多地体现为政府基层管理的需要,地域共同体强烈,而利益共同体体现不明显,因此目前我国大部分城市的社区建设仍带有很强的政府主导色彩,政府对于社区建设的积极性远远高于社区中的居民。社区单位和社区居民参与社区建设的意识淡薄,社会民间组织发育的不够,企业介入的也不多,还没有形成推进社区建设的整体合力。

 

  表4  居民的社区参与情况

选项

所占比例(%)

 

是否愿意担任社区居委会负责人

非常愿意

18.63

比较愿意

32.55

不太愿意

27.12

不愿意

21.7

 

参加过多少次居委会选举

1次

20.36

2次

21.72

多次

30.77

没参加

27.15

如果有时间会不会参加下届社区居委会选举

参加

67.12

不参加

10.14

不知道

22.75

 

 

对所在社区居委会选举工作的评价

 

 

非常满意

32.35

比较满意

45.1

一般

12.98

不满意

2.51

很不满意

0.23

不清楚

6.83

是否向社区党支部或居委会提出过有关改进社区建设方面的建议

提过

52.62

没有提过

47.38

 

对您的意见社区党支部或居委会是否有反馈意见

有反馈也有行动

66.78

有反馈但没有行动

17.11

没有反馈但有行动

3.69

没有反馈也没有行动

12.42

 

5.与社区组织管理相配套的许多法律法规、制度亟待完善

目前街道工作所依据的法律规范是1954年制定的《城市街道办事处组织条例》,居委会所依据的法律规范则是1989年颁布的《城市居民委员会组织法》,它的许多条款已经不能适应当前城市社区建设的需要,对城市社区与政府和其他组织之间的关系也没有很清晰的界定,致使社区的职能定位不明确,实际工作当中缺乏政策依据。主要表现在:社区在社区建设中的权利和义务没有法律规定,要求辖区单位支持社区建设也没有成文的条款,社区没有任何约束辖区单位的措施,致使社区单位参与社区建设的积极性不高,有些社区单位和社区关系融洽的,也往往是基于个人感情;对于开发商新建的小区型社区,社区居委会与物业公司、业主委员会的关系如何定位,工作之间的协调配合关系如何操作,在实际工作中都缺乏相应的措施,等等。按照物业管理条例,社区居委会对物业管理公司主要是指导与监督,但遇到不配合的物业机构,当物业公司和居民之间发生矛盾时,社区居委会往往束手无策,工作陷入被动的境地。此外,对于社区民间组织、中介组织的建设和管理、社区专职社会工作者队伍建设、社区资源共享等问题,也需要由法律来加以规范。社区建设在法律上和现实中的这种错位,亟待出台新的法律法规予以纠正。

从宪法和居民委员会组织法的相关规定来看,社区居委会作为“基层群众性自治组织”的地位不容质疑,这也为社区自治组织建设提供了最高的法律保障。但这一规定只具有原则性,缺乏可操作性,并未对社区居委会的自治领域、自治性质加以明确的限定或解释,如:社区居民“自我管理、自我服务、自我教育”的内涵及外延究竟是什么?社区居委会是基层政权的组织形式还是非政府的自治组织?社区居委会组织的行业性质是究竟是一个经济自治体,还是社会自治体或政治自治体?社区居委会是不是法人组织?如果是,是一种什么样的法人组织?对于此类问题,相关法律或没有规定,或虽有规定但非常模糊。法律规定的这种模糊性使得社区自治组织的建设实践非常混乱,也为政府行政权力的侵入留下了法律缝隙。

因此,从实践上看,还需要进一步完善与社区建设有关的法律及制定相关的新法,健全有关社区工作的地方性法规规章,为社区工作的开展提供法律依据,创造有利的法制环境。

二、社区组织管理模式的新探索

正如前文所述,社区组织管理中存在诸多问题,在此背景下,推动社区管理工作水平的全面提高,更好地整合社区资源,强化社区意识、形成工作合力,构建一种和谐的、新的社区组织管理模式,就成为当前我国开展社区管理工作的重中之重。民政部在《全国社区建设试验区工作实施方案》中指出,要“按照社区自治、议行分设的原则,以社区居委会或社区委员会作为主体组织,探索社区内议事层和执行层分开的社区建设组织形式。”有研究者指出,理想的社区组织(社区机构)应该具有非行政性、非营利性和非竞争性三大特征。这就要求我们改革传统的政事不分、管办不分、政府包办的社会管理体制,建立政事分开、管办分离、社会协同、民间参与、开放竞争的新机制。因此,政社分离是我国当前社区建设与管理中亟待解决的一个重要问题。如果解决的好,可以使社区管理人员摆脱行政领导的束缚,从而实现从政府的“腿”向社区居民的“头”的转变,从而推动社区自治的良性发展。

(一)社区组织管理模式的新探索——“居站分设”

1.“议行分设”:探索社区体制创新

长期以来,我国社区管理体制采用的是“议行合一”的模式。即议事权、决策权和执行权都集中于同一个机构——社区居委会,这个机构既掌舵又划桨,既是居民的代言人,又是居民服务的直接提供者。

目前我国社区自治组织架构的创新呈现了从“议行合一”体制向“议行分离”体制转换的趋势。“议行分离”或“议行分设”体制指的是议决权与执行权分别由两个不同机构行使,一个机构掌舵而另一个机构划桨,一个机构是居民的代言人而另一个机构则是居民服务的直接提供者。在实践中,“议行分离”体制下社区自治组织架构有两种模式,一种是实体型“议行分离”体制,以沈阳、合肥、武汉的社区自治组织架构为典型,另一种是虚体型“议行分离”体制,以上海、南京、宁波的社区自治组织架构为代表。

在实体型“议行分离”体制下,社区自治组织架构包括社区的决策组织、执行组织、议事组织三大块。其中,社区居民大会或社区成员代表大会是社区的决策层,即社区的最高权力机构,代表着全社区成员的根本利益,对社区实行民主议事、民主管理、民主监督、民主决策。社区居民委员会是社区的执行层,即社区的办事机构,由社区居民大会或社区成员代表大会选举产生。社区居民委员会是社区的主体组织,按照自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的自治原则管理社区内的公共事务。社区议事协商委员会是社区的议事层,主要由在社区内有一定影响、在群众中享有较高威望、热心社会公益事业的辖区内主要单位领导和知名人士、居民代表组成,由社区居民大会或社区成员代表大会选举产生,在社区居民大会或社区成员代表大会闭会期间行使对社区的协商、议事职能和民主监督职能。这种实体型“议行分离”体制下社区自治组织架构设计,在制度上使得社区内部的事务决策、执行落实和监督制约三者之间有了可靠的组织保障,形成了较为齐全的社区自治组织体系,充分体现了社区居民在党的领导下进行民主自治的本质。

在虚体型“议行分离”体制下,社区自治组织架构包括社区的代表机构、议事机构和执行机构三大块。其中,社区居民代表大会是社区的代表机构,也是社区的最高权力机构。社区居民代表大会成员由社区居民和辖区单位的代表共同组成,每年定期召开会议,其职责主要是选举产生社区居民委员会,对社区内重大公共事务进行决策、决定。社区居民委员会是社区的议事机构,其成员由社区居民代表大会选举产生,属于志愿性质,不拿工资,不坐班,其主要职责是定期召开会议研究协商本居民区的重大事项,在广泛征求居民群众意见的基础上做出决定或提出工作建议。具体工作事务由社区执行机构即社区工作站执行。这种虚体型“议行分离”体制下社区居民委员会的功能不仅与“议行合一”体制下居民委员会的功能有很大差异,而且也与实体型“议行分离”体制下社区居民委员会的功能有很大的不同。社区工作站是社区的执行机构,其工作人员由街道办事处招聘,工资由街道办事处拨付。社区居民委员会有权对社区工作站的工作进行评议和监督。这种虚体型“议行分离”体制下社区自治组织架构设计,着重突出了社区自治的特征,通过吸引居民区内高素质居民志愿参与居民委员会管理工作的方式,极大地拓展了社区参与的深度和广度,进一步增强了社区居民的归属感和认同感。尽管居民委员会仅具备了“议事”职能,但恰恰这种组织架构从社区自治运作机制的角度探索了实现社区自治目标的有效途径,符合新形势下城市社会基层民主的发展趋势,有利于社区居民最大限度地参与社区公共事务的决策、管理和监督等工作。

社区自治组织架构从“议行合一”体制向“议行分离”体制的转换,其最大理论意义在于从社区自治内部制度保障角度解决了社区自治组织体制建设问题,即将实际上受城市基层政府与派出机关——街道办事处领导的居民委员会解放了出来,重新归位于党领导下的社区居民实行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的群众性自治组织,恢复了社区自治的本来面目;其实践意义在于通过社区自治组织架构的重新设计,厘清了社区决策机构、执行机构、议事与监督机构之间的关系,为社区自治的顺利推进奠定了组织基础。“议行分离”体制下社区自治组织架构在实践中诞生的两种发展模式,其目标指向都是社区自治,但呈现不同的特点:实体型“议行分离”体制主要从社区自治功能角度,强化了社区事务决策、执行落实和监督管理的力度,进一步健全了社区自治组织体系建设,从而为满足社区居民多样化公益性福利要求提供了制度保障;虚体型“议行分离”体制则从社区自治运作机制角度,在形式上为社区居民参与社区公共事务管理和基层民主提供了更为广阔的渠道和途径,使得社区自治组织架构的设计初衷与推进社区自治的目标理念有机吻合,因而具备更大的包容性,在一定意义上为在实践中真正推进社区自治找到了新的发展道路。当然“虚体型”议行分离,体制下社区自治组织架构由于其执行机构工作人员主要由街道办事处招聘、推荐,工资也由街道办事处拨付,容易造成社区居民委员会的大权旁落,居民选出的居民委员会成员权力被社区工作站工作人员消解,成为社区工作的辅助人员,致使新型社区自治组织有可能重新变成基层政府与街道办事处领导下的“准政府组织”,这种倾向是值得我们予以审慎对待和警惕的。因此,理顺政府与城市社区的关系,在城市基层政府与社区自治组织之间建立一种新型的委托—代理式契约关系,是推进社区自治、促进基层民主的外部制度保障。

2.从“议行合一”到“议行分设”

