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社会组织参与减贫行动研究

张建伟

【摘要】改革开放以来,我国的减贫和发展成就斐然,但减贫工作依然任重道远,新的挑战要求我们更新扶贫理念、调整扶贫战略,调动社会组织参与减贫行动。从国际上看,社会组织作为公共治理主体参与减贫具有比较优势,并形成了有效运作模式和成功经验。在中国,各类社会组织通过投入资金、小额信贷、教育培训以及扶贫倡导与影响等途径积极参与减贫,并涌现出扶贫基金会、希望工程、幸福工程等高知名度的扶贫机构和扶贫项目,促进了减贫事业的发展。尽管社会组织参与减贫面临一些制约,但政治、经济、社会等外部环境不断改善,自身能力逐步提高,我们相信,通过政府、市场和社会组织的共同努力,社会组织参与减贫行动的绩效将越来越高。

【关键词】社会组织 减贫 参与  合作

一、中国减贫的成就与形势

目前,贫困人口占全球人口的六分之一。贫困不仅威胁着人类的生存和尊严,更威胁着人类社会的和平与发展,消除贫困,实现富裕,是人类梦寐以求的理想,也是人类追求正义、公平和平等的永续实践。贫困问题始终是国际社会关注的焦点问题,与贫困作斗争,是所有国家和国际社会的神圣责任。1985年世界银行将人均年消费370美元即日均1美元的标准确定为贫困线从此以后,世界各国都在为消除贫困、解决温饱而不懈努力。1990年代以来,国际社会在共同努力、消除贫困方面达成了许多重要共识,特别是2000年9月召开的联合国千年首脑会议189个国家的代表共同签署了《千年宣言》,承诺在2015年之前实现在1990年的基础上将全球贫困人口比例减半、普及小学教育、促进男女平等、降低母婴死亡率、抗击艾滋病和疟疾、促进环境可持续发展和推动全球合作伙伴关系等8项目标,即千年发展目标。联合国《2010年千年发展目标报告》指出,世界在减少贫困方面取得了巨大进展,即使是在出现了金融危机、粮食危机和燃料危机的情况下,减贫方面仍然在以较慢的速度取得进展,预计到2015年,生活在国际贫困线以下的人口约为9.2亿,仅为1990年的一半。

1、中国减贫取得巨大成就

中国是世界上人口最多的发展中国家,也是世界上贫困人口较多的国家。新中国成立后, 党和政府积极推行救济和扶贫相结合、以地方试点为主的政策,特别是改革开放以来,随着经济发展、社会进步和政府实施大规模的开发式扶贫、建立健全社会保障体系,在扶贫标准不断提高的情况下,中国农村贫困人口从1978年的2.5亿下降到2009年的3597万,占农村居民总人口的比重从30.7%下降到3.6%,全国农村贫困人口数量持续下降,农民收入稳步提高,贫困地区的生产生活条件有了较大改善,各项社会事业有了长足进步,中国政府确定的到二十世纪末解决农村贫困人口温饱问题的战略目标基本实现。世界银行在2009年3月发布的《从贫困地区到贫困人群:中国扶贫议程的演进——中国贫困和不平等问题评估》中指出,极度贫困在中国基本上已经消除。根据世界银行数据统计,中国在过去的25年中的扶贫成果占世界总额的67%,占发展中国家减贫人数的75%,没有中国的贡献,千年发展目标中极端贫困人口减半的任务将无法实现。中国成为全球首先实现千年发展目标中极端贫困人口减半的国家,为世界发展和减贫事业作出了重要贡献,也为其他国家提供了可资借鉴的经验2004年5月世界银行与中国政府在上海举行全球扶贫大会,国际组织和其他发展中国家对我国政府大规模减贫经验给予了高度评价。

2、中国的减贫任重道远

农村贫困人口呈分散化分布,城市贫困问题不容忽视,新增贫困和返贫问题日益突出,按国际标准统计的贫困人口规模依然庞大,相对贫困凸显。

(1)农村贫困人口分布格局现呈“点、片、线”并存与向“老、少、边、穷”集中的趋势。贫困人口主要集中在深山区、石山区、高原高寒区、极度干旱区、水土严重流失区等生产生活条件十分恶劣的地区,这些地区往往也是少数民族集聚区、革命老区或边境地区,截至2008年,五个省级民族自治区和云南、贵州、青海三个少数民族较多省份的贫困人口占全国贫困总人口的四成;贫困人口的分布具有明显的地理区域特点,呈现点(14.8万个贫困村)、片(特殊贫困片区)、线(沿边境贫困带)并存的特征592个国家扶贫开发工作重点县分布在带有明显地理环境特色的局部区域众多连片贫困区域跨越行政区域更多的以地理区域为集合体现在省界结合部,比如南疆地区、青藏高原东缘地区、武陵山区、乌蒙山区、滇西边境山区、秦巴山-六盘山区等集中连片困难地区,这些地区往往还是国家重要的生态功能区,承担着水源涵养、生物多样性保护、风沙治理、水土保持等多种生态功能,推进贫困人口脱贫致富与保护、改善生态环境面临两难。在具体构成上,农村少数民族和残疾人等特殊群体贫困发生率较高,“无土地无就业无社会保障”的“三无农民成为新的贫困群体。

(2)城市贫困问题不容忽视。1990年代以来,我国城市贫困问题日益严重。首先,贫困人口不断增加。世界银行估计1980年中国城市贫困人口在50-390万之间变动,平均每年为130万人,贫困发生率平均为0.5%。目前,关于城市贫困人口的规模,学术界估计大约在2000-3000万人之间2004年城镇贫困发生率估计为6%-8%。其次,贫困人口结构呈现多元化趋势,除传统的无生活来源无劳动能力和无法定赡养和抚养人的特殊救济对象外,由失业下岗人员,停产半停产企业中的半失业者和由市场因素引起的其他贫困人口组成的“新城市贫困群体”成为城市贫困人口的主体,占总数的70%90%;根据世界银行近期的一个研究报告,中国目前约5%的贫困人口出现在从农村进城务工的流动人口中。再次,贫困人口在分布上具有典型的行业和地域特征,主要集中在纺织煤炭森工轻工军工等部门,分布区域则从中西部欠发达地区为主,逐渐扩大到老工业基地和资源型城市,再扩散到以传统工业和中小企业占主导的中小城市

(3)多种致贫返贫因素交织作用扶贫开发的不确定性增加一是自然灾害据统计贫困村遭受自然灾害打击的概率是一般村的许多贫困地区通常面临着突发性气候和地质灾害的更大威胁二是市场影响受国际金融危机间接影响我国贫困地区的主导产业遭受较大打击贫困人口的非农收入减少将会导致较为严重的返贫问题三是政策因素在加快城市化工业化过程中一些地区的土地资源和生态补偿政策落实不到位可能会造成新的贫困人口四是因病致贫等因素因病致贫是长期以来致贫返贫的重要因素且这类贫困持续时间长需要在扶贫工作实践中加以高度重视

(4)以国际标准衡量,我国贫困人口还有相当大的规模。按照国家统计局的贫困线标准,中国的贫困人口规模已经很小,只占到农村人口的1.4%,即使按新调整的标准,贫困发生率也只有4.3%。但中国的贫困标准过低,实际上低估了贫困状况。中国的经济发展水平已经进入了中等发展国家的行列,但仍然是一个发展中国家,人均年度收入还不到4000美元,远远低于世界平均的9000美元。按照世界银行最新确定的每天1.25美元的贫困线和消费支出估计,中国的贫困人口在2005年还有2亿,占总人口的15%,三分之一的人口生活在“每天两美元”的贫困线以下。按照国际标准我国的贫困人口总数仅次于印度列世界第二位。

3、新阶段减贫手段的制约因素分析

30多年的减贫,从依靠手段来看,经历了以经济增长为主体的减贫、经济增长与有计划、瞄准式的开发式扶贫相结合的减贫,现阶段经济增长、开发式扶贫基础上的注重社会发展、实施社会保障制度的保护式减贫三个阶段;从减贫维度来讲,则经历了解决食物贫困、收入贫困,到目前的缓解多元贫困,尊重和保护人权,加强社会基础设施建设三个阶段。就目前形势而言,经济增长、开发式扶贫均面临新的挑战,这些问题的解决,需要调动社会组织的积极性,发挥其优势,参与减贫行动。

