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我国社会组织政治参与:机制与对策研究

周 亚 越

 

摘要:社会组织政治参与有助于社会利益表达与整合,形成权力监督与制约机制,促进民主化进程与和谐社会建设。通过问卷调查和访谈表明,虽然我国社会组织政治参与度日益提高,但从政治参与的广度、深度、效度等方面来衡量,我国社会组织的政治参与路径相对比较单一,政治参与的积极性偏低,政治参与的影响力偏低,而对权力部门依赖度较高。从实践上看,美国、欧盟、新加坡等国家和区域社会组织政治参与都比较成功,但在参与形式与参与内容上有很大差异,这表明,世界上没有一个统一的社会组织政治参与模式。因此,要促进我国社会组织政治参与,不能照搬世界某一国家社会组织政治参与模式,而应当从机制着手,建立社会组织数量发展机制、建设社会组织政治参与的能力增长机制、完善社会组织政治参与的路径保障机制。

关键词:社会组织  政治参与  机制

 

亨廷顿有过一个著名的政治理论公式:政治不稳定=政治参与/政治制度化。实践也证明,如果一个国家的政治制度无法为组织起来的公众提供通畅的政治参与的渠道和机制,那么,组织化的社会群体可能寻求某种强制力量来满足其利益需求,这就可能冲破社会秩序,给社会带来不稳定。因此,如何解决现代化过程中随着社会利益分化而来的组织化参政问题,是一个国家在政治发展过程中不能回避的问题。

近年来,我国经济结构发生重大变化,民营经济迅速发展,公有制为主体、多种所有制经济共同发展的局面基本形成。相应地,社会阶层结构和社会组织形态发生了深刻的变化,以商会、行业协会以及各种中介组织和自治组织为典型代表的新经济组织和新社会组织纷纷兴起。党的十七大报告指出,“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用,增强社会自治功能”。所以,如何促进社会组织的政治参与、如何促进社会组织有序的政治参与,这些问题是摆在我们面前必须研究的重大问题。本研究报告通过问卷、访谈等实证方法,借鉴国外社会组织政治参与的实践经验,从机制角度进行研究并提出对策建议。

一、社会组织政治参与的内涵及作用

要研究我国社会组织的政治参与,首先要从理论上搞清楚社会组织政治参与的内涵,分析社会组织政治参与的作用。这是本研究报告提出促进社会组织参与对策的必要基础。

1社会组织政治参与的概念

社会组织是个新名词,党的十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中首次使用社会组织这一概念,党的“十七大”进一步确认了“社会组织”这一科学定义,它是对传统的非政府组织、非营利组织、第三部门和民间组织等称谓的改造,是用中国特色社会主义理论深刻认识这类组织的基本属性、主要特征而形成的科学概括。社会组织与国际上对应的英文是“Non-Government Organization”(NGO),翻译成中文叫“非政府组织”,国际上常用的称呼还有“第三部门”、“非营利组织”、“民间组织”等。

社会组织是指在特定法律系统下,不被视为政府部门的协会、社团、基金会、慈善信托、非营利公司或其他法人,是不以营利为目的组织。社会组织在全球范围的兴起始于20世纪80年代。随着全球人口、贫困和环境问题的日益突出,人们发现仅仅依靠传统的政府和市场两级还无法解决人类的可持续发展问题。作为一种回应,社会组织迅速成长并构成社会新的一级。它不是政府,不靠权力驱动;也不是经济体,尤其不靠经济利益驱动。社会组织的原动力是志愿精神。

社会组织具有如下四个特性:一是非政府性,即这些组织既不是政府及其附属机构,也不代表政府或国家立场;二是非营利性,即不以获取利润为组织的主要目的和宗旨,也不进行分红或利润分配,而是以提供公益或公共服务为主要目标;三是自治性,即有正式的组织机构和管理机制,有成文的章程制度以及固定的组织人员与独立的经济来源;四是志愿性,即参加组织的成员都是自愿而非强制的。

在政治发展的相当长的一个历史阶段中,政府是社会中唯一的政治组织,其他组织或是因为普通公民缺乏政治觉悟,或是因为政府的有意扼制而无法真正参与政治。因而,公民的政治参与主要以个体参与为主,呈现出一种散乱和孤立的状态。这种政治参与行为只是政治参与的低级阶段:(1)参与力度小。个体所能造成的影响和所能产生的压力相对于强大的政府来说微不足道,很难对政府形成较大的推动作用。(2)随意性强。个体一般不抱有一贯的和明确的目标,而往往是对一些偶发性事件的反应,因而在个体的政治参与形式中,主体的随意性较大。(3)参与层次低。个体参与往往围绕着个人利益或少数人的利益发生,其所试图影响的仅限于对某一政府官员的政策态度或仅限于政府对某一具体问题的处理,至于对政府工作的方向性、路线性方面,则很少触及。

进入现代社会以来,非政府组织大量出现,从某种意义上说,这些非政府组织就是具有相同志愿和相同利益的人们的结合。这些组织必然要求参与国家政治生活,维护其成员或者说维护其所要代表的成员的利益,这样就有了社会组织的政治参与。因此,所谓社会组织政治参与,就是社会组织通过各种途径和方式参与政治生活、影响政治决策的行为和过程。

2社会组织政治参与的作用

组织的政治参与对于民主政治的良性运转和公民社会逐步成熟有着非常重要的作用(王玉宝,2007;张紧跟,2008):

(1)组织的政治参与有助于形成权力监督与制约机制。权力导致腐败、绝对的权力导致绝对的腐败,所以对权力进行有效制约是民主政治的基本要求之一,也公民社会的主要目标之一。在资本主义民主国家,利益集团通过对政治决策的直接参与,客观上平衡了扩张了的国家权力。在中国,虽然不能以西方式的利益集团来制衡国家权力,但同样需要对公共权力进行有效监督和制约,这就要有社会力量充分发挥作用,即社会组织的政治参与,从而形成权力监督与制约机制。

(2)组织的政治参与有助于社会利益表达与整合。公民社会是由不同的利益主体构成的,多元利益主体间的冲突与整合构成了公民社会的重要特征。但是,原子化的个人的利益要求过于分散,个人对政府的影响力极为有限,特别是作为社会弱势群体中的个人的影响力更是微乎其微。这样就需要有一种开放、畅通的利益表达和整合机制,既可以使利益主体的利益得到有效维护,也可以形成有利于民主政治的存续所需要的社会秩序,特别是为社会中弱势群体的利益表达与聚合提供有效渠道。非政府组织正是人们基于共同的兴趣和利益而组织起来的社会组织,从某种意义上说,其成立宗旨就在于表达和维护成员的利益与要求。当然,非政府组织所表达的并不是其内部某个人或某部分成员的利益,而是把组织内部各种互不相同甚至相互冲突的要求整合成旨在维护组织所有成员共同利益的政策方案。因此,公民社会组织政治参与不仅具有群体利益表达的功能,而且具有个体利益整合的功能。

(3)有助于减少和防止当前我国日益增加的群体性事件。社会组织的力量较弱是导致当代中国群体性事件发生的深层次原因之一。因为,由于社会组织的严重匮乏,公民在表达自身利益诉求时,利益表达的离散化程度较高,长期得不到党政部门的有效回应,以致矛盾持续累积,最终酿成冲突和对抗。由于表达的离散化,在问题酝酿或者较小的阶段,政府很难发现问题。一旦问题显性化,由于表达的无序化和无组织化,政府难以找到协商的主体和渠道,只能动用暴力来压制,政府与民间都可能付出沉重的代价。而如果有了比较成熟的居于国家与民众之间的社会组织,不仅能够整合民众离散化的利益表达与诉求,而且还能提供一个制度化的国家与社会间利益协商的平台与机制,从而舒缓国家与社会公众之间的摩擦与矛盾,减少群体性事件的发生。

(4)组织的政治参与有助于实现政治社会化。政治社会化,就是社会通过一定的媒介影响公民政治态度、灌输政治价值观念、传授政治知识和政治技能从而形成特定政治文化的过程,同时也是公民向社会学习和认知的过程。非政府组织有其自身特定的利益,以及与此相联系的政治价值观和政治倾向。为实现其利益和宗旨,它必然会动员其成员接受组织的基本精神和规范,使其成员能在最大限度上认识到组织的共同利益,并在心理层次上对组织认同,以保持组织内部的团结一致。而社会成员要想成为符合要求的组织成员,就必然会经历这样一个政治社会化的过程。这一过程,有助于其成员的政治参与更加符合民主程序的要求,并有效防止个人权利的滥用,因为在参与非政府组织的活动中,个人将学会使自己适应共同目标的艺术。另外,非政府组织为实现其目标,不仅需要本组织成员的努力,往往还需要社会公众的广泛支持,为此,非政府组织会采取各种手段让公众了解自己的政治主张,尽力使这些政治主张得到公众的认同,从而促进政治社会化。

二、我国社会组织政治参与的现状调查

由于进行全国性的实地调查是本课题组力所不能及的,因此,本课题组选择了我国一个典型省份——浙江省进行调查,因为浙江不仅仅是经济大省,也是社会组织大省。

1、我国社会组织政治参与状况——基于浙江省的调查

改革开放以来,浙江省的各类社会组织处于持续不断的发展之中。仅2001年至2008的7年中,浙江省在民政部门核准登记的各类社会组织从16508增至26277,平均每年增加近1400个(见表1)。浙江省社会组织总数在全国各省市中居第四位,每万人拥有社会组织数量居全国第二位。此外,还有未登记但以备案形式纳入管理轨道的基层民间组织未包括在上述数据内,如民办幼儿园、农村专业经济协会等。

表1  浙江省社会组织数量增长情况

年份

社会组织总数

社团

民办非企业单位

基金会

2001

16508

9738

6681

89

2002

18456

10173

8192

91

2003

19909

10549

9279

81

2004

20722

10862

9760

100

2005

21853

11555

10189

109

2006

23405

12470

10810

125

2007

24345

12915

11290

140

2008

26277

13210

12894

173

资料来源:2001-2006《浙江民政统计资料汇编》,2007-2008年数据系调研所得。

政治参与本身的衡量需要借助政治参与的度这一概念。政治参与的度是衡量政治参与水平的综合指标,包括政治参与的广度、深度、效度三个方面。为深入了解我国社团的政治参与情况,2010年6-8月,本课题组组织成员对在经济发展水平较高、社会组织发展较快的浙江省作了问卷调查和个案访谈。被调查的社会组织为136个,其中社团60个,民办非企业单位66个,基金会10,这与浙江省社会组织的总体结构基本一致。从地域上看,调查问卷覆盖杭州、宁波、金华、绍兴、台州、丽水、嘉兴、衢州、湖州、温州、舟山全省11市。由于问卷调查采用调查人员等待回答、马上收回的方式,所以发放的调查问卷全部收回,且均为有效问卷。为方便回答、明确观点,本次调查问卷除个别题目为多项选择以外,主要采用单项选择。下面,分别从社会组织政治参与的广度、深度、效度三个方面对统计数据作分析,并进一步分析当前社会组织政治参与存在的困难和希望。

