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民办非企业单位单位公共服务供给中外比较研究

邱爱军

引言

在计划经济时期,我国城市以单位、农村以人民公社为基本载体,形成了与计划经济体制相适应的基本公共服务供给体制。在城市,单位是政治、经济、社会等多方面功能于一身的综合体,也是使用政府分配资金为职工提供基本公共服务的主体;在农村,基本公共服务则与集体经济和人民公社体制相联系,以自力更生为主。到1999年,事业单位职工总数达到2800多万(2004年超过了3000万),其中60%以上的事业单位职工都在县、乡两级。这套基本公共服务体制,在经济发展水平较低的状况下,实现了预期寿命与教育水平的显著提高。然而,传统计划经济体制存在的诸多弊端也反映在基本公共服务领域。其突出的表现是:整体呈现短缺状态;缺乏效率、浪费严重;个人选择空间小,缺乏灵活性和适应性;“算政治账,不算经济账”;“企业办社会”导致企业不堪重负;预算软约束,费用无法控制,财政难以为继

20世纪90年代以来,随着我国从计划经济体制向市场经济体制的转变,政府管理体制也逐渐转变,政府包办一切、企业办社会的模式逐步改变,确立了“小政府、大社会”的改革目标。与此同时,经济增长催生了社会领域的变化:住房制度的改革使社区从熟人社区向陌生人社区转变、生活条件的改善促进了寿命的延长,进而导致了人口的老龄化、独生子女政策在抑制人口过快增长的同时也带来了儿童自闭等心理问题……这些变化的直接后果是公共服务需求的多样化。

随着经济改革的深入和全球化推进,行政体制改革的步伐不断加快。构建服务型政府已经成为中国行政体制改革的目标,温家宝总理曾明确指出“管理就是服务,我们要把政府办成一个服务型的政府,为市场主体服务,为社会服务,最终是为人民服务”。

改革目标与社会需求一致要求我们探索科学合理的公共服务多元化供给机制;要求政府从直接提供公共服务向公共资源协调者的角色转变;要求政府不断完善不同类型公共服务供给主体健康成长的制度环境。民办非企业单位作为我国公共服务供给的新生力量,是一种新兴的服务型社会组织,近年来在教育、卫生、养老、社区发展等公共服务领域发挥了积极的作用,但仍然无法满足不断增长的社会公共服务需求。因此,借鉴国际经验,深入研究民办非企业单位的公共服务供给问题,对促进我国的社会全面发展与和谐社会的构建具有十分重要的意义。

一、概念的界定 

公共服务

在经济学中公共服务也称为公共产品,因为制度条件、历史背景、发展目标、社会结构等差异,公共产品是一个历史的、实证的范畴。学术界在使用公共产品概念时经常存在一定的差异。严格经济学意义上的公共产品是指具有消费的非排他性和非竞争性的产品。目前经济学界对公共产品概念的使用实际上存在广义和狭义之分。广义的公共产品包括了市场经济中政府的所有职能,包括宏观经济管理、政府管制、反垄断、再分配及国防、外交、义务教育、公共卫生、基础设施等。狭义的公共产品指严格经济学意义上的公共产品,主要包括国防、外交、义务教育、公共卫生、基础设施等能够直接为公民提供安全和社会福利的产品,而不包括政府行政管理。本课题的研究将界定在狭义的公共产品即公共服务范围内,特别是将研究重点集中在当前存在问题比较多的义务教育、公共卫生、养老服务等基础性公共服务领域,通过中外对比研究其供给机制。

公共服务供给

公共服务供给是政府的职责。公共选择理论指出,政府应该是公共服务的主要供给者。但是,由于公共服务涉及的范围非常广泛,其具有的公共品特性也有较大的差异。为此,各国政府都尝试从机构上改进公共服务的供给机制。如一些国家主要依靠传统的政府行政机构,强调投入物的使用、考核招聘与晋升方面实行责任制,培养团队精神以建立和改善工作业绩;另外一些国家则在公共部门建立以业绩为基础的机构,并通过与这些机构签订正式合同的方式要求其提供公共服务;还有一些国家则通过竞争性招标将服务项目承包给私人公司或非营利组织。世界银行的研究表明,通过制订有效的政策或制度,采取有效的管制措施,可以促进公共服务供给的竞争性,进而提高公共服务供给效率20世纪70年代以来,西方新公共管理运动和政府改革浪潮兴起,它主要应对的问题是在政府失灵、市场失灵的情况下,如何增进志愿组织来进行服务,促进公民参与实现公共治理。逐渐兴起的民间非营利组织以其专业性、志愿性、公开性、非营利性等特点,成为帮助政府承担部分公共服务职能的适宜主体,被普遍认为是介于政府和市场的“第三部门”。

市场化的公共产品供给

首先,决策与供给相分离。公共产品供给是政府服务的重要组成部分,但是,政府只需确定一定时期内需要供给的公共产品数量及其优先序,然后,借助市场机制决定公共产品的供给者。例如,住房与城市发展部是美国的第四大部委(每年的预算有370亿美元,总部工作人员达3000人,全国有90个办公室,每州有2个办公室,共9000人)。每年根据人口多少、贫困程度、房屋老化程度、地区经济发展情况等指标决定对地方社区的拨款,用于危房改造、供水及下水设施建设、社区老年中心、公园等的建设等。但是,联邦政府并不具体指定项目,而是由地方政府通过组织听政会决定具体项目及实施单位。