广州和深圳两地针对社区居委会行政化倾向越来越严重、社区居民自治难以开展这一困境,对原有的社区组织体制进行了思考,按照“议行分设”的思路,探索采用“一会一站”模式,“会”即社区居委会,“站”即社区事务工作站,即“居站分设”。“议”就是居委会进行议事、讨论,代表社区居民意见和利益,实质是表达与决策的民主过程;“行”有两方面的含义,一是社区事务工作站执行居委会的某些决议,二是社区事务工作站从居委会中剥离,执行街道交办的政府行政工作。这样,居委会就不再是政府的“腿”,而真正成为居民的“头”;以前居委会的“腿”的功能就由社区事务工作站来承担。

“议行分设”既体现了制度创新,又具有理论价值和现实价值。原先在社区内,社区居委会行政化倾向非常严重,“掌舵”和“划桨”职能不明确,居委会既是居民的代言人,又是居民服务的直接提供者。这种制度安排使得居民群众参与的机会和渠道非常少,居民的利益诉求缺乏正常的、畅通的表达渠道,同时居民对居委会监督制约也缺乏一种制度性安排,因而居委会所获得的居民支持率较低。现在依据“议行分设”原则来设置社区组织,由社区党组织来掌舵,社区居委会和社区工作站来划桨,议决权和执行权分开,两个划桨机构中一个机构是居民的代言人,而另一个机构则是居民服务的直接提供者。这既增加了居民参与和利益表达的渠道,又提供了居民对社区自治组织监督的一种组织安排。社区党组织作为掌舵者可以保证方向上的正确及两只桨的协调工作,因为两只桨必须协调一致,才有好的效果。以前掌舵与划桨各自的职能没有划分清楚,如果说党的社区组织是掌舵者的话,那么居委会则只能算是一只桨,社区这条大船自然很难协调前行。现在有了社区工作站,就等于是明确了各自的职能,双桨并划,有条不紊,有力保证了社区这条大船持续、和谐前行。

(1)广州“议行分设”的管理模式的试点和实施

广州市从2002年开始在30个社区进行了“议行分设”工作机制的试点,实行议事层和执行层分离的社区工作运行机制;部分街道设置社区政务站,试行行政事务和居民事务分离,为推进社区自治积累了经验。2005年6月,天园街在广州第一个“吃螃蟹”,在10个社区实行“议行分设”的管理新模式,设立社区工作站负责政务,居委会则“解放”出来协助居民进行社区自治。“议行分设”的新管理模式在天园街穗东、骏景、华港、科韵、东晖、东成、腰岗、文昌、翠湖、环宇10个社区进行,居委会主任和委员由居民群众选举产生,他们只管社区决策和监督,社区事务工作由街道办事处社区工作站专职人员负责落实完成。社区居委会专注行使民主议事、民主管理的职能。直选的社区居委会委员,没有固定工资,不坐班,利用业余时间为社区出谋划策。这样就重新确定了社区居委会负责传达民意的职能,真正使其回归作为居民自治组织的本来面目。骏景社区居委会主任何月玲反映,以前居委会干部80%以上的精力忙于应付上级各种检查和政府交办的各项任务,“现在则是全心全意履行法律赋予的行使社区民主议事、民主管理的职能”。社区居委会由“政府的跑腿”变为“居民的头头”。居委会的委员们不拿“皇粮”,只需每一到两个月举行一次委员会议,将民意集中反映到新组建的社区工作站或街道办事处,具体工作则全部交给工作站处理。社区工作站则担负起原来居委会所负责的30多项行政性工作,负责落实居民代表大会的各项决策以及政府委托办理的各项工作任务,是单纯的办事机构。

笔者及调研组成员在对骏景社区进行调研的时候,谈到议行分设体制,社区居委会负责人就很有感触地谈到这么一个问题,以前社区居委会成员是由居民选举产生的,而社区居委会干部由于在平常执行工作的时候,很容易触及居民的直接利益而得罪居民,比方说计划生育工作,就尤其得罪人。那么在下次选举的时候,他们可能就会落选。现在实行了议行分设制度,把执行工作转到社区工作站,从而使居委会逐渐减少行政性,逐渐增加自治性,也把居委会成员从具体行政工作当中解脱出来,可以更好地代表民意。这也就从一个方面解决和改善了居民委员会委员与居民的关系问题。

(2)深圳社区管理体制的发展历程

深圳市社区管理体制经历了三个发展阶段第一阶段是2002年以前,是传统的以居委会作为社区主体组织的“议行合一”体制。在这种体制下,居委会直接承担大量的行政职能。从1979年建市之初到2002年,深圳的居委会具有以下特点:一是接受委托承担政府职能部门的行政工作;二是政府给予一定数量的专职工作人员名额,这些人员一开始由上级委派,到1995年,才进行了首届居委会民主选举;三是居委会办公用房、经费以及人员工资待遇通过区财政拨款、街道办事处补助、自筹等三种方式来解决。由于各街道的补助和各居委会自筹的能力差异很大,所以各居委会成员之间的报酬不统一,差别较大。随着深圳经济体制改革的深入发展,原有的社区管理体制已经不能适应形势发展的需要,必须寻求突破。

第二阶段是2002年至2004年底,在居委会内部增加新内容,试行“议行分设”体制。从2002年至2004年,深圳市对全市社区规模进行了调整,重新划分了社区,同时,初步建成了以社区党组织为领导核心,以社区居委会为管理主体,各种民间组织相配套的较完整的社区组织体系。以深圳市盐田区为例,盐田区借鉴国内城市社区建设的成功经验,在全区推行了“议行分设”的社区管理体制。“议行分设”的特点是实行“一会两站”,即在社区居委会下面设立社区工作站和社区服务站。居委会作为议事组织对社区重大事务和社区管理行使决策权、监督权;工作站、服务站作为居委会的“执行”机构,分别完成政府委托的行政工作、办理社区自治事务和为民服务。这种社区管理体制试图寻求政府职能转变、工作重点下移的载体,进而解决居民自治组织与承担政府行政职能的矛盾,比第一种模式有所进步。但是,在这种模式下,社区工作站要扮演“一仆侍二主”的角色,同时成为基层政府和社区居委会的有力“抓手”,受制于二者管辖。在具体工作中,社区工作站应如何在行政性事务和社区自治性事务之间进行平衡?在平衡和取舍之间存在四种可能性:偏重行政性事务;偏重社区自治性事务;踢皮球两头不顾;全力以赴两头兼顾。最理想的状态当然是工作站能全力以赴两头兼顾,但是这种制度设计使得上级行政部门理所应当地往下下派任务,居委会的行政负担不但没有减轻,反而更严重了。因此,这种制度设计并未突破传统体制框架,社区工作站和社区服务站是社区居委会的下属机构,组织结构上依然是在社区居委会的框架之内,有关社区的行政、服务等职能仍然需要通过社区居委会,社区居委会行政化的问题并没有得到根本解决,只是为了完成社区越来越多的行政事务而在居委会内部增设了机构和人员。这样一来,社区居委会的工作量很大,但任务与报酬却不对等,由此造成居委会成员工作压力大,队伍也不稳定。所以,要促进社区和谐发展,还需要寻找更佳的社区管理体制。

第三阶段从2004年12月开始,深圳市委市政府召开全市社区建设工作会议以及会上出台的《深圳市委市政府关于加强社区工作的若干意见》和《深圳市社区建设发展规划纲要》具有里程碑的意义,明确提出设立社区工作站,实行社区工作站与居委会分设的“居站分设”社区治理模式。深圳社区体制改革由此展开。2005 年 2 月,深圳市委、市政府在总结自身和其他城市社区建设成功经验的基础上,发布实施了《深圳市社区建设工作试行办法》,该办法第九条明确规定:“设立社区工作站,在街道党工委和街道办事处的领导下开展工作”,承办政府职能部门在社区开展的各项行政工作。由此,形成了一种新型的社区管理体制,即“居站分设”。这种新型的社区管理体制,在深圳社区建设发展过程中正逐步显示出它的作用。《办法》同时明确了社区工作站承担的十大任务,并规定政府工作部门不得直接向社区工作站委派工作任务,凡需社区工作站协助完成或承办的工作事项,必须经区社区建设工作委员会审核批准。这些规定的出台,划清了社区站在协助职能部门方面的职责范围,进一步明确“权随责走,费随事转”的原则,切实为社区工作站减负,使工作站可以更好地为社区居民提供各种便利和服务。

这一体制经历了一个探索的过程,汇聚了全市的智慧。最初的方案是推广盐田区“一会两站”体制,在反复的研究、论证中,南山区率先提出“居站分设”的设想,出台了《南山区设立社区工作站实施方案》,明确规定了设立社区工作站的目的和意义,社区工作站的职责等。同时,在所辖96个社区全部设立了社区工作站。此后,罗湖、福田、盐田三个区也先后设立了社区工作站。市委市政府多次会议研究,并最终建立了这一独具特色的体制。由于“居站分设”来源于实践经验的总结,符合深圳社区建设的实际情况,因此,得到了迅速推广。截至笔者2007年11月调研时,深圳共设立社区工作站515个,宝安区和光明新区尚未设立工作站的社区正在加紧社区工作站的建立,盐田区率先实现“居站分设”。深圳市民政局局长刘润华表示,到2007年底,深圳将建立社区工作站598个,覆盖全市所有社区。

3.“居站分设”:“议行分设”组织模式的实践形态

(1)“居站分设”的含义

所谓“居站分设”,就是在社区党组织、社区居委会以外,独立设立社区工作站。这样,社区内主体组织发生了结构性变化,从而以社区组织的多元化来满足社区需求的多样性。社区工作站建立后,广州、深圳两地的社区组织结构如下图所示:

 

   

  《深圳市社区建设工作试行办法》明确规定,社区工作站是政府在社区设立的工作平台,在街道党工委和街道办事处的领导下开展工作,其主要职责是:承办政府职能部门在社区开展的治安、卫生、人口、计生、文化、法律、环境、科教、民政、就业、维稳综治和离退休人员管理等工作,以及其他由各区政府确定需要进入社区的工作事项;积极配合、支持和帮助社区居民委员会依法履行职能,支持社会力量开展便民利民社区服务。这一规定说明了四层含义:一是在社区里新增加了一个主体组织,即社区工作站;二是社区工作站主要承担政府行政职能;三是社区工作站独立于社区居委会之外,并列而设;四是社区工作站与社区居委会之间的关系是相互支持与配合,二者各司其职,各负其责,但性质有所不同,一个是群众自治组织,一个是政府工作机构。