(1)社会组织政治参与的广度

社会组织政治参与的广度主要涉及到参与领域的广泛性与参与途径的广泛性,本次调查主要采用以“关注焦点”和“参与途径”两方面来反映。

对于“您所在的社会组织政治参与的关注焦点是什么(多项选择,最多选3项)”这个问题:选择“政治利益”的占11.0%,选择“经济利益”的占56.6%,选择“文教医卫利益”的占66.9%,选择“环境保护等公益”的占42.6%,选择“其它”的占11.8%(参阅表2)。可见,经济利益、文教医卫利益是社会组织关注的焦点。这些领域之所以引起社会组织的关注,是因为这是一个与公民的经济利益、社会权利直接相关的领域,因而也是与每个人直接利益相关的领域。

表2  社会组织政治参与的关注焦点

 

政治利益

经济利益

文教医卫利益

环境保护等公益

其它

组织数量(个)

15

77

91

58

16

选择比例(%)

11.0

56.6

66.9

42.6

11.8

社会组织政治参与的倾向性一般都与一个国家一定时期的发展战略导向密切相关,同时也与社会热点问题的变化直接相关。经过30多年的改革和发展,我国在经济总量上已经成为一个经济大国,但从社会的全面发展和人均GDP的水平看,我国仍然属于发展中国家的中下等水平,国家发展的战略仍然以经济发展为主,同时开始加入对社会公平的考虑、加入自然与社会协调发展诸因素的考虑。与之相适应,我国社会组织政治参与的重点在现阶段主要集中在与经济发展相关的政策领域以及文教医卫利益,而与人们的生存环境的维持、改善相关的环保等政策也开始成为社会组织政治参与的一个日益重要的领域。调查发现,行业协会特别关注相关企业的经济利益,例如,宁波市现有各类(各级)行业协会396家,比“九五”期间增长了5倍,基本上覆盖了所有的大小行业,较有代表性的有文具、模具、不锈钢、紧固件、物流、软件、打火机等。行业协会注重保护产业、支持企业、增强国际竞争力,在维护行业利益,组织和帮助企业开拓国际市场,加强与国外有关行业组织联系,其本质就是为了开拓市场、提升效益。

对于“您所在的社会组织政治参与的主要路径是什么(多项选择,最多选3项)”这个问题,选择“举行集会、游行示威”的占2.9%,选择“举办会议、论坛、建立网站”的占41.9%,选择“投票、竞选”的占22.8%,选择“向党政机关提供决策建议、提案”的占75.7%,选择“提起行政诉讼或复议”的占8.8%。可见,社会组织政治参与的主要路径是“向党政机关提供决策建议、提案”。这种路径表明我国社会组织的政治参与方式是温和的、建设性,有利于和谐社会的构建。但同时也反映出,我国社会组织政治参与的路径相对比较单一。

可见,我国社会组织政治参与路径日趋多样化,但主要集中在行政参与上,特别是向政府机关提政策建议。尽管在现实政治生活中,社会组织对政治过程的参与渠道包括人大、政治协商、政府决策过程、公共舆论等制度化路径,也包括私人接触等非制度化路径,呈现出参与的多样性特征。但调查显示,社会组织的制度化政治参与不是集中在人大对民意代表机制的运用、立法参与等方面,而是主要集中在行政参与方面。社会组织对人大有一定的参与,但参与率偏低。社会组织对立法机关的极低参与率与立法机关在我国政治现实生活中的地位有关。尽管宪法规定人大是权力机关,但在政治现实中,党政机关拥有对政治过程的实质性决定权力,人大的权力更多地体现为程序性权力,加上人大代表选举制度方面的不足,社会组织参与人大活动的渠道尚未完全畅通,因此,社会组织对人大活动参与率低是与我国的现实政治运作过程是相符的。

(2)社会组织政治参与的深度

政治参与的深度是政治参与水平的纵向衡量指标,是社会组织的政治参与行为是否充分、持续的问题。政治参与具有层次性,是因为政治参与所涉及的政治权力具有层次性。政治参与的影响范围和领域涉及到中央权力、地方权力、基层权力几个层级。社会组织通过政治参与影响国家高层决策或中层管理或实现基层自治,社会组织政治参与所能达到的权力层次直接关系到政治目标能否实现及实现程度。显然,参与的层次越高,则影响的范围越大;引起的关注越多,则参与越具有深度。本次调查主要采用“参与层次”和“参与频率”两个指标来反映。

对于“您所在的社会组织政治参与的层次主要是什么”这个问题,选择“中央和省级”的占4.4%,选择“地市级”的占33.8%,选择“县级”的占37.5%,选择“乡镇级”的占19.1%,选择“村级或社区”的占5.1%。可见,社会组织的主要参与层次是县级和地市级。我们认为,这可能与本次调查选择的组织样本地点主要在县、地市级有关。

对于“您所在的社会组织政治参与的频率”问题,回答“持续参与”的占8.1%,回答“较多参与”的占16.9%,回答“一般”的占39.0%,回答“较少参与”的占25.0%,回答“不参与”的占11.0%。可见,我国社会组织政治参与总体上处于中等偏下水平,反映出社会组织政治参与的热情相对不足,或者参与水平相对较低。对这一问题的回答与对另一个问题“您所在的社会组织政治参与的积极性”的回答是一致的,对于“您所在的社会组织政治参与的积极性如何”这一问题,回答“很高”、“较高”、“一般”、“较低”、“很低”的比例分别为7.4%、16.2%、24.3%、33.8%、18.4%(参阅表3)。把“较低”、“很低”的比例相加达到52.2%,可见,社会组织总体的政治参与积极性是偏低的。

表3  社会组织政治参与的积极性

 

很高

较高

一般

较低

很低

组织数量(个)

10

22

33

46

25

选择比例(%)

7.4

16.2

24.3

33.8

18.4

(3)社会组织政治参与的效度

政治参与的效度是指社会成员的政治参与行为对政治体系和政治运行所产生影响的有效性程度,也是社会成员通过政治参与进行自我实现的程度。政治参与的效度涉及到参与的效能感和参与的影响力两个方面。

政治参与的效能感是政治参与主体对实际的政治参与效用与自身的参与期望进行对比后所产生的感觉状态。它是政治参与者在享受政治系统提供的各种政治参与机会的过程中对参与实效的感受和认知,是政治参与者在参与过程中的客观体验,是对参与结果的感官评价。对政治参与质量的感知是参与主体政治参与满意度的直接体现,满意度的高低决定了政治参与效能感的高低。对政治参与的过程和结果越满意,参与者的效能感就越高,政治参与的效度也就越强。本次调查中,对于“您所在的社会组织政治参与的成效是怎样”这个问题,选择“很好”、“较好”、“一般”、“较差”、“很差”的比例分别为8.8%、24.3%、44.9%、16.2%、5.9%。可见,社会组织政治水平的参与成效的自我评价总体处于中等偏上水平。浙江省民间组织管理局的抽样调查也显示,有1/6的行业协会曾经成功地促使地方政府修改或停止某项政策,这也说明社会组织政治参与的成效是较好的。

政治参与的影响力是指政治参与行为对政治体系和运行的影响程度以及对参与者本身产生的影响,它体现了参与者向政治系统输入相关信息后所得到的反应程度。政治参与的目的就是影响政治系统以实现自身的意志和利益,它只有对政治体系和运行产生影响才是有效度的,影响越大,效度越强。政治参与的效度要看参与者的利益诉求在多大程度上引起政治系统的关注,其意见和建议对公共政策的形成产生多大的影响。如果参与行为丝毫不能引起政治系统的回应,那么参与就是无效度的。本次调查中,对于“您所在的社会组织政治参与的影响力大小”这个问题,回答“很大”、“较大”、“一般”、“较小”、“很小”的比例分别为4.4%、12.5%、25.0%、33.8%、24.3%。

比较上述两个数据,我们就可以发现其中的差异。一般情况下,如果政府在决策中就考虑或吸收了社会组织的意见和建议,那就意味着社会组织对政府工作产生了一定的影响,即“成效”应该与“影响力”基本一致。但是,上面的调查数据中,社会组织认为其政治参与成效“很好”、“较好”的相加达到33.1%,而认为其影响力“很大”、“较大”相加仅占16.9%,后者要比前者低16个百分点。反之,社会组织认为其政治参与成效“很差”、“较差”的相加只有22.1%,而认为其影响力“很小”、“较小”相加达到58.1%,后者要比前者超过36个百分点(参阅表4)。这反映出我国当今社会组织渴望受到党和政府重视,但又感受到其对党和政府决策影响微弱的无奈。

表4  社会组织政治参与的成效和影响力比较

成效

很好

较好

一般

较差

很差

8.8%

24.3%

44.9%

16.2%

5.9%

影响力

很大

较大

一般

较小

很小

4.4%

12.5%

25.0%

33.8%

24.3%

我国社会组织政治参与的作用比较有限、影响力较小,突出反映在社会对民间组织的认可度较低。尽管各类民间社会组织参与社会建设与社会服务的范围、数量和质量呈逐步提高的趋势,但总体上来说,由于自身资金、专业人才、管理水平、服务品牌等方面的限制,民间组织得到的社会认可度普遍较低,大大影响了各类社会组织的作用发挥。以浙江省行业协会为例,根据浙江省民间组织管理局对2676家企业的调查,当问及“您认为,与未加入协会的同行企业比较,加入协会是有必要,还是没有必要,或者是无所谓?”结果,调查对象回答“有必要”的只占36.0%,回答“没有必要”的占3.7%,而回答“无所谓”的竟高达46.8%。其实,不仅仅是行业协会,其它各类民间社会组织大都存在着类似问题。社会认可度反映社会信任的程度。社会信任是一个组织生存发展不可或缺的资本,缺少社会信任,一个组织在社会服务和市场竞争中就很难获得参与和发展的机会。

在访谈调查中,不少社会组织的负责人认为,现实中有许多事件(例如群体性事件)发生,与社会组织政治参与的广度、深度、效度不足有很大关联性。一方面,在群体性事件潜伏、露头、爆发的各个阶段,由于社会组织缺位导致特定群体“代言人”或代言机构缺位,以致缺乏充分的预警机制,大大增加了及时发现、化解群体性事件的难度。另一方面,处置群体性事件时,由于社会组织的缺位,国家面对的是原子化的个人,无法找到谈判代表,只能同众多分散的个人展开利益协商,无疑大大增加了“交易成本”,增加了处置群体性事件的难度。

因此,从总体上看,我国社会组织政治参与的有效性是很有限的,很大程度上取决于公共权力机关的意愿。当然,在某些领域,往往也有一些社会组织的参与有效性是比较高的,如环境保护。在2003年的怒江大坝建设争论中,“自然之友”、“云南大众流域”等环保组织在反对大坝建设过程中起到了非常大的作用。它们运用自己的关系网络不仅在国内的媒体上加大宣传力度,奔走游说,而且还利用非政府组织的国际网络争取支持,最终60多个国家的NGO以大会的名义联合为保护怒江签名。这些努力导致我国中央政府对怒江大坝建设的直接关注,进而在2004年年初成功地使争论了半年多的怒江十三级水坝的建设暂时搁置起来。在这个事例中,民间组织质疑并最终改变了政府的决策,这是一个飞跃,在中国的社会发展进程中具有里程碑式的意义。

