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行业协会的内部治理问题研究

 

董文琪

摘  要:作为一种市场结社组织,行业协会是在市场经济条件下,以行业等具有经济关联性的多数企业为主体,在自愿基础上结成的以保护和增进会员利益为目标的非政府组织,并主要承担着企业服务、行业自律、行业代表和资源整合的基本职能。行业协会作为一个协作系统,为了实现既定的组织目标而作出的契约、制度和操作安排就是行业协会的内部治理。由于行业协会中也存在利益差异和信息不对称状态,因而也就产生了相应的内部治理问题。以湖南省行业协会为代表进行的实证调研显示,在我国的行业协会中普遍存在着治理结构不健全、约束机制缺失、会员参与不足以及民主管理制度不健全等治理问题。造成上述治理问题的原因主要在于我国现行的市场经济体制发育不完善、政府的制度保障不足以及行业协会自身的服务能力较弱。为此,我们需要在借鉴西方行业协会治理经验的基础上,从政府与行业协会这两个层面出发来改善我国行业协会的运作环境,提升其自身内部治理能力。

关键词:行业协会,内部治理,治理结构

一、行业协会的概念界定与理论解释

1.行业协会的定义及其特征

行业协会(Trade Promotion Association,Trade Association),又名商会或同业公会。对于它的定义,国内外学者虽有较多表述,但就其实质而言并无二致。一般都认为,行业协会是在市场经济条件下,以行业等具有经济关联性的多数企业为主体,在自愿基础上结成的以保护和增进会员利益为目标的非政府组织。

根据上述定义,我们可以看出行业协会具有自发性、市场性、行业性、会员性、非营利性、非政府性和互益性等特性。其中,“自发性”强调行业协会的建立、运作和发展要基于民意,应由企业家自发、自觉、自愿和民主的形成;“市场性”强调行业协会的基础是市场经济,离开了市场经济就无所谓行业协会,不仅如此,行业协会在本质上属于市场机制;“行业性”说明行业协会以市场经济中客观存在的业种、品种、工种等行业差异作为组织标识,形成不同层次、不同领域、不同范围的行业协会;“会员性”强调行业协会在构成上属于会员制的社会团体,由各种形式的会员(如团体会员、个人会员等)构成,会员制是行业协会的制度基础并由此决定了其利益边界必然以会员利益为转移;“非营利性”强调行业协会虽以谋求会员利益为目标,但其自身运作并非以营利为目的,而要致力于谋求会员的共同利益,组织活动所产生的剩余不得进行分红;“非政府性”强调行业协会既不是政府机关及其附属机构,也不采用行政式的管理与运作机制;“互益性”强调行业协会的目的既非私益也非公益,而是为了特定群体的共同利益服务,是基于相互间的利益认同而达成的一定的共同体。

2.行业协会的基本功能

对于行业协会的生成机制与本质作用,不同的学科有不同的解释。在经济学看来,行业协会是一种交易成本减省的机制,是市场上的交易主体(如企业)为了减少交易成本而达成的一系列合约安排,它以协会内部的监督、管理成本替代和降低各种市场交易成本,包括信息不对称的纠正成本、市场主体之间的博弈成本以及外部效应的矫正成本。在新公共管理学看来,行业协会是多元化治理的主体之一,是国家、市场、企业和非正式网络之外的第五种治理机制,是促进企业联合、管制成员行为的有效制衡机制。在政治学看来,行业协会可以作为利益集团之一参与公共决策,使政府的政策制定更加公平、公开、公正。在法学看来,行业协会是经济法的主体,其自律性规则(如行规行约)可对国家法律发起到补充、延伸、辅助以及初创等作用,从而提高法律制度的完整性和执行效率。

各个学科对于行业协会作用的上述理论解释,使得人们在认识行业协会的组织功能时,通常都是从服务、协调以及代表等几个层面来理解。其中,服务功能指的是行业协会以服务提供者身份为会员提供的各种集体性服务和非集体性服务,前者具有准公共物品性质,主要包括影响政府政策、改善行业信誉;后者则是一种选择性的服务,包括发布行业信息、提供客户信用资料、专业培训、企业管理研究和技术咨询、帮助讨债以及维权服务等。协调功能指的是行业协会作为行业内部秩序的协调者,以维护行业的正常秩序和长远利益为目标,根据协会章程所采取相应的行动,包括采取统一的行业自律行动、制定行业技术标准、制定统一的行业发展规划、规范会员企业的市场行为、合理协调不同企业之间的利益冲突等。代表功能则是指行业协会作为行业利益的整体代表者,为了维护会员的共同利益(通常是经济利益),而与政府部门、其他利益集团或者社会群体进行沟通、谈判、博弈甚至对抗的活动。

还有一些学者根据发达国家行业协会的实践,将其功能区分为对内和对外两大块,认为行业协会对内主要以服务和自律为准;对外,则充当行业代表参与各类事务和整合行业内外的大量分散资源,因而将行业协会的功能分为企业服务、行业自律、行业代表和资源整合等四大类(具体见图1)。不过,需要指出的是:并不是所有的行业协会都会完整地承担上述功能,它们将主要依据各国的经济实践与行业发展特点来决定具体应履行的功能。在不同的国家和地区,行业协会的功能履行略有差异。

3.行业协会的生成与治理模式

从行业协会的生成路径来看,其产生的方式主要可以分为内生模式、外生模式以及混合模式等三种。其中,内生模式指的是,行业协会由企业自发组织和自愿参加而成,或者说行业协会是市场经济发展到一定阶段,同一行业的市场主体为维护自身利益而主动作出结社行为的结果。外生模式指的是行业协会的产生不是企业的自组织行为,而是来自外部的干预,由政府运用行政权力推动而成。混合模式则是指行业协会的产生是外部政府干预与内部企业活动这两种力量共同作用的结果。一般而言,内生模式的行业协会更多的出自经济自由主义的国家,因为这些国家在立法和司法理念上主张政府应尽量少的干预生活、市场调节本身可以相对完美的解决各种经济问题;外生模式的行业协会则往往和主张干预经济生活的政府相联系,比如传统的大陆法系国家。不过,伴随着全球经济一体化的发展,这两种模式正日益走向融合,以期更好地规范市场秩序和保障企业权益。

不管行业协会采取上述哪种模式创建而成,当其依法进行运作、对其内部的会员进行管理时,共存在以下五种治理模式:

(1)行为准则式自治

这种自治模式是一种建立在行业准则基础上的协会成员自我管制体制。之所以由行业协会出面构建内部准则,目的是为了避免潜在的政府干预。该模式的建立基础在于行业协会成员的协议及其自愿遵守。在这种行业准则自治的模式下,协会成员往往通过协议为破坏准则的行为规定了惩罚以及其他一些处理争端解决的机制。

(2)法规式自治

这种模式主要是指政府通过对行业协会较高程度的授权,来使其承担和执行管制功能。这种行业协会通常是由法规来设计和建构的,在极端情形下,它可以行使一整套监督权力,包括规则的制订,监管、强制执行和惩罚。

(3)公司式自治

公司式自治是指行业协会如同公司般的私人团体一样,自行承担着规范行业内部成员的规则设计、实施甚至施加惩罚一类的管制责任。与法规式自治或监管式自治相比,当行业协会在采取公司式自治时,就不再需要其他的政府机构来实施监管。

(4)监管式自治

这种模式仍然以政府对行业协会的授权为基础。在该模式下,行业协会与政府监管机构都要制定规则,但是行业协会的成员——企业不需要对规则制定负责,只要按照要求服从即可。该模式最典型的实施领域是证券市场。

(5)受监管者的自我管理

在这样一种模式下,政府不仅负责制定监管规则,还享有剩余的强制执行和惩罚权力;行业协会则按照相关规定具体实施对协会成员的监管职责。其中,行业协会与政府之间的关系是通过合同方式协议而成,协会自身并没有与法规式自治和监管式自治下的行业协会所具有的责任和权力。

4.行业协会的绩效评价

在对行业协会的研究过程中,伴随着新公共管理运动对政府绩效评价理念及实践的展开,人们开始逐渐意识到通过绩效评价等管理工具来提升行业协会能力、推动行业协会发展的重要性。于是,在借鉴政府、企业及其他非营利机构的绩效评价理论与方法的基础上,开始出现对行业协会绩效评价的理论研究与实践活动。

具体而言,国外关于行业协会的绩效评价理论主要有以下三种:

(1)“3E”评价理论

即通过对经济(Economy、效率(Efficiency)与效果(Effectiveness三个角度来评价行业协会绩效。其中,经济是指以尽可能低的成本提供服务;效率指的是投入与产出之比;效果则是组织服务目标的实现程度。

