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公益基金会信息披露制度研究

叶良芳

【摘  要】随着我国公益基金会的超速发展,一些公益基金会的诚信问题开始受到社会公众的关注和质疑。要提高公益基金会的诚信度,关键要建立自律与他律相结合、透明公开的信息披露制度。公益基金会信息披露是捐赠人行使知情权的必要前提,是公益基金会实现善治的重要手段,是提高公信力的有效途径,是预防腐败的有力措施。目前,我国公益基金会信息披露主要存在信息披露的内容太少、信息披露的渠道太窄、信息披露时效太长、信息披露主体单一、信息披露弹性太大等问题。完善公益基金会信息披露,必须明确信息披露的基本原则,扩大信息披露的内容范围,妥设信息披露的具体程度,增加信息披露的主体,改进信息披露的方式。

【关键词】公益基金会;信息披露;透明原则;监管成本

 

一、问题的提出

2010122日,中国首善、江苏黄埔再生资源利用有限公司董事长陈光标在工行江苏分行的一个会议室里作出一个惊人之举:将以个人名义募集的善款4316万元中的3300万元现金(另有1016万元支票)垒成砖墙,向公众展示。这些现金将被装入近8万个红包里面,每个红包从1000元到2000元不等,由数十名捐款人亲自奔赴西部的新疆、西藏、云南、四川等老少边穷地区发放,给贫困家庭送红包。这一举动被媒体称作陈光标式慈善。

对于陈光标这一高调的慈善活动,不少人认为,这是精心设计的作秀、炒作。对此,陈光标也坦然承认,但同时又指出,他这种作秀是让需要帮助的人及时得到帮助。这一潜台词的背后,是对现有慈善公益组织的不信任。根据比较优势原理,企业家的专长是经营企业,慈善公益组织的专长是济贫救困,企业家不通过慈善公益组织,而是跳出专业槽,直接冲在第一线,将善款亲自发放到捐助对象手中的做法,不符合社会分工基本原理,不利于整个社会福利的提高。但是,如果慈善公益组织的运作机制不健全,资金信息不透明,善款流通成本高,就会逼使部分捐赠者选择直接捐赠的方式。

值得注意的是,陈光标的上述行为并非完全是个人行为。在所募集的善款中,他本人仅捐资300万元,其他都是企业家、公务员、普通百姓等近五百余人响应其号召所捐。这表明,对慈善公益组织的不信任,不仅仅是个别人的观念,而可能是一种社会风潮。我们通过对《公益时报》发布的“2008中国慈善排行榜个人榜单的研读,得出以下数据:

1:中国慈善排行榜企业家(个人)榜单捐赠方式及捐赠数额表

单位:人、万元

类别

捐赠

总人数

捐赠总额

直接捐赠

成立基金会

捐给民间组织

两种以上方式

捐赠人数

比率(%

捐赠数额

比率(%

捐赠人数

比率(%

捐赠数额

比率(%

捐赠人数

比率(%

捐赠数额

比率(%

捐赠人数

比率(%

捐赠数额

比率(%

 

149

164981.51

99

66.44

106649.76

64.64

5

3.36

5400

3.27

30

20.13

26483.83

16.05

15

10.07

26447.92

16.03

注:捐赠总人数是指当年排行榜所列名单人数,如果捐赠是以夫妇二人名义共同进行的,计1人;排名并列的,计数人。捐赠总额是指当年排行榜所列名单共同捐赠的数额。选择人数是指当年排行榜所列名单中选择特定捐赠方式的人数,捐赠数额是指特定捐赠方式涉及的捐赠数额,比率分别是指特定捐赠方式选择人数、捐赠数额占捐赠总人数和捐赠总额的百分比。捐赠方式中,捐给民间组织包括捐给机构,两种以上方式包括直接捐赠、设立基金;直接捐赠、捐给民间组织;直接捐赠、捐给机构等。 

在上榜的149名个人中,选择直接捐赠为99人,占捐赠总人数的66.44%,捐赠数额为106649.76万元,占捐赠总额的64.64%;选择捐给民间组织的为30人,占捐赠总人数的20.13%,捐赠数额为26483.83万元,占捐赠总额的16.05%。两种捐赠方式的数额对比明显,这还不包括选择两种方式中均兼有直接捐赠的情形。这表明,在捐赠方式上,直接捐赠成为个人捐赠的首选,远远高于捐赠公益基金会等民间组织。

另外,根据民政部的统计,2008年社会捐赠情况如下:

22008年社会捐赠与上年比较表

                                                                              单位:万元

指标

2007

占当年捐赠比率(%

2008

占当年捐赠比率(%

比上年增减(%

社会捐赠总计

1483874.3

 

7640006.5

 

414.9

民政部门直接接收捐赠

664407.8

44.78

4988485.3

65.30

650.8

慈善总会直接接收捐赠

414245

27.92

1878920.2

24.59

353.6

各类社会组织接收捐赠

405221.5

27.30

772601

10.11

90.7

 

上述数据表明,2008年全年,社会各界捐款总额中,约三分之二流向了民政部门,约五分之一流向了慈善总会,约十分之一流向了社会组织。这既说明公益基金会依然具有较大的募资潜在市场,也说明公益基金会在吸收捐赠方面与政府部门存在较大的差距,同比之下,公众还是更相信政府而怀疑公益组织在调配、管理、发放捐款方面的能力

公益基金会募捐能力积弱不强,原因是多方面的。其中,公益基金会信息披露制度不健全、不透明可能是最主要的原因。据中国青年报社会调查中心对全国31个省(直辖市、自治区)共计15796人进行的一项调查显示:在公众对受捐机构有什么样的要求的项目中,透明度高成为第一要求,48.2%的人选择此项,第二个要求是捐款资助项目符合个人意愿37.7%);32.6%的人希望是有可靠的政府背景31.5%的人会选择社会知名度高28.2%的人选择口碑比较好;还有19.5%的人希望捐款更方便。另有11.3%的人表示不太考虑机构因素。调查发现,公众对当下公益机构的信任度普遍不高。表示对公益机构的透明度非常满意满意的仅占23.5%;表示不满意非常不满意的占31.9%;还有44.6%的人感觉一般