其次,供给者的多元化竞争。公共产品的供给者可以是政府自身,可以是私营部门,也可以是非盈利部门,究竟由谁来提供,取决于竞争的结果、取决于供给效率。竞争可能是公公竞争(如明尼苏达公立学校为争取学生而竞争),可能是公私竞争(如凤凰市政府部门与私营部门为赢得清扫垃圾的承包合同而竞争),也可能是私私竞争(如私营保健组织为争取消费者手中的凭单而竞争)。最终,要用市场标准来配置公共资源,用市场标准来评估公共产品供给者的效率。例如,华盛顿的经济机会拓展会就是一个志在帮助低收入人群积累资产的非盈利机构,每年预算约1000万美元,其中约有5%的资金通过项目竞标的方式从政府获得。

再次,消费者具有广泛的选择权。为了保证公共产品的供给质量,政府通过给消费者分发有价证券、现金补助和代金券等多种方式,赋予了消费者对公共产品的选择权,进而形成公共产品的市场化供给与选择机制,从而提高了公共产品的供给质量和供给效率。例如,住房与城市发展部每年拿出约180-190亿美元对低收入家庭进行住房补贴:政府通过调查计算出社区平均房租,再从平均房租从减去该家庭收入的1/3,差额为政府补贴金额。政府开支票给被补贴的低收入家庭,然后,这些家庭可以根据自己的偏好及生活工作情况租房。

 

非营利组织

非营利组织是不以营利为目的且具有正式的组织形式、属于非政府体系的社会组织,它们具有一定的自治性、志愿性、公益性或互益性。在中国,非营利组织与非政府组织、第三部门大同小异,在一定意义上是相通的,可互换使用的。中国现阶段的非营利组织大体上分为会员制互益型组织、会员制公益型组织、运作型组织和实体型社会服务机构等,其中各种类型下还可以再作细分。另外,人民团体、未登记或转登记团体(如在工商部门登记的非营利性团体),都可依照其组成分别划入这些组织形式中。图1概括了中国现有的各种主要的非营利组织。

资料来源:王名《中国NGO:发展、问题与政策建议》,课题报告,联合国儿童基金会,2002年,第4页

 

民办非企业单位是非营利组织中的一部分,是实体型社会服务机构,是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的,从事非营利性社会服务活动的社会组织。  民办非企业单位因其民间性、非营利性、实体性和服务性而有别于政府行政服务体系和其他社会组织。举办主体和举办资金的民间性是民办非企业单位单位区别于事业单位的主要特征;提供社会服务的宗旨以及利润的非分配性等非营利性特质是民办非企业单位单位区别于企业的本质特征;实体性是民办非企业单位单位区别于社会团体和基金会的主要特征。民办非企业单位单位依法设立成为法定类型的社会组织并面向社会提供具体的社会服务,是运作型的非营利组织,不同于会员式的社会团体和资助型的基金会。更为重要的是,民办非企业单位的服务性,即民办非企业单位单位以市场化方式来经营,主要是以提供各种社会公共服务来履行其社会责任。由此可见,国际上的社会企业与中国的民办非企业单位是极为相似的非营利组织创新模式,其核心是以市场化的经营方法实现公益使命。尽管存在社会认识的观念问题,但不可否认的是民办非企业单位作为实体性的民间非营利组织,其所提供的公共服务,既是对政府公共服务的补充力量,又是形成相互竞争的公共服务格局的必要基础。

二、中国民办非企业单位公共服务供给:现状与挑战

民办非企业单位作为中国独特的民间非营利组织实体,其重要的特质就在于服务性,为社会提供广泛的公共服务。事实上,民办非企业单位作为新兴的社会组织,近年在教育、卫生、文化、科技、体育、环保、劳动、民政、法律服务和社会福利等诸多领域得到了长足的发展,成为推动经济社会发展、推进公益事业、活跃社区文化、推动养老服务、方便群众生活的重要力量,充分发挥了其在构建和谐社会中的积极作用。

(一)民办非企业单位发展的现状

1.承担多样性公共服务的社会责任。1978年以前,中国的科技、教育、文化、体育、卫生、社会福利等社会事业都是由国家举办。改革开放以后,随着国家放松对资源的垄断和民间拥有资源的增多,一方面,社会对科、教、文、体、卫等事业的需求迅速膨胀;另一方面,国家满足社会事业需求的能力不断下降,突出表现为国家财政收入在国民收入或国民生产总值的比例不断下降。在这种背景下,国家开始允许和鼓励社会力量进入传统上由国有事业单位垄断的社会事业领域,各式各样的民办机构因而得以成立和发展。以民办教育为例,2008年,全国共有各级各类民办学校(教育机构)10.09万所,比上年增加0.57万所,各类学历教育在校学生达2824.4万人,比上年增加240.9万人。民办非企业单位的出现和扩大,其首要的意义在于打破了政府对公共服务的垄断生产,为社会提供了多元化和个性化的公共产品和公共服务,如不同群体的就业培训,医疗服务等,满足了社会公众多样化的公共服务需求。民办非企业单位单位作为一类重要的社会组织,承接了政府全能主义体制转型过程中剥离出来的大量的公共服务职责,成为介于政府与社会个体的连接纽带。民办非企业单位等社会组织的复归,即部分化解了社会转型的合法性危机,又填补了公共服务的缺失。可以说,各种社会组织或民间组织,特别是民办非企业单位的兴起,同民营经济的兴起和发展具有相当的意义,成为改革开放后这场“没有设计的奇迹”中发展出的中国最激动人心的社会现象和组织制度安排。