一是收入分配差距拉大导致经济增长的减贫效应下降。

Ravallion & Chen研究了几十个国家经济增长带来的减贫效果,发现就世界范围来看,增长本身就减贫,以一美元一天的贫困标准,贫困发生率对经济增长的弹性为一2, 即经济每增长百分之一,贫困发生率会减少百分之二。Kraay也认为,如果将贫困的变化分解为经济增长因素和收入分配因素那么经济增长因素揭示了短期贫困变化的70%和长期贫困变化的95%。从中国的实际情况来看,经济持续高速增长是贫困人口大幅下降的最重要原因。

经济增长的减贫效果在相当程度上还取决于收入分配的平等程度在相同的经济增长率下收入分配越不平等贫困人口从经济增长中受益的可能性越小减贫的速度也越慢Rallallion & Chen(2001)和Kraay(2003)的研究发现,当一国的收入分配差别较大时,经济增长对贫困人群影响较小。Ravallion (2004)用各国资料估算,平均来说, 每一个百分点的经济增长,可使收入分配差距较低的国家贫困发生率减少4.3个百分点,而对贫富差距较大的国家减贫效果较差,只能达到0.6个百分点。中国国际扶贫中心课题组的研究发现,当人均GDP 每提高1个百分点,贫困发生率下降0.385个百分点;当基尼系数每提高1个百分点,贫困发生率提高0.906个百分点。即收入分配越不公平,贫困发生率越高。相对于人均GDP,加大收入分配的公平性对于减贫更敏感。据世界银行测算,中国自改革开放以来,用于衡量收入差距的基尼系数从约0.3攀升至0.47,超过了国际公认的警戒值0.4,财富越来越集中在少数人手中。 事实上,中国产业结构的调整带来了收入结构的调整,农村收入分配不平等程度扩大,即具有降低不平等作用的农业收入下降,而具有扩大不平等作用的工资、私营活动收入所占比重增加从而导致经济增长的减贫效应下降。因此,中国未来减贫面临的最大挑战是不平等程度的不断上升导致经济增长的减贫效应下降。

二是开发式扶贫工作的难度加大。中国特色的开发式扶贫,就是以经济建设为中心,支持、鼓励贫困地区干部群众改善生产条件,开发当地资源,发展商品生产,增强自我积累和自我发展能力。一是脱贫成本增加。经过30多年的扶贫开发,剩下的贫困地区和贫困人口生产生活条件更为艰苦,脱贫难度更大。 二是减贫速度减缓。全国农村贫困人口平均每年减少的人数,上世纪80年代是1350万,90年代是530万,2002年到2005年每年是140万。三是是贫困群体呈现大进大出的态势,且返贫现象严重,一般在15 %左右,且多集中在中西部贫困面积较大的连片区域。四是政府扶贫开发也存在一些问题,如扶贫资金漏出现象严重,财政扶贫资金投入分散,难以形成合力,“开发”效果不显著,政府在扶贫资源的分配和使用上存在角色错位、缺乏公正和监督缺位等弊端。

4、新形势要求更新扶贫理念、调整扶贫战略

扶贫开发是一个瞄准穷人的扶持计划,包括瞄准的区域、瞄准的群体和瞄准的政策。从区域瞄准来说,先后经历了从大片区的、区域性的瞄准,到县级瞄准及整村式的村级瞄准三种方式。研究表明,与县级瞄准相比村级瞄准覆盖的贫困人口更少, 主要原因是村级瞄准的错误率更高, 2001 年贫困县的瞄准错误率是25%, 而贫困村的瞄准错误率为48%同时,各项财政扶贫资金瞄准出现偏离,缓贫效率与效果不佳财政扶贫资金分配逐年流出扶贫重点县,2001年-2003年间重点县获得的财政发展资金从66%依次下降到59.8%和52%,以工代赈资金从2001年的79.4%下降到2003年的75.2%少数民族发展资金从50%依次下降到34.9%和22.9%。各种扶贫资金到达贫困村的比例不理想财政发展资金用于重点村的比例最高平均为80.3%三西扶贫资金、以工代赈资金和少数民族发展资金分别为72.8%、53.0%和28.6%。到村项目的瞄准也发生严重的偏离,贫困户、中等户和富裕户在扶贫项目中的受益比分别为16%、51%33%,非贫困户排挤了贫困户。由于贫困人口呈现出“大分散、小集中”的特征,甚至是极小范围内聚集,并不主要以贫困村为单位,而是成片状、成特殊经济地理带状分布的,为了提高扶贫的瞄准率,可以探索直接的贫困家庭瞄准。至于瞄准的政策,采用参与式发展的办法,把识别贫困人口的权力交给贫困人口、基层组织和社会组织,是一种有效方法。

美国康乃尔大学的Norman Uphoff教授提出的参与发展理论认为发展对象不仅要执行发展而且还要作为受益方参与监测和评价。这一思路和理念被扶贫实践所采纳,从而形成国际通行的参与式农村扶贫开发模式。一般认为,参与式扶贫开发是指政府通过投入一定数量的资金,以贫困村为平台为贫困农户创造表达意愿的机会赋予贫困农户知情权和监督权并激发他们的参与意愿发动群众参与扶贫项目的决策、实施和监督过程从而提高贫困农户自主脱贫、自我发展能力从根本上解决贫困问题。参与式扶贫的关键词是“赋权”,即赋权于穷人和弱势群体以实现项目各利益相关群体尤其是穷人和弱势群体能够影响和控制涉及他们的发展介入、发展决策以及相应资源。参与式实现“赋权”的主要途径是围绕参与式乡村评估Participatory Rural Appraisal,简称PRA 工具所展开的一系列活动。在新近开展的社区主导型发展(Community-Driven Development,简称CDD)中,通过贫困主体、基层组织和社会组织联动参与扶贫,能使项目社区全面参与项目的各个环节,识别贫困村最贫困人口和最边缘的农户群体,提高对贫困人口的瞄准率。

党的十七大提出2020年实现全面建成小康社会的奋斗目标,基本消除绝对贫困现象。温家宝总理在今年的《政府工作报告》中指出,我国将进一步加大扶贫开发力度,坚持不懈地消除贫困落后,让农民群众早日过上富裕安康的生活。目前,我国正在研究制定下一个十年的农村扶贫开发纲要和“十二五”相关规划,为形成多元减贫主体,创新减贫制度,发挥社会组织的优势,调动社会组织的积极性,成为必须予以重点考量的因素。

二、社会组织参与减贫行动的理论基础和国际经验

在现代社会中,国家、市场和社会是三个既相互独立又密切结合的体系,国家体系的主体是各级党政机构等公共组织,市场体系的主体是各种营利性企业,社会体系的主体则是各类具有非营利性、非政府性、志愿公益性或互益性特征的组织机构。在我国,中共十六届六中全会和十七大把这类组织统称为“社会组织”,并逐渐取代其他一些相关概念。所谓社会组织,泛指在一个社会里由各个不同社会阶层的公民自发成立的、在一定程度上具有非营利性、非政府性和社会性特征的各种组织形式及其网络状态。国际上更为流行的概念是“非政府组织”(Non- Government Organization,简称NGO)泛指具有一定社会公共属性、承担一定社会公共职能、代表一定社会群体共同利益或公共利益的非政府的社会组织,不包括企业等营利性组织。由于文化传统、风俗习惯及观察角度的差异,不同的国家和地区对这类组织的称谓差异很大,如 “公民社会组织”(Civil Society)、“非政府组织”、“非营利组织”(Non-Profit Organization,简称NPO)、“民间组织”、“慈善团体”、“志愿部门”、“第三部门”(Third Sector)等,本报告将在同一含义上使用这些概念。

社会组织的发展与人类文明和社会进步紧密相关,二战以后,随着世界范围内的经济社会重建和国际经济社会格局的巨大变化,非政府组织的发展呈现良好势头,特别是1980年代以来,由非营利组织发动的“全球结社革命”方兴未艾,积极参与国际治理,致力于各种全球性问题的解决,积极参与公共管理,致力于各种社会问题的解决,对全球和各国经济社会生活具有重要意义。