改革开放为我国公益基金会的发展带来了契机。1981726日,中国青少年发展基金会成立,这是新中国第一个基金会。之后,基金会的发展如雨后春笋,不断壮大。200461日,香江社会救助基金会获民政部批准成立,温州市叶康松慈善基金会获浙江省民政厅批准成立,分别成为自《基金会管理条例》开始实施后我国第一家全国性和地方性的非公墓基金会。20世纪90年代以后,特别是近年来,随着我国国民经济的发展和物质文明、精神文明的进步,各类基金会纷纷涌现,基金会发展开始进入快速增长期。截止2009年底,全国共成立基金会1597个,职工人数10414人,捐赠现金收入共计535983.6万元,捐赠实物折价171102.7万元。其中,公募基金会943个,非公募基金会643个,境外基金代表机构11个。特别令人瞩目的是,2004年才出现的非公募基金会以平均每年近200家的速度迅速增长,已经成为公益慈善事业的一支重要生力军。随着公益基金会的数量和规模的迅速扩张,公益基金会的公信力,包括公益慈善项目运行与管理的规范化问题,内部管理与信息公开问题,捐款使用透明度与资金使用效率等问题开始显现,特别是一些重大事件的发生,如2000年云南丽江妈妈联谊会财务造假案、2002年中国青少年发展基金会挪用资金案、2007年中国关心下一代健康体育基金会工作报告造假案、2008年中国工商银行四川绵阳涪城支行用抗震救灾特别费为本行职工购买名牌运动鞋案等,严重损害了慈善事业在公众心目中的神圣形象,也引起社会各界对基金会诚信度的公开质疑。汶川地震极大地激发了社会各界的捐赠激情和理性思考,基金会等公益慈善机构的透明度逐渐成为社会公众和捐赠者选择受赠机构的首选条件。根据《公益时报》网站对选择受捐机构的首选因素的在线调查,结果显示:有可靠的政府背景的,占2%;社会知名度高的,占5%;透明度高的,占80%;方便的,占3%;捐款资助项目符合个人意愿的,占10%因此,公益基金会信息公开、透明已经成为制约每一个公益基金会乃至整个公益行业的生存与发展的瓶颈。

透明为王,公益基金会要提高社会公信力,必须从信息披露制度切入。现行的公益基金会披露制度究竟存在哪些问题?实践中公益基金会信息披露存在哪些值得改进的地方?公益基金会究竟应当披露哪些信息?以什么方式披露?向哪些人披露?等等。这些问题的厘清,对于规范公益基金会的治理,提高公益基金会的公信力,促进公益基金会良性发展,具有十分重要的现实意义。

二、公益基金会信息披露的必要性

完善的信息披露制度有助于提高社会公众对公益基金会的信心,提高社会公众的慈善公益意识,从而有助于推动整个慈善公益事业的发展,增进社会福利。

(一)公开的信息披露是捐赠人行使知情权的必要前提

基金会是英美法系中的一个概念,大陆法系国家通常采用财团法人的用语。一般认为,二者是同一个概念,但也有人认为,二者的制度内涵是不同的。财团法人概念在于强调财产的(成立人的捐助行为),基金会的概念在于强调财产的(使用人的公益行为)。制度形成的路径不同影响到基金会制度的两大法系的制度特征:大陆法系的财团法人制度具有鲜明的私法特征,普通法系的基金会制度具有鲜明的公法特征;大陆法系的财团法人制度着眼于捐助行为,普通法系的基金会制度着眼于内部控制行为。基金会到底应当属于私法场域,还是公法场域,这是在构建我国基金会制度时必须回答的问题。我们认为,基金会和财团法人的概念虽然有各自的适用语境,但二者的差别主要是形式上的,而非实质性的。事实上,无论是大陆法系国家的财团法人制度,还是英美法系国家的基金会制度,都是兼具公法与私法的特征,都是既强调基金会(财团法人)的自治,又强调基金会(财团法人)的他律。而在制度设计上,都是赋予基金会(财团法人)独立的法人资格,其财产来源于他人的捐赠,捐赠之后,原财产所有人丧失对捐款的所有权,但该财产只能用于特定的公益慈善目的。换言之,基金会(财团法人)在本质上是一种公益信托,即委托人将财产交付给受托人按照特定的目的管理和使用,从而使第三方受益的行为。

既然概念的称谓只是形式上的,重要的是内容,因此,有必要分析,在公益信托中,委托人既然已经将财产的所有权转移出去,为什么还能享有一定的权利,对捐赠财产管理使用予以一定的监督(这其中当然包括要求信息披露的权利)?这是因为,公益信托,实际上是一种附条件的赠与行为,信托财产的所有权自信托成立之日起发生转移,即受托人取得财产(不完全)所有权,但受托人仅享有占有、管理、处分信托财产的权能,信托财产的收益归属于受益人。信托人不能为了自己的利益而使用信托财产,其处分权也不包括从物质上毁坏信托财产的自由,更不能将信托财产所生的利益归属于自己。这一所附条件就体现在基金会(财团法人)的章程中。既然委托人在信托发生时就保留了监督受托人管理财产的权利,因此只要在信托合同存续期间,委托人就仍然享有相应的监管权利。具体包括:要求受托人履行信托的权利;知情权(了解信托财产的管理运用、处分及收支情况,有权查阅、抄录或者复制有关帐目或文件);调整权(当出现不利于信托目的的实现或不符合受益人的利益的特别事由时,要求受托人调整管理方法);撤销权(受托人违反信托目的处分信托财产或者因违背管理职责、处理信托事物不当致使信托财产受到损失的,委托人有权申请撤销信托或解任受托人,及要求受托人赔偿或恢复原状);异议权(受托人职责终止时,应当向委托人和受益人作出处理信托事物的报告,对该报告委托人有提出异议的权利)。这其中,最重要、最基础的权利,当属知情权。

(二)充分的信息披露是公益基金会健全治理的重要手段

美国联邦法院大法官布兰戴斯曾指出,阳光是最好的消毒剂,公开可以治愈社会和工业的顽疾。由于公益基金会存在所有者缺位的问题,因而相对于公共部门与私人部门,利益相关者更多,更需要规范信息披露,健全监督机制。公益基金会的监督机制既包括内部监督,也包括外部监督。内部监督包括监事会的监督、理事会的监督、职员的监督。监事会的职责是以财务活动为重点,对理事会及管理者的行为进行有效的监督;理事会的职责是进行战略决策和选择、监督管理者,并根据管理者的业绩和能力等方面对其进行考核,作为任免的重要依据;公益基金会的职员,根据工作中所掌握的信息,可以对管理层的违法违规行为提出异议,或向有关管理部门反映。外部监督则包括政府部门监督、独立的第三方评估、行业互律、媒体监督和社会公众的监督。政府部门是法定的、可以强行对公益基金会进行监督的组织,在监督公益基金会方面负有不可推卸的职责;独立的第三方评估,可以弥补政府部门监督的不足,帮助社会公众及时全面地掌握公益基金会的信息;全国性或者行业性的公益基金会协会可以制定一个共同遵守的职业道德标准和行为规范,以维护公益基金会共同的社会形象;媒体收集信息及时、全面,公布信息范围广、影响大,从而对公益基金会具有极强的导向作用和威慑作用;公众则通过查询、跟踪、调查、上网、投诉等方式对公益基金会进行监督,由于涉及者众,因而能够形成强大的舆论压力。内部监督和外部监督各有优势:内部监督主体具有信息优势,具有较强的监督能力,但往往忽视外部相关人的利益,容易产生内部人控制问题;外部监督参与者多、监督面广,但监督主体的利益取向不同,难以形成监督合力,且往往是一种伴生性监督,难以长期存续。因此,要保证公益基金会的绩效和保证捐助者和其他利益相关主体的利益,防止代理人的逆向选择败德行为,最重要的一点就是建立自律、互律与他律相结合的有效的监督机制。