2.民办非企业单位单位增长速度快。《民办非企业单位单位登记管理暂行条例》颁布后,注册登记的民办非企业单位单位仅有5901个,2001年复查登记结束时民办非企业单位单位增加到八万多个,而截至2009年底,注册登记的民办非企业单位单位的数量高达19万,呈现出快速增长的势头(如图2)。

3.行业分布上不均衡。民办非企业单位单位发展之初就主要集中于教育、医疗和科研三大领域,此后,不同行业领域的民办非企业单位单位一直呈现出分布不均的发展态势。2009年,全国共有民办非企业单位单位19.0万个。教育、社会服务和卫生占据绝大多数,其中,教育类占到49%,近乎一半;社会服务和卫生类分别占到15%和14%;而诸如生态环境、法律、宗教等领域则非常少,基本上都在1%左右。

4.区域发展呈现出不平衡。民办非企业单位已经遍布全国,涉及社会生活各个领域,但区域差距较大。根据民政部统计数据,2009年底,民办非企业单位单位登记数量超过3万个的省份仅有山东省,为31820个,超过1万个的省份有江苏省、浙江省、湖北省、广东省和四川省。一个地区的社会发育程度与该地区的社会整体发展程度相关,特别是与该地区的经济发达程度、人口数量密切相关。山东省部分地区现行试点,对农村卫生医疗机构和村办小学进行了登记,数量相对较多。广东和江浙地区经济发达,社会组织发育程度高。湖北省进行了全省范围的乡镇综合改革,将原有的“七站八所”转制为民办非企业单位单位,促进了民办非企业单位单位的快速发展。而属于西部经济不发达地区的云南、贵州、宁夏、青海、西藏、陕西、甘肃等八个省、自治区注册登记的民办非企业单位单位数量较少。

(二)民办非企业单位提供公共服务的现状描述

1、民办非企业单位与教育服务

民办非企业单位在教育服务领域主要体现在提供职业教育和职业培训。2009年全国共有各级各类民办学校(教育机构)10.65万所,比上年增加0.56万所,各类学历教育在校生达3065.39万人,比上年增加240.99万人。另外,还有其他民办培训机构19395所,844.93万人次接受了培训(表2)。

表2 全国各级各类民办教育基本情况 

 

学校数(所)  

毕业生数(人) 

招生数(人)        

在校生数(人) 

教职工数(人) 

专任教师(人) 

另有其他学生数(人) 

一、民办高等教育                         

 

 

 

 

 

 

 

(一)民办高校

640

819921

1346311

4012486

304200

202562

266853

本科学生

 

307040

669939

2232857

 

 

 

专科学生

 

512881

676372

1779629

 

 

 

其中:独立学院 

322

330505

649911

2148640

146665

103816

10949

本科学生

 

270108

574026

1933041

 

 

 

专科学生 

 

60397

75885

215599

 

 

 

(二)民办其他高等教育机构 

866

 

 

 

40261

19121

920176

二、民办中等教育 

 

 

 

 

 

 

 

(一)高中阶段教育

6147

1494676

2048125

5321115

627435

443088

 

1.民办普通高中

2913

789064

825634

2402983

456873

337872

 

2.民办中等职业教育 

3234

705612

1222491

2918132

170562

105216

332101

(二)初中阶段教育

4415

1273680

1476007

4285782

229

153

 

1.民办普通初中

4408

1273142

1475387

4283780

 

 

 

2.民办职业初中

7

538

620

2002

229

153

 

三、民办普通小学

5760

769144

796842

4804015

286070

207923

 

四、民办幼儿园 

83119

3166601

5048109

9820338

808666

477130

 

另有:民办培训机构(不计校数)

19579

 

 

 

211577

106672

8347552

由此可见,无论是吸纳大量的社会就业,仅民办高校就解决了数十万专职教师的就业;还是提供教育公共服务,特别是培训服务远远超过政府公办教育机构,民办教育机构都承担了广泛的社会责任。

案例流动人口教育与行动研究中心。在正规教育系统之外,我国还有大量的流动人口要教育、服务。北京市社会科学院与1999年成立的流动人口教育与行动研究中心(以下简称“中心”)便是其中之一。中心是由关注农民工及其家庭的研究人员与大学生志愿者共同推动成立的。自成立以来,该中心就一直扎根于流动人口聚居社区,以农民工子女为服务主体,开展流动儿童课外学习辅导、课外知识扩展等活动,并逐步将服务延展到家长及打工青年,为他们提供免费的讲座/培训及信息支持,以帮助他们更好地适应、融入城市生活;并通过活动把社区中的流动人口动员起来,帮助他们形成自己的互助网络;另外,中心还将研究与实践相结合,通过对农民工子女的调研与行动研究对相关部门进行政策倡导。成立10年来,流动人口教育与行动研究中心逐步摸索出了一个在服务实践中进行研究,并以研究成果推动实践的流动人口社区服务模式

 