1、新理理论为社会组织参与减贫行动提供了理论依据

作为1980年代以来在美等国出现的行政改革的指导理论,新公共管理理论最基本的特征是将公共管理看成是在公共产品与公共服务供给过程中、由多元主体共同组成的复杂网络的治理,是由公共部门、准公共部门及部分参与公共服务提供的私人部门共同对公共事务的处理。新公共管理理论认为,政府应该起掌舵而不是划桨的作用,政府可以通过民主程序设定社会需要的优先目标,与此同时,又利用非政府组织和私人部门的力量来提供公共服务。参与公共管理的政府、企业、社会组织、个人、社区等行动主体之间是一种平等、友善合作的“伙伴关系”。

按照其服务对象和宗旨,社会组织可以分为公益性社会组织和互益性社会组织两类。公益组织是以公共利益为唯一目的社会组织,其受益者为社会的全体成员或某些处于弱势地位或其他值得给予特别关照的特定群体。从这个角度讲,参与减贫的社会组织都属于公益性社会组织。

2、社会组织参与减贫行动的优势

研究显示,在扶贫方面,政府和社会组织各有所长,各有所短。政府扶贫的优势主要表现为强大的资源动员能力和快速推广新制度的能力,社会组织则在资源动员能力、资源使用效率、敏感性、制度创新能力等方面比政府更有优势。

“资源动员能力”事关募集扶贫资源的规模。社会组织可以动员政府无法动员的本土民间资源,从海外引进资金和人才等资源,特别是专业知识、理念、文化和组织制度等无形资源,从而发挥“后发优势”。 “资源使用效率”可以用“命中率”来衡量,即在投入扶贫的资源中真正落到穷人的头上的资源所占的比例。社会组织本身使用资源效率更高,如扶贫基金会为了解决长期存在的“瞄不准”问题,让真正贫困的人受益,在小额贷款项目中建立了自动瞄准机制建设。还能够通过直接或间接的方式促使政府提高资源使用效率。社会组织作为一种有组织、有效的公众监督形式,能够有力地促进政府改善财政资源的使用状况;社会组织可以通过自己的扶贫项目为公众评估政府扶贫资源的使用效率建立一个“参照系”,促进政府提高资源使用效率;社会组织还可以通过参加公共服务项目的公开招标,与政府部门进行直接面对面的竞争,迫使政府机构提高自已的工作效率,在整体上提高财政资源的使用效率。“敏感性”指对社会需求的反应能力。从事非营利工作的人或多或少都具有一些利他主义精神,而社会组织的领袖往往具有强烈的同情心和责任感,能够对弱势群体的需求做出积极反应,真正体现“扶贫济因”理念。社会组织扶贫所关注的弱势群体主要集中在贫困农民、贫困妇女和贫困儿童三个群体上,如小额信贷项目的主要对象就是农村妇女,保护失学儿童的基本教育权是社会组织扶贫的一个重要方向,而“星星雨”等基层社会组织则特别关注残障人这样的社会少数群体。“农家女机构”是在1995年世界妇女大会期间受到启发后而逐步发展的,紧紧围绕农村妇女赋权与发展这个主题,将国际趋势和中国社会现实相结合,充分说明了社会组织关注快速变化的需求,对社会现实保持高度敏感。“制度创新能力”是扶贫的方式、方法、模式、制度方面的创造能力。社会组织在扶贫领域是非常重要的创新力量,在思想、知识,制度的引进、试验、改造、示范、宣传、推广等各个环节上,都发挥了重要的作用,很多好的扶贫理念、扶贫技术和扶贫模式都是首先由社会组织提出的,最为典型的就是小额信贷。

总之,社会组织能够有效弥补政府失灵和市场失灵,在整合、调动扶贫资源方面的确具有灵活性和可行性;帮助组织那些最有能力解决问题、最接近问题的人群;帮助穷人表达利益诉求;帮助穷人加强他们的社会联系,促进社会合作即进行社会资本建设以增强社会发展。

3、社会组织参与减贫行动的国际经验

发达国际反贫困社会政策出现了新变化和新特点,体现为:反贫困重点从反绝对贫困到反相对贫困,反贫困主体从政府为主到主体多元,政策目标从克服贫困到反对排斥,反贫困内容从反物质贫困到反文化贫困,反贫困方式从生活救助到资产建设,反贫困方法从传统方法到专业方法。这些新变化、新特点既与社会组织参与减贫有关,也为社会组织深度参与减贫扩展了空间。

一方面,社会组织成为反贫困的一个重要主体。在减少贫困这项公共服务当中,政府并非唯一的行动者,贫困人口、市场组织、民间组织等都是反贫困中不可或缺的行动主体。非政府组织自19世纪中期出现以来,在很长的时期内,其主要活动领域都与贫困问题有关,如国际红十字会、行动援助、乐施会、关怀国际、世界宣明会、救助儿童会和无国界医生组织等著名的NGO组织都是国际社会反贫困领域的重要生力军,其主要的反贫困活动包括三个方面,一是在以发展中国家为中心的贫困地区开展系列扶贫开发项目,二是向处在贫困状态的发展中国家提供各种直接援助,三是支持发展中国家当地的NGO能力建设。

在侧重于实施社会保障制度反贫困的德国,通过立法规定,社会救助要坚持政府与民间合作的原则,联邦救济法不得侵犯教会、宗教团体、民间组织的地位与活动,社会救助实施机构在与各团体机构合作时,应考虑到其独立性,互相取长补短,并支持民间团体。

孟加拉国的民间发展组织在减贫与促进国家发展领域均起到了典范作用。孟加拉的文化中充满了帮助其他更不幸、更贫穷的人的思想,如孟加拉的教育机构几乎都接受过慈善人士的捐助,很多清真寺、寺庙、教堂等宗教场所也是通过公开募捐筹集资金修建的。估计孟加拉国有两万多个民间发展组织,种类繁多,有的从事志愿活动,比如图书馆、免费诊所、运动、俱乐部、教育机构等等,其中,从事发展与减贫活动的民间发展组织有两千个左右。孟加拉1971年建国后,民间发展组织获得发展。法佐·哈桑·阿比德先生、穆罕默德·尤努斯教授、乔德瑞(Zafrullah Chowdhury)博士等领导人在组织开展救助与安置难民的过程中,倾听民间疾苦,了解社会需求,创造出适用于穷人及弱势群体的现实生活的援助项目,并不断发展壮大。目前,比较有影响的民间发展组织有孟加拉乡村促进委员会(BRAC)、孟加拉乡村银行、人民健康中心、社会发展联合会等,实施的主要项目包括小额贷款、儿童教育、基础医疗、针对穷人的培训与能力建设、职业发展与研究等。以BRAC为例,年预算大约为6亿美元,其中75%的资金来自孟加拉国,举办的小额贷款项目有800万妇女客户,非正式基础教育学校中有120万儿童就读,健康项目惠及数百万民众,在全国有22个培训与资源中心,已经走向国际,项目遍及阿富汗、巴基斯坦、斯里兰卡、坦桑尼亚、塞拉利昂、乌干达、南苏丹、利比亚等多个国家。孟加拉民间发展组织成功运作的一个宝贵经验就是与政府结成了伙伴关系,相互学习,其善行善举得到政府的认可,获得了发展空间,对孟加拉国社会经济的发展极为重要。

    另一方面,借助社会组织开展专业化的减贫行动。国际经验表明,反贫困项目应最终提高贫困人口自己的能力和素质,使其在失去外力援助的情况下也能独立发展,在培养贫困人口素质的过程中,针对性的、专业化的工作方法和组织必不可少。社会组织开展专业化的减贫行动在不同国家和不同领域均有建树。

如强调自由主义和个人主义的美国,除对少数弱势群体如老人、儿童、残疾人进行特殊补助外,对于其他贫困者多采取扩大就业的反贫困政策,鼓励贫困人群积极就业以改善贫困状况,社会工作者通过专业的方法和组织对贫困者进行就业辅导和职业训练,提供大量的就业信息,帮助贫困者摆脱贫困文化,促进其脱离贫困。

又如社会组织开办公益性小额信贷业务。微型金融(Microfinance)是指对微型企业和低收入群体所提供的金融服务,包括小额的贷款、存款、汇款和保险等方面的金融服务扶贫性小额信贷机构在发展中国家的发展,一般是先从捐赠机构资助的项目起步,转变成非政府的小额信贷机构,在条件成熟时,再转变为微型金融公司,最后转变为以扶贫和社会发展为目标的微型金融银行。从地域上,从一二个试点开始,扩展到一个省或州,最后在全国经营,甚至发展到海外。