(2)“3D”评价理论

即主要从诊断(Diagnosis、设计(Design与发展(Develoment)角度对行业协会的能力进行评价。以此帮助行业协会不断提升和完善自己的服务能力。

(3)“顾客满意度”理论

即主要从协会的服务对象——会员的满意程度来评价行业协会的绩效。

比较而言,“3E”评价理论把评价视为监督检查过程,关注的是行业协会的行为结果;“3D”评价理论把评价视为学习过程,强调的是行业协会自身的能力建设;“顾客满意度”理论则从外部视角看待绩效评价问题,注重的是组织服务对象的意见反馈。

在运用上述理论对行业协会的绩效进行评价时,通常还使用以下五个要素来进行具体的绩效测量:效益(B、效果(OC、产出(O)、投入(I)和成本(C)。它们分别着代表行业协会的货币成果、非货币成果、非货币过程、非货币投入和货币投入。在国外行业协会的绩效评价实践中,通常将这五个要素组合成不同的测量指标来考察行业协会的实际经营效果。这些测量指标包括:

(1)B/C:效益/成本比率,是一个评价行业协会长期生存能力和绩效的基本指标。

(2)B/OC:效益/效果比率,体现的是每单位非货币成果所产生的社会效益,是一个测量行业协会资源分配和管理效率的简化指标。

(3)OC/O成功率,用于两个相似行业协会之间的绩效比较。

(4)OC/C:效果/成本比率,是一个测量行业协会总体运营效果的指标。

(5)O/C:产出/成本比率,用于评价行业协会的资源获得与利用效率。

(6)O/I:产出/投入比率,是衡量行业协会资源利用效率的指标。在不同类型的行业协会绩效比较中,也可以是作为一种质量测量指标。

(7)I/C:投入/成本比率,用于衡量行业协会的资源获取率。该指标越高,意味着社会向高水平的行业协会所提供的捐赠或报偿越高。

二、我国行业协会的发展历程与现状

1.我国行业协会的发展历程

相比于西方发达国家行业协会发展的延续与稳定道路,我国行业协会的发展则较为曲折。从历史渊源来看,我国早在隋唐时期就出现了商人业缘组织——“行”或“团行”。及至宋元明清,各种行会繁衍不断,被当时封建经济体制下的工商业者用于“维护同业、联结同行”、规范运作。1840年鸦片战争以后,随着中国资本主义的发展和壮大,大量的新兴行业以及相应的行业组织不断产生,导致近代同业公会的出现,并成为民国时期主要的行业组织形式。

1949年新中国成立后,同业公会在经济恢复和社会主义改造的过程中也发挥过重要作用,但随着1956年社会主义改造的基本完成和计划经济体制的建立,私营工商业不复存在,政府经济部门成立专业公司直接管理企业,同业公会的经济活动日趋淡化,自律功能日趋消失。 1958年至1978年间施行的计划经济体制,使得行业发展规划和管理主要依靠行政手段完成,行业协会完全陷入瘫痪。

党的十一届三中全会的召开,标志着我国开始进入经济体制改革的新阶段。我国从计划经济转向社会主义的市场经济,企业开始作为市场主体具有独立的经济利益,行业协会的发展也因此掀起新的历史篇章。有关当代中国行业协会的发展历程和阶段,许多学者都从不同角度做了不少研究。在此,我们采纳王名教授和孙春苗博士的观点,从三个阶段来考察我国行业协会在新的历史时期的发展状况:

(1)体制内新生增量为主的行业协会发展悸动期(1979年-1983年)

此时虽已确立改革开放的基本方针,但尚未全面展开城市经济体制改革,市场还很不活跃,行业协会普遍产生的条件还不成熟。但行业协会在市场经济中的地位和作用开始引起人们的重视。国务院于1980年和1981年相继批准成立了中国包装技术协会、中国食品工业协会等十几家全国性的行业协会,开辟了行业协会组织的先河。1983年4月,国务院出台《关于城镇非农业个体经济若干政策性规定》的补充规定,由此揭开了个体劳动者协会发展的序幕,各级政府开始扶持个体劳动者协会的成立和发展。不过,当时的行业协会主要是在体制内依靠行政指令的方式自上而下建立起来的,而且行政色彩浓厚,主要以全国性的行业协会及其区域性体系建立为主,地方性的行业协会很少。

(2)体制内大量增长与体制外少量发育的行业协会发展突破期(1984年-1996年)

1984年,城市经济体制改革全面展开,行业协会的发展速度加快。在这一时期,行业协会的数量大增,各种组织形态繁盛,但在功能和表现上并不突出。大量的行业协会是由政府各部门和各级政府自上而下成立起来的,在民营经济发展较快的沿海城市如温州等地,也出现了自下而上的行业协会。1988年1月,由30家民营企业经营者组成的企业家商会在福州成立,据认为这是第一家由民营企业家组成的行业协会。这一时期的行业协会主要是伴随政府机构改革和相应的职能转移而产生的,从中央到地方各级政府撤销或合并专业经济管理部门,催发了一批官办行业协会的产生,用以承接政府原有部门的经济管理职能。

(3)体制内存量转型和体制外大量增生的行业协会发展期(1997年至今)

在这一时期,自上而下行业协会的数量增长放缓,并在政府指导下开始进行改革,如在人员、财务、办公场所等方面与业务主管单位脱钩等,在行业治理及向会员提供服务等方面进行初步探索;而自下而上行业协会在市场经济发展较快的地区和行业出现大量增生的局面,这些行业协会体现了市场经济发展到一定阶段的客观需要,因而一开始就具有行业自治的特征,如温州地区的行业协会在整顿市场秩序、实施行业治理等方面发挥了较突出的作用。同时,这一时期从中央到地方各级政府对于行业协会都很重视,先后出台了一系列政策来促进行业协会的培育、发展、规范和改革。2007年5月,国务院办公厅印发了《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》,明确提出行业协会改革发展的指导思想和总体要求,以及促进协会发展的一系列政策措施。

2.我国行业协会的发展现状

经过三十多年的发展,我国的行业协会在数量与质量上均有了很大的改变。根据民政部官方网站提供的统计资料显示,从2002~2006年期间,全国各级行业性社团的发展迅速,其数量从3.91万家增加到5.97万家,净增2.06万家;在社会团体总量中所占比重从29%提高到31%,年平均增长率约达11%。(详见表1)

                            表1:2002~2006年全国行业性社团的数量

 

2002年

2003年

2004年

2005年

2006年

行业性社团数量(个)

39149

41722

46370

53004

59783

当年全国社团总数(个)

133297

141167

153359

171150

191946

行业性社团数量相比去年的增长率

——

6.7

11

14.3

13%

占当年全国的社团总数的百分比

29.4

28.3

30.2%

31%

31.1%

由于我国的行业协会是在我国的市场经济体制变革以及由此带来的社会转型中逐步发育起来的,是伴随着市场经济的各个要素在社会经济领域的逐步解放而从无到有、从单一到多元地逐步成长起来的,因而在生成模式、发展格局、功能履行以及管理体制等方面独具特色,与西方发达国家存在较大差异。

(1)生成模式

综合多个学者的研究,贾西津等人将我国行业协会的生成模式主要分为自上而下的政府推动、自下而上的市场内生以及混合等三种类型,并对这三种类型的行业协会的动力机制和运行逻辑特点进行了比较与总结(具体见表2)。

表2:行业协会发展的不同模式比较

 

政府推动型

市场内生型

混合型

创办主体

政府部门

企业

政府发起,由企业组织完成

协会定位

协助政府管理,兼服务企业

服务企业

以服务企业为主,兼有政府引导

决策机构

政府主管部门或政府任命的协会领导

会员大会、理事会

会员大会、理事会

工作人员

政府退休或分流人员

协会聘任

协会聘任

会费收缴率

较低

较高

较高

企业捐助

基本没有

较多,占经费较大比例

较多,占经费较大比例

政府资助

有一定的财政补贴

基本没有

少量

企业对协会的认同度

较低

较高

较高

协会对政府的期望

政府财政支持并转移相关行政职能

政府能赋予一定的行业治理职能

政府能赋予一定的行业治理职能

政府职能转移

有一些

基本没有

少量

行政权力寻租

普遍存在

基本没有

积极寻求

(2)发展格局

从发展与改革的进程来看,现阶段我国的行业协会大体可以分为三类:

第一类以温州、深圳等地的行业协会为代表,主要定位在市场,致力于服务企业和市场,属于市场主导型的行业协会。这类行业协会的发育相对较为成熟,各项基本功能较为完善,在当地政府的积极培育和配套政策支持下,逐步发展成为具有行业代表性、权威性和独立自主性质的行业共同体。

第二类以中部和西部等地区的行业协会为代表,是处于转型期的行业协会。这类行业协会基本原由政府推动而成,因此正处在探索与业务主管单位脱钩、转换行业协会职能的关键时期,市场经济不够发达和政府改革不够到位是其转型难于推进的主要约束,而协会自身的能力不足和资源短缺则制约着其服务企业和市场的能力,其发展步履艰难。

第三类以中央和地方各级政府的相关部门成立的综合性行业协会为代表,属于部门主导型的行业协会。这类行业协会往往以部门利益而非行业利益为导向,存在较为严重的行政化倾向并过度依赖行政权力,其宗旨和目标比较含糊,机构臃肿、管理僵化,能力建设方面存在较为突出的问题。

(3)功能履行

根据清华大学NGO研究所在2007年-2008年进行的“行业协会治理功能调查问卷”的统计结果,目前我国大部分行业协会的功能仍停留在初级阶段,大部分行业协会的主要功能是为会员提供信息、维权、培训等服务;在制定行规行约和技术标准、进行价格协调和产品认证等比较高端和关键的职能方面,仅有小部分行业协会开始有所行动,且整体效果不够理想。

而且,尽管绝大部分的受访者都认为行业协会在反映行业诉求、进行政策建议、沟通企业和政府关系方面正在发挥着日益重要的作用,但是在具体的实践中,行业协会仍难得到相关政府部门的支持,一些会员企业遇有问题时常绕开行业协会直接去找政府、行业协会有问题时通过熟人或者各种社会关系去打通政府关节的现象,仍然在实际生活中大量存在。这种非正式沟通方式的盛行状况,不仅不利于行业协会树立在会员企业中的权威性和影响力,也不利于行业协会和政府之间建立常规化的正式沟通渠道。另外,约1/3的行业协会的会员中有各级人大代表或者政协委员,然而他们所提交的议案、提案往往与本行业的发展无关,这说明企业家或者行业协会并没有清醒的意识到这些身份对于行业协会乃至整个行业发展的意义,更没有充分有效的付诸实际行动。此外,在行业协会的发展中,只有较少的行业协会获得了政府采购服务的支持,绝大部分的行业协会尤其是市场内生型的行业协会仍然被政府部门排斥在采购服务之外。

(4)监管体制

在我国,行业协会被视为行业性、经济类的社会团体,对其管理适用的是一般性的社团管理体制,遵循的是分级双重管理体制和限制竞争原则。所谓分级管理,是指不同层级的社团按照级别分别登记、分级管理;所谓双重管理,指的是在登记注册前,需找到一个业务主管单位审查资格,得到业务主管单位的同意后,才能到登记管理机关申请登记注册,登记注册后,登记管理机关负责监督检查和处罚,业务主管单位负责日常业务的指导;所谓限制竞争原则,是指为了避免社团之间开展竞争,禁止在同一行政区域内设立业务范围相同或者类似的社团,反映在行业协会的发展中,就是“一业一会”的原则

无论是学术界研究者还是实务界工作者,都普遍认为行业协会的这种管理体制的已无法适应当前的行业协会的发展与管理需要,中央和各级地方政府均在探索其改革的问题。如2007年5月13日,国务院办公厅下发的《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》(简称36号文件)对于推进社会体制改革意义重大。不少地方政府也开始试图变革现有的行业协会双重管理体制,如2003年鞍山市确立工经联为全市工业经济领域行业协会的业务主管单位,指导工业协会的规划、整顿、协调和培育发展工作,并赋予工业项目审批前咨询论证等10项工作职能,这是全国地方行业协会管理体制创新的首例;广东省通过地方立法正式取消了行业协会的业务主管单位,在改革双重管理体制上迈出了一大步。上海市于2005年6月在原行业协会发展署的基础上成立了市社会服务局,专门为新经济组织、新社会组织(简称“两新”组织)的发展提供综合协调和服务。深圳市则变分散的“旧二元管理模式”为集中简便的“新二元管理模式”,即将原来有业务主管部门的权限进行归并,由一个部门统一行使。按照这种设想,深圳市政府于2004年6月成立了行业协会服务署,统一行使原有业务主管单位的职能。尽管这些制度创新取得了一定的成效,但都还仅仅停留在地方政府的探索与尝试阶段,还没有形成统一的规范在全国展开。目前,在对我国行业协会管理中,普遍适用的仍然是已经过时、并制约其发展的双重管理体制。

三、我国行业协会的内部治理问题与形成原因

1.基本概念界定

(1)行业协会的内部治理

一谈到“治理”,人们就会想到“控制”、“干预”、“监管”。最初对于“治理”的理解,主要是与经济活动和交易相关联,研究的是相互依存的经济行为人(产方、供方、分销商、工人以及国家机构)如何某些行为方式的组合,自愿地协调和(或)科层制地控制其自身行为和相互行为。在此基础上,就出现了“治理结构”或“治理机制”的概念,即那些可供经济行为人组织和整合、并用于管理组织间关系的制度性设计。反映在经济组织的管理上,就是“公司治理”、“法人治理”。

对于行业协会来说,作为一个协作系统,也需要其成员为了实现一定的组织目标而作出相应的契约、制度和操作安排,这就是行业协会的内部治理。其中,治理结构是行业协会法人治理的核心机制。从理论上讲,比较健全的行业协会的内部治理结构主要包括以下四类主体:

(1)会员大会,由自愿加入行业协会的会员企业组成,是行业协会的最高权力机构。会员数量较多(会员数量超过200个以上)的行业协会,可以由会员选举代表组成会员代表大会,代为行使职权。

(2)理事会,由会员大会推选产生,是会员大会的执行机构,并向会员大会负责。理事较多(人数超过50个以上)的理事会可以从理事中选举产生常务理事组成常务理事会,行使理事会的职权。理事会是行业协会治理结构的核心组成部分,往往掌握着有关组织宗旨、发展方向、重要活动等重大问题的实际决策权。另外,理事长一般也兼任会长。

(3)监事会,由会员大会或者会员代表大会选举产生,会员较少的行业协会可以不设监事会,只设监事。监事会或者监事主要对理事会的决策、秘书处的活动、协会的财务管理以及会员遵守行规行约的情况等进行监督、批评和建议,需要保持相对独立性。按照规定,行业协会的会长、副会长、秘书长、常务理事、理事一般不得再兼任监事。

(4)秘书处,为行业协会常设办事机构,由秘书长及相应机构组成,负责处理行业协会的日常事务。秘书处除了设立各种办公部门以外,还往往根据行业细分标准设立相应的专业委员会。秘书长一般为行业协会聘任的专职人员,列席理事会或者常务理事会会议。

行业协会治理结构的目标是就通过相应的结构安排和功能设置,实现会员大会、理事会、监事会、秘书处等主体之间的分权制衡和协调配合,激发会员对协会的认同和参与,最终实现行业协会的宗旨。其中,较为关键和有效的制度包括:理事会名额的分配、会长的产生和罢免、重大事务的决策、协会财务的管理、监督救济机制等。当然,最根本的还在于会员的参与。

(2)行业协会的内部治理问题

按照经济学的“企业契约理论”,即“委托—代理理论”的解释,企业是通过契约的方式来组织的,企业所追求的目标是股东利益最大化,但委托代理关系的存在以及信息不对称规律的作用,导致了参与企业契约的各方利益的失衡和冲突,从而产生了公司治理问题。

同样,虽然行业协会并非营利性企业,但是作为一个独立的社会团体,作为一群企业经营者的结社形态,其中也存在多个相关利益群体,这些利益群体都有着各自不同的利益取向。例如,协会的一般会员与协会管理层(包括商会的权力机构与办事机构)之间就存在着明显的利益差异。一般而言,行业协会的管理层往往都是同行业的优秀企业家。作为协会的领袖,他们参加协会的动机是多元的,一般都希望从协会活动中获得两方面的收益:一是个人声誉和同业影响力的提升;二是具体的利益。如果没有合理的监督及激励措施,当信息处于不对称状态时,这些企业家完全有可能利用自己的协会管理者身份,做出机会主义行为,为自己及自己的企业取私利,将协会变成少数人谋取私利的工具。