2、民办非企业单位与医疗卫生服务

根据卫生部统计年鉴,2007年社会办和私营的医院约20万家,远远超过政府公办的医院74429家的数量;而基层的疗养机构和社区卫生服务中心一半以上是社会力量兴办。

3 2007年医疗机构数

 

合计    

 

合计中

非营利性

营利性

政府办

社会办

私营

总计  

289538 

135105 

151863 

74429 

68357 

146752 

医院

19852 

15759 

4019 

9832 

6446 

3574 

     综合医院

13372 

11062 

2269 

5854 

5460 

2058 

     中医医院

2720 

2404 

314 

2257 

171 

292 

     中西医结合医院

245 

137 

106 

98 

58 

89 

     民族医院

200 

184 

16 

180 

14 

     专科医院

3282 

1951 

1302 

1432 

738 

1112 

     护理院 

33 

21 

12 

11 

13 

 疗养院

237 

229 

110 

126 

 社区卫生服务中心()

27069 

24577 

1465 

9650 

14450 

2969 

 卫生院

40679 

40516 

81 

39289 

1090 

300 

     街道卫生院

803 

788 

12 

757 

28 

18 

    乡镇卫生院

39876 

39728 

69 

38532 

1062 

282 

 门诊部

7124 

3052 

4018 

496 

3303 

3325 

 诊所卫生所.医务室.护理站

189959 

46545 

142262 

10674 

42723 

136562 

 妇幼保健院(所、站)

3051 

3006 

2952 

95 

 专科疾病防治机构

1365 

1250 

11 

1254 

95 

16 

(资料来源:卫生部:《中国卫生年鉴(2008卷)》,)

而乡镇的卫生院则主要有政府公办,社会力量和私人力量非常有限;社会力量和私人力量集中在诊所层次。由此可见,民办的卫生服务机构承担了大量的基层直接卫生服务工作,但规模较大的医院主要还是由政府公办,民办医院还很少有较大的组织规模。

案例:新探健康发展研究。该中心成立于2001年9月19日,是国家民政部正式批准并注册的民办非企业单位,卫生部为业务主管部门。

   “新探健康发展研究中心”以推动健康与卫生领域的新概念、新思路、新技术和新方法为己任,以服务于公众健康为宗旨。新探努力探索新的多方位公共服务方式:它以专家的视角,向政府有关部门提供决策的科学依据和建议,向企业介绍、推广、转让科学技术成果,向国内外介绍有关科学技术的新概念和新进展,向群众普及新的知识和健康生活方式。努力成为沟通政府部门、研究机构、大学、企业、非政府组织、科学家之间合作的桥梁。新探作为民间科研组织,积极开展国际间健康与卫生领域的科研交流与合作,开拓民间合作的广阔空间,努力促进我国健康与卫生事业的进步与发展;为政府部门的科学决策提供咨询服务。新探在政府部门作出公共卫生相关政策的过程中,担当参谋角色;服务百姓健康,向公众普及卫生和健康知识,如开通热线电话,举办专家咨询、科普展览和讲座,出版科普读物,影象制品、举办媒体沙龙等多种方式向百姓提供卫生和健康知识。

 

3、民办非企业单位与养老服务

截至2009年底,全国各类老年福利机构38060个,比上年增加908个,床位266.2万张,比上年增长9.1%,收养各类人员210.9万人,比上年增长7.7%。其中:城市养老服务机构5291个,床位49.3万张,年末收养老年人32.3万人;农村养老服务机构31286个,床位208.8万张,年末收养老年人173.0万人;光荣院1401个,床位6.7万张,年末收养老年人4.6万人;荣誉军人康复医院47个,床位0.8万张,年末收养老年人0.4万人;复员军人疗养院35个,床位0.6万张,年末收养老年人0.4万人。

2008年由全国老龄办组织实施,在全国范围内开展了全国民办养老服务机构基本状况调查,这是我国首次对民办养老服务机构基本状况进行的摸底式普查。调查采取发放问卷方式进行,涉及全国31个省、自治区、直辖市。截至2008年9,全国共有登记注册的民办养老服务机构4141所,占全国所有养老服务机构总数的10.6%,养老服务床位41万多张,入住老年人总数为23万多人,床位使用率为57.8%。

根据全国老龄办民办养老服务机构基本状况调查研究课题组近日发布的调查报告显示,在接受调查的各省、自治区、直辖市中,拥有民办养老服务机构最多的是黑龙江省,总量达到611所,青海和西藏则没有,总体分布呈现出“东丰西瘠”的地域分布特征。发改委的一项调研显示,2000年以来,国家面向民间养老服务机构出台了优惠政策,鼓励其专门为老年人提供生活照料、文化、护理、健身等多方面服务,浙江、山东两省民办养老机构发展很快。以浙江为例,截止 2005 年,全省民办养老服务机构已达 334 家,床位 32529 张,入住老人 27802 人。

总之,就承担公共服务责任而言,民办非企业单位单位在1996年被国家正式认可以来,自身发展迅速,承担了大量的公共服务职能,但由于发展时间不长,还存在结构、地域差距问题,存在公益性不足的问题,这从另一个侧面也体现出民办非企业单位单位承担更多的公共服务职责的发展空间和潜力。