(4)社会组织政治参与的困难和希望

社会组织政治参与是需要条件的,既需要社会组织的积极参与,并需要相应的经费、专业人才、参与渠道,也需要我国党政机关领导对社会组织政治参与工作的重视。本次问卷调查中,对于“您所在的社会组织政治参与面临的主要困难是什么(多项选择,最多选3项)”这个问题,选择“缺少经费”的占50.7%,选择“缺少参与渠道”的占41.2%,选择“缺少专业人才”的占32.4%,选择“党政机关领导对社会组织政治参与不重视”的占55.9%,选择“缺少组织成员”的占9.6%。可见,社会组织认为占第一位的困难是“党政机关领导对社会组织政治参与不重视”。这一方面表明党政领导确实对社会组织政治参与有待重视,另一方面也表明我国社会组织在思想上对党政的依赖性很大,或者说独立性较差。另外,缺少经费、缺少参与渠道、缺少人才也均较严重制约我国社会组织的政治参与。

社会组织与党政部门的关系也直接影响到社会组织的政治参与状况。为此,本次调查设计了“您所在的社会组织与党政部门的关系”这个问题,问卷统计结果显示,选择“很密切”、“密切”、“一般”、“不太密切”、“很不密切”的比例分别为25.7%、35.3%、25.0%、6.7%、7.4%(参阅表5)。可见,我国社会组织与党政部门的关系是十分密切的,这与中国政治传统以及与当前中国社会转型是密切相关的。一方面,党政部门是掌握各种资源和处理公共事务的核心,处于掌控局面的优势地位,党政部门主要依赖传统的信息渠道和行政手段进行管理,还没有把主动从社会组织中获得相关领域的信息作为决策的一个重要参考方面。在现实决策中,党政部门可以听取社会组织的意见和建议,也可以完全抛开社会组织的意见和建议,自行其是。另一方面,我国社会组织还正处于发育期,能够支配的资源非常有限,处于被动地位。大多数社会组织努力与党政保持联系,以获取党政的支持和及时获得相关领域的信息,从而壮大自己的组织,扩大组织的影响力,甚至维持社会组织领导者的权威。因此,在现阶段的社会组织与党政部门的关系上,呈现出党政主导和社会组织对党政部门依赖程度较高的特征。

表5  社会组织与党政部门的关系

 

很密切

较密切

一般

不太密切

很不密切

组织数量(个)

35

48

34

9

10

选择比例(%)

25.7

35.3

25.0

6.7

7.4

2、我国社会组织政治参与的制约因素

社会组织的政治参与虽然发挥着越来越大的作用,但由于我国仍然处于转型的过渡时期,旧的体制仍然对社会有着深远的影响,社会组织的有序发展、政治参与也同样面临许多制约因素。

(1)法律制度的制约

第一,登记注册限制过多。根据我国现行《社会团体登记管理条例》(下称《条例》),成立社团组织必须符合以下条件:一是必须找到一个政府部门作为其业务主管单位。二是必须具有一定的资金。例如全国性的社团需要10万以上的注册资金,地方性社团和跨行政区域的社团需要3万以上的注册资金。在实际操作中,地方登记管理机关处于多方面考虑还存在提高注册资金要求的现象。由于这些门槛的限制,使许多真正从民间自发形成的社会组织或者由于无法找到主管单位,或者没有足够的注册资金而未能在民政部门登记获得合法的身份。这一结果既不利于对社会组织的管理,也不利于社会组织数量增长,导致政治参与的主体不足。

第二,具体管理措施的立法滞后于民间社会组织发展的需要。诸如社会公共领域对民间组织的准入制度、政府有关社会管理职能向各类社会组织的转移、政府公共服务向民间组织的采购、民间组织的税收优惠政策、对志愿者及其活动的社会认可及其积极推动政策、收支管理、募捐与捐助政策、对民间组织引导与培育制度、评价与监督体系等方面,至今还没有真正建立全面、具体、有效的规章制度体系。

另外,我国有关民间组织的基本法律法规主要是有关社会团体、民办非企业单位和基金会的管理办法,但事实上,社会团体、民办非企业单位的情况十分复杂,迫切需要针对各类社会组织的特殊情况制定更加具体的法律法规体系。以行业协会为例,许多行业协会反映:“行业协会性质特殊,应该根据行业协会的实际情况和经济发展的客观需要,尽快研究和制订规范约束和培育发展行业协会的专门法律法规,明确行业协会的地位、职能、作用以及实现方式,明确政府和行业协会的关系,给行业协会一个明确的身份,把行业协会和其它的社会团体区分开来,从法律、制度上来保障行业协会的发展。”法律制度不健全致使民间社会组织的运作与活动缺乏规范性,既不利于政府对各类社会组织的统一管理,也不利于社会建立对社会组织的信任支持以及监督的责任与机制。

(2)管理体制的制约

第二,双重管理体制控制过严。根据《条例》,中国对社会团体及民办非企业组织实行登记管理机关和业务主管机关双重负责的管理体制。登记管理机关负责组织的登记审批,指导检查监督组织的各项活动,依法查处违法违纪行为。业务管理机关承担组织的申请登记、思想政治工作、党的建设、财务与人事管理、对外交往以及活动开展等。双重管理体制将组织的成立、管理、运行以至于最后解体都纳入政府管理体系。这是当今世界上对民间组织最为严厉的管理制度之一,它使真正民间自发形成的社会组织由于现行制度的限制无法“合法地”纳入体制之中(吴锦良,2008)。它们游离于体制之外,缺乏“合法”身份,在开展活动和进行社会动员时,常常会招来怀疑的眼光和受到重重的阻挠,它们几乎没有任何官方的援助,也很难享受各种优惠政策。而且它们还时刻面对着管理、登记机关态度和政策上的种种不确定因素。

(3)内部能力的制约

社会组织自身的能力与其政治参与度成正相关。但调查显示,我国社会组织自身内部能力建设亟待加强。以社团为例,一方面,社团内部的民主生活不发达。从社团主要领导的产生和选举方式看,社团内部的民主生活质量还有待提高。现有社团主要领导职务候选人的产生主要有五种方式:业务主管部门推荐、理事会推荐、领导层协商、会员自由竞选和其他。调查显示,社团的会长候选人和秘书长候选人的产生方式比较一致,都是依次为理事会推荐、业务主管部门推荐、领导层协商、会员自由竞选和其他方式。其中,理事会推荐、业务主管部门推荐和领导层协商三项相加,就构成了当前社团主要领导职位候选人产生的绝对主流。根据褚松燕2006年的一项调查,就会长候选人的产生方式看,北京的三项之和为92.1%,浙江为91.9%,黑龙江为91.8%。秘书长候选人的产生方式也比较类似,北京的三项之和为92.6%,浙江为92.8%,黑龙江为92.5%。无论是会长还是秘书长,经自由选举产生的都为数极少,会长和秘书长候选人由会员自由竞选产生的比例都不超过8%,这反映出我国社团内部建设中民主生活的不发达和民主习惯的缺乏。

另一方面,社团面向成员提供的服务更多地集中在内部的关系协调和融洽方面,利益整合和向外表达功能欠缺。“对外反映会员的意见和要求”、“举办会员培训(研讨)班”、“组织会员联欢会”和“寄送报刊等提供信息服务”的社团比例分别达到75.7%、74.1%和59.3%。尽管对外“反映意见和要求”的社团比例高达85.3%,但由于社团参与的有效性较弱,导致社团利益表达功能较弱。显然,如果社团只是停留在内部的联谊和信息交流方面,而不在利益整合和利益表达方面加强的话,社团政治参与功能必然弱化。

(4)资金的制约

资金是民间社会组织最基本的生存发展资源。组织拥有一定的资金才能购买相应的设备、租用办公和活动场所、支付工作人员的工资、以及开展各种活动。一般情况下,民间社会组织获得资金的渠道有以下几种:(a)政府资助;(b)社会赞助,包括企业和公民个人的捐助;(c)服务性收入;(d)基金会、促进会等机构的资助;e)外国援助。在发达国家,民间组织获得不同形式的政府资助的数额要占其总经费的30-40%。而我国,只有少数核准登记、被认为能够给政府“帮忙”民间机构(如农业行业协会、农村经济合作社组织、部分民办学校和民办养老机构)得到了不同形式的政府资助,大多数机构根本得不到政府资助。至于大量体制外的民间草根组织则更被排除在政府事业之外。以行业协会为例,据浙江省民政厅的调研,浙江省大多数行业协会“经费不足现象比较突出。除了像省食品工业协会、交通运输协会、包装技术协会等极少数的省级协会享有省财政拨出的人头经费外,其它协会的经费一般都由协会自行解决。”目前行业协会主要依靠会费收入、咨询服务收入,部分依靠企业赞助。由于协会资金、能力不足,会员覆盖率偏低,因而会费和咨询服务费大多难于维持协会的生存发展。

本课题的问卷调查统计表明,资金不足已成为制约大多数民间社会组织发展的基本问题。对于“您所在的社会组织政治参与面临的主要困难是什么(多项选择)”这个问题,选择“缺少经费”的占50.7%,位居第二。另外,根据学者褚松燕的调查,我国社会组织能够花钱在媒体上登载广告自我宣传的仅占有效回答问题的683个社会组织的10.5%,2175个社会组织对这个问题予以回避或做出无效回答。可见,社会组织在运用公众资源增强利益主张的程度方面还非常欠缺。社会组织只有获得一定社会公众的知晓和认同,才能够获得政治参与的社会资源支持。我国社会组织在自我宣传方面的欠缺使它们难以得到足够的社会关注度,因此,其政治参与的能力和有效性也自然会打折扣。

(5)人力资源的制约

一个组织的专业人员的素质往往代表着组织本身的素质。高素质的人才可以为组织引进专业知识和技术,有利于扩大组织的政治参与范围,并通过科学的管理使组织产生高效率。因此,是否能吸纳更多的高素质人才是扩大社会组织政治参与的关键之一。

然而目前我国民间社会组织人才匮乏是一个普遍的现象,这不仅表现在人力不足,更主要的是表现在社会组织的专职人员缺乏专业知识和技术,尤其是缺乏创新的观念和能力。无法吸引高素质的人才当然首先是因为缺乏资金,不能给人才提供良好的经济条件;其次是目前社会组织人员的编制和待遇没有很好解决,也使许多高素质的年轻人不愿意选择到民间社会组织工作。以浙江省行业协会为例,根据浙江省民政厅课题组的调查,省级(在省民间组织管理局登记注册的)行业协会的专职工作人员一般不会超过5人,其中专职工作人员在3人以下(含3人)的占很大一部分,个别省级协会、绝大多数县市级协会没有专职工作人员。工作人员中不少是由离退休人员构成,因为年纪偏大,工作精力有限,开拓精神不足,而且往往是知识结构老化,信息化、自动化处理能力不足,难以胜任繁重的行业协会日常工作。根据本课题组对浙江省宁波市镇海区企业家协会的调查,该协会共有专职人员4人,负责人为原镇海区政协主席,退休后到企业家协会任职,他与另一位人员年龄已超过60岁,另两位也已接近50岁。