所以,治理问题并非公司的专利,在行业协会中也可能出现。尽管协会与公司的性质不同,但是依据委托-代理理论和利益相关者理论的分析,我们可以看出,在一个组织中,只要存在利益差异及信息不对称状态,就有可能产生治理问题。因此,在本课题研究中,行业协会的内部治理问题,就是如同公司治理一样,都是围绕组织实现什么目标或谁的利益;如何设计实现目标的监督和激励机制展开的,都是与组织有关的各方当事人依据法律或合约规定,对组织管理者经营活动行使和分配权力、并相应的分担利益和责任相关。行业协会的内部治理其实就是通过相关制度的设计和安排,避免其管理人员的机会主义行为,以切实保障会员权益、履行商会职责的管理过程。

2.行业协会内部治理的实证分析

为了深入了解当前行业协会的治理问题,探讨行业协会在会员服务、行业管理中的职能发挥状况,本课题组于2010年5月-2010年8月,在湖南省工商联以及民间组织管理局的支持下,以湖南省199家省级行业协会为整体,从中随机抽取了30家行业协会开展“行业协会内部治理问题”的问卷调查,其中配合本次调研完成问卷填写的为23家,问卷回收率为76.7%。在问卷调查之外,本课题组还在被调查协会的帮助下,与10位行业协会会员进行了访谈,深入了解其对行业协会的作用与工作状况的实际感受。

现对问卷调查及会员访谈结果整理如下:

(1)组织机构设置

在被调查的23家行业协会中,共有9家协会没有成立监事会,约占被调查协会总数的39.1%。从协会内部的机构设置情况来看,绝大部分的行业协会只设有秘书处或办公室,仅有30%左右的行业协会根据该行业的具体情况,在协会内部设置了会员服务、维权委员会、产业委员会或者活动中心之类的机构。不过由于行业协会的工作人员偏少,绝大部分被调查协会的工作人员在2-8人之间,因而导致这些行业协会即便存在内部机构设置,也大都是1-2人独撑的局面。此外,约有83%的行业协会存在工作人员兼职现象,甚至相当一部分的行业协会,约占被调查行业协会的30%,还存在秘书长兼职问题。在办公场所方面,仅有1家行业协会表示自己是与政府部门合署办公,其余的22家行业协会均有自己单独租赁的办公室。约有13家行业协会对自己的办公条件比较满意,认为具备了非常齐全的办公设备;另有10家行业协会认为自己的办公条件还不够令人满意,还有提高标准的余地。

(2)协会发展与会员组成

从被调查协会的成立状况来看,有15家行业协会是由企业家出面兴办的,只有8家协会是在政府的倡导或推动下成立的。而且这些由企业家出面兴办的行业协会,成立时间普遍集中在2000年以后。此外,从会员的数量和在行业的覆盖率情况来看,约有26%的行业协会的会员人数在50-100之间,30%的行业协会的会员人数在100-200之间;39%的行业协会人数在200人以上。不过,会员的结构方面,70%的行业协会拥有单位会员与个人会员这两种会员类型。在会员的代表性以及行业覆盖率方面,被调查的行业协会回答较为模糊,有8家行业协会选择了“不清楚”的答案,约占整体被调查者的35%;有7家行业协会认为其会员产值达到了整个行业产值的50%-80%。

(3)人员流动

被调查的行业协会中,只有5家行业协会表示其工作人员的流动性不大;其余的18家行业协会,接近总数的70%,均表示其工作人员存在着较大的流动性,而且尤以青年为主。

(5)协会负责人来源

在本次接受调查的行业协会中,只有2家表示其暂时还存在在职公务人员担任行业协会负责人的现象,其余的绝大部分行业协会已经不再有公务人员兼职;而且离退休公务人员担任行业协会负责人的比例也在不断减少,本次调查中仅有4家行业协会表示其现任负责人中有离退休公务人员,占总数的17.4%。大部分行业协会的领导人已由企业家通过民主选举的方式担任。政府部门干预协会领导人选的现象已在悄然减少。

(6)制度建设

对于行业协会运行所必须的各项制度,包括财务管理、人事管理、工作报告制度等,被调查的行业协会均表示已按照协会章程规定建立。但是在上述制度的执行方面,被调查行业协会的评价不一。整体而言,仅有6家行业协会对自己各项管理制度的执行情况均做出了“较好”以上的评价,约占总数的26%;13个行业协会对自己的制度执行状况评价为“一般”,约占总数的50%;其余的24%认为本协会的制度执行状况较差。

(7)会费缴纳

整体而言,在本次被调查的行业协会看来,其会员的会费缴纳情况比较好,都能按照要求及时缴纳,不过也有4家行业协会表示在其会员的会费缴纳中存在较多的拖欠行为,约占总比例的17.3%。在会员的发展方面,共有11家行业协会表示其会员人数在稳步增长,会员缴纳的会费收入在增加;有4家行业协会表示其会员人数没有变动;还有6家行业协会表示其会员在减少;另有2家行业协会因成立时间比较晚,对此问题不好回到。对于这样的会员变动,被调查的行业协会认为主要是与企业的个体经营状况相关,当然协会自身的吸引力不足也是一个重要的原因。

此外,在行业协会的会费收取标准方面,被调查行业协会均表示其主要按照会员在协会中的级别与地位的差异分别收取不同标准的会费。一般而言,行业协会的会费缴纳标准主要被分为:会长、常务副会长、副会长、常务理事、理事、普通会员等6个等级。其标准也分别从10万、5万,逐步降低到1000、800、甚至更低。在被调查的行业协会中,会费最高为会长承担的10万元人民币,最低为普通会员缴纳的500元人民币。

(7)活动内容

根据问卷调查,目前湖南省行业协会的主要业务开展工作并不突出,绝大部分行业协会选择以举办讲座、研讨论坛、咨询服务、培训等方式体现自己的价值。此外,除了正式的业务活动以外,很多行业协会都选择以非正式的情感交流方式来联结会员,与会员进行情感沟通。约有90%的被调查行业协会的负责人表示协会将会在会员操办红白喜事的时候,安排人员前往恭贺或吊唁;约有76%的行业协会尝试过采用体育比赛、联谊会等文娱休闲活动来与会员交流。

政府委托或职能转移方面,被调查的行业协会中仅有3家表示承接过政府委托的项目(主要任务是按照政府要求提供行业统计资料或设定行业标准),其余的20家行业协会均表示从未得到过政府的职能转移,该比例高达87%。不过,在访谈中,也有行业协会谈到过它们与有关政府部门也曾经展开过非正式的合作,就是在政府部门需要的时候,为其提供相应的咨询与培训服务,只是这种合作仅仅停留在某个人身上,还未上升到组织之间的正式合作。

 

3:行业协会的主要业务活动形式的形式

业务活动形式

频次(次)

讲座

17

研讨论坛

13

咨询服务

11

培训

7

政策建议

6

商务考察

6

推荐表彰

5

 

(8)宣传

被调查的行业协会中,有16家行业协会,接近70%的比例,拥有自己的网站;5家行业协会,约占总数的22%,有自己的内部交流刊物。

(9)协会收支情况

在协会收支是否向公示这一问题的回答上,超过一半的行业协会表示其会通过会议等方式向会员展示协会的具体收支情况。目前,就被调查的湖南省行业协会收入状况来看,绝大部分的行业协会都以会费收入为主,只有5家协会表示其在会费收入之外,还接受过政府拨款和社会捐赠,这部分协会仅占总比例的21.7%。就行业协会的整体收入水平来看,本次被调查的行业协会的会费收入都在百万元以下。其中,会费收入在10万元以下的为2家;在10-30万元之间的为8家;在30-50万元之间的也是8家;5家的会费收入在50-100万元之间。

至于行业协会的支出,则大致与其收入相持平。但是在被调查的行业协会中,也有8家行业协会的支出超出其收入水平,其协会的净资产状况为负值,该部分行业协会的比重约为35%。另外,由于行业协会的注册资金偏低,因而在协会的净资产数额方面,普遍偏低;一般都是在10万元左右甚至更低。在被调查的行业协会中,有6家表示其净资产在10万元以下,7家表示其净资产在10-20万元之间;仅有两家行业协会的资产超过了20万元。如此低的资产积累状况,使得行业协会在开展业务活动方面大受限制。

从行业协会的支出类型来看,被调查的行业协会大部分都表示其费用主要用于支付人工以及房屋租赁等日常管理活动,用于协会业务支出的比重并不高。其中,有7家行业协会的费用几乎100%用于日常管理和人员开支,占到被调查协会总数的30%;仅有5家行业协会的费用开支中,日产管理与人员支出的比例控制在总费用的50%左右;其余的行业协会支出仍以管理费用和人员支出为主。