三、社会组织参与中国减贫行动的概况

在中国大陆,扶贫是社会组织最活跃的领域,与其他领域相比,参与扶贫的社会组织数量最多、类型最丰富、贡献和影响也最大。清华大学NGO研究中心的研究成果显示,我国有近21%NGO的活动涉及农村扶贫开发领域。凡是较有影响的社会组织几乎都参与了扶贫活动,而且它们最有影响的活动几乎都与扶贫有关。2001年发布的《中国的农村扶贫开发》白皮书指出,各社会组织、民间团体(包括一些国际非政府组织积极参与扶贫活动,是国家“八七扶贫攻坚计划”成功实施的重要措施之一。 

参与中国扶贫行动的社会组织,大致可分为海外和国内两大类。在华以扶贫为核心业务的国际非政府组织约有20余家,主要有福特基金会、伊斯兰救援、嘉道理基金会、美慈、米索尔、香港乐施会、国际计划、救助儿童会、国际行动援助、沛丰中国、救世军、苗圃行动和世界宣明会等,成功地开展了一些扶贫开发项目,并取得了很好的成效。国内官办或有官方背景的NGO和国内草根NGO则从1980年代中期开始从事扶贫活动,根据有关机构的估计,目前全国从事扶贫的NGO有近百家,比较有影响的有20余家,可分为以下类型:一是专业性扶贫NGO,由全国性和地方性扶贫基金会、扶贫开发协会和部分草根型NGO组成,总数超过50家,直接服务于中国农村中的贫困群体,最大的机构是中国扶贫基金会和中国扶贫开发协会。二是中介性扶贫NGO,数量较少,主要为国际国内社会组织(机构或企业)参与中国扶贫事业提供中介服务,比较著名的机构有中国国际民间组织促进会、中国光彩事业促进会、中国青年志愿者扶贫接力计划等。三是兼业性扶贫NGO,数量较多,不少于20家,在教育、卫生、人口、环境保护、妇女、儿童、少数民族、城市失业人群等广阔领域中活动,工作的重点是贫困群体和弱势群体,比较著名的有中国青少年发展基金会、中国妇女发展基金会、中国儿童少年基金会、爱德基金会、中华职业教育社、中国人口福利基金会、中华残疾人联合会等。从事扶贫的草根组织机构也很多,但无法进行准确的统计。NGO主要扶贫活动涉及以下几个方面,如生存扶贫,技术扶贫,教育扶贫,幸福工程,人口扶贫,合作扶贫,文化扶贫,实物扶贫和环保扶贫等。知名的公益扶贫项目有“希望工程”、“救灾扶贫”、“幸福工程”、“母婴平安1 2 0行动”、“贫困农户自立工程”、“春蕾计划”、”小额信贷扶贫项目”、“劳务输出扶贫项目”等。

中国社会组织参与扶贫的过程可以划分为三个基本阶段,即以动员资源为目标的发轫阶段、以提升项目管理和机构管理水平为目标的改革阶段和成熟理念指引下独立自治发展的阶段。目前正处于第二阶段。从1980年代到1990年代中期,国内的社会组织主要把目光集中在资源动员上,属于发轫阶段;1990年代下半期以后,国际的多边、双边组织和NGO逐步加入中国的扶贫事业,对中国的NGO施加着无形的示范影响,国内市场变革的深化和社会结构的转型,一些小型但发生机制贴近市场化的NGO开始出现,主要与国际志愿市场相衔接,为了生存,更多地引入企业管理精神,中国的NGO主体开始多元化,数量越来越多,竞争日益激烈,NGO开始将目光转向项目的设计、操作与管理,由领袖直接管理的局面出现向专门职业管理阶层过渡的倾向,社会组织扶贫进入提升项目管理和机构管理水平为目标的改革阶段。

1、社会组织参与减贫行动的主要途径

社会组织具有动员社会资源、提供公益服务社会协调与治理政策倡导与影响四种功能,这些功能在减贫领域都得到了很好的体现。在“八七扶贫攻坚计划”的推动下,1990年代中期以来,国内国外各种类型的NGO进入扶贫领域,通过投入资金和物资、影响舆论、传播知识和进行制度创新,在资源动员、模式创新、扶贫到户、提高效率等方面创造了很多好的典型,对政府的扶贫工作起到积极的补充甚至示范作用。

投入资金。扶贫投入是影响中国扶贫成就的首要因素。据不完全统计,在“八七扶贫攻坚计划”期间,国际国内的NGO和其它社会力量动员的扶贫资源超过500亿元人民币,按投入评价法,参与中国扶贫的NGO和准NGO扶贫的贡献在八七计划期间为20-35%,平均贡献为28%, 为八七扶贫攻坚的胜利立下了汗马功劳。一些海外社会组织投资的项目区域往往仅涵盖数个乡镇或村,与政府的扶贫支持比较而言,资金更为集中,在某些项目点上的投入甚至更多,对于受益乡村来说,来自社会组织的投入无疑是巨大的。

小额信贷。农业银行、农村信用合作社、村镇银行和商业性小额贷款公司仅仅解决了农村中小企业和农业大户贷款难的问题,而要解决农村一般农户和贫困农户贷款难的问题,只有发展公益性社会性的小额信贷机构中国在1990年代初就由国际机构和民间组织引进了很多小额信贷项目,并在早期取得了可喜的业绩,许多项目的还贷率接近100%小额信贷发展的高潮是从1990年代的中期到2000年左右,大多数小额信贷机构注册的时间是在1990年代末和20002003 年。最保守的估计,现在中国有55 家以上专门从事小额信贷业务的非政府小额信贷机构,服务的客户人数在84000人以上,贷款余额超过二亿六千万元人民币。客户和余额最多的是扶贫基金会下辖的小额信贷机构,其次是由联合国开发计划署(UNDP)项目转成的小额信贷机构,再次是社科院扶贫社下辖的小额信贷机构。在十几年的试点中,小额信贷机构和项目为中国非政府组织的发展,为扶贫和金融改革作出了贡献,并通过实行接近市场化的利息率,把市场化的思路和机制引入到中国扶贫的实践中。

教育培训。在市场经济条件下,就业是人们谋生的基本手段,也是改善生活状况、参与社会生活和实现人生价值的主要途径,实现就业必须以掌握一定的职业技能为前提,教育培训发挥着不可或缺的作用。各社会组织积极从事教育和培训事业,努力提高贫困人口的人力资本水平,增强其自我发展能力。青基会正是为实现“助农民的后代人人有书读”而发起“希望工程”。随着工业化、城市化进程的加快和促进农民工融入城市的制度不断建立健全,农村劳动力只要有过硬的就业技能和良好的思想素质,就一定能够稳定就业并融入城市。通过培训转移就业,走异地就业的路子,从战略上不断减少贫困地区的人口和就业压力,从根本上解决贫困人口的出路,是一项标本兼治的战略性措施。如中华职教社的“温暖工程”,富平学校为贫困地区的女性农民工提供职业培训、就业支持和权益保护,农家女学校为贫困地区农村妇女和大龄辍学女童或女青年提供短期就业前的实用技能培训和综合素质培训,美慈中国针对来自贫困家庭的青少年开展“青少年知识技能能力建设项目”,主要包括两个部分,一是人生规划、金融理财知识、职业与商(创)业技能培训部分,二是就业辅导/实习及商(创)业计划的发展和支持。其中很有特色的就是面向流动青少年和社区成员开展的金融教育培训项目。

扶贫倡导与影响。中国扶贫基金会通过搭建爱心平台,联合同道,发育草根组织,开发志愿资源,陆续推出“中国NGO扶贫国际会议”、“扶贫中国行大型公益活动”、“中国消除贫困奖评选项目”、“10.17国际消除贫困日系列公益活动”、“促进公民社会发育系列项目”等倡导型项目,以动员更多的先富人群和非营利组织加入基金会的行动,培育共同理念。由中国社会组织促进会和招商局慈善基金会共同发起主办“招商局扶贫创新奖”评选活动,力图通过民间视角,对近年来中国扶贫减贫的优秀案例进行总结和提升。