但是,不管是内部监督,还是外部监督,要取得预期的治理成效,都必须以公益基金会充分披露其信息为前提。也就是说,充分的信息披露是公益基金会健全治理的重要手段。公益基金会不仅要披露信息,而且要保证披露的信息充分、真实、完整,只有这样,才能使各方面的监督顺利进行,从而促进公益基金会实现行之有效的善治。20091118日,《福布斯》中文版首次发布了国内第一份关于慈善基金会的榜单中国慈善基金榜。在全国性公募基金会中,中国红十字基金会、中国教育发展基金会、中国宋庆龄基金会分列前三位;而在全国性非公募基金会中,中远慈善基金会拨得头筹,第二名和第三名分别为清华大学教育基金会、宝钢教育基金会摘得。这次评选以透明度、效率、治理结构和可持续性为主要指标,选出十佳全国性公募基金会和十佳全国性非公募基金会,为行善者提供一个捐赠指南,并推动基金会运营透明化、披露制度规范化。从这次评选,不难看出,信息披露已经成为制约和控制整个公益基金会善治的重要阀门。另外,我们通过对民间组织管理中心2009年关于公益基金会的评估结果和各基金会信息披露的情况的对比分析,得出如下结论:评估等级越高的公益基金会,信息披露的越全面(不仅满足法定最低要求,还通常在自己的网站上公布更多的信息);评估等级越低的公益基金会,信息披露的越不全面(仅满足法定最低要求),二者存在一定的正相关关系。具体情形如下表:

32009年公益基金会评估结果与信息披露情况对照表

基金会名称

评估等级

信息披露

是否建有官方网站

是否在官方网站公布年度报告等

是否在官方网站设有捐赠项目专栏

中国宋庆龄基金会

5A

浙江大学教育基金会

4A

南都公益基金会

4A

友成企业家扶贫基金会

4A

腾讯公益慈善基金会

3A

中华思源工程扶贫基金会

3A

中国西部人才开发基金会

3A

中国健康促进基金会

3A

国寿慈善基金会

3A

凯风公益基金会

3A

王振涛慈善基金会

3A

中国马克思主义研究基金会

3A

中国社会福利教育基金会

3A

理事、监事名单等基本信息

张学良教育基金会

2A

 

(三)透明的信息披露是公益基金会提高公信力的有效途径

公益捐赠,是指公民个人将拥有所有权或者处分权的资金、财物通过公益基金会转交给第三方使用或者拥有的行为。公民为什么会选择公益基金会开展公益行为?或者说其捐赠动机是什么?对此,研究表明,就捐赠者的动机而言,捐赠行为可以分为道德化捐赠、市场化捐赠和其他捐赠三种类型。道德化捐赠,是指捐赠者为某种道德因素进行的捐赠行为。在日常生活中,人们需要不断地去实践自己的道德,证明自己的善良,获得心理上的满足感和成就感。公益基金会以公益事业为目的,满足了人们寻求道德上自我安慰的需求,为人们提供了一个道德理想国。为保证自己的道德需求得以实现,捐赠人必然会关注捐赠资金的去向及用途。这就要求公益基金会必须按照劝募时的约定开展活动,公开披露相关信息,取得捐赠者的信任,获得社会公众的认同,提高自己的信誉度。久而久之,公益基金会的公益事业就与捐赠者形成一种良好的互动关系。反之,如果捐赠者不知所捐赠资金的去向和用途,就会失去对公益基金会的信任,不再继续捐资。可见,良好的信誉对于公益基金会赢得个人捐赠至关重要。市场化捐赠,是指捐赠者期望用自己的资金换取更多的经济资源、政治资源或社会资源。这对于企业捐赠者而言,特别明显。如许多企业将公益捐赠看作一种特殊的商业广告投入,籍此打开市场或扩大市场份额,或者树立企业的公益形象和品牌形象,或者提高企业家的个人声望。企业在决定将资金捐赠给公益基金会时绝不是随意的,而往往会选择那些口碑好、社会认同度高的公益基金会。如果公益基金会违规使用捐赠资金,甚至贪污挪用,潜在的企业捐赠者就会认为这有损企业形象,从而不予与其合作。因此,提高公信力是公募基金会赢取市场化捐赠的必然要求。其他捐赠,是指基于一定的激励因素、情境因素和其他相关因素而进行的捐赠行为。如因领导个人捐赠而带动整个群体的捐赠,因单位集体捐赠而被迫的捐赠。在这种捐赠行为中,如果领导或单位选择的公益基金会信誉较差,则领导即使首先捐赠,也难以起到激励作用,甚至会给自己带来负面影响。因此,公益基金会信誉度高也是获取集体捐赠的一个必要条件。

不管出于哪种捐赠动机,具有较高公信力的公益基金会都将是潜在捐赠者的首选对象。而公益基金会的公信力,在很大程度上取决于社会公众与公益基金会之间一种信任合作的伙伴关系的建立。根据美国学者福山的看法,信任是一种普遍的文化特性,是人们从一个诚实、合作、互惠的行为所组成的社群中分享的规范和价值观中产生出来的一种合理期待。在一个公民社会中,相互信任的程度越高,进行合作的可能性越大,实际合作也更容易进行。遗憾的是,在我国社会公众与公益基金会之间,存在着严重的信任危机。其原因有二:一方面源于我国传统社会结构形成的慈善观念。我国传统社会是一种熟人社会,其社会信任的模式可以说是一种因亲情而信。国人的慈善原则,往往也是由近及远、由亲及疏;人们捐助首先指向亲属、朋友邻居、熟人,对陌生人的捐助则较为罕见。我国传统捐助活动浓厚的乡土情结和亲族情结导致了捐助事业的封闭性和内敛性,与现代公益事业的社会化、开放性、广泛性、公平和公正原则等基本特征不相符合,也妨碍了普通公民对公益事业的普遍参与。另一方面在于我国公益基金会很大程度上没有建立诚信机制。捐赠行为中公众对公益基金会的信任主要包括两个方面:一是该组织的动机问题,即会不会履行义务,提供公益服务,满足捐赠者的期望。二是该组织的能力问题,即有无能力履行其义务,以有效率的方式提供公益服务。由于尚未建立一套科学的、推广性强的评估方法和程序,我国公益基金会还没有建立起自己的信誉帐户