具体运行中,由政府聘请社区工作站工作人员,提供经费和工作条件,社区工作站则作为政府在社区开展行政性管理服务的组织者和提供者,承接从居委会剥离出来的行政性管理工作。而居委会则主要从事居民自我管理、自我教育、自我服务和自我监督的工作,凸显其作为居民自治组织的职能。这一体制与传统体制的不同是:让社区居委会摆脱沉重的行政负担,向真正的居民自治组织回归;同时,从居委会剥离出来的行政职能,由社区工作站承担。政府职能部门在社区有了自己的“腿”,从而真正实现党和政府城市管理重心的下移和政府职能转变的要求,使政府理念从“官本位、政府本位、权力本位”转变为“民本位、社会本位、权利本位”,使政府真正成为服务型政府。同时,使社区各个主体组织各司其职,各有其权,各负其责,建立起社区自治管理系统和政府行政管理系统的共生机制,共同推进社区建设的发展。

(2)社区工作站——新型社区主体组织

作为政府在社区的服务平台,社区工作站的主要工作是协助、配合政府及其工作部门在社区开展工作,为社区居民提供服务。与居委会及其他各类社区组织一样,社区工作站要在社区组织和社区工作的领导核心——社区党组织的领导下依法履行职责,共同推进社区各项事业。具体说来,社区工作站的主要职责是

社区综合管理事务贯彻落实相关法律、法规、规章及方针、政策;及时通知并协助政府相关主管部门处理各种违法行为;负责社区档案管理工作;参与制定并组织实施社区发展规划参与建设和管理社区基础设施;指导建立社区义工组织和开展社区义工活动;协助开展社区统计工作,采集社区人口、单位、设施等各种信息并按规定上报;协助开展社区统战工作等。

社区安全事务协助管理社区内出租屋和流动人口;协助开展社区消防及安全生产工作协助社区民警维护社区治安,参与群防群治,配合落实维稳及综治工作进社区。

社区法制事务:组织开展法制宣传、教育、咨询和法律进社区、法律援助等活动;参与人民调解工作,化解矛盾;协助开展刑满释放、解除劳教人员的安置帮教工作等。

社区健康事务协助开展社区健康教育普及工作,配合卫生部门开展社区健康服务、卫生防疫、疾病普查普治、社区医疗救助等工作。

社区人口和计生事务大力倡导社区新型人口文化和生育文化,为社区居民提供计划生育方面的服务;配合人口和计划生育部门做好人口和计划生育经常性管理,全面落实人口和计划生育目标管理责任制。

社区社会保障和社会事务管理:负责社区低保对象、残疾人、离退休人员、失业人员等群体的管理;协助劳动和社会保障部门开展劳动保障工作,采集相关信息,为社区居民提供就业服务和社会保障咨询,协助处理劳动保障信访;协助开展赈灾救济、双拥、老龄、殡葬管理等工作。

社区文化事务:加强社区精神文明建设,开展各种宣传活动,办好社区宣传栏;组织科学普及、国防教育和未成年人思想道德教育;组建社区文体队伍,开展文体和读书活动等,创建学习型社区、文明社区。

社区环境卫生和环境保护事务:负责社区内市容环境卫生管理和社区绿化、美化、净化工作,与有关单位、门店签订“门前三包”责任书,保护社区环境;协助做好犬类管理工作;协助环境保护部门对社区内环保事务进行监督管理和协调等。

社区协调事务:协助物业管理行政主管部门管理业主大会、业主委员会事务,依法组织本辖区内业主大会的成立及首届业主委员会的选举工作,指导监督业主大会、业主委员会的日常活动,并处理好物业管理与社区管理的相互关系。

承办区人民政府交办的、与其工作手段相适应的其他工作任务。

(3)“居站分设”模式的体制创新点

“居站分设”模式的体制创新表现在三个方面:

社区党支部是领导层,是社区各种组织和各项工作的领导核心,承担社区党的建设、社区建设、民主政治建设、文明建设等方面的重要任务。负责统领、协调居委会和工作站这两支“桨”的工作,是社区这条大船的“舵手”,也是平衡完成政府的事务性工作和争取居民自治两者之间的杠杆。

社区居委会是议事层,成员由居民依法民主选举产生,是实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的社区居民自治组织。社区居委会作为社区工作的主体,是社区居民的代言人,负责参与决策社区事务,监督社区行政工作,反映社情民意。同时,对社区事务行使议事、决议、监督职能,并代表居民对政府、社会中介组织的行为进行监督。作为专门的议事机构,居委会不再承担以往政府交办的行政任务,成员不坐班可兼职,不领取报酬只有适当生活补贴,是没有固定工资的公益岗位,每届任期3年。

社区工作站是社区事务的具体执行部门,作为街道办事处派驻社区的工作机构,是社区居民的服务者,负责社区事务的具体执行,落实政府下达的各项任务及社区日常事务管理,主要承办政府职能部门在社区开展的治安、卫生、人口、计生、文化、法律、环境、科教、低保、就业、维稳综治和离退休人员管理等工作,同时执行居委会提出的意见、建议以及交办的各项工作,接受居委会协调、监督和评议,积极配合、支持和帮助社区居民委员会依法开展自治,服务居民,办理社区公共事务和公益事业。人员由街道办事处聘任,纳入编制管理。

这种以社区党支部为领导核心、社区居委会为议事监督机构、社区工作站为执行机构的“居站分设”新型社区管理模式,使社区党支部、社区居委会和社区工作站既相互独立,又相互依存、相互影响、相互监督,形成了社区组织的协调运转格局。

(4)“居站分设”社区管理体制的运作绩效

居站分设后,社区组织运作现状发生了巨大变化,以深圳的实践来看,这是符合当前我国城市基层管理需要的一种体制创新,其运作绩效主要体现在以下六个方面:

强化了社区党组织的领导核心地位。“居站分设”既是基层社会管理体制的重构与创新,又是社会组织的重塑和创立。通过设立社区工作站,改革了旧有的社区管理体制,实现了新的社区主体管理组织的建构,直接加强了党和政府在社区的工作力量,也为社区注入了新鲜血液和运行动力。社区工作站作为党和政府在基层的工作载体,贯彻落实各项工作,真正起到了“固本强基”的作用,巩固了党的执政基础。此外通过完善社区党组织与社区工作站、居委会,以及各驻社区单位党组织的联席会议制度,强化社区党组织在基层社区的领导核心地位。 

基本解决了社区居委会的行政化问题。居委会和工作站分设后,由于社区工作站承接了从居委会剥离出来的行政性工作,主要履行社会管理和提供公共服务的职能。居委会则集中力量,主要履行基层民主的政治功能,还原为真正意义上的群众性自治组织。社区居委会由社区居民民主选举产生,可以集中精力对社区事务和社区管理行使议事权和监督权,收集社情民意、开展社区服务、反映居民诉求、协调居民利益、化解基层矛盾、扩大基层民主等等,居委会自治功能得以回归,为基层民主的发展营造了一个宽松的环境。居委会和工作站两者分别履行不同的职责,发挥不同的作用,使居委会不再对应政府工作,实现从政府的“腿”向社区居民的“头”的转变,摆脱了长期以来“头小腿大”的尴尬境地,更好地进行社会管理、服务居民群众。这样就解决了长期以来困扰基层的社区居委会行政化问题。用生动的语言来描述,就是通过“居站分设”社区管理模式的创新,以新的思路解决长期以来困扰居委会的“上面千条线,下面一根针”的超负荷工作和难以提高管理水平的问题,居委会从“以前”的“听命令做动作”,转变为“现在”的“听民意作决策”。

进一步推动了基层民主。“居站分离”模式的设想就是将社区居委会和社区工作站在“责、权、利”等方面彻底分离,使得国家基层行政与社区民主自治按照两条路线分别进行,使得基层政府行政事务和社区居委会自治事务由不同的“抓手”加以落实,扭转了“议行分设”模式中工作站“一仆侍二主”这种组织运行机制可能出现的尴尬局面,变成了“两仆侍二主”形式,“头”和“腿”彻底分离。

“居站分设”这一举措,理顺了社区组织的内外关系,使居委会实现了职能归位,有更多的时间和精力去从事自治方面的事情,开展社区居民的“自我教育、自我服务、自我管理、自我监督”。同时,社区工作站的设立使得居委会的换届选举排除了行政权力和物质利益的诱惑,让真正热心社区公益、具有奉献精神的人士,参与居委会的选举,为推进居委会直接选举奠定了基础。深圳的基层民主正在发生巨大的变化,直接选举更能体现民意。随着时间的推移,群众的民主意识越来越强。2002年,深圳市第三届居委会换届选举直选率只有1.7%;2005年,居委会换届直选率上升到47%;2008年,深圳市居委会换届选举直选率将达到《深圳市社区建设规划纲要》规定的70%的目标;到2011年,深圳市将努力实现100%居委会直接选举。 跳跃式攀升的居委会直接选举比例,是深圳市基层民主进步的一大体现,也意味着居委会直接代表居民意志的倾向将越来越明显。

面提高了社区管理水平。社区工作站的设立为全面提高社区管理水平提供了组织层面的保证。社区事务可明显分为两类:一类是居民事务,一类是政府事务。传统管理体制下,这两类事务均由居委会一手“包揽”。居委会管理既要代表居民利益,也要体现政府意志。而居民利益与政府意志并不是任何时候都能统一的,当二者发生矛盾的时候,夹在中间的居委会就倾向于采取趋利避害的行为:如果居民不满,就将责任推给政府;如果受到政府批评,则将责任推给居民。

居站分设后,居委会和社区工作站职能分工明确,居委会承担居民事务,社区工作站主要承办政府职能部门在社区开展的治安、卫生、人口和计生、文化、法律、环境、科教、民政、就业和离退休人员管理、综合治理等十项工作。同时,依照《深圳市社区工作站管理试行办法》的有关规定,实行社区工作准入制,政府工作部门不得直接向社区工作站委派工作任务,凡需社区工作站协助完成或承办的工作事项,必须经区社区建设工作委员会审核批准。政府工作部门要求社区工作站协助或承办的临时性、非常规性工作,应当实行“费随事转”,并提供必要的工作条件,这就大大提高了党和政府在社区的执行力。社区工作站通过开设“一站式”服务窗口,为社区居民提供各种便利和服务。同时,由于社区工作站的工作人员直接由上级政府聘请和任命,避免了三年一届的人事调整,有利于建设一支稳定的社区工作队伍,为社区工作的专业化和职业化创造条件。