由于社会组织机制灵活、工作方式细致,能够瞄准穷人,有效地传递资源,简化中间环节,赋予村民更多的自主权,在中国减贫与发展事业中发挥了重要作用,具体体现为:进行制度创新、建立新的扶贫模式,如参与发展、小额信贷等;引进国际社会组织先进的项目管理经验;通过与国际社会组织合作,培养了一批从事国际合作的扶贫专业机构和人才;促进国内社会组织的规范化管理;促进东西方文化的交融等。

2、社会组织参与减贫行动中存在的主要问题

从宏观上看,我国社会组织发展中存在的主要问题集中体现为:社会资源不足,公益产权基础薄弱;双重管理体制限制,法律政策环境不利;专业能力缺乏,多元力量难以整合;社会监督乏力,市场机制挤压公益。这些问题,参与减贫的公益性社会组织也普遍存在。从微观上看,社会组织在参与减贫行动中还存在一些具体的障碍,本报告以小额信贷为例进行说明。

“社会资源不足,公益产权基础薄弱”主要表现为:社会组织获取慈善捐款、政府公共资金以及动员志愿服务资源的能力和规模均有限,且集中在少数社会组织,很多社会组织只能依靠市场运作资金和聘用人员。

“双重管理体制限制,法律政策环境不利”主要表现为:业务管理部门和登记管理部门共同管理,导致社会组织获得正式合法身份的“门槛”很高。此外,社会组织还面临分级管理、非竞争性和限制分支等管理原则。

“专业能力缺乏,多元力量难以整合”主要表现为:社会组织在资源动员、组织管理、协调互动、危机应对和专业服务能力等方面均不足,而且社会组织相互之间、以及与各种市场力量、各级政府、媒体之间也缺乏必要的交流、互动和力量整合,没有形成第三部门良性循环的社会公益文化。

“社会监督乏力,市场机制挤压公益”主要表现为:双重管理体制“重登记轻管理”,缺乏有效监督,社会监督长期被忽视,加上资源动员能力有限,导致一些社会组织走上营利之路,公益腐败案件频发、公众捐款热情受挫和社会组织公信力降低。

作为社会组织参与减贫行动的一项主要制度创新,小额信贷在我国受到金融管制和机构设置方面的双重约束。如公益性小额贷款项目的具体做法和经验不完全符合以城市为基础的现代金融管理规定和政策体系,不能得到监管部门发放的业务执照或许可,严重阻滞了小额信贷扶贫项目的推广与复制;作为非政府的小额信贷机构,经常受到地方政府工商、税务等监管部门的质疑,无法享受国家针对支农贷款的贷款贴息和税收减免等扶持政策;资金来源严重受阻,大部分的项目依靠外部捐助,当捐助者转移到新的项目时,原有项目的资金就“断炊”了,小额信贷机构本身不能通过吸收储蓄来扩大业务和服务范围,按照现行的银行管理条例,基金会不能从银行申请贷款,在申请商业银行批发贷款方面也遇到了难以逾越的障碍。

四、参与中国减贫行动的主要社会组织及其项目简介

1、中国扶贫基金会

中国扶贫基金会是以扶贫济困为宗旨的公益机构,是我国扶贫公益领域最大的公益组织,被誉为我国“社会扶贫的火炬手”。中国扶贫基金会的前身是1989年3月成立的中国贫困地区发展基金会,1990年3月经中国人民银行同意改用现名。从10万元启动资金迈出播善扶贫第一步,经过20多年的探索和发展,目前已经发展成为拥有5亿多元总资产,近年来年均筹资额超过3亿元、受益人口50多万的全国性大型公益组织,并在2007年被民政部评为5A级基金会。截至2009年底,中国扶贫基金会累计筹措并投入扶贫资金和物资30.05亿元,累计实施扶贫项目200余项,受益贫困人口超过917万。逐渐形成了以小额信贷项目、母婴平安120项目、新长城特困大学生自强项目、紧急救援项目、孤儿救助项目为代表的援助型项目和以扶贫中国行、中国消除贫困奖评选表彰、非政府组织与政府合作实施村级扶贫规划项目为代表的倡导型项目等两大类10余个项目,其中小额信贷项目、母婴平安120项目、新长城特困大学生自强项目、中国消除贫困奖评选表彰活动等已成为国内知名公益品牌,紧急救援项目在2008年被中华慈善大会评为“最具影响力慈善项目”。目前,扶贫基金会逐步向国际化筹资型基金会转型。一方面,把目光投向国外,开展国际筹资和国际援助,以对周边及非洲国家的援助为基点实施国际化战略,另一方面,推行公众筹资,着力搭建融通讯、互联网、金融和传统技术等为一体的现代化公益管理服务平台,不断创新募捐方式,扩大筹资规模,提升对公众捐赠者的服务水平,并培育草根NGO,惠及更多弱势群体。

2、四川农村发展组织

四川农村发展组织(Development Organization of Rural Sichuan,简称DORS) ,199610月由英国人罗斯在英国注册成立的慈善机构,扶贫工作地点主要在四川省定贫困县汉源县,近年也开始在凉山彝族自治州的甘洛县进行扶贫工作。四川农村发展组织的宗旨是实施以村为单位的小规模综合项目,目标定位于最需要帮助的群体,促进四川农村社区的长期可持续发展。尤其关注村里的弱势群体,如妇女、儿童、少数民族和残疾人等。四川农村发展组织主要由委托人和工作人员两部分组成。委托人主要负责联系国外的组织机构和国际事务的处理,属于义务工作性质。项目实施工作全部通过汉源的工作人员实施,人数通常在24个之间,目前工作人员大多是汉源本地人。组织的经费主要靠的是国外慈善机构和个人的资助,前者占绝大部分。主要途径是写信、发邮件以及通过网络、报纸等媒体的宣传。

3、“希望工程”

希望工程”是我国社会参与最广泛、最富影响的民间公益事业。教育公平是社会公平的起点。但是,1980——1988年全国未入学的适龄儿童有3700万人,仅1989年当年因家庭贫困而失学的儿童就有109万人。贫困地区的各界人士一致认为,家庭贫困是当地儿童失学的主要原因,因家庭贫困而失学的儿童急需得到社会的帮助以继续学业。中国青少年发展基金会(简称“中国青基会”)以“通过资助服务、利益表达和社会倡导,帮助青少年提高能力,改善青少年成长环境”为使命,于1989年10月推出公益项目——希望工程,通过募集民间捐款,创建救助贫困地区失学少年基金,资助农村家庭经济困难少年儿童重返校园,资助乡村小学改造危旧校舍,援建希望小学,实现“助农民的后代人人有书读”。2006年7月启动希望医院——乡镇卫生院救助行动,以“为农民的健康服务”为宗旨,动员社会力量,协助政府发展农村贫困地区公共卫生事业,缓解农民“看病难、看病贵”问题。2007年5月20日,希望工程全面升级,由“救助”模式拓展为“救助——发展”模式,在学生资助方面,根据受助对象的需求,在动员社会力量继续为家庭经济困难学生提供助学金,让莘莘学子圆上学梦的同时,更加关注贫困学生的自我发展能力的提高,通过物质、精神多方面的持续扶持,帮助受助学生学会自助助人,在原有助学金等经济资助项目的基础上,面向所有受助学生设计开发了勤工俭学、社会实践等能力资助项目,增加优秀大学毕业生到希望小学担任希望教师的志愿服务项目,为大学生及社会爱心人士参与公益活动提供了新的平台;同时,更加关注希望小学自身素质的全面提高,增加了一系列内容,如图书室、快乐体育园地、音乐教室、电影放映设备和教师培训等。

20年多来,在海内外社会人士的支持下,在各级共青团组织和希望工程实施机构的通力合作下,希望工程成就斐然:首先,走出了一条社会化动员的创新之路,累计募集捐款60.3亿元人民币,是社会捐款最多的公益项目。希望小学建设规则要求,用社会捐款建设每一所希望小学,政府必须匹配建设资金,由此,希望工程从制度设计入手,有效地促进了政府对教育的投入。其次,以助学金、奖学金等方式,资助农村家庭经济困难学生(包括小学、中学、大学生)逾349万名,资助的学生遍及所有国家重点扶持县。由中国科技促进发展研究中心承担的“希望工程效益评估报告”显示,希望工程实施地区的儿童失学比率由1985年的3.6%下降到1998年的1%以下,解决了农村贫困地区约1/3失学儿童的就学问题,已经小学毕业的受助生中75.8%上了中学,希望工程还对受助生的学习产生了明显的积极影响。另外,从1990年在安徽金寨启动建设希望小学,至今已建设希望小学16355所,直接受益的少年儿童达上千万人,其中80%的希望小学集中在我国西部、中部和东北三省。建设希望工程图书室约14636个,配备希望工程快乐体育园地2862套,配备希望工程快乐音乐教室136个,配备希望工程快乐电影放映设备223套,培训农村小学教师60000余名。