、国外社会组织政治参与的实践及启发

世界各国公众的政治参与往往借助于一定的组织形式,如政党、团体、集会等,这些组织和团体,除了政党以外,大多数属于市民社会性质的非政府组织。

1、美国社会组织政治参与

(1)美国的社会组织与政治参与

美国政治学家巴伯(Benjamin R. Barber)认为,美国实际存在两种民主:一种是国家民主,体现为两党冲突、总统大选、联邦机构的政策等。对于一般公民来说,这些主要发生在华盛顿环城公路范围内的事情是一个遥远世界中的故事。另一种是地方民主,体现为邻里街坊组织、家长—教师协会(parent-teacher associations,简称PTAs)、社区行动团体等,其范围一般限于一个市镇或乡村的一个县,这里的男男女女很容易组成一个个小团体来协调分歧和确定对付共同问题的办法。巴伯指出,美国人对第一种民主的怀疑感和冷漠感越来越深,但是对第二种民主的热情始终不渝。
    就美国的一般公民(市民社会的一般成员)而言,参与国家政治的主要形式就是投票,其他形式的参与(如游说政府和国会)主要是为数不多的政治精英的事情。在大部分国家事务中,这些一般公民只是看客而不是行动者。相反,在地区或社区事务中,他们成了积极的思考者、行动者,这里的“政治”不再是“他们的”而是“我们的”了。事实上,美国公民最常见的政治参与就是组织社团,参加其活动,利用社团解决社区成员面临的共同问题。最能把美国的政治参与同其他国家区分开来的也是社区层面的政治参与,其特点一是参与的人多,二是这种参与有效。美国政治参与之所以有这个特点,从根本上讲就是由于其市民社会的强大。强大的市民社会意味着强大的社区,同时也意味着高度参与感的公民,以及良好的参与渠道。
    反过来,社区层面的政治参与也加强了现存的市民社会,因为,社区层面的政治参与具有如下的功能:(a)通过讨价还价和相互交换来协调利益。(b)说服。(c)确定议事日程。(d)揭示相互利益。(e)建立归属感和积累对社区的感情。(f)确保自主性或自主权。(g)表达自我。(h)行为方式的改变与概念的重组。(i)创造出积极的公民和一种符合公共利益、能提供公共产品的社区结构。
   美国社区层面的政治参与最独特的形式当属新英格兰镇民会议。美国是首先全面推行现代代议制民主的国家,但是其制度中同时包含一定的直接民主成分:一是各州(特别是西部各州)的选民复决权和创制权,二就是东部和东北部13州的镇民会议。其中,前者某些欧洲国家也有,而镇民会议则纯属美国自己的土特产。英格兰镇民会议在殖民地时期已出现了,在19世纪一直很重要,20世纪则处于衰落中。尽管如此,现在仍有1000来个镇定期举行镇民会议,集中在麻省、弗蒙特、康涅迪格、新罕布什尔、纽约、罗得岛、新泽西和缅因等州。一个典型的镇民会议所处理的问题包括如下内容:制定地方规章、决定罚款事宜、禁酒法、摩托艇管理、人行道管理、电影院管理、交通规则、地方学校事务、选举问题、卫生与健康、高速公路与社区公路、图书馆管理、社区发展规划、公园建设和管理、树木种植、水资源管理、地方福利、休闲、地方警察事务与司法问题,等等。
    (2)美国社会组织的变化及其政治影响

普特南依据了从70年代初到90年代中期的14次全国性的“综合社会调查”(The General Social Survey)所提供的数据。这些数据显示,与教会有关的团体是美国数量最多的社会团体;妇女参加较多的是与学校有关的团体(特别是家长—教师协会)、运动团体、职业协会和读书会等;男性中的团体主要是运动俱乐部、工会、职业协会、男性社团、退伍军人团体,以及享受服务的俱乐部等。
    这些社会组织的变化主要表现在如下方面(金灿荣,2004):(a)宗教组织。美国人的宗教信仰可能是世界上最强的,美国人均拥有的教堂或庙宇是世界上最多的,与宗教有关的组织也是美国各类社团中最多的。但是,与以前相比,美国人的宗教信仰越来越与教堂或宗教团体无关,而成为纯粹个人的事情。60年代,美国每周都前往教堂的人数急剧下降,从50年代的48%降到70年代初的41%。此后,这一数字进一步下降到90年代中期的35%左右。(b)工会。对美国工人来说最重要的组织是工会,而在过去40年中工会成员的数量持续下降。其中,下降最严重的时期是1975-1985年。非农业工人加入工会的比例在1953年是32.5%,到1992年则只有15.8%。(c)家长—教师协会。家长—教师协会在20世纪的美国公民参与事业中是特别重要的,因为家长对教育的介入是一种特别有效益的社会资本形式。1964年该协会有1200万成员,1982年降到500万,现在则为700万。(d)妇女组织。自60年代中期以来,妇女组织的成员持续下降。例如,1964年后全国妇女俱乐部联盟失去了59%的成员;1969年后妇女投票联盟失去42%的成员。(e)男性组织。男性组织(专收男性成员的社交团体)命运相同,在整个80和90年代,其成员不断下降。例如,狮子会减少成员12%(1983年以来),猎狗会减少18%(1979年以来),朝圣者俱乐部减少27%(1979年以来),杰西俱乐部减少44%(1979年以来),梅森俱乐部减少39%(1959年以来)。(f)自愿者组织。由自愿者组成的公民组织也在萎缩,例如,从1970年到1994年,童子军成员减少26%,美国红十字会的自愿支持者减少61%。根据美国劳工部在1974和1989年的两次统计,各类自愿者组织在这15年中平均下降1/6,从占成年人的24%(1974年)降到20%(1989年)。
  在传统的市民社会组织衰落的同时,新的社会组织不断出现。在过去30年中,环境保护组织迅速崛起,女权组织方兴未艾(最有代表性的是全国妇女组织,the National Organization for Women)。特别引人注目的是美国环境保护组织,仅州、国家一级的环保组织就达到近200个,世界野生动物基金会(WWF)在全球几十个国家共有1000万会员,在美国就有120万会员,还在北京设有分部。美国退休人员协会(AARP,American Association of Retired Persons)的超常发展,从1960年的40万成员增长到1993年的3300万,成为美国仅次于天主教会的第二大私人组织。斯考科波指出了新的组织的两个基本特点:一是成员感差,组织无法提供归属感和兄弟情谊;二是目标单一,主要指向某种具体政策,而传统组织的功能是多元的。事实上,斯氏干脆就把新组织称为“倡议组织”(advocacy groups)。
  美国市民社会的上述变化对其政治过程具有多重影响,这里只分析其对政治参与和政治主张的影响。首先,上述变化导致或加剧了政治冷漠化的发展。从60年代初期以来,美国选民投票率下降是有目共睹的,30年内大致下降25%。而且,美国人政治参与的下降并不限于远离投票箱,更严重的是远离讨论社区公共事务的过程。调查显示,尽管受教育水平普遍提高,但是,声称自己过去一年参加过社区公共事务讨论的人从1973年的22%降到1993年的13%。而参加政治集会和讲演、为某个政党服务或为某个团体服务的人,下降比例就更大了。另外,美国人在心理上与政府的距离拉大了。从1966年到1992年,对于“你是否信任在华盛顿的政府”这个问题,回答说“不很信任”和“完全不信任”的人的比例由30%上升到75%。第二,由于新组织越来越成为以积极分子而不是一般公众为核心的团体,因此,其政治倾向趋于极端,团体与团体之间的协调越来越困难。另一方面,由于主导团体不如以前突出,异类团体的生存条件比以前好。这是多元文化主义近年来兴起的一个重要原因。
    2、欧盟社会组织政治参与——以女性组织为例

欧盟女性团体是指在欧盟层面建立的、以服务欧盟女性、保护整个欧盟内部女性利益为目标的女性团体,该类团体具有两个特点,一是以欧盟机构为主要活动对象,二是成员组成、开展运动和议题涉及的范围超越了单个成员国的界限。学者曲宏歌认为,主要的欧盟女性团体有欧洲妇女游说团(European Women’s Lobby)、欧洲妇女决策专家网络(European Experts’Network Women in Decision-Making)、欧洲妇女研究中心(Centre for Research on European Women)及欧洲妇女网络(European Network of Women)等,这些团体在欧盟政治中发挥着重要作用。

(1)欧盟女性团体的发展过程及特征

欧盟女性团体出现在20世纪60年代末70年代初,其发展大致经过两个特征明显的阶段。一是从20世纪70年代到80年代中期。《罗马条约》签订后,西欧国家在经济领域的合作扩大到超出特殊部门以外的整个经济的一体化。尽管此时欧洲经济共同体的超国家特征仍然有限,但成员国中的女性利益团体也逐渐将部分注意力转向超国家的机构和组织,欧盟层面跨越国家界限的女性团体建立和发展起来。这一时期可以看做是欧盟女性团体的起步阶段,这阶段产生的欧盟女性团体,大多从成员国中的女性团体发展而来,也有在布鲁塞尔建立的新团体。总体来看,这些团体的特点是规模较小,组织结构多松散、非正式化,议题较为单一。二是从20世纪80年代中期至今。1986年《单一欧洲协定》签署正式将经贸联盟、“社会政策、经济与社会聚合、研究与技术开发和环境保护”等纳入欧共体决策范围,扩大了共同体政策领域的活动内容,使得女性团体在欧洲层面参与的范围空前扩大,所有涉及女性权益以及性别平等问题的领域都成为女性团体活动的舞台;然而,《单一欧洲协定》并没有涉及实质性的社会及政治方面性别平等的问题,这也从消极方面激发了女性团体实现自身目标的斗志,推进了女性团体的发展。与此相对应从1990年到1996年,又有21个欧盟女性团体在布鲁塞尔成立。这一阶段,欧盟女性团体规模较前一阶段有所扩大,关注议题也更加丰富,组织结构也不断正式化、制度化。最突出的事件就是覆盖整个欧盟的、规模庞大的“欧洲妇女游说团”(EWL)的建立。

(2)欧盟女性团体的政治参与对象

第一、参与欧盟委员会。欧盟女性团体的活动对象起初主要是欧盟委员会,特别是在20世纪70年代,欧盟委员会设立了两个与女性相关的重要组织以后,欧盟委员会更是处于女性团体游说的中心位置。上述两个女性组织之一是“妇女组织及出版信息室”(Information Office of Women’s Organizations and Press),其主要工作是在欧盟女性团体与欧盟各机构间创造一个对话的空间,为女性团体提供欧盟政策的相关信息,并定期出版名为《欧洲女性》(Woman of European)的刊物。另一个组织为“平等机会小组”(Equal Opportunities Unit),它的功能是联系各个成员国内的两性平等委员会,也负责欧盟内部相关新法案的草拟,但由于欧盟理事会常忽略平等机会小组提出的意见,所以平等机会小组仍依赖欧盟机构之外女性团体的施压。由于最终目标的一致性以及实际活动中的相互需要,欧盟女性团体与委员会中的女性组织保持着非常紧密的联系。

第二、参与欧洲议会。随着一系列欧盟条约的签订,欧盟机构框架和功能不断完善,各机构之间的权限再次分配,欧洲议会的权力得到扩大。同时,欧洲议会直选导致了欧洲议会中女性议员数量的大幅增加,女性议员比例从1978年的5%增长到1979年的16.8%,这使得欧盟女性团体的参与对象也扩大到了欧洲议会。1980年为议会讨论关于欧洲女性状况问题准备报告的“女性权利专门委员会”(Committee on Women’s Rights)成立,1984发展为“女性权利委员会”(Women’s Right Committee of the European Parliament)。虽然欧盟主要的法案提案权在委员会,但欧洲议会中的妇女委员会作用也不可忽视,例如该委员会曾经提出非典型工作及儿童照顾等法案之草案,以迫使委员会加速提出对等草案,目前该委员会已成为欧洲议会中的一个重要机构。欧盟女性团体与欧盟委员会、欧洲议会等机构内的女性组织的合作,大大提高了其政治参与能力。