促进了决策主体和执行主体积极性的充分发挥。推行“居站分设”的社区管理事务决策模式,使得决策主体和执行主体分立,从而使得管理事务决策更加民主化、科学化。“居站分设”的社区管理事务决策模式,是城市基层管理体制由行政化管理系统向法制保障下的社区居民自治体系的转变,是实现社区的民主决策,保证市民参与管理决策的可持续发展决策模式。“居站分设”的具体制度设计是通过设立“一个大会,两个机构”的方式实现的。社区成员代表大会,是社区的权力机构,其主要职责是选举产生社区协商议事委员会成员和社区管理委员会成员,讨论和决定社区事务;社区协商议事委员会(简称议事会) 是社区成员代表大会的议事协调部门,其成员的职务为社会职务,由组织活动能力强、热心社会公益事务、具有较高群众威信的人员组成。社区管理委员会(简称管委会),它是社区居民代表大会下设的执行机构,不具有决策权。它在社区居民代表大会的授权下,具体组织实施社区的建设、管理、服务等诸多事宜,落实社区成员代表大会及议事会不确定的各项管理工作任务,协助政府完成规定的各项任务。通过“一会一站”,“居站分设”的“议行分设”方式,可以更大地调动广大社区居民的主体意识,从而更好地发挥其参与社区管理事务决策的积极性。

推进了社区服务工作专业化、产业化、规范化。由选举产生的社区居委会作为社区的议事机构,对社区的公益事业和公共事务进行调研决策,其下设的社区工作站作为社区的执行机构,来完成社区居委会决策的任务和区有关职能部门需要社区居委会协助完成的工作。社区工作站主要完成社会福利和便民利民服务工作,使社区服务工作产业化。同时,完成社区环境、社区治安、社区文化、社区卫生、社区计生等工作,使社区工作规范化。社区居委会的成员由选举产生的委员组成,社区工作站的工作人员是面向社会公开招聘的,由专业化、职业化的人员组成。通过组建社区工作站,使有关职能部门的职能、任务、经费、人员进社区,使社区建设工作得到全面的启动和推进。

 

表5  对社区组织的评价与认同情况

选项

所占比例(%)

居委会

负责人

居民

社区管理组织开展的工作被社区居民认同的情况

居民大多认同社区管理组织的工作

93.33

84.05

居民不太认同社区管理组织的工作

1.67

9.79

居民对社区管理组织的工作有看法

5

6.15

社区管理组织所开展的工作对社区发展的作用

起着非常大的作用

59.32

42.83

起着比较大的作用

33.9

41.28

能发挥作用,但不是很大 

6.78

12.8

起不了什么作用

0

3.09

 

 

社区居民与社区居委会间关系

非常融洽

48.33

34.85

比较融洽

46.67

40.91

一般

3.33

19.7

不好

0

0.87

非常不好

1.67

0

不好说

0

3.68

 

社区居民与社区党组织的关系

非常融洽

51.67

36.7

比较融洽

40

38.24

一般

6.67

19.12

不好

1.67

0.66

非常不好

0

0.22

不好说

0

5.05

 

 

对社区居委会工作是否满意

非常满意

58.33

40.26

比较满意

35

41.77

一般

5

15.37

不满意

0

0.65

很不满意

1.67

0.43

不好说

0

1.52

 

 

(二)“居站分设”后社区组织管理体制面临的新问题

“居站分设”这一社区治理模式引起了各方面的高度关注,也有来自有关方面的不同声音。作为一种社区组织管理体制的创新,它是深圳面对不断变化的基层社会实际情况,经过不断探索和实践而形成的基本经验。但它毕竟还是新生事物,在运行过程中,肯定会不时遇到一些暂时不能解决或不好解决的问题。任何事物都是在矛盾运动中发展起来的,暂时的难题在某种程度上也正是其下一步工作的重心所在。发现这些问题,探求解决问题的方案,完善社区组织管理体制,才是社区工作不断前进的动力。

1.社区居委会会不会被边缘化

以往的居委会陷于纷繁的行政事务中无法自拔,一手包揽政府行政事务,一手“顺便”包办居民自治事务,角色严重错位。设立社区工作站,把行政事务从居委会完全剥离出去,使居委会真正还原为居民自治组织。但是,随之出现的问题是,居委会不再从事具体事务,目前群众只认可社区工作站,事事找社区工作站,社区居委会联系群众的功能就逐渐被抽空,社区居委会也渐渐被边缘化。很多居委会干部反映说刚开始实行“居站分设”的时候,“很失落”,感觉“一下子被上级部门冷落了”。加之居委会里大多都是兼职人员,发挥居委会的作用困难很大。在没有行政权力和经济资源的情况下,居委会在社区建设中的活动空间在哪里,应该扮演什么样的角色?居委会怎样主动联系群众,通过何种途径来有效开展居民的自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的事务呢? 

社区服务站的创建,有助于提高社区居委会的凝聚力、自治能力和活动能力,解决社区居委会被弱化和边缘化的问题。作为民办非企业,社区服务站由社区居委会登记注册,向社区居民开展低偿服务。政府可向社区服务站购买社区服务项目,向居民提供社会福利、社会保障等无偿服务。目前,深圳市正在总结推广盐田区的经验,通过福利彩票公益金的资助,推动全市的居委会成立社区服务站,为社区居民提供全面的社区服务。在这方面,居委会将会大有作为。但是,盐田模式有其特殊背景,这里的居委会可支配的资金都较宽裕,这种经济实力并非一般地方所能拥有。此外,新居委会所属服务站被定性为“民办非企业”,向社区居民开展低偿或无偿服务,就意味着居委会的运转在财政上或多或少要通过获得微利收入的服务站及部分政府补贴来维持,这种经济联系,可能会产生一定的利益驱动。社区居委会作为一个自治机构,其自治地位必须以经济上的独立为基础。所以,居委会必须要有一定的经济收入来源。居委会对服务站收入的支配和使用也要有严格的制约条件,并以居民同意为原则,绝不可能为所欲为。当然,居委会除了服务居民的职能外,还肩负着民主管理、民意代表、利益协调等种种职能,这些职能又如何开展?值得我们思考。

2.社区工作站如何良性运行

居站分设后,按理说居委会和工作站分工明确,各领资源、各司其职、各负其责,应该会有条不紊地运行。但实际工作中社区工作站的运行状况令人堪忧。社区工作站事务繁多,十几个人的社区工作站要承担多达100多项的工作项目,有的对社区工作站考核事项就有50多项,其中还不包括临时性、突击性的工作。据一则报道显示,社区最多的挂了48块牌!诸如计生、治安、社保、环境等工作,形形色色的牌子都有,“有的社区牌子实在太多了,干脆搞‘活动牌子’,哪个部门来检查就挂哪块牌子。”各项工作千条线万条线,现在都穿在社区工作站这一个小孔上,居委会的作用反而得不到发挥。“社区工作站职责不是没有,文字上规定一共有十条,除了其中一条比较宏观外,其他9条都比较实在,而居委会也有6条主要任务,这些都是经过反复调研出台的。”深圳市委副书记白天感叹说,目前社区工作站确实很忙, 但是忙的效果不好,这是最伤脑筋的事情。

设立社区工作站的初衷是把居委会从繁杂的行政事务中“解放”出来,提高社区管理水平,为社区居民提供管理与服务,但目前许多社区工作站忙于应付各项检查考核,根本没有时间和精力关注社区的服务。在这种情况下,要如何进一步制定细则界定落实社区工作站的职责范围,以保证社区工作站的良性运行?

3.居站关系如何协调

“居站分设”最关键的一点,就是社区工作站和社区居委会的关系协调问题。如果两者关系协调,就会各自发挥出自己的积极作用,互相促进,共同为建设和谐社区、和谐社会贡献力量。否则,二者在工作中容易造成脱节现象,在具体工作中就可能出现互相扯皮的可能,这对新型社区管理体制的构建极为不利。因此,要处理好社区工作站与社区居委会之间的关系,使其真正成为合作伙伴关系。涉及权力、职能的划分,一定要慎重,做到社区工作站和社区居委会各负其责,互相支持,优势互补,形成社区建设的整体合力。

目前深圳设立社区工作站的情况,各区之间呈现出不同的特点,概括起来,主要有三种形式:一是分离式,即社区工作站与社区居委会各自单独设立,人员完全分离,不交叉任职。盐田区所辖社区均为这种形式,称为“盐田模式”;二是交叉式,即社区工作站与社区居委会人员部分交叉任职,如社区工作站站长通过法定程序选为社区居委会主任等;三是重合式,即社区工作站和社区居委会人员完全一致,实行“一套人马,两块牌子”。笔者在调研时曾经问过有关社区工作站干部,像这种“一套人马”要处理“两块牌子”的工作任务的模式,和传统的居委会负责一切工作的模式实质上有什么分别。工作站干部反映说这种模式不但没有减轻居委会的负担,反而使得上级领导部门“理所当然”地向工作站下派任务,实际上的工作量是增加的。

4.“居企不分”问题如何解决

为使社区正常运转,目前,深圳市宝安、龙岗两区社区股份合作公司承担了较大比重的社会建设和社区管理费用。按照“居站分设”社区体制改革的要求,社区股份合作公司不再承担社区的公共管理事务,但是没有实现经济上的脱钩,社区股份合作公司仍然要向社区的公共管理费用“输血”。据统计,宝安所有社区股份合作公司每年承担了将近10亿元的社会管理费用,原村民(股东)人均负担8300多元。而宝安目前共有欠发达社区34个,有的社区居民都好几年没有拿过一分钱分红了。社区股份合作公司过多地承担社会公共管理费用已经严重制约了社区股份合作公司的发展。统计显示,宝安全区社区股份合作公司总资产亿元以上的只占24.1%,10亿元以上的没有一家,发展较好的不到10%,资产负债率达38%,个别街道的股份公司资产负债率接近一半。

居委会与集体股份公司不分,既影响企业经营管理,又影响群众自治组织功能的发挥。此外,“居企不分”容易导致个体或小团体打着“民主”和“政治”的幌子参与基层民主选举,实则是为了谋求自身经济利益,对基层民主建设产生负面影响。