 4、“幸福工程”

“幸福工程”是中国人口福利基金会发起的救助贫困母亲的大型公益事业。母亲是家庭的核心,农村地区的母亲不仅是农业生产的主要劳动力,还承担着操持家务、料理生活的重任,在1994年国家开始实施“八七”扶贫攻坚计划时,8000多万需要救助的贫困人口中就有1500万左右的贫困母亲。1995年,在彭云、王光美等同志的倡导发动下,中国人口福利基金会、中国计划生育协会、中国人口报社联合发起了“幸福工程——救助贫困母亲行动”。15年来,在各级党委政府的领导下,在社会各界爱心人士的支持下,幸福工程累计筹集善款 6.6亿元,项目点遍布全国29个省(区、市)和新疆生产建设兵团,救助贫困母亲 22万多人,惠及人口100多万。幸福工程以贫困母亲为救助对象,抓住扶贫的关键,救助最需要救助的人,依托人口计生群众工作网络,坚持与扶贫开发和产业结构调整相结合,采取“小额资助,直接到人,滚动运作,劳动脱贫”的救助模式,变 “输血式”救助为“造血式”帮扶,注重治穷、 治愚、治病相结合,形成了幸福微笑”、“幸福家园”、“幸福书屋”和“幸福围巾”等品牌系列公益慈善项目,不仅帮助贫困母亲及其家庭摆脱了贫困,提高经济社会地位,增强生活信心,以此为开端构建的人口计生利益导向政策体系还促进了社会婚育观念和行为的转变,有力地推动了人口计划生育工作。幸福工程被评为“中华慈善奖——最具影响力慈善项目”,《中国性别平等与妇女发展状况》白皮书高度评价了“幸福工程”在帮助贫困母亲参与经济社会发展、提高健康和文化水平中的重要作用,党中央、国务院《关于加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》明确指出,要大力推动“幸福工程”等社会公益活动。据测算,我国生活在贫困线以下的人口当中有近1000万人是贫困母亲, 由旱涝、冰冻、风沙和地震等灾害致贫、返贫的现象还比较严重,城市贫困现象凸显,救助贫困母亲的形势依然严峻,鉴于此,幸福工程组织工作委员会决定立足农村,兼顾城市,以救助贫困母亲为重点,以治贫治愚治病为载体,促进统筹解决人口问题,建设文明幸福家庭。

5、中国扶贫基金会小额信贷扶贫

1996年,中国扶贫基金会(CFPA)开始实施扶贫小额信贷,当时《基金会管理办法》不允许基金会成立分支机构, CFPA只能与地方政府合作,为一些贫困县的扶贫办提供资金、技术和管理,支持成立专门机构实施小额信贷项目。但政府色彩和双重领导等问题致使项目贷款质量不高,实施效果不好。2004年《基金会管理条例》允许基金会在各地成立分支机构,扶贫基金会自2005年起在项目县成立直属分支机构,直接实施小额信贷项目。改制后的小额信贷项目产权变得清晰了,职责变得分明了,管理变得更有效了,项目县的规模由2005年初的4个县增加到2009年底的26个县。2008年11月,全资成立中和农信项目管理有限公司,专门负责小额信贷扶贫项目的实施和管理工作,为一般农户和贫困农户小额信贷从摸索走向专业化和可持续发展。经过多年的努力,CFPA的小额信贷扶贫项目已成为中国非银行金融机构中规模最大的信贷扶贫项目,累计向26个贫困县的19.5万多农户发放小额贷款7.7亿元,共有70多万贫困人口直接从中受益,其中2009年全年共向41376户贫困农户发放小额贷款2.76亿多元,平均单笔贷款额度6679元,形成了一套适合中国农村特点,可以快速推广和复制的新型农村信贷服务模式。一是贷款支持对象自动瞄准贫困农户。贷款对象全部是贫困农户,无需任何抵押或公职人员担保,坚持单笔贷款额度为500元~10000元,期限6~12个月,利率不优惠,最高年利率12%,实行五户联保,现场集中发放和整贷零还等规则,有效地排除了非贫困农户从中借款的问题,形成自动瞄准机制。二是实行贷款升降级制度,贷款回收率高。累计注销坏账约80万元,还款率高达99.9%以上。三是县级机构财务自我平衡。县设的分支机构人员较少,新开设的县级操作机构一般在运行两年后就可以实现自我财务平衡,收入覆盖支出。四是扶持效果显著。不仅为农户提供贷款,支持发展种植业和养殖业等,还免费为农户提供法律、生产技术和经营管理培训等多方位的支持服务,基本上可以确保农户增收,并按时还款。据初步统计,农户平均每贷款1000元,还本付息后还可以净赚600元人民币以上的现金。

6、中华职教社教育扶贫项目“温暖工程”

中华职教社是中国近现代史第一个全国性的职业教育团体,1917年由黄炎培等知名人士在上海创立,以倡导、研究和推行职业教育,改革传统教育为己任,主张职业教育的目的是“谋个性之发展;为个人谋生之准备;为个人服务社会之准备;为国家及世界增进生产力之准备”,以“使无业者有业,使有业者乐业”为宗旨,以推进职业教育为目标,提倡“手脑并用、双手万能”,开展多种多样的职业教育实践。建国后,中华职教社为发展职业教育事业发挥着积极作用,成为社会主义教育事业的重要组成部分。1995年,中华职教社响应江泽民同志关于非政府组织协助政府解决城乡剩余劳动力安置就业问题的号召,启动实施温暖工程,其宗旨是:通过职业教育和培训,职业指导和介绍,为社会上迫切需要就业和优化就业条件的弱势群体提供服务,协助政府解决城乡富余劳动力就业问题和使劳动力资源得到合理配置。据不完全统计,已在全国建立温暖工程基地104个,累计培训下岗失业人员和农民工50多万人次,帮助10多万人就业,并为大量贫困学生接受职业教育提供了减免学费的资助,资助贫困学生累计16000多人,减免贫困学生学费8000多万元人民币。主要培训项目包括:促进贫困地区农村剩余劳动力转移就业的“百县百万农民培训计划”、农民实用技术培训、城镇下岗失业人员再就业培训资助贫困青少年接受职业教育,为智障青年、在押人员等特殊群体提供技能培训。

五、社会组织参与减贫行动的有利条件

1、党和政府高度重视社会组织的建设与发展,重视调动社会组织参与减贫与发展。

党和政府高度重视社会组织在构建社会主义和谐社会中的重要意义。十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出,“健全社会组织,增强服务社会功能。坚持培育发展和管理监督并重,完善培育扶持和依法管理社会组织的政策,发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用”,还提出要推进政事分开,支持社会组织参与社会管理和公共服务。十七大报告把社会组织摆到了更加突出的位置,不仅强调社会组织在社会建设、文化建设和经济发展中的积极作用,还特别强调要发挥社会组织在基层民主政治建设中的积极作用,提出要重视社会组织的建设和管理,加强政府在公共服务领域与社会组织的合作。温家宝总理在2005年的政府工作报告中提出,要“坚决把政府不该管的事交给企业、市场和社会组织充分发挥社会团体、行业协会、商会和中介机构的作用”。

社会组织法律制度框架不断完善。各级政府积极探索和推进分类管理、统一监管、政府采购服务等制度化的政策措施,出台了基金会专项法规和关于捐赠及非营利组织减免税的相关规定,地方政府在社会组织管理方面的创新也推动了法律政策环境的改善。