案例:北京千禾养老院。中国的养老机构按机构性质划分,可分为福利性、非营利性和营利性三大类。北京市海淀区千禾敬老院是一家民办非企业单位性质的养老机构。千禾敬老院作为一家民办养老机构,较好地承担了一些公共服务的社会责任。一是更好地满足高龄老人的养老需求。民办养老机机构运行更为灵活,入住的以老龄老人为主,生活半自理和不能自理的老人比率很高;二是解决了一部分人群的就业。养老院这样的机构既需要管理人员和医生、护士这样的专业人员,也需要普通护工,能提供多种就业岗位。聘请工作人员60人左右,对于缓解严峻的就业形势大有裨益。三是促进了养老机构之间的良性竞争,改善老年人生活水平,促进社会养老水平的整体提升。

 

(三)民办非企业单位提供公共服务的新需求与挑战

中国社会无论是广大的农村,还是城市的弱势群体,需要公共服务的层面太广,需要做的事情太多,完全依赖政府公共管理部门,显然难以完全达到,特别是成本太高,将使公共服务的水平降低。而由民办非企业单位单位等社会组织,通过民间资本和志愿服务来参与供给,无疑会使公共管理成本大幅降低,这也为大力拓展民办非企业单位单位的公共服务责任提出了现实需要。

无论是在教育、卫生和养老服务领域,还是环境保护、科学研究等领域,社会力量的引入都还相当有限,与国内需求相比还存在较大差距。以养老服务为例,截至2009年底,全国65岁及以上老年人口11309万人,比上年增长了3.22%,占全国总人口的8.5%,比上年上升了0.2个百分点。60岁及以上老年人口16714万人,比上年增长了4.53%,占全国总人口的12.5%,比上年上升了0.5个百分点。为应对目前我国严重的人口老龄化趋势,满足人民日益增长的养老服务需求,老龄事业发展部门积极采取有效措施,扩大老龄服务领域和范围,统筹解决城乡养老服务问题。而目前我国大多数民办养老机构配备的养老服务人员数量严重不足,与国家相关政策要求的老年人与服务人员配置比例差距较大。目前中国老年用品消费能力达到6000亿元,到2010年将突破2万亿元大关,但是现在市场上提供的老年产品仅1000亿元,依据国际经验,国际上的老人在养老院度过晚年的比例大约是5%左右,受儒家文化影响的东亚国家和地区的比例约在3%上下。按照这个比例,目前我国的养老院,数目和层次上都远远达不到养老的需求,市场空间非常巨大。

除了民办力量介入的有限性外,民办非企业单位提供公共服务的质量和专业化程度也因经费和规模的限制未能获得大的发展。在民办高等教育领域,仅有北京吉利大学等少数民办非企业单位形成有竞争力的品牌。已经具有较高知名度的“北京农家女文化发展中心”负责人在其2009年年报中公开表示公益项目实行公开招标后,对非营利组织专业化程度的要求越来越高,我们的专业性还不能适应这个变化

总体上看,当前我国民办非企业单位所面临的问题均与民非自身的动力不足、定位不明确有很大关系,根本在于缺乏理念和使命。换言之,中国民非的真正困难在于缺乏明确的理念和强烈的使命感,这使得它们难有拔地而起的能动性、创新性和艰苦创业的自觉性,并从而带来被动、盲目、短视、缺乏坚忍不拔的精神和动力不足,使组织发展难有后劲。因此,NGO要提高活动能力和社会作用,首先要提升理念意识,明确自己的定位,继而完善组织的制度化建设和改善环境,从而实现自己的使命

三、国外非营利组织公共服务供给:现状描述

    考虑到各国非营利数据口径的不同和数据资料的缺乏,我们对国外社会企业或者民间非营利组织提供公共服务的现状描述和经验分析,主要是以美国为参照系,集中于社会企业活动最为集中的教育、医疗和养老服务三大领域。

美国的民主制度为社会运动和公民联合创造了足够的空间,美国人对权力的深深忧虑限制了政府的界限,并给予民间非营利组织充分的活动空间。在美国,社会企业部门相当庞大、多元化,并具有良好的发展趋势,一般包括大学、学校、医院、养护之家、戒酒重建机构、家庭咨询机构、职业训练机构、表演艺术中心、博物馆、环保团体和社区服务团体等民间非营利组织。现在美国一半的大学和医院、近2/3的社会服务机构、大多数市民协会、几乎所有的交响乐团都属于非营利部门

在英国,民间公益组织遍及社会生活的各个方面,在数百年来英国社会乃至人类社会的进步中扮演了重要的角色。在英国,官方和大众媒体较少使用“非营利组织”或“非政府组织”,而更多地使用“慈善组织”(Charity Organization),近年来比较通用的是“志愿和社区组织”(Voluntary and Community Organization)。虽然,英国的慈善组织数量众多,但是大多数已注册慈善组织的规模都较小,小规模慈善组织的筹款能力相应也较低。2001年,已注册慈善组织总收入267.1亿英镑(100英镑约合人民币1545.56元),其中,1/3以上的收入来自372家大型慈善组织。40012家注册慈善机构的收入大约只有1000英镑,甚至更少,另有59699家的收入在1001英镑—10000英镑之间。大量的小规模慈善机构为了实现其宗旨,维持其发展,不再单纯地依靠社会捐赠,而是通过设立相关的社会企业,通过运营获取一定的收益,用于与其宗旨相符的慈善事业。同时,通过社会企业的运作,拓展其社会服务的内容,扩大非营利机构的整体规模,增强其持续发展的能力。