第三、参与欧盟理事会。欧盟理事会是欧盟政策制定过程中最重要的决策部门之一,但理事会政府间合作的特性及其工作方式为各种利益集团与理事会的接触造成了很大的困难。因此,欧盟女性团体往往把对理事会进行的游说工作下降到成员国层面,通过支持和鼓励其分支机构参与成员国内的游说工作等来完成。

(3)欧盟女性团体的组织形式与参与手段

在组织形式上,欧盟女性团体分为两类,一类是非正式的、内部无等级的,一类是正式的、具有严格的制度和等级区别。欧洲妇女游说团成立之前的一些女性团体大多数具有一种非正式、内部无等级的特点,比较的典型例子就是20世纪70年代早期的女性平等组织,但经过八九十年代的发展,该组织也越来越正式化和制度化。随着欧盟权限不断扩大到社会领域,女性平等组织建立了分支机构——欧洲妇女行动小组(Women’s European Action Group),该小组最终发展为欧洲妇女研究中心,为欧盟委员会提供专门的咨询服务。另外一个例子是80年代末建立的欧洲女性管理发展组织(European Women’s Management Development),在2003年发展为专门为职业女性服务的网络系统——欧洲妇女论坛。尽管仍存在数量众多的非正式的欧盟女性团体,上述团体的发展以及欧洲妇女游说团的建立也突出反映了欧盟女性团体在组织结构上一种制度化的转型。

例如,EWL(欧洲妇女游说团,European Women’s Lobby)与主要的欧盟机构欧洲议会、欧盟委员会以及部长理事会都建立了紧密的工作关系,并在工作中采用了一系列主要针对上述机构的活动手段。第一,信息服务。EWL作为一个中心,向包括欧洲议会和其他决策者在内的广泛的个人和组织提供信息服务,通过电话、电子邮件、网站、新闻公告、出版物等方式传达各种信息,如,发布在不同领域展开游说活动的号召并提供游说信的模板;每月制作有关EWL性别平等的实践活动、欧盟机构的新政策等信息的出版物。第二,监督立法。EWL监督欧盟的政策和立法,并将EWL对政策的分析发送给欧盟委员会、欧洲议会等重要机构的成员,使女性对欧盟政策的反馈能以最快速度到达决策层。第三,组织游说。EWL针对不同的议题在欧洲层面组织游说和运动,同时也支持会员国组织的活动。第四,合作施压。EWL也通过同其他非政府组织的合作,直接或间接解决男女平等的相关问题。

欧盟女性团体的参政手段是温和非暴力的。她们通过组织不同规模的游说活动、利用互联网等媒介收集和传播与性别平等相关的信息、建立女性政治技能培训机构提高女性自身参政能力和素质、开展女性问题研究等等途径和方式,对欧盟机构和制度施加影响,以期在所关心的领域逐步实现男女平等的目标。20世纪90年代以来,欧盟女性团体政治参与手段的专业性不断增强。建立于1992年的妇女决策网络集中了来自会员国家政治、科学等领域具有不同专业背景的妇女决策专家,通过包括研究、行政、沟通三个方面的策略,促进女性在欧洲决策过程中地位的提高,该网络对其他女性团体的活动起到了专业性的指导和建议作用,极大地提高了女性团体政治参与的专业化水平。

(4)欧盟女性团体关注的议题

    不同的女性团体关注的内容是有差异的。例如,目前EWL关注的议题主要限定在以下几个领域:

第一、欧盟的性别平等政策和立法。在该议题上,EWL主要力图促进性别平等相关立法的产生,并使女性的利益在欧盟政策的各个领域都能够得到重视。近年来,EWL在该方面取得了重大的成就。2005年3月,欧盟委员会通过了游说团提出的关于建立欧游性别机构的规章草案,2006年4月、6月,欧洲议会、欧盟理事会也通过其报告,新的机构在2007年正式开始工作。2006年3月,EWL提出的“2006—2010年男女平等的欧洲路线图”,通过对战略目标和具体行动的界定指明了2006—2010年间欧盟在性别问题上需要优先采取行动的6个议题,该提案最终得到了欧盟委员会的采纳。

第二、决策中的女性。EWL通过一系列途径努力改变目前欧盟女性虽占人口数量半数以上却在欧盟层面以及成员国层面政治、经济、社会决策中未被充分代表的状况。在2006年联合国秘收长选举过程中,EWL积极活动力图推动首名女性秘书长的产生,尽管没有成功,但她们的提议也引起了对女性决策地位的广泛探讨。2007年4月,EWL又积极倡议欧盟委员会建立一种确保未来委员会内男女代表数量平等的机制。

第三、有关欧洲未来的欧盟条约的修订。几年来,EWL在这方面的活动主要是针对欧盟宪法的制定。2003年EWL要求欧盟宪法草案对男女平等问题要有所强化,2005年又动员会员国女性积极参与欧洲未来的讨论,力图通过欧盟宪法的出台充分实现女性的民主权利。在2007年欧盟有关宪法条约改革的政府间会议上,EWL致信大会,要求“消灭性别歧视、确保男女平等”作为联盟价值和目标的一部分等条款保留在新的条约当中。在更大程度上,EWL对欧洲未来的关注,是对女性在未来欧盟中地位和权利的关注,对欧盟实质走向的思考也是建立在这个基础之上的。

第四、女性的经济和社会公正。EWL倡导男女享有平等就业机会,同工同酬,在社会生活各个领域消除性别歧视,消除贫穷,实现社会公正,充分保障人权。例如,2006年5月,EWL发起了游说活动,号召改变现存的性别分工以减轻女性所面对的来自工作、社会性事务与来自孩子、父母、家务等家庭负担的双重压力。

3、新加坡社会组织政治参与

(1)新加坡社会组织政治参与的环境——东亚威权政治的结构

不同的政治形态,有着不同的组织和权力架构。东亚威权政治有着独特的结构体系,突出地表现在权力结构、政党政治和利益集团等方面,新加坡是东亚威权政治的典型体现。

    第一、强政府行政体制。威权政治在权力结构上表现为一种强政府行政体制,它包括如下几个构成要素:(a)行政集权。威权政治权力结构的突出特点是“强政府”。政府之强,强在“权力的密度或组织的强度”,强在行政权力。(b)强人政治。东亚威权国家,从政治构架总体来看,权力向行政集中;而从行政体系内部来看,权力则向强人集中,具有强人政治的显著特征。(c)高效行政。

     第二、一党优势制政党政治。新加坡只有一个政党处于政治的核心,扮演执政党的角色,长期执掌政权。与其他政党相比,执政党处于绝对优势的地位。这种优势地位既是执政党自身力量发展的结果,也是政府有意培植和规制的结果。强大的执政党不仅从组织力量方面为威权政府的建立提供了重要保障,成为政府的坚强后盾,而且保证了政府权力和权威的集中,政府的稳定以及各项经济社会发展政策的连续性。在一党优势制在其政治框架内,允许反对党存在,但反对党力量大多非常弱小,通过竞选只能获得极少数议会席位,甚至无法获得议席,因而反对党的存在无法对执政党构成任何威胁。

    第三、国家社团主义的利益集团。传统社会向现代化社会的变迁过程,不可避免地伴随着社会的和利益的多元化,会出现各种各样的利益集团。新加坡的利益集团具有国家社团主义的特征,即:社会中各式各样的利益群体或个人按照一定方式组成利益集团,以国家(政府)为中心形成一种特定的合作关系模式。国家社团主义化了的利益集团具有下列一些特点:(a)从组织体制方面来看,各种利益集团都不同程度地处于政府的控制之下,以政府为中心构成了一个国家——利益集团合作体制。这样,各种利益集团就很难形成独立的对抗政府的力量,相反,在政府的控制和影响下,利益集团在大政方针上始终与政府保持一致,从而加强了“国家合作”。(b)从利益表达方式来看,在国家——利益集团合作体制内,各种利益集团在一定程度上可以表达自己的独立利益。但这种表达主要限定于经济领域,政治利益的表达则受到限制,尤其是在根本性政治问题上,例如涉及到政治稳定、对最高领导人的公开批评、罢工、游行、种族要求、语言问题和社会运动等活动时,政府采取了严格的措施,予以控制和指导。(c)从政治参与情况来看,因为利益集团大都受到政府的限制或控制,自主性程度很低,同时,利益集团都是非政治性的社团组织,政治化程度很低,所以,利益集团参与政治的功能受到抑制,不可能对国家进行政治经济决策的自主能力产生大的影响。

(2)新加坡社会组织及其政治参与的方式

在新加坡的现代化进程中,民众联络所、公民咨询委员会和居民委员会这三种社会基层组织在各个区域、各个领域和不同的层次上进行着有效的运作,成为国家对全国进行控制的最基本的组织网络(王芳、李路曲,2005)。这种建设思路通过将民众吸收到社会基层组织中参与管理,实现了有限的政治参与,也为日后扩大民主参与奠定了基础。

第一、民众联络所。民众联络所是人民行动党上台后建立的第一种全国性的社会基层组织。在60年代,由于大多数联络所都是在很短的时间内建立起来的,加之经济落后,其设备十分简单,所内的康乐、教育、文化以及会议等其他活动的场所十分简陋。尽管如此,在当时极为困难的条件下,联络所仍然深受当地人民群众的欢迎。那时,多数人的文化水平都很低,尤其在乡村,很少人有条件和能力收听广播、看电视和阅读报纸,政府也不可能经常召开大会,因此,小道消息和谣言成为日常的信息来源。在这种状况下,民众联络所的作用就显得非常重要了。由于政府控制了网络全国的联络所,因此,它就成为向民众解释政府的政策、传播正式信息的主要场所和渠道。

民众联络所从表面上看来并不是一级政府或政治机构,只是一个社区的文娱交流中心,但实际上,除此之外,在当时其他交流渠道和基层组织都还欠缺的情形下,政府在相当程度上是想通过它来吸引民众、组织民众、教育民众和导向民众,以扩大人民行动党的社会基础。这种组织与政治组织比起来,虽然缺乏强制性和权威性,但吸引力更大,使人们主动而不自觉地增加了对人民行动党的感情。随着其他基层组织的建立,民众联络所的政治作用越来越小,但作为文娱活动中心的作用却有所发展,以社区为基础的活动,也具有不可替代的作用。

第二、公民咨询委员会。公民咨询委员会是以选区为基础的带有地方议会特色的基层组织,与民众联络所相比,它的政治色彩更浓一些,因而也更具有权威性。

公民咨询委员会由总理署总辖,通过五个专设的秘书处协调和管理全国公民咨询委员会的工作。早期制定的公民咨询委员会的任务有二:一是做到上情下达,下情上达,即根据人民的要求向政府提出建议,并将政府采取的措施和政策传达给人民。二是向国民灌输公民意识。从这两项任务来看,公民咨询委员会的主要任务是听取选区民众的意见,把这些意见整理后通过正式渠道反映给政府;同时,调解选区内各种社会和生活矛盾;最后,还要向民众解释和传达政府的政策,作为政府代言人,在政治上起着桥梁的作用。与地方议会相比,它不具有立法权力,因而也没有与此相适应的权威,但有提议权和调解权。并且,由于它与政府有着密切的关系,它的提议和调解都具有一定的权威性和约束力。自20世纪60年代以来,公民咨询委员会在协助政府推动全国性的社会运动和组织选区内的各种社会活动方面发挥着重要的作用。