(10)决策机制

在行业协会的内部决策方面,被调查的协会中,有14家表示在协会的重大事项决策方面采取的是理事长或会长决定制度,接近调查总数的61%;也有2家行业协会表示由秘书长决定;6家行业协会表示由理事会或常务理事会民主决定;1家表示由会员大会或会员代表大会民主决定在协会负责人的选举方面,仍然是以等额选举为主,该选择占到了被调查协会的70%。在能否按照协会章程的规定召开会员大会与理事会方面,仍然有7家组织选择了“否”。对于协会会员以及理事会成员参与会员大会与理事会的情况,接近60%的行业协会选择了“参与积极性一般”;还有6家行业协会选择了“参与情况较差”。

(11)工作评价

对于自己的工作成效,参与问卷调查的行业协会中,自己认为作用发挥得较好的只有6个,仅占26%;一般的有15个,占65.2%;还有2个认为协会基本处于瘫痪状态,几乎没有发挥什么作用。另外,从会员的反映来看,绝大部分会员认为自己参与协会最大的收获在于结交朋友和获取行业信息。当其经营遇到困难、需要与相关的政府部门的时候,几乎所有的访谈企业均表示将通过私人关系予以协调,他们普遍对行业协会的代表与协调功能表示怀疑。在向协会反映诉求和建议方面,85%的被调查行业协会表示其会员主要通过私下交流的方式提出,会员的建议办理制度流于空泛。

(12)影响因素

在影响和制约协会发展的因素方面,被调查协会认为面临的最大困境分别是缺乏政府部门的支持、资金不足与专业人才匮乏。而致使行业协会运作成功的关键则在于获得政府支持、有一个好的负责人和资金充裕等三个方面。由此可见,政府的重视和支持始终是影响行业协会发展的最重要的因素。

3.行业协会内部治理存在的主要问题及形成原因

总结本次行业协会治理问题的调研结果以及以往的研究成果,可以看到我国的行业协会在经历了三十余年的发展以后,目前仍然在内部治理方面存在着下列突出的问题:

(1)行业协会的治理结构不健全

一方面,仍然有相当一部分行业协会未按照协会章程的规定设置监事会,使行业协会的内部监督无从行使;另一方面,就行业协会已经成立的治理机构来看,仍然存在着较大的偏差。协会的会员代表大会和理事会往往流于形式,充当着“橡皮图章”而非实际监管者的作用。

(2)行业协会的约束机制缺失

作为一类社会成员的集合,行业协会在管理中需要按照协会章程的规定对行业协会实施自治,并对违背协会治理规则的成员予以惩戒,以避免在协会治理中出现各种机会主义行为,伤害整个群体的利益。但是从被调查行业协会的实际情况来看,我国的行业协会目前缺失的就是这种会员约束机制。对于那些违反游戏规则、损害市场竞争秩序的行为,缺乏明确的惩罚制度和实施细则,从而使得协会章程成为一纸空文,难以发挥其应有的规范作用。

(3)行业协会的会员参与不足

由于在实践中,很多行业协会的章程制定和活动设计体现的是对大企业利益的迎合,众多中小型企业被排斥在决策层之外,行业协会长期遭受大企业的控制、会长固定不变,因而易使普通会员对协会产生不满,并逐渐丧失参与的兴趣。在本次调查中,我们发现被调查的行业协会中,居然有70%左右的行业协会将其每一届会员代表大会的时间定为5年,并且规定了会长可以连选连任、不受限制的条款。由此可以想象未来5-10年行业协会被个别大企业以及管理者把持的局面。而且调查结果也显示,协会会员及其理事会成员参与相关会议的积极性已在日益降低,并且协会自身也没有作出一些举措来改变这一现实。

(4)行业协会的民主管理制度不健全

无论是在行业协会的重大事项决策,还是日常管理中,企业负责人搞“一言堂”、独断专行的问题已日益严重。缺乏了民主管理制度的基本保障,行业协会极易沦为个别企业或企业领导人的谋取私利的工具。本次调查显示,行业协会在民主制度建设上的缺失,在排斥会员的同时,还令协会的运作与管理陷入恶性循环。部分协会负责人在人事安排、财务管理、业务活动设计等方面的独断专行,不仅给协会资产带来损失,还导致协会对会员的凝聚力和吸引力下降,直接影响着协会的社会合法性。

当然,在行业协会的治理方面还存在着其他一些问题,在此我们就不再一一赘述。对于这些问题的产生原因,以往的行业协会研究成果已经触及。在本课题研究中,我们主要将上述治理问题的成因归纳为以下三点:

(1)市场经济体制发育不完善

行业协会的有效运作离不开完善的市场经济体制。也只有在此背景之下,行业协会作为中介机构联结政府与企业的功能才有了基本的施展空间和机会。但是,我国作为一个转型国家,原来在经济管理方面所施行的计划经济体制,仍然留有很深刻的影响,在很大程度上制约着政府的经济管理方式和企业的经营理念。在经济管理领域,政府仍然习惯于微观干预而不是宏观调控。一些需要政府出面去维护的企业权益和市场秩序,还未得到相关部门的重视和执行;一些不需要政府参与的市场经营领域,还可以看到政府忙碌的身影。这样的一种经济运行方式,必然给行业协会的发展和运作设置障碍,令其在服务会员、构建自身的合法性方面存在众多限制。

(2)政府的制度保障不足

根据制度经济学的观点,制度是需要供给的。行业协会的有效治理也需要基本的制度供给。但是,从我国行业协会的发展实践来看,我国的各级政府始终在以下三个层面没有做好相应的制度建设工作,从而导致行业协会的治理缺乏必要的制度保障。

首先,在立法层面,行业协会的立法问题始终得不到有效解决。行业协会的基本性质与功能、行业协会与政府以及企业的关系、内部的权力分配与制衡、协会章程的基本内容和要求、会员的权利和义务,等等问题都需要国家法律法规的明确界定。而我国政府在行业协会立法方面的制度缺失,使得我国的行业协会永远停留在一种尝试、探索而非专业、规范的发展阶段。

其次,在监管层面,行业协会的双重管理体制始终无法获得突破。行业协会是随着市场经济的建立而逐渐发展起来的经济结社组织,在其发展初期乃至整个发展历程中,都需要政府及其有关部门的有效管理体制。但是我国目前对行业协会所采取的双重管理体制,使得行业协会的业务主管单位与登记管理单位在对行业协会的管理方面存在着权责不清、职能混淆等问题,对于行业协会的整体发展缺乏规划和协调,令其发展陷入随意与盲目的状态。

第三,在执行层面,行业协会的各项工作难以取得政府有关部门的配合,政府对行业协会的自主治理权始终存在干预。尽管国务院和各级地方政府纷纷出台一些发展意见和管理办法赋予行业协会承接政府职能转变的权利,但是对于大部分的行业协会来说,这无异于是“空中楼阁”。因为,目前仍然有很多政府部门的工作人员根本没有认识到或承认行业协会的作用,他们或出于对行业协会的不信任,或出于自身的利益驱动而舍不得将相应的职能转移给行业协会;即使有些职能已经在形式上转移给行业协会,很多政府部门仍然自觉或不自觉地把行业协会视为自己的附属机构,对其行为进行干预。此外,各级政府提供给行业协会的各种扶持政策,如税收优惠、政府采购、人事管理以及沟通机制,也没有得到落实,我国行业协会的发展整体缺乏有利环境。

(3)行业协会自身的服务能力较弱

由于受到经济发展水平与政策因素的限制,我国的行业协会在整体上还处于发展阶段,素质不高、能力不强,能够承担的职能和发挥的作用也很有限。而行业协会在社会整个环境体系中能否获得生存可能,关键在于它是否可以有效地作为企业的代言人、企业利益的维护者和服务者。比较而言,我国的行业协会在其内部管理上,主要存在着缺乏稳定的资金来源、缺乏稳定的专业人才队伍以及缺乏良好的内部治理结构等问题。这些问题的存在严重制约着行业协会的独立运作,迫使其不得不积极寻求和以来政府部门的支持。由此又导致很多行业协会存在“三怕”的思想,即怕离开行政机关就无法生存,怕与行政事业单位脱钩无事可做,怕独立运行无威信等等,这一思想和状态又反过来制约着行业协会的成长,令其陷入恶性循环之中,进一步弱化与恶化其服务能力。