我们认为,慈善观念方面的原因,需要长期的熏陶和灌输,以潜移默化地影响社会公众的意识。这是一个软工程,需要长期不懈的努力。诚信机制缺失的原因,属于制度建设问题,可以通过革新制度得以迅速改变。而在这方面,当务之急是要建立透明的信息披露制度,使公益基金会的运作置于社会公众的聚光灯下,从而形成社会公众与公益基金会之间良好的合作伙伴关系。如果不建立这种透明的信息披露制度,就难以消解社会公众对公益基金会暗箱操作的怀疑,捐赠时就会捐得不放心。如名列《2006年胡润慈善家榜》榜首的余彭年,就对捐赠资金的安全性提出过质疑。为此,从2003年起他开始筹备彭年光明行动,一改以往只出钱、不亲自参与实施的做法,对每一个程序都要亲自把关,以最大程度地杜绝贪污浪费现象。如果公益基金会对资金的经营状况、财务状况、发展状况等信息一直悟着、盖着,必将导致社会公众的强烈质疑,严重损害自己的信誉。如1994年中国青少年发展基金会控告香港《壹周刊》诽谤案即是。1994121日,《壹周刊》封面大标题报道:希望工程善款失踪,千里追寻七千万元下落。接着在目录、编者介绍及文章内,也多次提及香港人两年多来捐出的7000万元,去向不清不楚,而受助儿童则仍然失学。该文刊登后,中国青少年发展基金会在香港收到的捐款由文章刊登前的19941月筹得300万港元,下跌至1994年其他月份差不多每月35000港元,而1994年的捐款比1993年减少了约7000万港元。该案虽然以中国青少年发展基金胜诉而告终,但是对于其造成的损害,特别是名誉的损害是无法弥补的,希望工程因此在境外募捐遭到重创。该案发生的原因是多方面的,但是与当时的法律法规没有关于信息披露的强制规定、该基金会本身也没有建议相关的信息披露制度,不无关系。汶川地震后出现的民间捐赠井喷效应,既彰显了社会公众强烈的慈善爱心,也拷问公益慈善机构的公信力。社会各界踊跃捐款的同时,也牵挂所捐款物的使用情况。但几次事件让人们对于救灾款物使用过程中的透明和效率产生疑问:先是网易中止了与中国红十字会的宣传合作,因为后者不愿接受对网友捐款总数有明确记录的操作方式;接着,又暴发了天价帐篷事件;几天之后,有人举报红十字会工作人员采购1万元药品开5万元发票;关于红十字会和其他慈善机构对善款提取10%左右的管理费的消息,更引发了广泛争议。这些事件虽然最终得以及时解决,给了社会公众相对一个满意的答复,但其中却折射出公益慈善机构信息不透明的道德困境。

(四)完整的信息披露是预防公益基金会腐败的有力措施

公益慈善事业虽然是圣洁的事业,但并不意味着从事这些事业的人都具有相当高的道德情操,更不意味着他们都是圣洁的化身。古今中外的公益基金会发展进程表明,如果没有一套有效的监督制约机制,极少数人就会钻制度的漏洞,打着慈善公益的旗号,行欺世盗名之实。在国外,对于公益基金会的监管体制虽然相当严密,但仍然难于彻底杜绝部分公益基金会的失信行为。在美国,基金会不但要接受国税局的管理和审查,填报逻辑严密、结构完整、内容详细的年度报表向社会公布,传媒也保持高度的独立监督,但1992年还是爆发了震惊全球的美国联合慈善基金会主席阿尔莫尼滥用捐款丑闻。在欧洲,联合国儿童基金会德国委员会曾陷于信誉危机。外界对于该组织乱用捐款,收取过高的咨询费以及组织操作不透明等的指控,使得该委员会名誉主席海德·西蒙斯因基金会内部意见分歧而宣布辞职。至于美国AGAPE基金会和LDS基金会向我国慈善机构捐赠医疗垃圾的事件更是令人发指。在新加坡,国家肾脏基金会主席杜赖及董事会全体成员因享受与正常收入不符的奢华生活,以及基金会使用缺乏透明引起公愤而集体辞职。在我国,相当一部分公益基金会处于外部监管乏力、内部管理混乱的局面,甚至把善款当作单位的“小金库”,少数人把慈善机构看成了谋利自肥的“合法”途径。

类似的事案不胜枚举,而其根本原因则是公益基金会的暗箱操作。“面对成千上万的NGO,民政部门的年检显得那么苍白;传媒的监督是无力的,习惯于报喜不报忧的媒体只是为NGO塑造了耀眼的光环,却没有构成预防NGO腐败的防线;普通民众既缺乏监督的手段,也缺乏监督的途径。一切 都只能凭NGO的良心!”为此,要防止公益基金会的腐败,最有效的措施是增加其透明度,建立信息披露制度,并予以真正落实。一方面,国家应当从法律制度上规定公益基金会必须定期公开机构的活动与财务等信息,并且允许社会公众在履行一定的程度和支付必要的成本费后可向有关管理部门索取相关资料;另一方面,公益基金会内部也要健全公开、透明的机制,包括完善理事会、监事会等治理结构和内部民生制度,让职工参与组织决策与管理的过程。

三、公益基金会信息披露的主要问题

目前,我国规范公益基金会信息披露的主要有《基金会管理条例》、《基金会年度检查办法》和《基金会信息公布办法》三个法律文件。《基金会管理条例》对于公益基金会的活动、资金的运作、社会监督、登记管理等方面作了全面的规范,特别强调对公益基金会的社会监督和捐赠人的监督,要求公益基金会将相关信息及时向社会披露,做到科学、规范、严谨、透明。《基金会年度检查办法》和《基金会信息公布办法》补充对条例的规定予以进一步细化和补充,使其更加规范化、制度化。上述三个法律文件的颁布,曾被业界寄予厚望,认为将有助于提高公益基金会的公信力。条例通过合理规范基金会组织机构和财务会计制度、建立基金会运作的公开和透明机制、明确基金会的利益冲突规则,从而全面系统地建立了对基金会公信力的保障制度。经过若干年的试水,公益基金会的信息披露逐步走上了规范化的轨道,但同时也存在一些问题。这些问题主要有:

(一)信息披露的内容太少,不能满足信息使用者的需要

根据《基金会管理条例》38条的规定,基金会、境外基金会代表机构应当在通过登记管理机关的年度检查后,将年度工作报告在登记管理机关指定的媒体上公布,接受社会公众的查询、监督。根据第36条第2款的规定,年度工作报告应当包括:财务会计报告、注册会计师审计报告,开展募捐、接受捐赠、提供资助等活动的情况以及人员和机构的变动情况等。根据《基金会信息公布办法》第4条第1款规定,信息公布义务人应当向社会公布的信息包括:(1)基金会、境外基金会代表机构的年度工作报告;(2)公募基金会组织募捐活动的信息;(3)基金会开展公益资助项目的信息。根据第5条第1款规定,信息公布义务人应当在每年331日前,向登记管理机关报送一上年度工作报告。登记管理机关审查通过后30日内,信息公布义务人按照统一的格式要求,在登记管理机关指定的媒体上公布年度工作报告的全文和摘要。