5.社区工作站和居委会的范围应当怎样调整

1989年的《城市居民委员会组织法》规定,居民委员会根据居民居住状况,按照“便于居民自治的原则,一般在一百户至七百户的范围内设立”,这已不符合城市人口发展的实际情况。目前深圳的社区居委会是在原有居委会基础上重新合并设立的,与以前相比地域规模扩大,辖区人口增多。社区居委会的设置大小不一,平均每个居委会辖人口约2万,是国家和省有关规定的数倍以上,有的大型社区有几万人甚至十几万人。根据《中共广东省委、广东省人民政府关于全面推进平安和谐社区建设的意见》要求,“一个社区一般是1000到2000户,超过2000户的非封闭式管理社区,要重新调整划分。”按照这个标准,深圳有部分居委会的范围需要重新划分。然而设“一居一站”,行政成本又过大,社区工作站工作量也很少,造成资源浪费。居委会管辖范围过宽,不利于居民相互间的沟通和协调,不利于增强社区的凝聚力和影响力,不利于在较大范围整合社区建设资源和控制行政成本,更难以开展居民自治,特别是要真正实行社区居委会直选难度更大。

如何按照以居民房产利益关联为纽带、物业小区与居委会范围基本一致的原则,合理调整社区工作站和居委会的范围,达到既有利于居民自治,又能有效整合社区资源的目的呢?深圳对业已在全市推开的在社区设立社区工作站,实行“一居一站”为主要内容的社区管理体制改革进行了思考。

6.需要什么样的社区工作者

随着许多新问题、新矛盾不断涌向社区,社区工作被赋予了许多崭新的内容,传统的社会管理体制和工作方法已不能有效解决日趋复杂的社会问题。文化教育、社会保险、法律咨询等高层次的社区服务已成为城市居民的迫切要求,这涉及到社会学、心理学、经济学、管理学、家政学、公共关系学、社会工作、法律等多种学科的知识。因此,加强社区专职工作者队伍建设已经成为社区建设的客观要求。从事社区工作的人员与从事经济工作、行政工作、教育工作等其他方面工作的社会成员一样,都要符合其职业岗位的要求,才能就业上岗,一旦就业上岗,又应有其相应的职业收入。应研究制定社区专职工作人员职业化、专业化管理办法,实行职业资格认证制度,根据其所获专业资格、职称给予相应的工资待遇。另一方面,由于社会工作是一项专门的职业,从事该项工作的人员必须经过系统的专业训练,获得专业文凭,领取专业工作证书,才能就业上岗。

虽然深圳现在有15万注册义工,但由于大多数义工不是专业人员,无法提供专业服务,加上义工是义务工作,难以提供稳定的、不间断的服务。因此要建立社工制度,培养和造就一支高素质、年轻化、专业化、职业化的社工队伍,给社区管理和社区服务带来生机和活力。建立社工制度,无论对创新社会管理体制,提高公共服务水平,还是对解决社会问题,维护社会稳定都有积极作用。

(三)深圳社区组织体制改革的再探索

社区组织体制的改革创新是一个长期、渐进的过程,需要在实践中不断摸索和完善,“居站分设”模式建立后,深圳进行了相应制度的改革和完善。

1.推行“一站多居”体制

“一站多居”是指根据社区的实际情况和最佳的服务半径,合理地设置社区工作站,由一个社区工作站服务若干个居委会。这种体制可以同时满足两方面的需要:一是以较小范围的居委会实现居民自治,方便居民之间的沟通和交流,有利于基层民主的发展;二是以较大的社区工作站在较大的范围内有效地整合社区资源,有利于降低社区管理成本。

“一站多居”体制是深圳市在总结“居站分设”社区管理体制改革实践经验的基础上提出的。2007年1月,深圳市出台了《关于进一步完善社区管理体制的意见》。《意见》规定,按照常住人口约6000-10000户的规模调整社区工作站,6000户以下的居委会,原则上不单独设立社区工作站,可以在若干个相邻的居委会共同设立一个社区工作站。同时,结合深圳市的实际,对部分规模较大的非封闭式管理的社区,可按常住人口约3000户(约1万人)的规模适当调整划分居委会,社区工作站原则上不随居委会的分设而分设,从而形成“一站多居”体制。开展“一站多居”社区管理体制是创新社会管理的需要,也是城市向效能管理、精细管理发展的需要,能否顺利实现一站多居,优化资源配置,实现有效管理、精细管理,直接关系到社区基层基础建设和2008年的社区换届选举工作。罗湖区率先全面推行了“一站多居”,确定了“精简、集中、高效”的整合原则,将原来的115个社区工作站整合为83个,现有的115个社区居委会则保持原有构架不变。此举解决了目前社区工作站与社区居委会的规模不相适应的问题,更合理地配置了社区办公、服务和活动场地等资源,同时也有利于理顺社区各种关系,形成社区建设的合力,提高社区管理和服务的水平。社区党组织的调整设置与社区工作站的整合同步进行,采取小调整、大稳定、支部基本不动的方式,合并后符合条件的党组织改设总支或党委。调整后的社区党组织与整合后的社区工作站相对应。 宝安区政府2007年在大浪、民治街道进行“一站多居”社区管理体制改革试点中,投入固本强基专项资金2841万元,帮助两个试点街道11个社区工作站租赁解决办公用房,平均面积超过1200平方米,为社区管理体制改革的顺利推行提供了基础条件。3月29日,大浪在全区率先全面完成“一站多居”社区管理架构,工作站、居委会、股份合作公司“三套马车”并驾齐驱,初步形成工作站和居委会相分离、社区承接行政事务与开展自治事务相分离、政府管理职能与居民自治功能互补的新型社区管理体制。

2.实行“居站分离”

“居站分设”的出发点和实质意义最终要通过实现居委会和工作站的功能“分离”来实现。“居站分离”不仅体现在居委会和社区工作站在机构上分离,还包括人员、经济、具体职能的分离。实现“居站分离”后,社区工作站、社区居委会两套班子两套人马,分别承担不同的工作任务,这项改革的意义在于通过建立政府行政事务和社区服务事务分离的社区管理体制,做到管理下移、权力下放和财力下沉,进一步明确界定两者的工作职责、内容和关系,规范社区工作站的管理,强化社区工作站的政务服务职能,增强政府在基层的管理能力和执行能力。社区居委会将从行政化的角色中分离出来,依法履行自治职能,真正实现其作为群众性自治组织的本来面目和功能的回归,全身心投入居民自我管理、自我服务、自我发展。同时,社区居委会可以监督、评议社区工作站及其工作人员的工作。农村城市化社区中的股份合作公司也将利用自有资源,支持社区党组织、社区居委会和社区工作站开展各项工作。

“居站分离”后,政府同样得到了“实惠”。据盐田区有关部门统计,社区体制改革以前,全区社区行政工作的支出每年需市、区财政下拨经费约1800余万元。社区体制改革后,社区工作站的各种经费统一纳入街道办事处作为部门预算,财政拨款人员的经费整体水平降低,一年约需600多万元。而且新体制运作牵引政府部门的相关改革,建立了新型的政府管理的垂直链条,提高了同等成本标准下的行政效率。社区居委会成员由于不直接完成政府交办的行政事务,不再领取工资,只领取相当原居民委员会成员工资标准1/5的补贴,社区居委会一年降低的行政成本约300余万元;同时间接降低了行政成本,提高了政府投入的效率和功效力。深圳市通过推行“一站多居”体制,调整了居委会和工作站的范围,有力地推进了居委会和工作站的分离。宝安区通过推行“一站多居”社区管理体制改革试点工作,在大浪街道新设了5个社区工作站20个社区居委会,在民治街道新设了6个社区工作站20个居委会,理顺社区各类组织关系,社区工作站和居委会不搞“两块牌子,一套人马”,实行机构、人员、职能、经济“四分离”。

3.剥离居委会的经济功能,积极推动“居企分离”

《深圳市社区建设工作试行办法》明确规定,社区居民委员会与股份合作公司的关系是社区群众性自治组织与驻社区单位的关系。应按照“开放化、市场化、规范化”的要求,逐步剥离社区股份合作公司的社会职能,减少不合理支出,指导社区股份合作公司建立现代企业制度。目前,深圳市特区内各区已基本实现了集体股份公司与居委会相分离,但是宝安、龙岗、光明新区城市化时间较短,“村改居”社区居委会和股份公司没有完全脱钩,为避免经济组织和群众性自治组织混为一体,深圳市正在大力推动集体股份公司与居委会在机构、职能、人员等方面的分离,政府加大对社区的投入,承担“村改居”社区的公共管理和公共服务的费用。2007年5月至12月,深圳市将全面完成“一站多居”体制建设以及居委会与集体股份公司脱钩工作,为推进2008年居委会换届直接选举做好体制准备。

居委会与集体股份公司脱钩主要包括如下内容:一是职能脱钩。居委会负责居民自治,办理社区事务;集体股份公司负责自身的经营管理,不再“办社会”。二是机构脱钩。各自独立运作,居委会与集体股份公司的关系是群众性自治组织与驻社区单位的关系。三是工作人员脱钩。原则上,居委会与集体股份公司的工作人员不交叉任职,但集体股份公司的领导成员可以参加居委会选举。四是经费脱钩。社区工作站人员的工资和居委会成员的津贴由政府承担,股份公司不再承担居委会成员的工资福利,可以专心发展经济。此举有助于解决社区“企社不分”、“社经不分”、“政企不分”的问题。

2007年,宝安区财政安排资金8.2亿元,全面承接社区社会管理费用,卸下社区股份合作公司在社会管理上的经费负担,这一改革在广东全省尚属首次。此次改革的最大意义在于使居委会回归作为群众性自治组织的功能,也有利于集体股份公司按照现代企业制度进行管理和运作,确保集体资产保值增值,社区集体经济将迎来新的发展契机。在完成居委会与集体股份公司脱钩,以及社区工作站与居委会分设之后,居委会的群众自治功能得到真正的回归,居委会成员排除了经济利益和行政权力的诱惑,不拿工资,只拿少量补贴。这种体制有助于吸引一批真正有志于服务居民群众的人尤其是各方面的在职社会精英参与社区建设与管理,提高居委会的凝聚力,为基层民主的健康发展营造一个更好的环境。