四、世界主要国家和地区的协会制度与治理模式介绍

作为政府与市场之间的联结机构,行业协会的发展与治理模式深受各国的政治、经济体制以及社会文化的影响。根据行业协会的地位、生成模式及其与政府间关系的差异,各国的行业协会制度主要被分为三种类型,一是以英美法系国家为主的市场模式,二是以大陆法系国家为主的合作模式,三是以日韩等国为主的兼容型模式。下面将分别介绍这三种典型的协会制度与治理模式,并对其起源、性质、职能、组织体系以及运行机制进行比较分析,以期对我国行业协会的发展及治理提供借鉴。

1.英美法系国家的市场型协会治理模式

代表者如英国、美国、加拿大、澳大利亚等。英美法系的国家,在经济管理方面一般都奉行自由主义的经济治理理念,认为政府的主要职责在于从外部保障市场经济体制运行所需要的社会秩序,而不是直接干预或介入经济活动;市场是私人企业主自由竞争的活动领域,应该依靠市场这只“看不见的手”自发进行调节。因而在行业协会的构建上,也坚持这一原则,不是由政府出面,而是主要依赖企业的自组织和管理。

在英美法系的国家中,行业协会一般是都按照私法中的公司法成立的的非营利性法人,其地位独立、行为自主、经费自理、会员自愿参加。政府对协会活动的管制较少,在行业协会的管理方面奉行自治原则。这种市场自生的行业协会,与其经济体制下的企业一样,以主动、灵活、适应的特点来满足企业需要、实现自身价值。由于英美法系国家的行业协会主要是依靠企业自身的力量组建而成,因此在职能承担方面,强调为企业,尤其是特定行业和地区的企业服务,具体内容包括:提供商业、政策信息和经济、技术交流等服务;维护企业利益,协调会员之间,以及会员与政府和消费者之间的关系;影响政府法律、法规的制定;实施行业自律,等等。

英美法系国家行业协会的“私法人”地位,使得其在行业协会的内部治理结构上,相当大程度地借鉴了公司治理模式。根据美国《非营利法人示范法》的规定,非营利法人的内部治理结构由成员大会、董事会和高层经营人员(首席执行官)组成的执行管理机构、独立会计师三部份组成。成员大会是非营利法人的最高权力机构,董事会是法人的法定代表机关和决策机关,而非营利法人聘请的独立会计师则承担审计监督的职能。至于三者之间的关系以及各自的权责,则由行业协会章程予以界定。行业协会的运作经费完全由协会自筹。其经费来源渠道包括会费、服务费和捐赠等。会费标准主要按照会员企业的员工人数多少或盈利水平,按不同的比例交纳。例如,英国的出版商协会活动资金主要来自会费,而会员交纳会费的数额则是根据会员企业的营业额来计算的(具体见表3)。

 

表4:英国出版商协会会费标准

会费

级别

级别标准(年营业额:万英镑)

基本会费标准

(单位:英镑)

除基本会费外按规模收取的会费标准

一级

10

250

一级a

10

250

10万英镑以上:1.95英镑/千英镑

二级

150

2980

150万英镑以上:1.75英镑/千英镑

三级

450

8230

450万英镑以上:1.2英镑/千英镑

四级

900

13630

900万英镑以上:0.875英镑/千英镑

五级

1800

21505

1800万英镑以上:0.625英镑/千英镑

五级a

3400

31505

3400万英镑以上:0.425英镑/千英镑

 

2.大陆法系国家的合作型协会治理模式

代表者如德国、法国、意大利、荷兰等。相比于英、美等国奉行的自由市场经济制度,这些国家多半适用的是“社会市场经济”或者说是混合市场经济体制,即在完善发达的市场体系之外,还允许政府对经济施行强有力的宏观管理;在私营经济主体之外,还存在着一定的公有经济成分。因此,在这种环境下成长与发展起来的行业协会与政府之间的关系更为复杂和多元。在服务企业的同时,行业协会还要作为政府的助手,在政府授权与资助的基础上,协助政府承担相应的行业和经济领域管理职能。

大陆法系国家的行业协会与其政府之间的这种合作关系,使得其在组织性质上属于国家机构或准国家机构,具有公法地位。因而在职能设置方面,除了具有市场型行业协会的服务、协调及自律的职能以外,还具有一定的行政管理职能。

尽管公法法人地位使得大陆法系国家的行业协会在履行法律授权、政府委托的任务的过程中具有如同政府一样的权威,但是在协会的治理方面仍然是以自治为准则。例如,德国的行业协会就具有高度的自治权,这种自治权体现在其活动的主要依据在于它们的章程,它们拥有人事权,例如依据全体大会通过的选举条例选举有关机构的组成。从行业协会的内部机构来看,德国行业协会的法人内部治理结构,主要是依据德国民法典的规定确定的。德国民法典要求社团法人必须具备两个机关:社团总会和董事会。作为公司必设机关的监事会并不是非营利法人的必设机关。社团总会是最高权力机关,选举产生董事会,董事会是对外代表法人的机关。而对于财团法人,只规定一个必设机关,即董事会。协会的日常事务则由专职的经理层及其总干事长负责日常事务,所设立的各专业委员会作为议事机构由专职与名誉职位人员混合组成。德国协会的专职人员非常精干,专职人员中有许多是博士、工程师、律师等受过高等教育的专业人员,体现了较高的工作效率。此外,为了增强行业协会运作的有效性,德国的行业协会还会根据辖区和会员的类别划分选区以及选举小组,从而确保协会在运作时不受大企业的控制、维护中小型企业的权益。

3.日韩等国的兼容型协会治理模式

这是在借鉴与吸收上述两种协会治理制度的基础上,出现的第三种行业协会治理模式。代表者是日本、韩国、新加坡、泰国,以及中国的台湾地区,尤其以日本为典型。其特点在于:由于政府对经济发展的直接参与,以及政府与企业、中间经济组织之间的相互依存性,使得协会的管理和运作呈现出入会方面与英美法系的国家较为相似,以自由、自愿原则为主;政府监管与大陆法系的国家较为接近,政府与协会之间是亲密的合作关系。

因此,从行业协会的职能来看,也是兼具企业服务与行政管理的双重使命,具体包括:制定行业发展规划;为企业提供商业、政策信息和经济、技术交流、培训等服务;维护企业的利益、减少中小企业的交易成本,影响政府产业政策的制定;开展价格协调、行业自律等工作;贯彻政府的有关政策,协助政府进行行业管理。以日本为例,该国的行业组织数量众多,但是彼此之间分工有序、职责明确。日本的行业协会可以分为综合性的与专业性的两种。前者以全国或地区经济发展为目标,并由全国或地区的工商业者自愿组成;后者则以促进某一行业的发展和技术进步为目标,由一定行业的工商业者资源组成。日本政府对这两类行业组织分别赋予不同的性质、适用不同的法律制度和管理要求。

至于协会的内部治理结构,日本民法典仅就此作了原则性规定,并通过特别法对不同类型的非营利法人内部治理结构作出规定,如《特定非营利活动促进法》、《商工会议所法》、《私立学校法》、《社会福利法》等。根据这些法律的规定,日本行业协会的内部治理结构类似于其公司内部治理结构,即在协会内部设社团总会(当然,财团法人不具备社团总会)、理事会和监事会。社团总会是法人的最高权力机构;理事会负责组织管理并对外代表法人;而监事会则承担监督功能。

4.借鉴与启示

总结上述三种行业协会治理模式,可以看到不管是英美法系国家中的市场治理模式,还是大陆法系国家中的合作模式,或是日韩等国推崇的兼容模式,它们在协会的性质、职能以及治理结构方面虽有差异,但也有许多相同之处。整体而言,上述三种行业协会的治理制度都具有下列共同的特点:

(1)制度健全。

这是规避行业协会治理问题的关键。具体包括两个层次的制度建构,一是行业协会生存所面临的市场经济体制与政府监管体制安排,它是行业协会的有效运作的基本前提;二是行业协会内部的治理制度设计,它是行业协会内部治理的具体细则和标准。比较而言,不管是英美法系还是大陆法系的国家,其市场经济体制都比较完善,公共部门与私人部门之间的边界清晰,企业的自主经营权利一直受到法律的保护。其政府对经济的干预程度虽不尽相同,但是在对市场秩序的维护、商业信用的建立以及企业权益保障方面的努力则是一致的,这也就使得企业与政府之间的正式交流与沟通、企业与政府之间的制度性对话成为可能,使得行业协会的中介功能履行成为必然。