各级政府积极进行制度创新和探索,大力推进与社会组织的合作,加大对社会组织的培育发展和支持力度,全方位地促进社会组织的发展。

重视调动社会组织参与扶贫开发是党和政府一贯的指导思想。《国家八七扶贫攻坚计划(1994—2000年)》提出:充分发挥中国扶贫基金会和其他各类民间扶贫团体的作用。中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》提出:要积极创造条件,引导非政府组织参与和执行政府扶贫开发项目。企业可以通过捐赠资金,与非政府组织合作,共同参与扶贫开发。捐赠资金可以按照国家有关规定在税前列支,计入成本。逐步规范非政府组织开展的扶贫开发活动。欢迎海外、境外的华人、华侨及各种社团组织,通过不同形式,支持贫困地区的开发建设。通过多种渠道、不同方式争取国际非政府组织对我国扶贫开发的帮助和支持。2004年世界扶贫大会上,中国政府宣布:在未来的扶贫开发工作中,民间组织将会被视为与政府等量齐观的力量参与其中,“政府主导、社会力量参与”的扶贫开发模式将向“政府、市场、民间组织三足鼎立”的模式转变。2006年国务院扶贫办在《<中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)>中期评估政策报告》中提出,要动员社会各界积极参与扶贫开发,鼓励和支持中介组织、民间组织参与扶贫项目的实施。

积极探索政府与社会组织合作扶贫的新路子。 2006年以来,国务院扶贫办和江西省扶贫办提供财政扶贫资金,在亚洲开发银行和新加坡金鹰国际集团的支持下,委托中国扶贫基金会组织招标,选择了国际小母牛项目组织、江西省山江湖可持续发展促进会、江西省青少年发展基金会、宁夏扶贫与环境改造中心、中国国际民间组织合作促进会、陕西省妇女理论婚姻家庭研究会、昆明思瑞德自然资源可持续发展研究院、北京梁簌溟乡村发展中心和宁都县社区扶贫研究会等非政府组织,为重点贫困村实施参与式村级扶贫规划工作和参与政府扶贫项目。这是中国政府与非政府组织在扶贫领域的首次合作,是一次成功合作的典范。

为了探求社区发展可持续性机制, 2006国务院扶贫办外资项目管理中心同世界银行合作,将国际上成功的社区主导型发展(Community-Driven Development,简称CDD)方式引入中国扶贫实践,开展试点工作,探索以社区为主导的扶贫开发方法,进一步完善扶贫开发机制,提高扶贫开发效率。同时,还与国际计划、国际行动援助、世界宣明会等国际非政府组织签订协议,由其承担对县乡项目执行机构、社区协助员和项目村社区项目管理组织的能力建设和项目的指导、监测评价,形成政府推动并引航、基层社区响应并驱动、社会组织辅助的治理结构和运行模式,探索政府与非政府组织合作的有效模式。

汶川地震后,政府与社会组织合作扶贫的模式延伸到地震灾区偏远贫困农村社区重建当中,参与重建的社会组织在社区基础设施恢复、农业生计恢复、生产技能培训等方面发挥了重要作用,并与地方扶贫办进行了初步合作。中国国际扶贫中心及国务院扶贫办外资项目管理中心与乐施会签订了《汶川地震灾后重建合作框架协议》。

政府与社会组织在扶贫领域建立战略合作伙伴关系,有助于整合稀缺的扶贫资源,有助于利用双方的优势,加速扶贫经验与知识的扩散,有助于提高扶贫效率,有助于政府职能的转变和政府改革的深入,也有助于社会组织能力的提升和发展。

2、经济持续快速健康发展,社会公益意识不断提高,社会组织可供动员的外部资源不断增加。

美国是世界上慈善捐赠最兴盛和按人口比例志愿者最多的国家,据《时代》杂志报道,慈善机构掌握着占GDP近10%的财富。从美国的经验来看,每年每个美国人要将收入的1.8%进行捐赠,每个美国家庭贡献志愿劳动所创造的价值占家庭总收入的2.36%。个人捐赠高达70%,远超过所有企业的捐赠。随着中国经济持续快速健康发展,社会公益意识不断提高,社会组织可供动员的外部资源不断增加。

一方面,改革开放30多年来,我国经济持续快速健康发展,年均增速近10%,经济总量不断提升,已成为世界第二大经济体,同时,城乡居民收入逐步加快增长,城乡居民人民币储蓄存款余额逐步增加;另一方面,慈善事业在中国社会正逐渐被公众认可和接受,绝大多数公众知晓慈善事业并认可慈善事业在中国存在的这一客观事实,特别是汶川地震激发了公众的慈善意识,掀起了企业、公民的自发捐赠热潮和志愿者“井喷”现象,北京奥运会、国庆60周年庆典活动、上海世博会和广州亚运会等大型活动激发了全社会的志愿精神,极大地提高了公益事业的公众参与度。这些外部条件都有利于社会组织获得更多的捐赠和志愿服务。

3、社会组织快速发展、能力提升,为参与社会管理和提供公共服务创造了条件。

社会组织获得长足发展。改革开放以来,随着我国经济转轨、社会转型和政府职能转变,国家逐渐退出对社会生活的全面控制形成了由国家、市场和社会三个领域并存、成长、互动的新格局,作为“全球结社革命的一部分”,我国社会组织稳步发展,无论是在数量规模上还是在种类结构上都发生了前所未有的变化年均增速为10%15,截至2009年底,全国共有各类登记注册的社会组织约42.5万个。此外,在各级民政部门备案的城乡社区社会组织有20万个还有许多未登记和备案的基层社会组织如基层计生协会老年人协会等超过100万个据学者的调研估计,目前全国各类社会组织的总数大约在300万家左右,其中包括大量未经登记注册而开展活动的各类社会组织,以年均增长30%以上的速度递增。总体来看,社会组织已经遍布全国城乡,涉及社会生活方方面面,初步形成了与经济社会发展水平相适应、门类齐全、覆盖广泛的体系,成为促进社会发展、维护社会稳定的重要力量。

社会组织加强能力建设,参与社会管理、提供公共服务的能力不断提高。公益性社会组织是推动公益事业发展的重要组织载体,在救助贫困群众、调节贫富差距、缓和社会矛盾、促进社会稳定和构建社会和谐等方面发挥着越来越重要的作用,同时,也是建设服务型政府、实现基本公共服务均等化、建立基本公共服务多元参与机制的重要组成部分。这些功能的发挥,都有赖于能力建设的加强,一些知名社会组织做出了表率。中国扶贫基金会在机构治理、项目管理方面积累了比较丰富的经验。在机构治理方面,深化机构改革,走慈善经营之路。主动取消国家行政事业编制,推行合约化的人力资源管理,率先实行全员招聘和干部竞争上岗,建立健全机构制度管理体系,推行全面预算管理制度,走志愿办公益事业和专业化经营慈善的道路。在项目管理方面,实施精细化管理,打造品牌项目。在项目选择上,从实际出发,量力而行,有重点地选择少数社会影响大、效果好的项目,努力创建基金会的品牌项目,实行品牌项目策略,用精细的项目管理锻造核心竞争力,并与国际接轨,提升公信力,以项目的高质量和优化的品牌效应,促进筹资规模的不断扩大。中国青少年发展基金会则努力培育、拓展和发挥核心竞争力,加强能力建设,具体的措施包括:培育公益品牌;创新动员方式,以需求为导向开展公益服务,提高社会化动员程度;构建网络渠道,形成资源共享、能力互补、合作共赢的合作伙伴关系;严格规范管理;培养专业人才。

六、推进社会组织参与减贫行动的措施

在现代社会中,“市场失灵”、“政府失灵”和“志愿失灵”的共存说明,在缓解贫困的斗争中,仅有市场,仅有政府,仅有社会组织都是不够的,一个健全的扶贫行动体系必须同时包含这三种机制或三种力量。宏观上讲,政府、社会和社会组织都必须各尽所能,形成减贫的合力,从微观上看,必须在公益性社会组织小额信贷业务方面进行制度创新。

一是政府要转变观念、调整职能、加快立法,改革管理体制,促进社会组织发展和减贫能力的提高。

首先,政府要转变观念,调整职能。对社会组织的态度要逐步实现“从对手到伙伴”、“从统治到治理”的根本性转变。吸纳社会组织等非市场力量参与公共管理和社会服务,把原来由自身包揽的社会福利服务,交给专业的社会组织来承担。近年来,深圳、广州、上海和北京的地方政府开始探索通过购买服务的方式将一些领域的公共服务委托给社会组织来提供,如社会工作服务、养老服务、社区矫正、社区综合服务等,并提供一部分财政资金和预算外资金,这是一种积极的尝试,应适时扩大试点范围,条件成熟时全面推广。