公民咨询委员会也是一个全国性的基层组织,它除了具有地方议会的一部分职能外,还具有政府的部分职能。其议会职能包括:委员会每月都要与本区议员举行一次讨论,研究政府有关本区的政策以及应该向政府提出的议案,向政府提交本区福利的预算报告。其政府职能包括:在本选区内配合政府发动和组织全国性的社会活动,协助政府做好选举工作等。但是,它不具有议会的立法权和政府的行政权威,因此可以被看作是一种半政府性半民间性的基层组织。

第三、居民委员会。居民委员会是在新加坡城市化过程中建立起来的。新加坡的城市化过程发展很快,从60年代启动工业化计划和组屋建设工程,到70年代后期,大多数居民住进了高楼大厦,现代化都市基本建成。在这一过程中,人民的文化水平和生活水平都有了很大提高,还出现了“城市化”的新一代年轻人。这些在城市化过程中出现的迅速而来的社会变迁无疑给社会管理组织提出了新的问题和挑战。在当时,新的组屋区的形成和城市化的生活,使居民们面临着一种全新和陌生的生活。这些迅速而实质性的社会变迁,使已有的社会基层组织难以适应发展的需要,正是在这种背景下,居民委员会应运而生,其目的是适应城市化的需要,在新的社区中解决居民的实际问题,发展居民的社区意识和对国家的认同感。政府首先在马林百列和丹戎巴葛两个选区组建了居民委员会;到2002年,全国共有居民委员会493个,每年举办各种活动约3万余次,参加人数达390万。

无庸置疑,居民委员会的建立,在一定程度上取代了联络所管理委员会和公民咨询委员会的某些功能。但是,它并不能取代这两个组织。那么,他们之间有什么区别呢?公民咨询委员会是选区里的咨询性的“议会”组织,具有“区议会”的某些功能,同时在组织选举和推动社会运动方面也发挥着一定的作用。联络所管理委员会只负责联络所的工作,在居民委员会成立后,联络所只负责社区中心的文娱和联谊活动。居民委员会是社区里的受政府指导的居民自己进行管理的、具有综合性功能的机构。它不像联络所管理委员会和公民咨询委员会那样功能比较专门化,因而在特定的领域(如讨论和反映政府的政策,立法问题,利用联络所特定的场所进行文娱活动等)中,不如这两个组织更能发挥作用;但是,居民委员会活动形式多样,内容丰富,不但可以进行某些组织工作,在社区内解决居民的一些实际困难,具有一定的行政功能,从而使公民咨询委员和联络所管理委员会的工作经常得到它的帮助,而且可以更经常性和广泛性地开展一些了解民意、咨询和文娱活动。

4、国外社会组织政治参与实践的启发

综观以上国家和区域的社会组织及其政治参与状况,基本上可以得出如下结论和启发:

(1)社会组织的数量和种类迅速增加,政治参与日益增强。在当代世界,社会组织数量极多,种类也相当复杂,公众的各种利益和要求几乎都能找到相应的代表性组织。市民社会组织是联系个人与国家的中介和纽带,它将分散的个人资源和能量整合为集体的意志,从而大大强化了个人与国家之间的联系与互动,有效地提高了政治参与的质量。

(2)社会组织政治参与的方式和程度差异很大,呈现多样化特性。美国的社会组织,特别是新兴的社会组织往往结构比较松散,相应的基层组织很弱甚至没有,体现出“自由”的趋向。而新加坡的社会组织特别是基层组织必须服务于政府的路线和政策,也受到中央政府的控制。基于社会基层组织的公共特征,新加坡政府甚至负责基层组织80%的基础设施费用和50%的日常经费支出,从而使这三种基层组织在各个区域、各个领域和不同的层次上进行着有效的运作,成为国家对全国进行控制的最基本的组织网络。新加坡政府通过这些基层组织对社会进行控制的方式是:通过把民众吸收到这些基层组织即政治体制中参与管理,实现了有限的政治参与;同时,这种半政府性基层组织之中,限制了其自由度和政治参与的深度,使政治生活不至于过热,有利于政治控制和社会稳定。

(3)社会组织自身不断变革和创新,以适应形势的不断变化。例如,根据欧盟权限的不断扩大,欧盟的社会组织“欧洲妇女行动小组”就由“行动”转向“研究”,该小组最终发展为欧洲妇女研究中心,为欧盟委员会提供专门的咨询服务。同样,在新加坡,为了适应城市社区的迅速发展,联络所管理委员会和公民咨询委员会设立了“妇女小组”等基层组织,以应付妇女走出家门、参加工作和社会生活以及政治地位不断提高的变化。

总体上看,美国、欧盟、新加坡等国家和区域社会组织政治参与都比较成功,但在参与形式与参与内容上有很大差异,因此,世界上没有一个统一的社会组织政治参与模式。中国决不能采用“拿来主义”态度。

四、当前我国社会组织政治参与的机制

“机制”指的是一个工作系统的构造、功能和相互关系,泛指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程、方式和途径。所以,分析我国社会组织政治参与的机制核心就是要分析我国社会组织政治参与的方式、路径。归纳我国周巍、刘晓等学者的观点,以及观察我国社会组织政治参与的现实,目前我国社会组织政治参与的途径主要有以下几种。

1、提供相关信息和政策建议

知识社会是一个以信息为发展动力的社会,信息资源是其中最重要的资源。在政治系统中,信息所覆盖的地方就是政治权力所到达的地方。政府没有意愿也没有能力顾及每个议题,也不可能拥有应对所有议题所需的信息及知识,因而需要社会组织为政府收集和提供各种政治、经济、社会信息。政府在制定或实施政策时,通常会向相关社会组织进行政策咨询,听取其意见,这就为社会组织政治参与提供机会。根据本课题组的问卷调查,在社会组织政治参与的路径方面,选择“向党政机关提供决策建议、提案”的社会组织占75.7%,高居第一位。

特别是行业协会积极向有关政府部门提出建议。例如,宁波市塑料机械、紧固件行业协会等能够提出具有行业视野、世界经济视野的方案,在金融危机风波中积极发挥作用。宁波市155家行业协会曾向政府提出过咨询建议,大部分行业协会提出的咨询建议曾经被政府采纳。如宁波交通运输协会,仅2009年一年,有四项涉及到现行法规政策,协会积极建言献策,取得了相关管理部门的认同,为行业企业生产服务提供了更好的环境。又例如,温州民间商会的政治参与十分活跃,它们通过对本行业发展问题的市场调查,参与制订有关行业发展规划,或是通过向人大、政协和政府提出有关行业发展方面的政策性建议的方式,参政议政,影响政府决策。温州市工商联专门成立参政议政委员会,每年召开会议研究部署全市工商联参政议政工作。从2003年2009年,温州市工商联系统共提交各级“两会”大会发言、提案、议案等1648件,其中重点或优秀提案、议案116件。另一方面,近年来,温州市委、市政府领导在酝酿、制定和推出涉及地方经济发展的重大决之前,都要与民间商会和行业协会的会长、秘书长座谈,与企业家的代表共同商讨行业发展大计;温州民间商会作为行业代表,他们表达行业和私营企业主阶层的呼声,为发展地方的非公经济建言献策,达到参政议政、利益表达的目的。

2、依托私人接触和代表参与

(1)私人接触。私人接触是指社会组织的领导以个人或集体的方式面对面接近政府,正式或非正式地向他们反映情况,提出建议,以期影响政策过程的行动。我国是一个注重集体观念、社会关系、个人诚信的政治生态社会,这种依靠私人接触进行的游说活动是较为广泛和有效的参与途径。改革开放以来的几次政府机构改革都促使一大批曾担任过党政要职的官员,主动或被动地加入社会组织中,并成为这些组织的领导者和骨干。他们不仅给社会组织带来丰富的管理经验和较强的管理能力,更重要的是,给社会组织带来更多的政治、经济和社会资源,他们熟悉体制运行规则和程序乃至官场潜规则,他们与其以前的同事、上级或下级交涉,效果明显好于体制外的人。一位私营经济协会主席是这样解释他的政治参与行为的:“我认为我的任务就是在行政机关和企业家之间进行利益调解,我努力建立尽可能多和重要的关系。”

(2)直接代表。社会组织可以推举其组织成员竞选执政党内职务、人大代表、政府公职或政协委员,也可以全力支持特定候选人竞选上述职务,通过培养代言人来参与政治。许多社会组织和领导骨干直接任职于政治机构,如人大和政协。一些与政府关系密切的社会组织,例如工商联、共青团、妇联、工会、计生协会、外贸协会往往都有代表在执政党内、人大、政府、政协中任职。例如,各地工商联的会长通常会在各级人民政协中兼任副主席。

(3)参加听证会。听证是指政府组织在做出直接涉及公众成员利益的公共决策时,应当听取利益相关人,社会各方及有关专家的意见以实现良好治理的一件必要的规范性程序设计。自从全国在20世纪90年代后期引入听证制度以来,它迅速成为公民政治参与的一个重要途径,也是社会组织参与政治的一个重要舞台。2002年1月12日铁道部举行了“部分旅客列车车票实行政府指示价方案”听证会,这是当时最具影响力的全国性听证会,作为消费者代表的中国消费者协会在听证会中发挥重要作用,有效影响政府政策制定,维护了消费者的合法权益,在全国产生较大社会影响。2009年2月,宁波市就出租车运价调整举行听证会,相关利益方和出租车协会、消费者协会等社会组织较充分地表达了各自的意见。

3、借助媒体宣传和举办会议

(1)出版期刊、报纸,建立网站。期刊、杂志、报纸为社会组织表达自己诉求、影响公共舆论和政府政策提供重要基础和舞台。2004年世界银行向我国8个民间组织提供小额项目赠款资助,其中4个民间组织就有自己的期刊和杂志,如长春心语志愿者协会的《生命之光简讯》,北京灿雨石信息咨询中心的《社区参与行动简讯》,湖南省岳阳湿地促进会的《湿地、人、鸟》,青海省老教授协会的《三江源生态保护100问等》。当前许多社会组织都有自己的网站,充分利用网络自由、快捷的特点,定期向公民发布信息,举办网上论坛、组织网上投票、信息评比和民意测验等来影响政府政策,如中国艾滋病防治行动的网站(http://www.aids333.com/);中国民间组织网的网站(http://www.chinanpo.gov.cn/web/index.do);自由之友的网站(http://www.fon.org.cn/index.php);香港乐施会的网站(http://www.oxfam.org.hk/);中国NPO服务网的网站(http://www.chinango.org/cn/);生态中国的网站(http://www. ecologycn. com/);瀚海沙的网站(http://www.desert.org.cn/);中国民间保钓联合会的网站(http://www.cfdd.org.cn/index.asp)等。

借助新闻媒介,刊载公益广告也是社会组织政治参与的重要形式。出版期刊、杂志、报纸虽然是社会组织政治参与的一种有效途径,但因其成本过高,而且国家现行的新闻管制制度使得一些小型社会组织和一些没有官方背景的社会组织很难采用这一途径。但随着我国新闻媒介的不断发展和政策管制的放宽,社会组织越来越多借助新闻媒体宣传其利益诉求,以引起政府和公民重视,实现政治参与目标。中国青少年基金会的希望工程广告是社会组织借助新闻媒介进行政治参与中较为成功的一个范例,1991年,希望工程的广告形象代言人,一个来自安徽农村的小女孩苏明娟,她宣传照片上那双闪亮的大眼睛感动了无数人,此照片在新闻媒介上广为传播后,最大限度地调动了人们的同情之心,并得到包括邓小平、江泽民、胡锦涛在内的党和国家领导人的大力支持,希望工程也因此深入人心,取得巨大成功。