反映在行业协会的治理制度设计上,就是政府通过法律明确界定了行业协会的性质与功能,并在此基础上对协会的组织机构设置、权力分配、章程必须记载的事项、议事程序、财务制度等一一作出规定。例如《法国商会法》第一条规定“商会是政府部门中代表各自管辖区工商界利益的机构”;《德国工商会法》规定德国工商会的义务是通过其建议、报告及评估,向政府部门提供咨询并支持其工作,同时维护诚实商人的规矩和习惯;《日本商工会议所法》第六条规定商工会议所目的是谋求其所在地区内的商工业的全面改善与发展,从而增进社会一般福利事业;韩国《商工会议所法》规定商工会议所的目的于地区的工业的合展,为现国民经的均衡发展做出贡献。不过,由于历史背景以及政府对经济干预程度的差异,各国法律对上述内容的规定也各有不同,有的强制性规范较多,而有的任意性规范较多。英美法系的国家一般没有专门的商会法,因而在协会的管制方面要比大陆法系的国家更为宽松,赋予其更大的自治空间。

(2)职能明确。

这是行业协会有效治理的基本前提,也是协会构建其合法性的基础。为什么企业会资源成立协会?为什么政府会向协会提供资助?关键在于协会在现代市场经济体系中承担着一定的职能。在某种程度上可以说,是行业协会的职能决定了其外部监管与内部治理的基本模式。对于行业协会基本职能的认识和界定,一方面使得行业协会可以据此确定自己的发展规划和目标,另一方面也为政府、企业以及社会考评行业协会的效率提供了准则。明确的职能界定,也就意味着协会的主要工作内容和方式。

以上述三种行业协会制度来看,尽管其在具体的经济环境中所承担的职能不一,但是它们都非常明了且专注于自身职能的实现,并力图在协会内部的治理结构设置上予以体现。例如,在德国,其行业协会的公法人地位使得其行业协会不仅是各行业利益的忠实代言人,还是政府对特定行业实施行政管理的合作伙伴,因此其协会在服务会员、维护行业利益的同时,还通过制定协会章程、行业公约、行业服务规范、交易规则或惯例、质量标准、违反执业纪律和职业道德惩戒规则与商业争议处理规则等方式,实施行业自律,监督会员的非道德行为。在德国,所有的协会都根据《反不正当竞争法》的规定都设立了调解纠纷的调解处,用以协调会员之间以及会员与其顾客之间的纠纷。而德国法院也据此改革其审理程序,规定价值1500马克(含)以下的纠纷都必需先经过调解程序,由此又进一步强化协会的调解功能,一步步提升行业协会的权威性和号召力。

(3)服务均等。

这是确保行业协会代表性与有效性的根本保障,也是规避与约束行业协会治理问题的核心内容。行业协会治理问题的实质,就是协会的领导与管理人员违反了基本的委托-代理准则,以个人或小集体利益凌驾于会员利益,对不同级别与规模的会员服务不平等。作为企业的结社组织,行业协会代表的是某一领域或行业特定多数人的利益,在运作中应对所有的会员一视同仁,为其提供相对公平的服务,以此实现协会的代表性。为此,为了有效保护协会成员的利益,一方面要求协会必须通过协商的方式设定协会成员的权利与义务;另一方面,为防止“强势”成员对“弱势”成员的“欺压”,还需要在协会设立专门的机构和程序,如协会成员资格、会员大会的组成、选举方式来确保会员权利的实现。

上述三种不同行业协会制度均对此问题非常关注,努力通过相关制度的设计来确保行业协会在服务会员方面的均等性和有效性。比较而言,英美等国的行业协会主要是通过协会管理人员的选举制度设计来避免协会被少数人把持、危害多数人利益的行为。例如,美国的许多行业协会就通过其章程为其协会的管理团队(包括董事会成员和行政管理官员)的选举设置了较为精妙和复杂的制度,规定协会的管理团队要由会员选举产生,董事会成员一般要交叉任职、有任期限制。法德等国的行业协会主要是通过选区划分以及会员代表的强制分配等方式来确保协会会员参与协会事务决策的均等性。日韩等国的行业协会则主要是通过多种性质、多种形式的行业协会网络建设,将行业内的所有企业,尤其是中小型企业囊括在内,给与其参与行业管理、发表意见的机会和平台。

(4)经费保障。

这是行业协会实现有效治理的坚实基础。任何组织的生存与发展都必须以一定的资源耗费为前提,行业协会也不例外,它的存续与发展也必须面对这一客观规律的制约。对资源的争取也是行业协会实现自身目标的前提条件。作为一群具有共同利益的企业或个人自愿组成的社会团体,行业协会服务会员、协调会员行动、规范行业发展以及与政府对话的每一项行动,都必须建立在一定的资源耗费的基础上,充足的经费是行业协会依法运作的前提保障。而且,实践也证明,那些在会员服务与行业规范方面作为突出、影响力广泛的协会,无一不是资财雄厚、经费充足。

综合上述三种行业协会的经费筹集方式,可以看到其行业协会的资金主要来源于以下三种渠道:一是会费。无论是英美法系国家的行业协会,还是大陆法系国家的行业协会,会费都是其主要的资金来源渠道。只是与我国的行业协会收费方式相比,国外的协会会费都是按照市场标准,即企业的运营能力和经营规模大小来适用不同的费率标准收取。第二,是政府拨款或采购,尤其是在法国和德国,协会得到政府的财政支持,因而在服务会员与行业管理方面具有较大的自由度和行动能力。第三,就是协会的服务或营利收入。这是英美等国行业协会的重要收入来源,这些国家的法律允许行业协会进行营利性的投资和服务活动或兴办实体营利机构,以补充和弥补会费的不足。

五、对策建议

严格说来,行业协会的治理问题并不是一个单一的组织管理的问题,它是与我国的市场经济体制改革和行政体制改革紧密联系在一起,并深受二者的影响。行业协会的发展与治理问题,本质属于我国经济体制改革与民营经济发展的问题。它不仅需要各个协会从微观层面开展努力,还需要政府从宏观方面优化与改进行业协会运作的整体环境,为行业协会的职能实现创设有利的制度环境。鉴于我国行业协会在发展与运作过程中面临的困境与挑战,我们认为需要从以下两个方面来规避其内部治理问题,一是从政府层面出发,通过加强各级政府对行业协会的有序监管与扶持,改善其外部运作环境;二是从行业协会自身出发,关注其内部制度建设。具体措施如下:

1.政府层面

行业协会的治理实践告诉我们,政府作为经济管理的主体之一,在行业协会的治理方面应行使立法保护、政策扶持、职能转移与落实保障等四个基本职责。根据我国行业协会管理的现实状况来看,主要需要各级政府从以下方面来支持和落实对行业协会的治理工作:

(1)加快行业协会立法,为行业协会的内部治理提供切实的法律依据

行业协会的立法工作直接关系着行业协会的长远建设与发展。缺乏法律规制,一直是我国行业协会发展中的最大桎梏。作为一个经济行为的调节主体,行业协会并不是孤立存在的,它必然与其他社会主体发生这样或那样的关系,对于这些关系以及由此所引起的后果,需要法律作出清晰的界定。目前,我国的行业协会虽然也与其他学术社团、公益机构一样接受着《社团管理暂行条例》的调整,但是从组织的性质与功能来看,工商领域的行业协会其实是一个互益性的组织,与非营利部门的其他公益机构、慈善团体的差异显著。

对此,应本着“分类指导、分类管理、单独立法”的原则,对行业协会单独立法,通过法律明确界定行业协会的性质、职能、设立条件、组织机构、决策程序、管理体制等主要问题,将行业协会的运行纳入法制化管理轨道。学术界和实务界已经就此问题做了多年的呼吁,发改委等部门也曾经就行业协会的立法工作开展过广泛的调研工作。但是,至今为止在这方面仍未取得关键突破。行业协会立法工作已不容再拖,国家立法机关应该在现有的工作基础上,借鉴发达国家的经验,总结地方改革和立法经验,尽快完成行业协会的立法工作。

(2)改革监管方式,推动行业协会的能力提升

目前,对行业协会适用的双重管理体制已经被实践证明为滞后,为此政府应按照市场化、政会分开、统筹协调等原则,对原来的管理体制进行改革。至于改革的具体内容,可以参照广东、上海等地的探索,设立统一的机构,如“行业协会管理局”,或者交给一个部门来统一实施的方式克服行业协会管理中的“双重不管”或行政干预严重等问题,统一行使对引导和规范行业协会发展的职能。