从世界各国经验来看,建设和谐社会最重要、最基本和最有效的途径是社会服务与社会福利体系的建立与完善。世界银行在其2004年年度发展报告中指出,改善公共服务是一项社会责任,通过融资、提供或管理有利于健康和教育结果的公共服务,全世界的政府显示出对人民健康和教育的责任心。仅仅靠私营部门,撇下其方法手段不谈,将不能实现社会所期望达到的健康和教育水平。挑战在于政府如何——通过与私营部门、社区和外部合作者合作——能够尽到这个基本的责任。政府可以利用多种方式来履行它所承担的基本公共服务的责任,这些方式包括经济增长,增加公共支出和使用技术干预。每一种方式都有助于改善结果。但如果这些方式不支持服务——由有效的制度安排所支持的服务——这些方式就不会有很大的可持续发展的意义。

    (一)非营利组织与教育服务提供

美国私立教育由来已久,其发展往往多与宗教因素有关。据美国教育部教育统计中心的统计资料显示,1999-2000 学年,美国私立中小学校达27 223所,占美国中小学校总数的 20.4%,就读学生达 5 262 684 人,占全国中小学生总数的 10.2%。其中,教会学校 21 334 所,占全部私立中小学校的78.4%,就读学生人数为 4 354 620 人,占全部私立中小学学生总数的 82.7%。这些学校主要有三种类型:天主教学校、其他宗教型学校和非宗教型学校。其中79%的私立学校具有宗教性质(30%附属于罗马天主教堂,49%附属于其他宗教组织),剩下的22%不具有宗教性质。由于美国宗教和政府分开的传统,限制公共基金支持宗教性质的教育机构,尤其是处级和中级教育。相反,在高等教育方面却有大量的非营利组织介入,很多这样的机构带有宗教背景。

美国是世界上私立高等教育最发达的国家之一。私立高等教育是美国高等教育中的重要组成部分,对美国人才培养和科学研究产生了巨大的推动作用,包括很多有声望的大学,如哈佛大学、普林斯顿大学、斯坦福大学和约翰·霍普金斯大学都是私立大学。按照中国的语境,它们都属于民办非企业单位。美国教育史家爱德华·希尔斯认为,美国私立研究型大学是世界高等教育领域中独一无二的现象,这是由“自主权、丰裕和传统”等因素的综合效应导致的。自主权使这些大学内部拥有革新中心,丰裕或巨大的财富使这些大学能利用必要的财力去追求自定的目标,传统则引导这些大学追求学术优异。

美国有3000多所高等学校,公私立学院和大学各占1500多所。1995年,美国1945所私立高校的经费中,来自学费,联邦政府、州政府、地方政府的拨款,联邦政府、州政府、地方政府的赠与与合同,捐赠收入,销售与服务收入的百分比分别为41. 6%、0. 6%、13. 2%、13. 4%、30. 3%。私立高校的主要经费来源包括学费收入、政府间接资助、创收收入、捐赠收入。1995年,私立高校和公立高校来自学费的收入分别为42. 40%和18. 36%。在私立高校, 9%的收入来自基金会收入和个人捐赠,而在公立高校,只有2%的收入来自基金会收入和捐赠。另两大收入来源,公立高校和私立高校差不多。私立高校24%的收入来自服务和销售,公立高校20%的收入来自服务和销售。私立高校4%的收入来自联邦政府,公立高校11%的收入来自联邦政府。

1993年,波多黎各试行发放教育优待券。结果,18%的公立学校学生转到私立学校,但同时也有15%的私立学校学生转到公立学校。由于试验非常成功,第二年申请领取优待券的人数从1600激增到155000人

就财政支出而言,美国的教育职能主要由州以下的地方政府承担;在法国和意大利,教育职能主要集中在中央政府,中央制订全国的教育标准,并几乎负责全部的教育开支;在英国,教育虽然主要由地方政府管理,但其所需经费来源是中央政府的固定拨款。而其他一些国家,教育经费主要由地方政府负担,不足部分视需要由中央政府拨款解决

 

(二)非营利组织与医疗卫生服务提供

在美国,非营利组织的主要活动领域为健康、高等教育和文化领域。这中间健康护理拥有最大份额的花费和就业。几乎有一半的民间非营利组织就业(46%)从事卫生保健领域。这反映了美国政府把健康护理服务转移出去的事实。在1960年代中期公众健康保险系统改变的时候,收益最大的是民间非营利医院,覆盖了全国一半多的医院。