4.改革基层民主选举办法

除户籍人员,非户籍常住人员也应当享有参与民主选举的权利。应按照《城市居民委员会组织法》和社会改革发展要求,对选民登记和选举办法进行相应的变革,扩大选民范围。这样有利于增强广大居民的“主人翁”意识和责任感,使社区建设更加深入人心,营造良好的社区建设氛围。2006年,广东省出台了相关政策,允许部分非户籍常住人口参加居委会选举,具体条件是,不在原户籍所在地选举、居住半年以上、有合法收入、有自有产权的物业、享有政治权利。这是探索非户籍人口参与社区自治的勇敢尝试,是基层民主发展的进步。深圳是一个以非户籍人员为主体的城市,广大非户籍人口是深圳建设的“主力军”。2007年6月14日,深圳市政府常务会通过的《深圳市人民政府关于加快民政事业发展的若干意见》提出,在选举方式上,大力推进居委会直接选举,还要探索建立在居住证基础之上的、吸纳非户籍常住人口参与社区自治的新途径。深圳市2008年进行社区换届选举时,给予符合条件的非户籍常住人口社区选举权,吸纳他们参与社区自治。此举有利于促进劳动务工群体心理归属感的形成,有利于加快他们实现向新市民群体转变的步伐,是深圳基层民主进步的一大体现。同时,促进社会福利适度普惠化,积极拓展社会福利,逐步扩大社会福利对全体户籍人口的覆盖面,适度兼顾非户籍人口,最大限度地满足市民对社会福利的需求,让广大非户籍人口也能分享到深圳社会经济发展和改革开放的成果。这些都有利于和谐社区的建设。

5.试行流动人口管理办法

深圳作为经济发达的沿海城市,吸引着大量外来人口。深圳市有1000万的流动人口,占城市人口约80%,他们和户籍人口的比值是16.8。目前深圳的人口流动率依然保持在26%,每年交流量上百万。大量涌入的青壮年,改善了深圳本地老龄化的人口结构,给深圳的经济社会发展增添了活力。但是,大量新移民的迁入,也给城市基础设施、住房、交通及粮食、副食品供应以至社会治安等带来很大压力和消极影响,为城市管理提出了新课题。针对如此数目巨大的流动人口,从2005年深圳的“1+5”人口管理文件(《深圳市关于加强和完善人口管理工作的若干意见》)及有关户籍、居住、就业、计生、教育管理等5个配套文件中的“投资纳税入户”和“技术技能入户”,后来实行的居住证,深圳正在试图通过渐进的方式,对1000万流动人口进行选择性管理。

6.推进物业管理进社区和社会服务社会化

由于历史的原因,深圳市部分特区成立之初建设的老住宅区在基础设施、治安、环境、卫生等方面存在不少问题,成为社区建设和社区管理的薄弱环节。针对这一情况,罗湖区率先由政府投资对老住宅区进行围合式改造,以“直接引入”、“连片引进、规模化管理”、“挂靠管理”、“自我管理”等方式全面引进物业管理,大大改善了社区的治安、环境和卫生状况。宝安、龙岗、光明新区借鉴罗湖区的经验,正在进行引入物业管理的试点,并逐步推广。

在开展社区建设过程中,深圳市正在探索社区服务社会化、市场化、规范化的方式方法,鼓励公益性民间组织进入社区服务领域。如逐步建立社区服务开发项目的政府资助制度,通过推行“项目管理”和“政府购买服务”的形式,把不同内容的公益性、福利性的社区服务和社区活动项目化,经过论证,向政府申请专项经费资助,政府在评估和考核后出资购买,使治安、环卫、计生等工作达到“养事不养人”的目的。如“健康路径”、“星光计划”、“社区健康服务中心”、“居家养老”等项目,都是采用“项目管理”和“政府购买服务”的方式来运作,社会效益良好。

7.建立社会工作长效机制和职业制度

深圳市《关于进一步完善社区管理体制的意见》指出,要大力推进社工制度建设。一是要建立社会工作长效机制,大力加强社会工作人才队伍建设。建立健全以培养、评价、使用、激励为主要内容的政策措施和制度保障,建立职业规范和行业标准,整合社会资源,吸纳社会力量,加强专业培训,提高社会工作人员的职业素质和专业水平,形成以政府为主导、民间组织为主体、社会工作者为核心、义工广泛参与的社会工作机制。二是建立社会工作职业制度。制定社会工作者职业标准、职业规范、薪酬体系和继续教育等制度。以岗位配置为突破口,率先在社会福利、社会保障、社区建设、司法矫正、医疗卫生、教育、工青妇等领域设置社会工作者岗位。开展社会工作示范单位创建活动,推进社区社会工作试点,向职业社会工作者购买服务,全面提高社会服务水平。根据规划,“十一五”期间,深圳市职业社会工作者的数量将达到5000人以上。这其中,将有五分之一为编制内的社工。市民政局已启动程序,正在着手招聘10名编制内社工。对于深圳首批社工,市民政局将以6万元的价格买一个社工一年的服务,这其中包括工资、福利以及社工机构运作的部分费用。

深圳市的社会工作已开始进入实施阶段。2007年市民政局探索建立以“政府购买”社会工作服务为主要形式的运作机制,向三家民间组织购买了37个准社工的服务,在社会福利、慈善、救助、残疾康复等领域引入社工专业服务,已于8月20日正式投入服务。同年10月,深圳市委市政府颁布实施了《关于加强社会工作人才队伍建设推进社会工作发展的意见》等一系列文件,简称“1+7”文件,对建立社会工作岗位设置、薪酬保障体制、职业晋升机制、公共财政投入、培育公益性民间组织、建立“社工+义工”制度等方面进行规定,建立了较为完善的社会工作制度。在建立社会工作制度试点工作中,深圳市民政局提出了按照1:10的比例推出“社工+义工”服务模式,形成“社工引领义工服务、义工协助社工服务”的运行机制,一方面使社工服务的覆盖面得到扩大,另一方面给义工服务注入专业元素深圳市民政局在购买社工服务的试点过程中,还借鉴了香港经验,引入督导制度,确保社工服务质量。采取师傅带徒弟的办法,按照1:8的比例,为一线服务的33名社工配备4名香港社工督导。为了建立更好的沟通交流机制,加强联系和指导,同时也为了更好地培育当地的社工人才,按照1:1的比例为4名香港社工督导配备助手,以确保督导服务的顺利开展。 2008年1月10日下午,深圳市举行了政府向民间社工机构购买社工服务意向签约仪式。六个区政府和光明新区管委会的代表分别与九个民间社工机构签订了购买社工服务的意向协议,合计购买 329名社工的服务。这批社工经过培训后,将于春节后上岗,在民政、教育、司法、残疾人服务等领域,开展社会工作服务。此举标志着深圳市以“政府推动、民间运作”为根本特征的社会工作制度开始整体推进

同时,深圳市民政局加大培训力度,分期分批对全市近千名社区工作者进行了社会工作知识的培训,提高了社区工作者的素质,推进了社区工作者的职业化。在市民政部门的重视下,深圳市各区大力开发社工岗位,提供专业服务,提高社区服务质量。南山、盐田和龙岗三个区被国家民政部定为社会工作试点单位,南山区专业社会工作者队伍的建立在全国走在前列,在深圳市率先实现“一社区一社工”,面向全国高校招聘了101名社会学专业为主的大学生,派到社区专门做群众的心理、维权、稳定等工作。盐田区政府先期试点开发了62个社工岗位,实行“定岗不定人”,并成立了公益性民间组织提供社工服务。区政府按照每名社工每年6万元(包括各种成本)的费用标准向新挂牌成立的盐田社工服务中心购买服务,由服务中心向每个岗位派遣社工。盐田区拟对社工岗位实行一年一聘,每年组织对在岗社工进行考核和绩效评估,考核结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等级,考核结果计入服务档案并向社会公布,作为续聘、解聘、薪酬、奖惩的依据。

三、对策与建议:结构优化与制度创新

城市社区管理模式不是一成不变的,不同的国家、不同的城市、不同的地区、不同的时期都有着不同的管理模式。但是,既然社区是人们生活的共同体,又具有某些共同或相通的因素,对社区管理模式实践经验的了解与把握,对其成功经验进行积极借鉴,有助于我们对社区组织管理模式的探索之路进行认识和再认识。具体说来,在具体实践进程中应坚持一切从实际出发,按照因地、因时制宜的原则和方法,考虑不同城市、地区在地方特色、发展水平、管理体制等方面的差异性,不能一概而论,试图寻找一种“放之四海而皆准”的社区管理模式是不合实际的。而且,社会管理体制的转型、社区的建设、社区组织的培育、成长和发展是一个长期的历史过程,不能急于求成,要有长远的规划,有目标、有步骤地循序推进。同时,社区管理体制改革也涉及到各种社会利益的调整,涉及社区内部各种要素和资源的整合,因此要综合考虑各种因素,兼顾各个社会群体需求。

目前我国社区组织管理体制发生了相应的变化。突出表现为社区各组织的角色、职责和功能随着不同的时代需求实现着不同的转换和调适。社区组织管理面临的最突出的问题之一就在于居委会的应然角色、本位角色即自治组织的职能严重地弱化与退化,却过多地承担了政府的行政职能、市场组织的职能和社会事业单位的专业职能,变成了一个依附于街道办事处的、功能混淆重叠的全能主义组织。要化解基层社区组织面临的困难和问题,就要对社区组织尤其是社区自治组织进行功能性的调整。所谓功能性的调整就是要想方设法优化社区组织的结构,并结合社区实际对旧有组织体系进行一定程度的改造、完善和创新,创建新的社区组织运作模式,使社区组织的功能由失调走向协调,使得社区各组织间的活动和作用由相互配合不上甚至相互抵消,走向相互配合、相互促进。调整的重要内容,就是根据体制创新的要求,重新构造社区组织体系,尤其是变革原有的社区自治组织体系,推动政府自身转变职能,重新构造政府与社区居民自治组织之间的关系,将居民自治组织从传统的行政依附地位中解放出来,真正实现社区居民自治。

1.转变政府职能,理顺各种关系,实现社区居委会自治功能的回归

社区居委会是居民自治组织,它是保证人民群众直接行使民主权利,依法管理自己的事务,推进社区民主自治建设的组织载体和保证。在社会的转型期,城市社区组织建设正在经历着由传统的以行政为主导的居民委员会向以社区居民自治为主导的新的社区组织的转变。这不仅有利于社区本身的发展,在更大的意义上说,也体现着整个社会治理模式的调整。民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》指出:“长期以来,受计划经济体制的影响,城市居民委员会不同程度地存在行政化管理的现象,居民参与社区建设的程度还不太高。”“发挥社区居民自治组织的作用,保证社区居民依法治理自己的事情,是解决上述问题的有效办法。”社区建设进一步发展的方向就在于让社区的主体组织——社区居委会功能复位,这个过程既是行政权力退出社区自治事务领域的过程,也是社区自治的成长过程。