此外,在行业协会的管理中,还需要变革以下管理原则和制度:第一,限制竞争原则。事实证明,现有的限制行业协会发展的“一业一会”、“一地一会”原则已经严重制约着行业协会的优胜劣汰、正当竞争,导致很多行业协会不思进取、工作不力。对此,可以考虑在金融、保险、能源等特殊、重点行业之外逐步放开行业协会的发展限制,允许普通行业“一业多会”、“一地多会”,在协会之间推行正当竞争,以提高协会的经营活力。第二,规范和完善行业协会的工作人员福利和社会保障制度。目前,我国的行业协会专职工作人员在工资福利待遇上,并没有统一的规定和相应政策。对此,可以考虑参照事业单位人员的管理办法,共同拟定一个行业协会工资福利的指导意见;把行业协会职工的养老、医疗、失业、生育和工伤等基本社会保险,纳入国家整体基本社会保障体系中。第三,落实与健全行业协会的税收优惠政策。作为非营利性机构之一,行业协会的很多活动都具有公益性质,在维护市场秩序、规范行业管理方面具有非常重要的作用,按照国际惯例,行业协会应该获得税收优惠政策。我国也应在区分行业协会活动类型的情况下,对其各类管理和投资行为分别适用不同的税收政策,以达到间接促进行业协会发展的目的。第四,改革现有的行业协会评估制度,将行业协会的内部治理能力纳入考评范畴。

(3)加快职能转变,优化行业协会发展的制度环境

目前,我国各级政府部门的工作人员在认识与评价协会的作用方面,仍然存在着不少思想误区。不重视行业协会发展、忽视行业协会作用的思想仍然在很多政府工作人员的头脑中颇具市场。为此,我们需要按照国务院办公厅在2007年提出的“关于加快行业协会商会改革和发展的若干意见”,切实要求各级政府要进一步转变职能,把适宜于行业协会行使的职能委托或转移给行业协会;在出台涉及行业发展的重大政策措施前,主动听取和征求有关行业协会的意见和建议;将行业协会纳入产业政策制定的范畴,以发挥行业协会在企业与政府之间的桥梁和纽带作用。

具体就是要建立政府职能转移与政府采购服务制度。一方面,各级政府部门应结合机构改革和行政管理体制改革,对各自的职能进行梳理和分解,在“三定方案”中明确划定转移给行业协会等社会组织承担的职能,并明确今后新增社会公共服务,凡是行业协会等社会组织能够解决或承担的,一般鼓励社会组织承担。另一方面,各级政府应建立健全服务购买制度,加大政府向行业协会等社会组织的购买服务力度,将政府向行业协会购买服务项目纳入公共财政框架,纳入政府采购范畴,以拓宽行业协会的活动经费来原渠道。在政府向行业协会委托购买服务时,政府购买的服务要视工作量和复杂程度进行量化,并作为制定财政预算的基础和参考;行业协会也可以提出项目,只要政府需要、服务社会的,可以视同政府提出的项目予以资助。当然,鉴于我国的行业协会在生成模式与运作能力上存在着较大的差异,因此在职能转移与政府采购方面,可以考虑对不同类型的行业协会采用不同的管理制度和措施,并据此建立行业协会发展的网络支持平台,为不同领域、不同行业的协会提供信息发布、资源整合的空间和机会。

(4)创新资金支持方式,扶持行业协会的规范运作

作为一种市场结社组织,行业协会的发展离不开政府的直接支持和扶持。但是,目前我国各级政府缺乏对行业协会的长期、全面、系统的扶持制度与政策,各方面的支持均比较随意、临时,较不规范。在此情况下,行业协会为了获得社会资源才不得不千方百计地依附有关国家机关。因此,创新和规范各级政府对行业协会的扶持制度,是行业协会健康发展、发挥作用的基本需要。

当前,各级政府可以考虑从以下方面对行业协会予以资助:一是落实行业协会的税收优惠政策。对于行业协会取得的业务收入、社会资助和捐赠、政府购买服务收入,享受减免营业税和所得税的优惠政策,在土地使用、办公用房等方面减免行政事业收费。二是建立资金资助奖励制度,即通过各级财政每年安排一定的预算资金、接受社会捐赠等多种渠道筹集资金,设立行业协会发展专项基金,专门用于扶持行业协会的发展。三是推广行业协会工作人员的无偿培训制度,通过对行业协会领导人或工作人员的技能培训,帮助其提升协会管理与运作水平。第四是改革行业协会的会费制度,允许行业协会根据行业的整体发展状况,自主设定会费标准。

2.行业协会层面

除了政府的支持以外,行业协会内部治理机制的完善,还需要协会自身的努力。如果说法律对协会的组织及运作进行规制的目的主要在于为商会建构一个独立、专业和透明的发展环境,为其提供基本的“游戏规则”,并强化其自我规范的意识和氛围,那么行业协会的内部治理制度设计则是在组织内部为其有效运作设置各种具体的执行细则和要求。因此,在完善的法律监管制度的约束下,还需要行业协会以组织章程为基础在协会内部形成完善的治理结构、健全各项制度,以此为协会的治理创设均衡的内外监管制度。我国的行业协会应秉持依据法律规定、立足协会职能、结合行业实际等基本原则,在组织内部加强能力建设,不断提升内部的治理水平。具体内容包括:

(1)健全内部治理结构,建立和完善理事会机制

这是规范协会内部治理的基本前提。从我国行业协会的治理现状来看,要健全行业协会的法人治理结构,首先必须坚持政会分开、企业自主办会的原则,减少政府对协会的干预,由协会严格依照法律法规和章程独立自主地开展活动。其次,应坚持按照规范的协会治理要求,健全监事会等机构的设置。第三,要在协会内部建立现代化的协会治理制度,完善行业性社团理事、负责人的提名和罢免程序,形成有效的提名和罢免机制,建立会员和理事的权利救济机制,从制度上确保行业性社团严格按照章程实施民主选举和民主决策。这是因为,提名程序直接关系着哪些人可以作为候选人参选理事或者负责人,在很大程度上决定着社团管理层的人员组成,可以说,谁掌握了提名权,谁基本上就拥有了对社团管理层的主导权。罢免程序是淘汰那些已不适合担任职务的社团理事或者负责人的主要途径,是社团上层建筑优胜劣汰的重要渠道,也是会员和理事对社团管理层实施监督,有效反映其诉求和意志的主要手段。不过,目前我国的相关法律和政策对此规定比较模糊,没有明确具体的可操作办法,因而还需要各个行业协会从实际运作的角度多多进行探索和尝试。

(2)完善财务管理制度,规范行业协会的业务运作与管理

这是确保行业协会的非营利性、提升协会在会员心目中的诚信度与合法性的关键。只有做到财务管理透明,才能够向企业充分展示行业协会服务会员的真实性与效率,避免行业协会管理者或工作人员对协会资产的滥用。在这方面,行业协会可以考虑参照公益机构的管理方式,将组织的财务支出情况向会员公示,接受会员的监督。当然,除了财务管理透明以外,行业协会的其他工作也要严格按照法律或协会章程的规定进行。尤其是在协会的日常工作中,要始终坚持平等、协商、合作的原则,处理好协会与会员以及相关政府部门的关系,民主办会,建立规范的会议制度和工作制度,将所有的会员吸引与纳入到协会的治理范畴,充分实现协会会员的利益代言功能。

(3)加强行业协会的能力建设,提高从业人员的基本素质

这是未来行业协会发展的基本目标和方向。作为一个组织,行业协会必须具备基本的服务和运作能力,才能获得会员和社会的认可。于协会的主要职能是服务会员、协同行动和行业自律,因此在工作中要注意构建相应的信息网络服务体系、会员单位服务管理体系、教育培训体系和专业人才信息管理体系,以满足会员的各种服务要求。此外,行业协会也可以通过开展咨询服务、兴办经济实体等方式广泛地拓展行业协会的资金来源渠道,为行业协会的日常运作以及人才引进工作提供基本的资源保障。在人才的待遇方面,行业协会也应该变革以往的低薪酬准则,按照市场标准确定协会管理人员的薪酬待遇,以吸引高素质的人才加入行业协会。

(4)制定积极的发展规划与营销策略,实现管理创新

作为一个组织,行业协会也需要向企业学习管理技巧和方法,将企业管理中的战略管理思想、营销理念、创新理论导入至行业协会的管理中来,为行业协会参与经济管理、融入社区发展提供有益的借鉴。为此,协会的管理人员应立足协会发展实际,做好协会未来的发展规划工作,并以此为指导方针选择和确定协会在不同时期的工作内容。只有如此,行业协会才会拥有持久的活力,切实履行和实现自身的服务会员、服务经济管理的职能。

 

课题组成员简介:董文琪中南大学公共管理学院副教授谢洪波中央民族干部学院助理研究员欧阳明湖南省工商联副处长唐纯林广东省商业联合会孙霞中南大学公共管理学院姚婷婷中南大学公共管理学院)

 
 
 
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