表面上看,上述规定似乎披露的内容相当详细,但实际上只是要求公益基金会公开一份年度工作报告而已。而在实际操作中,公益基金会只是在指定媒体公布一份固定格式的年度工作报告摘要,其中的内容相当有限,公众极难从中获取有价值的信息。以海仓慈善基金会(2009)年度工作报告摘要为例。该报告公布在《公益时报》2010629日第2版上,仅占三分之一版面。具体分为六个部分:第一部分是基本信息,包括基金会名称、登记证号、业务范围、成立时间、业务主管单位、法定代表人、原始基金数额、基金会类型、住所、邮政编码、联系电话、互联网地址等内容。第二部分是本年度公益活动情况摘要。又分两个部分:一是接受捐赠、开展资助情况。以表格形式列出三栏,项目为本年捐赠收入,包括来自境内的捐赠以及其中来自境内自然人的捐赠。二是公益支出完成情况。以表格形式列出七栏,项目分别为上年度基金余额、本年度总支出、本年度用于公益事业的支出、工作人员工资福利支出、行政办公支出、公益事业支出占上年度基金会余额的比例、工作人员工资福利和行政办公支出占总支出的比例。第三部分是财务会计报告信息摘要。也分为两个部分。一是资产负债表摘要,以表格形式列出八栏,其中资产包括流动资产、货币资金、长期投资、固定资产、无形资产、受托代理资产、资产总计等内容;负债和净资产包括流动负债、长期负债、受托代理负债、负债合计、限定性净资产、非限定性净资产、负债和净资产总计等内容。二是业务活动表摘要。以表格形式列出十一栏,项目为收入(捐赠收入、政府补助收入、投资收益)、本年费用(业务活动成本、管理费用、筹资费用、其他费用)、限定性净资产转为非限定性净资产、净资产变动额。第四部分是审计机构名称。第五部分是监事姓名。第六部分是年检结论。在这样一个简之又简的模板中,核心部分的会计信息由资产负债表和业务活动表组成,而且是摘要,会计报表中应当有的现金流量表、报表附注、财务状况说明书均未呈现。所披露的会计信息过于简单,虽然列出基金会收支的总数,但没有进一步的明细资料,不能清楚地基金会资金的来龙去脉,无法从中了解基金会的财务状况和业务状况。另外,如果公益基金会募集到实物资产,虽然在报表中有实物折合的数据,但其折算的价值是如何确定的,公众也无从而知。最后,公众最关心的公益基金会理事、监事、行政工作人员的名单及其薪酬、费用支出,以及每次劝募活动所募集资金的数额、开展的公益活动和资金的详细使用计划、项目结束后的资金状况等信息,根本无法得知。

(二)信息披露的渠道太窄,信息使用者查找相当不便

根据《基金会信息公布办法》第5条第1款的规定,信息公布义务人按照统一的格式要求,在登记管理机关指定的媒体上公布年度工作报告的全文和摘要。根据第9条规定,除年度工作报告外,信息公布义务人公布信息时,可以选择报刊、广播、电视或者互联网作为公布信息的媒体。

实践中,登记管理机关指定公布公益基金会年度工作报告(确切地说,是年度工作报告摘要)的媒体通常是在《公益时报》等少数报纸披露。由于这些指定媒体的发行量以及发行的覆盖范围等原因,信息使用者查阅起来相当困难。而关于公募基金会组织募捐活动的信息和公益基金会开展公益资助项目的信息,由于信息发布人可以自由选择公布信息的媒体,而不需要在指定媒体发布,社会公众根本不知道这些信息何时会公布、公布在哪个媒体上,因而更是无从查阅。这种过于狭窄的信息披露渠道,极大地妨碍了公众获取相关信息,影响了公益基金会的公信力以及捐赠人捐赠财物的积极性。

(三)信息披露的时效太长,信息使用者不能及时获取信息

根据《基金会信息公布办法》第5条第1款规定,信息公布义务人应当在每年331日前,向登记管理机关报送一上年度工作报告。登记管理机关审查通过后30日内,信息公布义务人按照统一的格式要求,在登记管理机关指定的媒体上公布年度工作报告的全文和摘要。

根据这一规定,公益基金会只需要在次年331日之前,向管理部门提交包括财务报告表的年度工作报告,即已经履行报送义务。在登记管理机关审查通过后30日内,在指定媒体公布年度工作报告和摘要,即算完成披露义务。实践中,登记管理机关审查年度工作通常需要两个月左右的时间,加上指定媒体版面有限原因,这样公益基金会的年度工作报表摘要通常要到次年的六七月份才能刊登出来。期间,公益基金会对自己的经营活动不需要披露任何信息。由于公益基金会的非营利性特点,信息使用者格式关注其相关的信息披露,公益基金会及时、真实地公开财务报表、募捐活动情况、资助项目情况等信息,可以提高自身的公信力,激发捐赠人的奉献精神。但长达半年多的信息披露期间,显然过长,容易导致信息者期待疲劳,进而失去查阅和使用信息的积极性,进而导致对整个公益基金会公信力的怀疑。

(四)信息披露的主体单一,信息披露的质量状况欠佳

根据《基金会信息公布办法》第2条的规定,信息公布,是指基金会、境外基金会代表机构按照有关规定,将其内部信息和业务活动信息通过媒体向社会公布的活动。信息公布的主体是基金会、境外基金会代表机构。这一规定将信息公布主体仅限于基金会、境外基金会代表机构,显然过于单一。而且,由于缺乏一套严格的监督审核程序,信息公布主体所公布的信息是否真实、准确、完整,有无虚假记录、误导性陈述或者重大遗漏,也无从判断。根据第12条第2款的规定,信息一经公布,信息公布义务人不得任意修改,确需修改的,应当严格履行内部管理制度的程序在修改后重新公布,并说明理由,声明原信息作废。而实践中,绝大多数基金会并没有所谓的信息公布修改的内部管理制度;即使有,这种由公布主体自行随意纠错的做法,也为基金会信息造假留下空间。试想,既然事后可以由自己纠正,那么,基金会完全可以在事前按照自己的意愿更改数据,然后公布自己满意的信息资料。即使事后难以蒙混过关(这种概率微乎其微),被人识破,也只需更改一下,声明原信息作废,并简单地说明一下理由而已。而要找个更改的理由,实在是太容易了。根据第13条的规定,信息公布义务人应当将信息公布活动的情况如实反映在年度工作报告中,接受登记管理机关监督检查。这种规定几无任何实际意义,因为年度工作报告本身就属于强制披露的信息。而且,该条也没规定,登记管理机关如何监督检查,监督检查发现问题时如何处理,等等。

上述三个法律文件中,仅有两处涉及登记管理机关的信息披露规定。一是《基金会管理条例》第19条规定,即基金会、基金会分支机构、基金会代表机构以及境外基金会代表机构的设立、变更、注销登记,由登记管理机关向社会公告。二是《基金会年度检查办法》第12条第1款涉及登记管理机关披露信息的规定,即完成年度检查后,登记管理机关应当向社会公告年度检查结果,并向业务主管单位通报。根据上述规定,登记管理机关只需披露年度检查结果,而不需要披露相应的事实、依据等。即登记管理机关只需要公布基金会年度检查结果合格、基本合格或不合格即可,至于这一结论是怎么得出的,基金会在这一年中有无违法违规的事实、有无受到行政处罚的事实、资金人员变动情况,等等,均无需公布。这样,从年检结论中,社会公众除得出某一基金会是否继续合法存在外,实在得不到更多的信息。