首先,居委会的建设与发展取决于政府的放权和居民自治意识和能力的提高。由于我国城市政府组织的体系是“两级政府、三级管理、四级网络”,区政府与街道办事处承担着基层政权的管理职能,与基层群众及基层群众的自治组织联系最为直接和密切,其与居民委员会的关系直接影响和决定着自治组织自治内容的实现。因此,在社区组织互动关系中,政府的职能转变,尤其是基层政府职能的转变是非常关键的。

推进社区民主自治,一方面要进一步明确政府在社区建设中的角色和职能,实现政府职能的转变,变“替民做主”为“让民做主”。政府在社区建设中兼具组织规划者、裁判者与执法者的行政管理者角色,发挥着组织、指导、帮助、支持、调控的主导性作用。在政府职能转变过程中,要实现从管理向服务、从突出权力主体向突出义务主体转变,要进一步简政放权,实现工作重心下移。按照“政企分开、政事分开、政社分开”的原则和“小政府、大社会、大服务”的要求,实行“权随责走,费随事转”,不需要政府干预的事,则减;不需要政府掌的“权”,则放给社会;不需要政府管理的事务,则转给社会民间组织;另一方面要加强对社区居民自治的领导、指导和服务。要把“指导社区建设”作为街道的重要职能和任务,帮助社区解决好社区居民自治组织建设中的各种问题。社区居委会既要坚持社区居民的自治性质,又要接受指导,积极贯彻执行上级的方针政策。还要进一步推进行政管理体制改革,使政府的社会管理和公共服务职能落实到社区,建立政府管理功能与社区自治功能互补、行政资源与社会资源整合、政府力量与社会力量互动的政府和社会共同参与的治理结构。

其次,需要进一步加强党委政府对社区的组织领导,按照《城市居民委员会组织法》的规定,建设以社区党支部为领导核心、社区居民代表会议决策、社区委员会议事、社区工作者办事的新型城市社区居民自治组织,通过四个社区主体组织的互相配合、促进与制约,形成科学、完善的社区工作组织体系。要把加强社区党组织建设与完善居民自治有机融合起来。社区党组织要通过发挥好政治优势、组织优势和密切联系群众的优势,切实增强对居民自治的领导功能。要将党组织的工作制度、加强自身建设的各项制度与居民民主自治制度有效衔接起来,使党组织的领导核心作用、党员的先锋模范作用与居民自治制度的功能和优势有机结合起来。必须全面落实民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的要求,完善社区民主自治制度,夯实和谐社区建设的制度基础。一是要进一步完善社区居民自治的规章制度,健全社区居民共同遵守的自我教育、自我管理、自我服务、自我监督规范,使社区建设的组织、实施有法可依,有章可循,推进社区建设逐步走上法制化、规范化、制度化的轨道,以保证社区建设工作深入持久地开展下去。二是要完善社区居民自治的组织,健全居民小组,通过居民小组,把居民家庭和社区自治组织密切联系起来。还要努力培育社区居民自治组织,引导居民参与管理社区事务,在总结完善“社区论坛”、“社区对话”、“门栋自治”的基础上,积极探索建立民情恳谈会、民事协调会、民意听证会、民主评议会等“四会”制度,处理好社区居委会、物业管理机构、业主委员会等横向关系,充分发挥社区居民的知情权、决策权、管理权和监督权,使社区文明程度在“四会”制度实践中得到加强和提高。进一步加强居委会的规范化建设,推进居委会直选。此外,需要认真落实社区准入制,积极开展社区服务,提高社区居民对社区的认可和参与度,营造出“社区是我家,建设靠大家”的浓厚氛围。

再次,要理顺社区关系,包括部门与社区、部门与部门以及社区内部的关系。一是要把社区居委会的自治管理与街道办事处的行政管理、物业公司的专业管理有机结合起来,形成责权利明确、配合协调、互相制约、管理到位的新型社区管理体制。二是要尽快理顺社区职能,对社区职能进行重新界定。可以根据《城市居民委员会组织法》和省、市有关的法律、法规以及规章的有关规定,对社区各项工作职责进行分类梳理和划分,明确各政府部门与社区党组织、社区居委会工作职能界定。在基层,要强调改变工作方式,将工作中心下沉到社区,部门能办的事,就不要让社区居委会去办,不要给居委会增加额外工作;部门和单位需要社区协助完成的其职责以外的工作,可根据难易程度、时间长短、工作量大小,从财政拨付的专项经费和行政性收费中拨付相应的经费,要“事费一致,费随事走”。

2.积极探索社区管理体制新模式

民政部在总结全国各地经验的基础上,在《全国社区建设试验区工作实施方案》中指出,要“按照社区自治、议行分设的原则,以社区居委会或社区委员会作为主体组织,探索社区内议事层和执行层分开的社区建设组织形式。”政社分离是我国当前社区建设与管理中亟待解决的一个重要问题。我国绝大部分的社区都承担了多项政府部门的行政职能,使得社区管理人员穷于应付这些行政任务,难以全身心地投入到社区的管理建设中来。给社区管理人员“减负”成了我国社区管理工作人员的共同心声。要想让社区管理工作者能够全身心地投入到社区建设管理工作中来,对政府的行政职能划分显得极其重要和迫切,使那些不属于社区管理工作者职责范围内的行政工作分离出来,从而让社区管理工作者有能力和精力进行社区建设管理工作。通过政社分离工作,建立一种新的制度平台,可以使得社区管理人员摆脱行政领导的束缚,从而实现从政府的“腿”向社区居民的“头”的转变,推动社区自治良性发展和资源共享目标的实现。

目前,各地社区正结合自身特点,不断积极探索,大胆创新,寻找适合自己的社区组织管理体制,已形成了诸多特色突出,有一定推广价值的社区模式,如:“上海模式”、“沈阳模式”“江汉模式”、“盐田模式”等。这些探索对于社区组织自治性功能的回归、社区组织结构的改革和完善、社区建设乃至社会建设的进一步推进、城市社会结构的调整,都具有非常深远的实践意义。对于这样的探索和创新,政府应革新观念,予以支持和鼓励,以进一步推进社区管理体制改革的深化。

3.促进社区民间组织的发展

在整个社会管理体制中,国家在社会管理中起主导作用,民间组织和居民个人只起补充的、辅助的作用。在国外,政府与民间组织的关系被解释为“伙伴合作”,这是指在公共服务和社会管理领域,由政府与民间组织合作共同提供服务、进行管理。“伙伴合作”不反映两类组织地位的高低,只是反映其共同合作于发展公共服务和社会管理。在我国的社区发展中,同样要重视民间组织的培育和发展。如今随着行政管理体制改革的深入,大部门体制下“小政府、大社会”格局的出现,政府正向“有限政府”、“责任政府”、“法治政府”转变,大量群众性、社会性、公益性、服务性的微观社会管理职能和社会公共服务职能将逐步从政府职能中分离出来,需要由社会组织来承担。从未来的趋势看,在我国经济建设、政治建设、文化建设和社会建设中需要民间组织发挥更多更积极的作用。因此,社区民间组织的培育和发展,是事关社区居民参与社区建设和社区发展的大事。加快培育社区民间组织,能够协助政府承担事务性工作、提供公益性服务、调解民间纠纷、发展慈善事业等等。国内曾经有研究者提出了社团自治化程度指标:法律框架、章程制订、人事权归属、经费来源、日常决策权归属、运行方式、激励机制、监督制度、自治组织的主观倾向等。目前社区民间组织的角色定位、法律地位、运行机制、管理制度方面都存在很多问题,急需政府和社区采取有效措施予以改进。

首先要加强对社区民间组织在社区建设中的地位和作用的认识,为社区民间组织“正名”,提高社区民间组织的认知度。重点做好对社区民间组织的宣传,使政府和广大社区居民明确社区民间组织的职能和作用,了解其对于转变政府职能、促进居民自治、增强社区凝聚力、服务居民群众的重要意义。

其次要加强社区民间组织的指导建设要重视和加强社区民间组织的制度建设,使社区民间组织在注册登记、领导体制、组织体制、投入机制等方面都制度化。要制定激励制度以使社区民间组织放手发挥凝聚社区各方面力量、开展广泛深入的社区服务的作用,同时又要在发扬社区民主的基础上,制定出切实可行又各具特色的管理制度,以规范和约束社区民间组织的行为。还应进行配套的制度建设工作,如探索建立委托授权机制,对照行政许可法,明确政府事务移交的内容、程序和方式;建立合作联动机制,使基层民间组织与社区其他组织平等沟通、协商合作,推进社区治理多元化;建立对基层民间组织的评估监管体系,明确谁来监管,解决监管的主体问题;明确监管什么,建立民间组织的评估指标;明确怎么监管,完善监管的方式和监管渠道。使社区民间组织进入有规可循、有制度可依、各方重视、实质性壮大发展、发挥作用的阶段 

再次要加大对社区民间组织的支持力度。对社区民间组织,政府应在政策上、经济上给予必要的支持,赋予其为居民服务和协助进行社区管理的责任。针对民间组织准入门槛偏高的问题,应在坚持业务主管单位和登记管理机关双重管理体制的前提下,根据地方实际情况进行灵活处理,可对非公募基金会、非社会意识形态和非政治敏感性的民办非企业单位等慈善类、公益类的社会组织,减少审批关卡。具体措施是:将业务主管单位改为业务指导单位,变事前审查制为事后监督制,取消其对慈善类、公益类社会组织成立、变更、注销的前置性审批,强化业务指导单位的业务指导和事后监督功能,加快慈善类、公益类社会组织的培育发展步伐。此外,在促进民间组织发展壮大、发挥作用的过程中,政府要发挥“助推器”的作用,不仅要帮助其取得广大社区居民的认同,还要做出合理规划,为其提供发展平台,提供资源支持和政策支持。具体说来,应实现政府职能转变,把可以不再由政府部门直接承担的社会服务性和事务性工作委托社会组织承担。可通过立法或出台文件,明确规定政府部门职能转变的范围、事项、时限和要求,推动有关部门将行规行约制定、执业资格和资质认定等前置审查、公信证明、行业核准、行业评比等行业管理与协调性职能,法律服务、宣传培训、社区事务等社会事务管理与服务性职能,业务咨询、统计分析、资产项目评估等技术服务性职能委托给社会组织承担;并规定承担政府职能的社会组织必须达到一定的等级。同时,建立健全政府购买公共服务的机制。政府部门授权或委托社会组织承担管理服务事项的,由政府各部门提出年度购买服务的事项及要求,纳入部门预算,由同级财政支付。