美国的医疗保障体制是完全市场化的模式,大部分医疗机构是私有的,包括营利性和非营利性,但是美国还有一些各级政府主办或公立大学附属的公立医院,占美国社区医院的四分之一左右。20世纪80年代中期以来,美国公立医院的数量一直在减少。每年,在100家公立医院中就有1家关闭,另有2家转为私人所有或管理。1985-1995年,美国公立医院数下降了14%,从1600多家减少为不足1400家。由此,美国医疗服务的提供者分为以下三种:私人开业医生,数目极为有限的公立医院和占据主要地位的私立医院。私立医院中大多数属于非营利性私立医院,占美国所有医院的85%;而营利性私立医院在美国所有医院中只占13%。目前美国大多数规模最大、设施最好、医疗水平最高的医院都属于非营利性私立医院。2005年美国共有5 756家医院,其中联邦医院226家,占医院总数的3.93%,有1 110所为州或地方政府医院。因此,美国的政府医院有1 336家,占医院总数的23.21%,拥有病床173 512张,占病床总数的18.30%。社区医院共有4 936家,占医院总数的85.75%。社区医院中,民营医院共3 826所,占医院总数的66.47%。社区的民营非营利性医院有2 958所,营利性医院有868所。民营医院中,非营利医院的比例高达78.31%。从床位看,民营机构的床位数占总数的71.24%,其中,民营非营利性医院床位数和营利性医院床位数所占比例分别为59.25%和11.99%。不同类别医院中,民营非营利医院的病床使用率高于联邦政府医院和州及地方政府医院病床使用率(69.1%、66.0%和66.7% ),但营利性医院的病床使用率比其他机构低了近10个百分点(59.6%)。

从服务规模来看,美国民营医院一直是医疗服务体系的主体,民营医院数目占医院总数的比例从1975的57.49%上升到2005年的66.47%,同期民营医院床位数所占比例则从49.92%上升到71.24%。从服务提供上看,1975年,民营医院提供了全美72.93%的住院服务和54.60%的门诊服务,在2005年这两个比例分别上升至82.42%和72.39%。因此,民营医院在美国卫生服务体系中,无论是其数目、病床、提供的住院和门诊服务次数,都变得越来越重要。而医院中政府医院的床位、住院服务及门诊服务所占比例,分别降至2005年的18.4%、15.4%、26.2%。

从服务对象来看,非营利性医院的社区导向指数较高,比营利性医院更关注社区的需要和更积极地参与提高社区健康的活动。非营利性医院包括许多慈善机构资助的医院,其任务之一是为社区低收入家庭和个人提供免费或低于成本的健康服务;而营利性医院是利益最大化驱动的。从两类机构的收支情况看,非营利性医院总收入中非业务收入占4.2%,营利性医院则占0.57%。通过比较两类医院的经营状况,运营亏损的医院中,非营利性医院和营利性医院分别占77.7%和22.3%,政府医院亏损更甚。

就财政支出而言,美国的医疗卫生保健服务主要是由私人部门提供的,费用相当昂贵,结果是相当一部分美国人口享受不到基本的医疗卫生保健服务;意大利的医疗卫生保健体系采取中央政府出资各级政府执行的多层次模式,但在成本控制方面存在着严重问题;英国和法国采取全部由中央政府集中管理资助的模式,但这种模式的监督成本很高,并导致一定程度的排队和配给;荷兰对诊断和初级卫生保健实行免费,但在治疗环节引进竞争市场

 

(三)非营利组织与养老服务提供

美国等发达国家在二战后就开始进入老年社会,养老产业在西方发达国家是很流行的一种产业,主要体现在老年人需要解决的生活照料、身体保健、精神慰藉等方面。银发产业在发达国家已占经济总量的一个很大比重,美国老年人消费额在1986年时就已达到了8000亿美元,占到了当年美国GDP分额的18%,近年来随着美国老龄化率的提高,养老产业越见发达。

按照养老服务的模式,美国的养老机构主要提供公寓型服务、日间照料型服务、护理康复型服务、社区居家养老型服务。一是,老年公寓和老年生活辅助机构。老年公寓主要是为能够自理的老年人提供住房,公寓设有适宜老年人的环境和活动场所,内部要求具备适合老年人的无障碍、呼救和卫生等生活配套设施以及生活休闲辅助设施。全美老年生活辅助机构(类似于我们小型老年公寓和托老所)估计超过28000个。居住在这里的老年人不需要专业性强的护理,主要是侧重于日常生活看护服务。二是,老年日间照料中心。它主要为高龄、体弱、有慢性病的老年人服务,提供日间护理、助餐、康复训练等服务,类似我们的社区老年服务机构,但服务对象明确是高龄和自理能力较差的老年人。它们有的与社区活动中心结合在一起,有的与老年护理院结合在一起。三是,老年护理康复院(分介助型和特护型)。它主要为高龄、失能、半失能、失智的老年人提供做饭、帮助洗澡、喂饭、洗衣、体检、喂药和其他个人生活方面的长期照护、康复服务和临终关怀服务。四是,多目标社区老年人服务中心。它是政府指定或官方的具有老年事务协调和服务双重职能的机构,一般由非政府机构主办,政府财政给予补贴,主要是为需要照顾的老年人安排和提供多项服务。如提供教室、活动室、图书室、老人饭堂等,特别是提供社交性和康乐性服务,针对有自愿能力的老人,保持他们的健康和活力,预防他们在身体、社交和精神上的衰退。五是,老人在家照顾服务机构。美国专业性的居家服务是一种机构服务,其提供主体是居家服务机构而不是家庭,这些机构安排家居护理员到老人家里提供日常照顾服务,如清洁、个人护理、送饭等服务。

总之,在美国,养老服务业领域起主导作用的既不是政府,也不是家庭,而是社会。目前美国的养老服务机构主要有三类,即营利性的服务机构、非营利性服务机构、政府公立的服务机构。美国营利性的私立服务机构占到66%,非营利机构27%,其余7%为政府举办的服务机构。