(五)信息披露的弹性太大,信息披露的规定刚性不足

根据《基金会信息公布办法》第4条的规定,公益基金会的信息披露有强制披露和自愿披露之分。强制披露的信息包括:基金会、境外基金会代表机构的年度工作报告;公募基金会组织募捐活动的信息;基金会开展公益资助项目的信息。自愿披露的信息包括:上述信息以外的其他信息。对于自愿披露的信息,基金会、境外基金会代表机构在遵守本办法规定的基础上可以自行决定公布。应当说,公益基金会强制披露的信息的范围是相当窄的,赋予了公益基金会相当大的披露信息的自主权。但即使是强制披露的信息,弹性空间也很大,法律的刚性显得相当不足。根据《基金会管理条例》第42条的规定,基金会、基金会分支机构、基金会代表机构或者境外基金会代表机构不履行信息公布义务或者公布虚假信息的,由登记管理机关给予警告、责令停止活动;情节严重的,可以撤销登记。同时,登记管理机关应当提请税务机关责令补交违法行为存续期间所享受的税收减免。根据民政部主管的中民慈善捐助信息中心2008年的调查在民政部登记注册的80家全国性公募基金会披露常规信息的情况是,章程披露的占90%,理事会名单披露的占76.8%,年度报告披露的占30.4%,财务报告披露的占28%。此外,根据该中心发布的《全国性慈善组织信息披露监测报告》,28家可以开展“5·12”地震募捐活动的社会组织中,对于公众最关心的捐赠实际支出或转移,只有12家组织在网站上公示,不足半数。28家社会组织的各项信息披露,均不够公开透明,其中对“捐赠来源的公示”做得最好,这与“捐赠来源的公示”的易得性有极大关联。这样的信息披露状况与《基金会管理条例》的要求相去甚远。而且,公益基金会即使披露的信息存在问题,通常也没有引起相关部门的重视,并采取相应的惩治措施。如中国牙病防治基金会2005年公布的财务收支为:基金会用于工作人员工资福利和行政办公的支出占总支出的73.4%,而公益事业支出仅占上年度收入的17.3%,与《基金会管理条例》中的规定呈倒挂之势。这种情况在实践中相当普遍。民政部网站公布的84个公益基金会的2005年度工作报告书,超过半数的基金会达不到条例规定的公益支出比例或者工资福利、行政办公支出比例的要求。另据调查,民企非公募基金会在公布其年度工作报告方面的表现,非常不如人意。截至20081212日,在调查的15家基金会中,只有4家基金会的2007年度工作报告或其摘要能在互联网(主要是民政机关的网站和基金会自己的网站)上供公众浏览。此外,1家基金会将2007年工作报告印刷成册对外公开。另有4家基金会分别成立于20075月、8月和20085月、8月,可以视为无须单独发布2007年工作报告。在应当在媒体上公布2007年度工作报告的11家基金会中,有过半数的基金会(6家)在2008年底尚未将其2007年工作报告在媒体上公布。在15家基金会中,除了5家没有网站之外,其他10家基金会均在自己的网站上公布其公益项目的基本情况,主要是项目种类及资金使用情况。此外,在15家基金会中,只有3家基金会有较成熟的项目供申请人申请,而其他基金会的项目基本都由基金会内部决定,有很强的随意性和封闭性,因而基本不涉及申请、评审程序、评审结果、通知申请人等问题。以上做法均与《基金会管理条例》第7条、第9条的规定不符。但事实上,没有在指定媒体公布年度工作报告全文或摘要,或者没有公布公益项目种类、申请、评审程序、资金使用情况、评审结果等并不会导致基金会在年检中无法过关。

四、公益基金会信息披露的完善措施

201068日,《公益时报》公布了一条热点新闻:上海真爱梦想公益基金会在2009年年报中以中国证监会对上市公司年报披露的格式作为模板,同时根据公益组织自身的特点形成了2009年年报披露格式,并于2010422日举行了2009年年报发布会,向社会详细披露了基金会的财务数据,从而成为中国首家按照上市公司标准披露年度财务状况的慈善基金会。真爱梦想公益基金会的这一做法表明,现有的基金会信息披露制度缺乏明确披露指引,存在诸多缺陷,不仅为社会公众所诟病,而且一些具有强烈社会责任感的公益基金会也迫切要求重塑。我们认为,现有的公益基金会信息披露机制至少在以下方面需要予以完善:

(一)明确公益基金会信息披露的基本原则

基本原则是对公益基金会信息披露的基本要求,也是信息披露制度完善的线索。公益基金会信息公开至少应当包括以下六个原则:

一是真实原则,即披露的公益基金会信息的内容必须真实、客观,不得通过杜撰、篡改和其他方式制作虚假信息;

二是准确原则,即应当使用含义明确的词语、精确的表述方式来阐述所披露的公益基金会信息的内容,不得模棱两可、含糊其辞或者误导公众;

三是系统原则,即披露公益基金会信息应当全面、充分和详细,包括公益基金会运作的全方面,不得故意隐瞒或者有重大遗漏,同时信息披露应当具有持续性,不能随意中断;

四是及时原则,即应当在合理的时间内尽可能迅速地披露公益基金会的信息,不得有不正当地延误;

五是规范原则,即公益基金会信息披露应当在内容和形式上均应当符合法律法规的规定;

六是便捷原则,即应当确保社会公众了解和查询公益基金会信息的渠道畅通、成本低廉和程序简便。

(二)扩大公益基金会信息披露的内容范围

从世界范围来看,公益基金会信息披露主要有两种模式:一是完全披露式,主要为英美法系国家所采用,以美国为代表。美国政府对基金会的管理主要集中于财政部下的美国联邦国税局根据国家颁布的有关法律统一管理,各基金会每年要填写并上报国税局统一制定的Form 990—PF(私立基金会税收申报表),报告本年度经费来源及支出情况,各项活动经费的来龙去脉,以便国税局确定基金会的活动是否符合免税规定。该表除基本信息外,共分十六大部分,内容涉及收支分析(收入、运作与管理费用)、资产负债表(资产、负债、净资产余额)、净资产余额变化分析、符合4940e)净资投资收益税收减免检验、在投资收益基础上计算税额、活动情况、表4720可能要求的活动情况、有关高级职员、理事、受托人、基金会经理、高薪雇员和承包人的信息、直接慈善活动总结、与项目有关的投资总结、最小投资回报、可分配金额、未分配收益、运作型私立基金会、补充信息、对获利活动的描述、为实现免税目的活动之间的关系、有关向非慈善性免税组织的财产转移以及与其交易和关系的信息。每一部分的内容都相当详尽,披露了极有价值的信息。以该表第八部分有关高级职员、理事、受托人、基金会经理、高薪雇员和承包人的信息为例。该部分共分三大块。第一块是列出所有的负责人、理事、基金会经理、高薪雇员及其报酬,申报内容包括姓名和地址、头衔和平均每周在岗位上的工作时间、薪水、对员工福利计划及拖欠工资的捐款和费用帐户及其他津贴;第二块是5个最高薪(5万元美元以上)雇员的报酬,申报内容同上外,还有薪金5万元美元以上的其他雇员总人数;第三块是5个因提供专业服务而赚钱最多的承包人,申报内容包括姓名和地址、服务类型、薪水以及薪金5万元美元以上的其他提供专业服务的人的总数。值得一提的是,上述表格是向社会公开的,公众如有需要,可以随时向国税局申请查阅。