(2)举办和利用学术会议、座谈会、论坛。举办学术会议、座谈会和论坛是社会组织较常采用的一种政治参与途径,在活动中邀请政府官员、学者、专家、利益相关人就某一特定议题进行沟通和交流。社会组织可借此更好地阐述自己的观点和建议,影响社会舆论及政府态度。1995年联合国第四次世界妇女大会在北京的召开给我国妇女社会组织政治参与提供了绝好的机遇。我国妇女社会组织充分利用这次机会,和国外相关社会组织合作,游说我国政府制定了《中国妇女发展纲要(2001-2010年)》,该《纲要》根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》的总体要求,从我国基本国情和妇女现状出发,兼顾妇女发展的阶段性目标和长远目标,确定了2001-2010年妇女发展的总目标和主要目标,并确定了6个优先发展领域,即:妇女与经济、妇女参与决策和管理、妇女与教育、妇女与健康、妇女与法律、妇女与环境,并把促进妇女发展的主题贯穿始终。

举办各种学术会议、座谈会、论坛,也是我国社会组织政治参与的重要形式。2004年9月18-20日,中国行政管理学会和中国经济体制改革委员会研究会联合举办“首届中国政企关系互动发展论坛”,这次论坛研讨政企关系中的热点和难点问题,来自政界、企业界、学士界的人士进行全面交流,会议使政府和企业关系得到互动发展。2003年11月17日,由北京地球村主办,福特基金会支持的“约堡+1”中国民间环保组织论坛在北京召开,来自全国各地的45家环保NGO,15家资源组织,以及各领域的专家参加了此次会议。这些会议推动了政府部门和社会组织的沟通和合作,有效影响政策过程。中华环保基金会更是通过研讨会、主题宣传、征文等活动开展环境保护:2010年,6月7日“践行低碳减排 共享绿色生活”2010年“环保嘉年华”在天津举行;6月16日,上海通用汽车和中华环境保护基金会共同实施“高校环保科研应用项目支持计划”;6月23日开展2010年珠江环保天使”评选活动;7月3日首届大学生低碳环保创意大赛在辽宁启动;7月12日组织开展“中软国际爱心林”河北省丰宁植树活动;7月13日在奥运体育公园组织生态长城主题项目宣传活动;7月19日,启动“2010上海世博会低碳世博林”建设项目,等等……

4、组织联盟游说和连署活动

由于我国现有条例规定一些地区性社会组织不得在全国建立分支机构,而且实行非竞争原则,即一个区域内不得有两个相同性质的社会组织,因此加强社会组织之间,特别是组织目标和价值理念一致的社会组织之间的联系和沟通,有利于整合资源,加强社会组织参与的影响力,提高政治参与效率和效果。在2004年10月29日举行的联合国水电与可持续发展研讨会上,云南绿色流域、绿家园志愿者、野性中国工作室、自然之友、天下溪等民间环保组织联合发表倡议,希望有关部门从规范当前的水电建设做起,落实新的《环境评估法》和《环境保护行政许可听证暂行办法》,实现重大项目论证中的公民参与以及责任追究制度,并呼吁暂时搁置西南争议大的水电项目。社会组织联盟游说有效整合了资源,通过建立一个国内环境保护社会组织网络平台或者联盟,反映社会组织共同的声音,提高了政治参与能力。

连署活动是指社会组织就某一项议题征求公民签名,并呼吁政府和社会采取行动的活动。这种连署活动成本较低,但参加民众广泛,社会影响很大,具有较高的合法性,也能对政府产生较大的影响。我国一些社会组织也曾采用这种途径进行政治参与,但尚不普遍。中国民间保钓联合会和爱国者同盟网曾多次发动公民连署活动,抗议日本首相小泉纯一郎参拜靖国神社,并将抗议书送交日本驻中国大使馆。这两个组织也在其网站发起公民连署活动,抗议日本军国主义侵占钓鱼岛,呼吁政府建立航空母舰,反对京沪铁路采用日本新干线技术,反对将涉及国家机密的工程外包给日本公司,反对日本成为联合国安理会常任理事国等,参与署名人数多达上千万,产生巨大的政治和社会影响,引起中日两国政府的高度重视和相关政策的调整。

此外,抗议和暴力对抗活动也是一些社会组织政治参与的一种形式。近年来,由于一些地方政府过分强调经济发展水平,对社会管理职能重视不够,一些乱拆迁、乱收费、乱开发现象层出不穷,一些地方官员态度蛮横、作风粗野,拒绝考虑公民和社会组织的合理诉求。当公民对政治统治产生不满和不信任积累到一定程度,公民就会用超出政治体系设定尺度的手段来表达不满和不信任。一些社会组织在制度化参与无效的情况下,会采用一些抗议活动或暴力对抗活动,例如一些城市的社区组织和农村的村民组织越来越多地运用越级上访、请愿甚至静坐、游行、示威、围堵党政机关等激烈手段来阻止一些地方政府的不合理行为,要求有关职能部门解决与本地居民的切身利益相关的拆迁、治安、环境、就业、服务等问题。如在罗光佐教授对浙江省先锋村民间组织的调研中发现,当地一个非营利性的基督教社团要求村两委批地2亩建教堂没有被批准,于是擅自在一个空地建房子做教堂,引来村两委的干涉,村两委以清理违章建筑为名试图拆除教堂,遭到了强烈抵制,引发暴力对抗活动。暴力和抗议活动是社会组织政治参与的途径中最具争议的一种,但通过这些活动社会组织可能找到更多的同盟者,积累更大的力量和影响力,提高政治参与的能力。这些暴力和抗议活动活动能产生极大的社会影响,增加政府与公民对某一议题的了解和关注,影响政府政策过程。

五、促进我国社会组织政治参与机制的建议

促进我国社会组织政治参与的政策涉及到方方面面,本研究报告主要从“机制”角度提出相应建议。从现状来看,我国社会组织的参与意识及参与行动已越来越强烈,相比之下,参与的机制尚不够完善,因此,必须推动社会组织参与机制的建设和完善。

1、建立社会组织数量发展机制

近年来,我国社会组织发展呈现出数量稳定上升的特征,但总体上社会组织仍然偏少。截止2008年底,中国每万人为3.1个社会组织,而美国为52个,法国为110个,阿根廷为25个。中国的社会组织,纵向看直线上升,突飞猛进,突破40万家,可是横向一比较,从每千人拥有的社团看,大概只相当于法国的1:40,只相当于美国的1:20。所以,要促进我国社会组织政治参与,首先要增加社会组织主体。如果没有一定数量的社会组织,促进社会组织的政治参与就会成为一句空话。

   以社团组织的培育和管理为例,现阶段,我国需要从制度层面解决以下问题:

(1)社团应根据现实情况区分为法人实体和非法人实体的社团进行管理。在现实生活当中,《社会团体登记管理条例》实际上只针对具备法人实体的社团进行管理,大量不具备《社会团体登记管理条例》要求的社团成立条件的社会组织被排除在外。尽管这些组织的存在与公民的结社自由相符,但它们难以获得社会资助,也难以以合法的身份对社会公共事务进行参与,由此而可能在社会群体的利益竞争中形成群体性事件。

针对这种情况,本课题提出两种改革思路:一是维持目前《社会团体登记管理条例》中规定的社团成立条件,作为法人实体社团的成立条件,而对不能满足这些条件的社团实行备案制度,即不具备法人实体的社会组织通过一定渠道告知社团登记管理部门,社团登记管理部门对之进行不含行政审批性质的备案,定期公布这些社会组织的名单,将这些社会组织纳入法律管理框架内。二是降低社会组织登记门槛,取消对主管单位的要求,降低注册资金要求,例如从10万元降低到5万元。

(2)对登记为法人实体的社团的双重管理体制做出改革,使社团保持独立性。《社会团体登记管理条例》确立了对社会团体实行作为登记管理部门的民政部门和作为业务主管部门的专业管理部门双重管理的模式,并明确业务主管部门必须是党政部门或党政部门授权的机构,赋予了业务主管单位对社团进行实质性管理的几乎是无限的权力和责任。这首先使社团组织很难成为摆脱行政依附和政府控制的独立组织,很难真正地反映和维护会员的利益。现实中,业务主管单位或者仅仅成为社团获取登记资格的挡箭牌,或者出现业务主管单位将社团作为单位的一个部门或作为一个附庸来对待的情况,甚至有的社团成为业务主管单位的“小金库”。这不仅使社团失去独立性,而且助长某些业务主管单位的部门利益风气。

不仅如此,按照《社会团体登记管理条例》的规定,社团要登记和存在下去,必须要有业务主管单位,但是,一旦出现社团违反法律的情况,作为独立法人的社团独立承担法律责任,不能从法律上对其业务主管单位进行追究。例如,《社会团体登记管理条例》第32条规定,“社会团体在申请登记时弄虚作假,骗取登记的”,“由登记管理机关予以撤销登记。”但同时,《社会团体登记管理条例》第28条规定的业务主管单位的监督管理职责包括“负责社会团体筹备申请、成立登记、变更登记、注销登记前的审查”,由此可见,业务主管单位并不对社团承担什么保证责任。业务主管单位的存在对社团既不能起到明确而具体的管理作用,也不能起到培育和监管的作用。因此,与其依靠不能在法律上承担起监管和约束社团职责的业务主管单位,不如在社团管理制度方面摆脱双重管理模式的束缚,而强化社团监管方面的法律制度建设,使社团真正成为独立行使法定权利和承担法律责任的法人实体。只有这样,才能一方面保证社团组织的自治性和独立利益表达机制的形成,另一方面也使社团的监管制度切实可行(褚松燕,2006)。

(3)要降低农民工等弱势群体社团组织的准入门槛。当前特别要降低农民工等弱势群体社团组织的准入门槛,扩充组织数量。实践证明,农民工必须组建自己的社团组织,以应对当前日益增长的政治需求。农民工数量日益增长,已达2亿左右。但是,农民工要合法组建自己的社团组织,目前审批的手续繁多,成立的限制条件也很多,农民工难以依法、如愿组建自己的社团组织。因此,要降低农民工组建社团的门槛,政府要改变对农民工社团组织的管理理念,不要怕农民工社团组织闹事不好管理。其实,只要规范管理,农民工社团组织可以成为农民工权益保护的最佳力量,它通过组织平台的利益博弈有效制约社会强势集团,实现社会成员的利益相对均衡,促进社会主义和谐社会建设。当前,农民工的经济保障与政治保障在许多方面还存在着冲突,如果农民工政治参与不充分,很容易激发社会冲突。在这些冲突之下的农民工的利益表达是微弱的、无序的。如果要实现农民工依托体制内上访、诉讼等合法途径解决问题,就需要在注册资金等方面降低农民工社团组织的准入门槛,不断扩充农民工的社团组织数量,发挥其意见收集和利益表达的功能。