最后要加强立法来规范和引导社区民间组织的发展,建立民间组织健康发展的激励机制和约束机制,通过制定相关政策、法规,使民间组织逐步走上制度化、规范化的轨道。目前社区民间组织种类繁多,所属的部门不一样,职能定位不清,法律地位不明确,与政府的关系也不顺畅,居民对社区民间组织的了解十分有限。因此应通过立法的形式、对政府职能部门、街道办事处、居委会和社区民间组织的职能、地位及相互关系做出明确规定,对民间组织的性质、组建原则、准入制度进行规范,明确其监管和调控权限。重要的是要保证社区民间组织的独立发展,形成政府与社区民间组织的良性互动关系。还应对民间组织实行分类管理,努力使社区民间组织的培育走向制度化。同时,将政府向民间组织购买服务的方式予以推广,使社区民间组织在社区自治和社区服务中真正发挥出重要载体的作用

4.加强社区工作者队伍建设

社区工作是一项融组织、管理、服务、协调于一身的社会工作,对社区工作者的素质要求较高。社区工作者是社区建设的关键因素,所以应加强社区工作者队伍建设,经公开招聘、择优录取、民主推荐、依法选举产生,对他们进行必要的培训,并逐步在社区建设中引入社会工作制度,变粗放管理为精细管理,变经验管理为专业管理,变传统管理为现代管理,是提高社区管理效能的坚实保证。

一是通过向社会公开招聘、民主选举、竞争上岗、集中培训、学习考察等办法,逐步推行社区工作者持证上岗制度,把一些具有开拓创新意识、年富力强、专业过硬的人才充实到社区居委会中来,让他们在社区建设中承担骨干作用。并建立社区工作者岗位补贴和养老、医疗保险制度,切实稳定社区工作者队伍。大力引进社会工作专业人才,为社区工作者队伍补充新鲜血液。

二是建立社区工作人员定期在岗教育培训制度,为社区工作者不断“充电”。要对居委会干部、社区工作者实行层级培训,定期邀请专家学者给他们讲授社区建设的相关知识,组织他们到先进地区考察学习,不断提高社区工作者的整体素质和业务水平,不断提高他们运用理论指导实践、解决实际问题的能力,不断提高他们协调关系、化解矛盾的能力,不断提高他们为居民办好事、办实事的能力,使他们在社区工作中发挥出更大的作用。另外,还要加强对社区各种群众性组织、志愿者队伍的培育力度。继续发挥现有的社区志愿者的作用,推行志愿者注册制度,建立志愿者服务激励机制,支持和鼓励工、青、妇、残、老等群团组织的志愿者进入社区开展活动,培养一大批热心于社区建设、在居民中有影响力的社区群众性组织的带头人,壮大社区居民自治和社区建设队伍,为建设和谐社区、和谐社会服务。

5.培养社区居民的参与意识和参与能力

社区发展的目标之一是社区居民的民主参与能力的发展,在社区治理中,居民参与既是社区自治的内在要求,也是社区发展的动力和根本保证居民参与意味着社区居民对社区的认可、社区责任的分担和社区发展成果的共享。长期以来,在全能政府模式和“单位制”下,居民形成浓厚的“单位”意识,这是一种依赖意识而不是自主意识。社区自治不是社区自治组织的自治而是居民权利表达与实现的制度安排和过程。要使社区工作从政府管理变为广大社区居民的自我参与和管理并最终形成社区自治的管理模式,就要切实提高社区居民的民主参与意识和自治意识、创新完善有效参与机制、提高社区居民参与意识与参与能力。为此,就必须着力解决以下几个问题:一是要实现社区成员利益社区化。社区应尽最大努力保障社区成员的利益,使社区成员的利益与所在社区的利益密切相关,这是促进居民参与的重要动力;二是要拓宽居民参与的渠道与途径。通过业主委员会、社区事务咨询委员会等机构,让居民表达自己对社区建设的要求和建议,完善社情民意表达和利益诉求机制,加强对政府政策的支持与合作;充分发挥社区协商议事委员会的作用,完善社区自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的各项制度;建立监督机制,广泛接受居民群众的监督;建立健全社区居民互助机制,为居民发挥主体作用提供畅通的渠道和充分的支持;三是根据社区居民的需求,大力培育各类群众性组织,如文化娱乐、体育健身、宠物管理等组织,丰富居民的精神生活,密切居民之间的沟通与联系,在各项娱乐性活动中培育和引导居民参与社区建设的意识,形成一个人人了解社区建设,人人支持社区建设,人人参与社区建设的良好氛围;四是要充分发挥退休老党员、老干部在社区参与和社区建设中的先锋模范作用,通过他们的参与来影响和带动其他社区居民参与社区建设。此外,还可以通过加强社区志愿者队伍的建设来提升居民的公益精神和奉献精神。

6.完善社区立法工作

目前街道工作所依据的法律规范是1954年制定的《城市街道办事处组织条例》,居委会所依据的法律规范则是1989年颁布实施的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》。当前,国家也只下发了一个《关于在全国推进城市社区建设的意见》,各地也都依据这一《意见》来开展社区建设与发展工作,并制定了相应的地区性的规定。《社区自治法》这一社区自治的基本法还未出台,各专项法律如《社区服务法》、《社会保障法》、《医疗保险法》、《社会救济法也没有出台。随着社会变革和转型加速,法律、法规建设滞后与快速发展的社区建设实践不相适应,社区建设与发展缺乏法律上的规范,无法可依、无章可循的现象严重,缺少法律法规保障,必然会带来一些无序状态。这在很大程度上制约了依法推进社区建设的进程,也影响了协调、高效的城市管理机制的形成。

要建立一套行之有效的社区建设方面的法律、法规、行政规章和有关工作制度。一是确定社区组织的法律定位,以法律形式确立各组织的法人地位,赋予其相应的权利和义务;二是以法律或规章等形式,明晰各组织相互之间的职能定位和职权范围,明确社区内各权利主体的活动,特别是要依法划定其与政府行为的边界,以防再次变为行政部门的“腿”;三是通过立法的途径,制定相关法规和规章,赋予社区各类执行机构以一定的权力。如《社区自治法》,《社区服务法》、《社会保障法》、《医疗保险法》、《社会救济法等;四是在国家层面的法律法规没有出台之前,各地应从实际出发,先行制定地方性法规,明确社区自治的法律地位、自治章程或规定的效力、产生程序,以及自治组织的权限、工作程序等。

7.推进公共服务体系建设,加快社区服务产业化、网络化和社会化

社区服务是社区最基本的功能,也是社区建设的出发点和落脚点,必须以便民利民为标准,做好社区服务的拓展工作。要适应社会主义市场经济的需要,贯彻落实《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》,不断改进政府公共服务方式,着眼于居民多层次、多样化的物质文化需求,充分发挥政府、社区居委会和各类社会组织在社区服务中的作用,整合资源、创新形式、拓宽领域,加快社区工作者专业化、职业化建设步伐,积极探索政府购买社会公共服务的新举措,不断提升社区服务功能和水平。

首先,社区工作者应明确自己的角色定位,认识到自己是服务者而不是管理者,树立服务意识,通过培训掌握科学的服务方法。二是社区服务应逐步扩大到以社区全体成员为对象的各种无偿、低偿和有偿的生活服务、就业服务、急救服务、就业保障等,建立“以人为本”的面向老年人、残疾人、优抚对象等社会弱势群体的社会救助和社会福利服务,面向全体社区成员的便民利民服务,面向下岗职工的再就业服务和社会保障社会化服务,面向辖区单位的社会化服务。三是推进社区服务社会化、产业化,积极向各类新兴第三产业拓展,形成新的经济增长点和就业生长点。四是推进社区服务向更广泛领域的发展。在开展传统服务项目的基础上,通过开发社区服务网络平台和办公自动化网络,重点开发托幼托老、配送快递、家庭护理等便民利民服务,开设远程教育、网上民意交流和文娱活动,进一步建立和完善社区服务的配套设施,满足社区居民多元化的需要,这是社区建设综合性发展趋势的必然要求。

结语

就社区组织体制创新而言,中国的城市社区建设究竟应该走什么样的发展道路,各类城市社区建设在发展模式上应该有什么不同,目前还没有成熟的答案。而根据不同城市、不同地区的特点,有计划地开展基层社区建设实验,探索因地制宜的社区发展模式,则是城市社区建设前行的必由之路。我国社区建设已走过了将近20年的历程,社区建设的实践取得了很大成就,产生了一批先进典型。这些典型不但创造了丰富的经验,而且起到了示范、引导、辐射的作用。国内很多城市都根据地方特色进行了有意义的实践性探索。广州、深圳两地的社区组织体制创新宏观上适应了社会经济体制改革和社会转型的要求,微观上通过构建新型社区主体组织,实现了对原有社区组织结构和功能的调整,有利于解决社区组织原有的体制性矛盾,有利于社区工作的进一步展开,有利于基层民主的开展和居民的社区参与,是符合社区发展方向的。当然,不可避免的,任何革新实践都会带来这样那样的新问题,对这些问题的研究和思考,也直接或间接地推动着社区建设实践的进一步展开。社区建设乃至社会建设就是在这样的创新性探索中一步一步前进的。

对社区组织创新实践进行研究,探讨社区建设发展道路的有效模式和普遍经验,是进一步制定和出台社区建设政策的基础。同时,通过及时总结和推广实验区的经验,发挥典型引路,以点带面的作用,可以带动和影响城市社区建设的发展。它既是社区建设研究的基础和理论源泉,又发挥着验证理论的作用,是进一步开展社区建设与研究工作必不可少的重要条件。如果能通过对社区组织管理创新实践的个案考察,从理论和实践上对当前及未来城市社区建设进行一些探索性研究,从而提出一些有参考价值的思路和方法,这对于全国正在进行的社区建设实践来说,将是不无裨益的。

 

课题组成员简介:李璐天津师范大学政治与行政学院讲师冯宏良天津师范大学政治与行政学院讲师童志锋浙江财经学院法学院副教授黄家亮北京科技大学文法学院讲师)

 
 
 
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