二是不完全披露式,主要为大陆法系国家所采用,以德国为代表。德国并没有规定包括基金会在内的免税团体一定要公开团体的内部信息,虽然免税团体必须向税务机关提交年度声明,但是这些声明并不被公之于众;国家也决不强制免税团体公开其章程、活动、财政、官员或者任何其他事务的任何信息。德国2002年对基金会法作了一次小型修改。当时,有人建议制订强制基金会信息公开的条款;但是,基金会通过游说活动成功地抵制了这个建议。虽然在联邦立法层面没有明确规定基金会要向社会公众披露信息,但并不意味着这些信息对社会公众完全封锁,一些州法对基金会披露基本信息和财务信息作了规定。如根据《德国巴伐利亚州财团法》第7条规定,财团一旦取得权利能力,则其批准机关应将其权利能力之产生,于州公报中予以公布。公布包括下列事项:财团名称;法律地位和种类;住所;目的;财团机关;法定代理;捐赠人的名称;成立的时间;财团管理机关之地址。根据第8条的规定,州统计与数据处理局,就有权利能力之财团,除教会财团外,制作一份供公众使用的目的目录。每一财团随同第7条规定公布之事项,均应记载于该财团目录中。上述事项如发生变更,则财团应不迟延地通知批准机关。批准机关向州统计与数据处理局转达为制作财团目录所必需的所有事项。第25条更是对帐目报告和审查的义务作了详细规定。根据这一规定,财团负有依规定进行簿记的义务。簿记之种类,财团可在法律规定范围内予以选择。营业年度届满后六个月内,应编制结算,并向财团监督机关提交结算单、财产清单以及财团目的完成情况的说明。对帐目,财团监督机关应予以审查,并予以答复。如果其于以前的审查情况,而可以认为不必要进行全面的审查时,则可采取抽样审查方式。就收支情况每年大体保持相同的财团,财团监督机关可将其数年的帐目,合并在一起审查。财团由国家审计管理机构之派出人员、会计协会、会计师或者其他有权签发具有同等效力之意见书的个人或者公司予以审查的,则该审查之范围,也必须包括财团财产之维持状况,以及对其收益与其可能存在的用于消费之捐赠财产之使用是否符合财团章程之情况。财团监督机关可要求,将财团交由会计师或者其他有权签发具有同等效力之意见书的个人或者公司予以审查。可见,在德国,财团主要向监督机关披露财务报表等信息,监督机关再对公众负责。从某种意义上说,财团对监督机关的信息披露是直接披露,对公众是间接披露。

上述两种模式各有其优势和不足。我们认为,结合我国的国情以及公益基金会的基本定位,应当采用完全披露模式。作为一个非营利组织,公益基金会没有权利像企业一样拥有自己的企业秘密,它必须向社会公众公开其财务、活动、管理等方面的信息。需要交待的公共责任包括四个方面:财务责任,即对资金正当使用的责任;过程责任,即正当的作为和工作程序;项目责任,即对效益负责;优先权责任,即服务对象的相关性和适当性。公益基金会应当披露所有涉及公益活动的全部内容,具体包括:公益基金会章程、公益基金会设立、变更、注销登记事项、公益基金会年度检查结果、公益基金会年度工作报告(全文和摘要)、公益基金会财务会计报告、公益基金会审计报告、公益基金会劝募活动情况、公益基金会项目运作情况、公益基金会资金运作情况、公益基金会内部管理和公益基金会人员构成,等等。原则上,只要不涉及个人隐私和国家秘密,公益基金会的一切信息,包括基本信息、活动信息、财务信息、管理信息、人员信息等,应当一律公布。公益基金会的原始基金既然定性为公益,公益基金会所募集资金既然用于公益,则每一个社会成员都是公益基金会的股东,理应了解有关资金运营的一切信息。有一种观点认为,非公募基金会的主要捐赠人要求保密的,可以不在设立登记证书中载明其姓名或者组织名称。我们认为,这一观点是值得商榷的。既然主要捐赠人致力于公益事业,则有什么理由不愿披露相关信息呢?披露相关信息,也不存在涉及其隐私的问题。因为主要捐赠人一旦将财产捐给公益基金会,则该财产即具有公益的特性。在公益与隐私权之间,立法的天平无疑应当偏重于公益。即使在美国这一特别强调隐私权保护的国家,也没有这一例外规定,而是要求一律公开所有捐赠人的姓名和地址。而且,如果不公开主要捐赠人的姓名,则有可能为洗钱、转移资产、关联交易、假公济私等行为开启方便之门。

(三)合理界定公益基金会信息披露的具体内容

《基金会信息公布办法》第4条将公益基金会的信息分为强制披露的信息和自愿披露的信息。这一分类的合理性也值得探讨。根据国际社会的通行规则,公益基金会的信息本身无所谓强制和自愿之分,有强制和自愿划分的,应当是披露公益基金会信息的行为。即基金会基于法律法规、行业规则等规定按照特定的方式在特定的媒体被动披露有关信息的,为强制披露;公益基金会基于组织形象、捐赠者关系、回避诉讼风险等动机而主动在自己的官方网站、其他媒体披露有关信息的,为自愿披露。强制披露与自愿披露在披露的信息范围上不应有实质性的区别,而只是在披露的动机、披露的渠道等方面存在不同。

按照我们的设计,公益基金会强制披露(应当披露)的信息范围是相当广泛的。这是因为,在筹资捐赠市场,公益基金会与捐赠者之间在信息分布上是极不均衡的,存在严重的信息不对称。强制要求公益基金会披露尽可能多的信息,可以造就一种均等受益的环境,确保所有利益相关者,特别是潜在的捐赠者拥有获取相同信息的同等机会,减少信息分布的不均衡状态,维护筹资捐赠市场的公平和效率。但是,如果披露的信息过多、过细、过严,也有导致信息生产过剩的风险。信息生产过剩可能会带来两方面的结果:一是增加信息披露过程中的工作量,增加披露成本;二是过量的信息反而有损于用户对重要信息的把握,浪费用户的精力。当然,目前公益基金会信息披露存在的问题,不是信息量过多的问题,而是过少的问题。因此,扩大公益基金会信息披露的内容基本上是一个正确的方向。只是在具体披露的程度和细节上,需要进一步周密地论证和设计。我们初步认为,对于原始基金2000万元以上的公益基金会,可以上市公司年报要求披露的详细程度作为样本。对于其他公益基金会,可以简化年报项目的细节程度。