其次,加快社会组织立法进程,为社会组织健康发展提供良好的制度环境。在宪法层面明确提出公益财产保护原则,在行政法规层面,制定体现分类监管原则和专业性的专项法规,进而制定我国社会组织发展的基本法,从而将各种类型的社会组织在总体上置于一个统一的、基本的法律框架内,明确社会组织的地位、职能、作用和组织形式等,社会组织的运行提供规范化的依据,社会组织的分类、登记监管、行政指导、社会监督、税收减免等各个方面做出原则性的法律规定,并切实维护社会组织自主、自治及其他合法权益。

再次,积极探索社会组织管理体制改革,试点备案制、枢纽式管理等新模式。2007年国务院办公厅发布《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》,鼓励和推动行业协会管理体制的改革与创新,一些地方政府开始积极探索管理体制改革,如广东省从2007年在行业协会管理方面取消双重管理体制,深圳市在民政部支持下从2009年开始双重管理体制改革试点。

最后,在促进社会组织参与减贫行动方面,要调整资源调控策略,打破公益资源的行政垄断,培育开放的竞争性公益市场,为社会组织通过竞争获取财政扶贫资源创造条件;对官办、草根以及海外社会组织一视同仁,并且鼓励更多的草根以及海外社会组织参与减贫。

二是社会要大力支持和严格监督社会组织。

社会组织参与扶贫的有效性与整个社会的制度环境有密切的关系,要在全社会弘扬慈善文化,鼓励捐赠和志愿服务,并形成对社会组织的监督体系。

受儒家思想熏陶,扶危济困、守望相助是中华民族的传统美德,是世世代代传诵的行为规范之一。在现代市场经济条件下,为公益事业捐赠仍是一种普遍的社会精神需求,比如,经专业机构评估,16周岁以上的城市居民中的63%为希望工程捐过款即是明证。推动慈善文化建设,大力宣传扶贫济困、诚信友爱、互帮互助、奉献社会的良好风尚,推动慈善文化走进社会日常活动,开展贴近群众和喜闻乐见的各种专题宣传活动,宣传为慈善事业作出贡献的个人和社会组织,发挥先进典型的示范作用,普及慈善教育,传播慈善文化,弘扬慈善精神,增强公众慈善意识,扩大慈善事业的影响力和感召力,提高公民道德素质。强化企业社会责任,提高企业参与慈善活动,回报社会的自觉性。广泛普及志愿服务理念,大力发展志愿服务组织,促进志愿服务的快速有序发展。

建立一个有效的社会监督体系。公开透明,对捐款实行严格监督是希望工程20多年久盛不衰的重要法宝。除了自律,还需要来自外部的监督。一方面,要通过立法加强监管,如《基金会管理条例》明确提出社会监督问题,围绕基金会的运作和监管,设计了较为科学的社会监督原则和有关制度安排,比如公开透明原则,规定理事会的构成比、成员限额和基本职责等。另一方面,可签署协议,实行问责。慈善事业的透明度和工作效率都难如人意,福耀玻璃创始人曹德旺作为一名老牌慈善人,累计捐赠四五亿之巨,但一大半捐赠都是“亲力亲为”,为了加强对扶贫基金会发放西南大旱灾区的2亿元善款进行监督,通过签署协议的方式,引入问责机制。 

三是社会组织苦练内功,提高自身能力,加强合作。

首先,社会组织要努力培养志愿精神、利他主义和使命感等健康的组织理念,认清使命,自觉承担社会责任;完善内部治理机制,逐步完善理事会制度,提高管理水平和行动能力,提升社会形象和社会公信力,赢得更多的社会支持;着力加强战略管理能力、公益资源的动员和管理能力、治理能力、项目运作能力、社会公关互动能力等五个方面的能力建设,而能力建设最根本的途径是建立学习型组织,主要的手段是培训、教育,交流、访问,制定和实施员工个人发展计划,自我学习、评估和反馈,参与、寻求外部建议和意见等。

其次,社会组织要加强与政府的合作,相互之间也要加强合作。社会组织要积极主动的与政府进行合作,与政府建立良好“伙伴关系”。在一个行政主导型社会中,政府掌握着各种稀缺资源,通过与政府合作,社会组织能够获取资金、组织体系、官方媒体、登记注册、活动许可、政府领导人、影响决策的机会等重要的政府资源。通过对17家与政府成功开展合作的草根社会组织的考察,总结出以下成功经验:了解合作的外部环境,寻找双方的利益交叉点,多方寻找合作突破口,表达合作意向,获取合作方信任,精心设计项目,合理分工,踏实做事,分享合作成果,完善合作关系。

社会组织之间也要加强合作。一方面,本土社会组织与国际社会组织要积极合作。为了适应中国非公募基金会快速发展和加强能力建设的需要,中国非公募基金会发展论坛与国际美慈组织(Mercy Corps)共同主办,邀请多家中国非公募基金会及中国非营利组织支持机构的高层人士赴美国访问,通过讲座、座谈会、同行互动、经验分享与现场参观的方式,对美国基金会组织在运作模式、治理架构、资产运作、透明问责、事业领域选择、新慈善特点、侨民慈善、基金会与非营利组织关系等方面进行深入考察, 增加中国非公募基金会创始人、领导和高层管理人员对美国各种基金会和非营利组织的历史、趋势、理论与法律规制框架的了解,学习美国同行机构层面的实践经验,另一方面,向美国同行介绍中国非公募基金会的现状与未来发展,分享中国非公募基金会的经验、困惑和挑战,比较异同,以吸取美国同行的经验教训,并形成每家基金会改善工作的路线图,加强对中国非公募基金会发展论坛基金会能力建设和网络建设的支持和参与,为中国公民社会发展做出贡献。美国美慈组织自2004年全球扶贫大会后每年都将向中国扶贫基金会提供1000万元人民币的资金和物资援助,全部用于中国的扶贫事业。还与中国扶贫基金会建立战略合作伙伴关系,涉及机构能力建设和具体项目实施,如协助扶贫基金会在3个贫困县的小额信贷项目,为其筹集资金并提供技术支持。

另一方面,国内大型知名社会组织与基层社会组织也要积极合作。基层社会组织是指植根于社区基层并主要服务于社区居民、具有较强民间性的组织,主要活跃于城市社区和农村基层乡村。中国基层社会组织的产生与发展得益于境外在华资助机构开展的援助活动。借鉴国际私募基金会的发展模式,中国的公募基金会、非公募基金会开始有规模地拿出资金招标,资助基层社会组织执行项目,通过资源对接,实现合作共赢。汶川地震发生后,扶贫基金会出资千万元资助NGO,南都基金会紧急安排1000万专项资金,为社会组织参与救灾和灾后重建提供资金支持,中国红十字基金会出资2000万元人民币,面向国内民间公益组织和专业服务机构,公开招标灾后重建项目。 基金会资助基层社会组织,可以提高资金的运作效率,提升基层社会组织的综合能力,是解决公益产业的产业链断裂、改善行业生态环境的理性之举,还可以倡导政府购买基层社会组织的服务,推进小政府、大社会格局的形成。

四是深化公益性小额信贷制度改革。

放宽对公益性、准公益性小额贷款机构的金融准入,将其确定为农村小额信贷扶贫试点机构,赋予合法的身份;地方政府要在小额信贷机构完善内部治理结构的基础上帮助明确法人财产权;金融监管部门要促进条件成熟的小额信贷机构转型为专门的金融公司甚至小额信贷银行,更好的为贫困人口和微型企业提供金融服务。加强监管,采取切实措施保证捐赠资金按照捐赠者的意愿用于小额信贷业务,防止把贷款对象上移到城乡富裕人口和当地中型及以上规模的企业。小额信贷机构自身要改善治理结构和经营管理,发展和改善电子计算机管理信息系统,实现财务报表、贷款质量和业务发展情况的透明化管理,适应新形势,不断改进小额信贷产品和服务,实现管理人员的专业化等。总之,要积极探索如何在更大范围内更好地为贫困农户和低收入群体提供小额贷款,实现小额信贷机构的可持续运营。

                                          张建伟(中央财经大学,男,讲师)

                                      郑苏晋(中央财经大学,女,副教授)

                                      胡  隽(中国人民公安大学,女,讲师)

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