从实践角度上说,为增加社会组织主体,可以借鉴上海“创建社会组织的孵化机制”的经验。2006年1月,上海浦东非营利组织发展中心(NPI)在政府主管部门和国内外资助型机构的支持下正式注册,2007年4月,该中心在浦东新区成立全国首个“公益孵化器”,应用“政府支持,民间力量兴办、专业团队管理、政府和公众监督、民间公益组织受益”的孵化器模式,对被孵化机构提供包括场地设备、能力建设、注册协助和小额补贴等公益组织创业期最亟需的资源,扶助这些初创的公益组织逐渐成长。目前,第一批孵化机构:神经肌肉疾病协会(MDA)、多背一公斤、上海新途社区健康促进社、三林世博家园市民中心(注册独立的社区服务机构)、企业公民在行动(CCIA)已于2008年7月31日成功孵化出壳。

当然,促进社会组织数量增长并非等于对社会组织放任不管。应当在现有社会组织管理法规制度体系框架内,结合各地实际,建立社会组织重大活动管理、年检规范、名称管理、宣传活动管理、先进表彰管理等一系列制度,要采取日常监管和年度检查相结合的方法,切实加强社会组织监管工作,并加大对民间组织违法行为的查处力度。本课题调查发现,当前要特别加强对社会组织运作过程中问题暴露较多的财务工作进行重点规范和整治。宁波的经验值得借鉴,宁波通过开展对社会组织财务的专项检查,五年来,全市共撤销社会团体54个,撤销民办非企业单位112个,提高了社会组织的整体质量。

2、建设社会组织政治参与的能力增长机制

社会组织能力建设是一项长期的系统工程,不可能一蹴而就。要促进社会组织政治参与,应当按照健全组织、提升能力、培育扶持、规范管理的基本思路,努力探索加强社会组织能力建设的新途径。当前,应在建立和完善“三个机制”上下功夫:

(1)建立和完善人才保障机制。核心是要完善专职工作人员的相应保障政策。《社会团体登记管理条例》规定“社会团体的专职工作人员的工资和福利待遇参照国家对事业单位的有关规定执行”。但由于条文过于宏观,在实际操作很难执行。保障的政策依据没有或不统一,就难以吸引高素质人才到社会组织领域,致使社会组织高素质人才缺乏。本课题调查显示,有32.4%的社会组织选择“缺少专业人才”作为其政治参与的主要困难。因此,要尽快制订专门的社会组织专职工作人员的劳动人事管理制度、人事档案管理制度、收入分配和考核奖惩制度等,健全社会组织专职工作人员的社会保障机制。

另外,要充分利用志愿者资源。借鉴发达国家非营利组织的成功经验,把志愿者充实到社会组织工作人员队伍,使之成为解决社会组织人力资源缺少问题的出路之一。为此,根据美国、欧盟、新加坡、香港等国家和地区的经验,关键是要在整个社会营造一种价值趋向,使从事志愿者工作成为青年人道德良好的标志之一。

(2)建立和完善培训指导机制。要按照集中培训与典型示范相结合的原则,提高社会组织的政治参与能力。在培训对象上,以秘书长培训为重点;在培训方式上,以中短期封闭式学习为主,可以保证学习效果。可通过举办各类培训班、研修班,就社会组织能力建设的内容、标准、方法等进行培训,从而提高社会组织政治参与的本领。在典型示范方面,可以通过召开经验交流会和现场观摩会等形式,推广先进典型和经验。在培养典型上,也要顾及不同层级和类别的社会组织,以便各类社会组织都有可供学习和借鉴的榜样。

(3)建立和完善评估机制。评估首先必须要建立评估指标,这可以借鉴浦东新区的经验。浦东新区经济管理咨询协会结合浦东新区各类民间组织,提出了“社会团体主旨(TOPIC)能力建设与创新体系”的框架设想。这一能力框架包括:使命定位能力(Theme founding Ability)、组织优化能力(Optimum Organization Ability)、项目运作能力(Project Managing Ability)、国际合作能力(International Cooperating)、持续创新能力(Self-Creative Ability)等五项能力指标,这为民间组织的能力建设与创新提供了实际可操作的标准。但本课题组认为,对于层次相对较低的社会组织,从实际出发,可以不评估其“国际合作能力”指标。要通过对社会组织政治参与能力的第三方评估,使成员、社会和政府了解社会组织生存与发展的环境和条件,了解社会组织的发展现状,从而关心、支持和帮助社会组织改善环境、创造条件,使社会组织政治参与能力建设得到全面、健康、持续的发展和提高。

3、完善社会组织政治参与的路径保障机制

本报告前面已述,对于“您所在的社会组织政治参与面临的主要困难是什么”这个问题,选择“缺少参与渠道”的占41.2%。因此,把社会组织政治参与纳入既有的政治参与框架中,并拓宽组织化形式的政治参与渠道就十分必需。

(1)全面落实社会组织的利益表达机制。在现代世界,代议制中的议会制度作为利益代表机制是政治管理的核心,但由于现代社会的复杂性和规模的巨大性,议会已不是利益代表的唯一机制,包括社团在内的各种公民社会组织构成层次不同的利益代表组织和机制,并在对政治过程的积极参与中形成对议会机制的丰富和补充。我国目前的政治结构和治理过程已经在制度框架中形成了多样化的利益表达渠道,但面临的问题是如何通过具体的制度建设和程序探索使多样化的利益表达渠道易于接近和使用。换句话说,现阶段,我们需要着重解决的是使制度框架中已经规定的利益表达渠道向现实落实的问题(参阅本报告最后一段)。

(2)充分保障社会组织的决策参与机制。与民主决策和科学决策相适应,决策过程的每个阶段都应当有利益相关社会组织的代表参加。前述欧盟女性团体EWL广泛参与欧盟的决策、立法、条约的修订等等,充分反映了女性的政治利益的政治诉求。按照决策理论的一般看法,决策的整个过程由决策前的信息收集、决策中的方案选择、决策后的执行与反馈构成循环系统,而其中的每个环节无不与社会中不同的利益群体发生关系,从而形成和决定着社会利益关系的不平衡——平衡——不平衡状态,这就使得公民的参与成为决策的必要因素。社会组织作为组织起来的公民个体的利益共同体,无论对社会组织共同利益的实现,还是对公共决策的形成都具有低成本高效率的特点。尤其是对处于全面转型期的我国来说,使纷繁复杂的利益需求通过社会组织进行一定范围和层次的共同利益的整合,无疑能够促进公共秩序的动态稳定和利益协调的空间。

对于决策过程来说,社会组织的参与尤为重要。对决策前的信息收集和决策方案的形成过程来说,决策机构通过本身的信息渠道和社会信息渠道获得的信息固然是经过了一定价值观指导下的加工形成的,对问题的分析和评判角度也不尽相同,社会组织的利益表达提供了对问题的组织化观点和特定人群的需求信息,使决策所依赖的信息和利益要求更加全面。因此,决策前的听证会、座谈会和其他形式和程序对于了解不同利益共同体的观点和要求是十分必要的。决策中对备选方案的选择和决策后的执行、对政策执行情况的评估等都是政府与由公民构成的社会环境之间进行信息交流的连续性过程的构成部分,也需要社会组织作为不同利益群体的观点和看法。我国已有的地方民主恳谈、环保组织参与环保政策制定等实践也说明社会组织参与对决策和政治认同的重要作用。因此,我们有必要在行政程序中围绕政策制定过程设计出一般性具体程序,例如将决策前的政府-公民协商作为决策的必经程序,将社会组织的意见和观点作为决策评估的重要内容等。

(3)充分发挥社会组织的舆论监督机制。舆论监督作为社会监督的一种,是通过新闻媒体对政府机关及其工作人员(即权力的主体)进行的监督。社会监督政府权力是现代法制社会所必要的要件,而不同的利益群体则是社会监督的重要力量。一般而言,社会组织对于涉及自身所代表群体的利益会给予较多关注,从某个意义上而言,这种关注就是一种监督。政府在这方面的任何变动都会引起他们的反应,而任何显性和隐性的失责都会遭到群体和组织的问责。社会组织在社会监督方面的优势是数量大、涉及的社会阶层面广、具有很好的专业知识,与媒体结合起来,就可以对政府权力中的隐蔽性行为进行有效的跟踪和关注。

为此,就需要建立健全具体的程序设计和技术性手段。第一,要健全重大事项的社会公示制度,重大问题都要经过广泛讨论,充分听取各种意见。重大事项公示制度包括各级各类代表选举、身份、工作的公示,干部任职公示,财务制度公示,其他各类需要公示的政务等。公示的内容、程序、时间、形式等各方面要予以规范,要确立公示程序的权威性,严格按照程序规范运行,避免流于形式。第二,要建立社会组织广泛参与基础上的听证制度,凡涉及公民、法人或其他组织切身利益的重大调整、需要决策的重大事项要提前向社会公告。第三,要建立健全灵敏高效的网络反馈机制,使之成为社会组织表达民意、推进民主进程的重要渠道。进一步加强处理社会组织网上民意的机构和部门,由专人负责收集整理社会组织网上关注的热点问题,及时报告,传达给相关部门审核处理,并在网上反馈。尤其针对那些社会组织反响最强烈、评论意见最多的焦点问题,应及时地给予解决或答复,防止激起“民怨”。第四,要建立健全社会组织参与的政府绩效评估制度。当前评估主体主要是政府系统的内部评估,而且较为注重上级对下级的评估。虽然我国也出现了一些“中介性”的评估机构,但是,这些评估机构往往是根据评估对象的要求而进行评估的,更多的时候是从属于替评估对象“包装”的需要,缺乏客观性。各级政府在形式上也开始引进专家评估,但是更多的时候,它们请来专家的目的是为它们“唱赞歌”,而不是要听取专家们基于专业知识而提出的客观性的评价意见,尤其听不得专家的反对性意见。因此,急需要建立和健全社会组织参与的政府绩效评估制度。

课题主持人:周亚越宁波大学法学院,教授,公共管理系主任,宁波大学MPA中心主任项目参与人还包括叶笑云宁波大学法学院,博士/副教授龚虹波宁波大学法学院,博士/副教授胡高峰宁波市民政局副局长赵永红宁波大学法学院博士/副教授许义平宁波市民政局副局长张震张伟连莲薛婷廖冰洁杨猛许佳丽马静瑛等为宁波大学法学院。)

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12、李永杰:公民社会组织与社会和谐发展,中共中央党校博士学位论文,2006年。

13、王玉宝:公民社会组织政治参与的效能分析,《市场周刊·理论研究》2007年4月号。

14、金灿荣《美国市民社会研究》,中国社会科学出版社,2004年版。

15、邓正来等编:《国家与市民社会:一种社会理论的研究路径》,中央编译出版社,1999年版

16、刘晓、高桂贤:论社会组织制度创新,《中南林业科技大学学报(社会科学版)》2009年第1期。

17、吴津、毛力熊:社会组织与服务型政府之间的关系——上海市浦东新区的实证案例,《党政论坛》2009年5月号。

18、Richard W. Wilson, “American Political Culture in Comparative Perspective,” Political Psychology,Vol.18,No.2,1997.

19、Robert Wuthnow,Sharing the Journey:Support Groups and America’s New Quest for Community New York:The Free Press,1994.

20、Robert D. Putnam,“Bowling Alone:America’s Declining Social Capital,”Journal of Democracy,Vol.6,No.1,Jan.1995.

21、European Commission. Women in Decision-making: Panorama of Activities. Luxembourg: OPCE,1997.

22、Sofia Strid. European Institutionalizations of Gendered Interests and Women’s Organizations[DB/OL].http://www.essex.ac.uk/ecpr/publications/index.aspx,2005-11-21.

                                             

 
 
 
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