(四)增加公益基金会信息披露的主体

现行法律法规将公益基金会信息披露主体限于各公益基金会,这种散兵游勇的单个主体极缺乏制度化、规范化,也不具备信息资源的整合优势,迫切需要完善。对此,有两种模式:一是采取英国式,即由管理机构统一公布公益基金会的有关信息。英国慈善委员会负责注册慈善组织的信息披露。根据英国慈善法规定,慈善组织有制作会计帐目、年度报告以及年度报表的义务。慈善组织应当向慈善委员会和公众开放,必须准备随时诚实地回答委员会的质询。在公众提出疑问后,慈善组织要尽快予以答复,让公众清楚地了解它们的政策。慈善组织必须每年在其财政年度结束后的10个月内向慈善委员会提供它们的帐目。委员会将在网站上公布这些帐目的详细情况。另外,慈善组织必须填写慈善委员会发放的年度回报表,提供它们过去一年活动的详细情况,不同规模的慈善组织,其回报表的内容也有所不同,规模越大,要求提供的信息越多。对于慈善机构提交的所有文件,慈善委员会必需向公众公开。二是美国式。即由管理机构和第三方按照各自的权限和程序披露公益基金会的有关信息。根据美国法律,对公益基金会进行监管的机构主要是国税局。公益基金会如果要享受免税待遇,必须向国税局填报有关报表,提供详细的信息资料,而且这些信息资料每个公民都有权查阅。二是美国慈善信息局。这是一个全国性的独立的非营利机构,其董事由志愿者组成,其宗旨是促进捐赠信息的提供。该组织认为,有权得到需要获得捐赠的慈善组织的准确信息,并坚信只有当捐赠者掌握了慈善组织全面的信息,才有助于慈善组织绩效的提高。该组织最主要的工作是对慈善组织的非营利性进行评估。其基本程序是凡欲获得公众捐赠的慈善组织,首先要填写报表,然后由其工作人员对报表资料进行详细的审查,并检查是否符合其制定的标准,最后为每一个慈善组织写出单独的报告,并注明它是否符合相关的标准。该机构还拟定了9条标准,涉及董事会管理职能、目标、项目、信息、财政资助、资金使用、年度报告、职责和预算事项,专门评估公共筹款机构和服务机构的工作成效。该机构每一季度推出一张季报,捐献者会根据季报内容来进行捐赠,利用给非营利组织评级影响筹款的方式对其进行监督。它们可以对非营利组织所提供的信息存在疑点和那些曾经有不良记录的组织进行重点检查。中心对公益基金会的测评结果,具有极高的权威性。公众往往根据披露的信息,决定给予捐赠的公众基金会。此外,美国基金会中心、美国基金会协会、美国公益咨询服务部也向公众提供有关慈善机构及基金会的各种信息和资料,引导社会捐赠,使捐赠者更明智地选择捐赠对象。

由于我国目前民间评估机构尚在建立中,还未取得一定的规模和公信度,因此,目前宜借鉴英国模式。具体地说,应由国家民间组织管理局统一负责公益基金会的信息披露。值得注意的是,2010年初,中国青少年发展基金会、中国扶贫基金会、南都公益基金会、吴作人国际美术基金会等35家公募、非公募基金会共同发起筹建“基金会中心网”,以期推动中国公益事业实现更加透明化和高效化的发展。78日,基金会中心网正式在北京宣布启动。基金会中心网将逐步囊括全国所有公募、非公募基金会的相关信息,其中包括基本信息、年度工作报告、财务信息、项目信息以及项目执行机构等内容。信息来源主要包括三个部分:税务部门提供的信息、民政部门披露的年报信息、基金会自行披露的信息。信息披露的目标逐步包括:一级信息基础信息,二级信息财务信息,三级信息项目信息,四级信息项目信息。籍此通过基金会中心网,民间公益行业可以借此平台主动配合政府和社会的监督,公众可以全面了解公益行业的具体信息,帮助公众做出公益选择,最终实现捐款人理性出钱,基金会透明管钱,公益组织高效花钱的目的。客观地说,基金会中心网的建立,对于改变目前基金会低效率、不透明、漏洞多的局面,强化信息披露,规范内部治理,具有非常重要的意义。但是,这里仍有一个问题值得注意:基金会中心作为一个非营利性组织,是否有权搜集、披露公益基金会的信息?如果公益基金会等不配合,怎么能够保持数据的完整、准确?我们认为,为保证信息的权威性和可靠性,目前应由公益基金会的管理部门披露相关信息,这也是国际社会的通行做法。在保证上述渠道健全的情况下,可以发展第三方评估机构(类似于美国的慈善信息局),通过公益基金会自愿申请的方式,将有关信息提供给该机构,由其进行评估并予以披露相关信息。

(五)改进公益基金会信息披露的方式

目前,我国实践中公益基金会信息披露主要限于报纸这一媒体渠道,而且是有限的数家报纸。这极大地限制了公众获取信息的能力。虽然法律法规还规定了电视、网络等其他媒体渠道,但基本上是备而不用。这是因为,其他媒体渠道,费用更加高昂。我们认为,在当今信息社会,网络媒体在传播信息的优势越来越明显,越来越便捷,越来越为公众所熟悉。因此,当务之急,一定要充分利用网络这一传媒来披露公益基金会的信息。考虑到由各公益基金会分别找网站公布信息,渠道太多,不便于公众查询,而网站建设、管理本身又需要大笔的资金投入,因此可以由国家民间组织管理局负责建立一个独立的网站,建立基金会信息数据库,专门发布公益基金会的信息。这样,既便于公众查询公益基金会信息,又可发挥规模效应,降低信息披露的成本。

与此同时,应当完善公益基金会的信息报告制度。有观点认为,公益基金会不仅应当提交现有规定的年度报告,而且还应该有中期报告、季度报告,在特殊情况下还应该有临时报告。我们认为,这样一种强监管模式,要求过严,而且成本也太大。因此,原则上还要要求公益基金会报送年度报告,在特殊情况下可以要求报送临时报告。另外,在报送的报告种类上应当加强改进。年度报告不应当是一份综合性的报告,还应当包括专业性报告,如财务报告、审计报告、投资报告、经营报告、项目报告、劝募报告和绩效评估报告等。

 

                          叶良芳(浙江大学光华法学院副教授)

                          胡  炜(浙江大学光华法学院副书记)

                             赵  骏浙江大学光华法学院讲师

                             夏忠彪(宁波大学法学院副教授)

 

 
 
 
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