就财政支出而言,在发达国家中,中央政府的社会保障与福利开支占到全部社会保障与福利开支的80%,发展中国家这一比例为75%。转轨国家除南斯拉夫外,与发达国家的情况基本相同。省以下地方政府社会保障与福利开支所占比重约为10-20%之间。而省级政府在社会保障与福利体系中的作用要明显小于省以下地方机构,其比重在发达国家为6.9%,而在发展中国家中仅为1.8%。澳大利亚维多利亚州的每个地方政府都通过竞争性招标至少将年度预算的一半项目承包出去,包括复杂的社区护理活动。荷兰长期以来一直让非政府组织承包教育服务

(四)非营利组织与城镇发展规划

加拿大新斯科舍省志愿规划机构是新斯科舍省政府的准自治管理机构(由政府提供资金但自主行使权利的机构),到2009年已有45年的历史,是由当时的省长提议成立的。志愿规划机构在听取公众意见,影响政府决策上具有独特的地位。既是政府财政支持的机构,又与政府保持一定距离,这种一臂之远使其得以公开而真诚地与该省居民合作。志愿规划机构具有包容性和多样性,向志愿计划委员会、政府主管部门和普通大众三方面负责。
  志愿规划机构的工作主要是解决一些重大项目的问题。通常,作为建议形成程序的重要步骤, 政府会要求志愿规划机构针对特定的领域( 如新斯科舍省自然文化遗产) 听取公众意见。公众意见的听取不仅仅停留在获取公众意见层面, 而是公众( 通过会议、讨论文件、介绍等) 对涉及领域得到更多知识而且有机会为所讨论的政策议题贡献解决方案和改进意见的互动过程。
  在重大项目中,志愿规划机构聘请志愿者任项目委员会组长,通常任期为一到两年。因为志愿者是作为公民参与的专家,志愿规划机构就能够代表省政府实施真正的公众参与。真正的公众参与的关键在于不以答案开始,而是通过与公众和相关方的合作真诚地寻求解决方案。通过志愿规划程序,项目委员会的志愿者能以各种方式对正在进行的项目进言,从而达到向公众授权的目的。经过多年的坚持,志愿规划机构赢得了信任。

(五)非营利组织与社区支持

美国加利福尼亚州伯克利的“社区服务机构”Stiles Hall是一个私人创立的非盈利性组织,一百多年来,它一直致力于促使加州大学学生参与解决日益迫切的社区需求。学生志愿者帮助低收入的青年继续上学,取得了较大的成功,并获得了可贵的职前经验。

所有项目都要求志愿者在两个学期内每周服务4-6小时(其中必须有两小时是固定时间)。这些时间中包括与联系人和其他志愿者的例会时间。大多数志愿者将被分配到与青年们一对一的长期关系中。 具体的项目有辅导员角色示范项目、老年人陪伴项目、家庭教师角色示范项目、精神健康实习项目和入托前教育项目。

项目一般不为志愿者支付任何费用,距离很远时支付交通费。但是,可以得到相应的学分。

美国北加利福尼亚州社区理事会为了最大限度地利用社区内外的资源为社区人服务,建立了信息转介服务(HELPLINK),目的是使这一平台成为联结居民与社区服务的纽带 。社会服务包罗万象,在一个社区很难提供所有的服务,而且服务种类繁杂,选择适当的、优质的服务就非常重要,有需求的个体与庞大的服务体系相比,选择十分困难。信息转介服务通过信息咨询服务,解决了这一难题。信息与咨询服务通过收集和分享现有的信息,使需求者在信息充分的情况下做出决定,并顺利进入到社会服务网络中。即信息转介服务把有需求的人们同能够满足其需求的适当机构和服务部门联系起来的项目。

四、中外民办非企业单位公共服务供给的比较

美国作为市场化程度最高的国家,通过中国民办非企业单位与美国非营利组织在提供公共服务方面的比较分析,能够找出民办非企业单位发展的不足,借鉴美国的经验,可以为中国民办非企业单位参与公共服务供给提供发展的方向。

(一)公共服务提供规模比较

无论是从民办教育,还是民办医疗机构,民办养老机构,还是其他民办非营利服务实体的发展规模来看,中国民办非企业单位都与美国等成熟市场经济国家存在较大差距。

这种规模差距突出表现在三个方面:一是提供公共服务的民办非企业单位的数量。民办非企业单位单位的数量多少本身就是民营非营利服务发展的一个外在体现,只有提供了足够的服务,民办非企业单位本身才能获得增长和发展。2009年底,中国注册登记的民办非企业单位数量约为19万家;还有大量没有注册登记的草根组织,不同的机构或学者对此有不同的估测。按照编制部门和民政部门的摸底,认中国民办非企业单位单位的数量在70万家左右;而赵泳等经过估测,认为中国的民办非企业单位应当在30-40万家。而美国尽管没有专门统计民办非企业单位的数量,而是根据提供非农就业的规模和创造的产值来衡量,但其民办非营利组织可谓不计其数。二是民办非企业单位在提供公共服务服务对象的多少。中国的民办非企业单位服务对象一般比较少,撇开专门针对少量人群的民办服务机构,教育类民办非企业单位的规模也不大,服务对象不多;与公办教育机构存在巨大差距;与美国等成熟市场经济国家的民办教育机构的差距更大。三是民办非企业单位提供公共服务与公立机构提供公共服务的相对比重。在美国教育、养老和医疗服务基本上是民办非企业单位主导的,形成了品牌效应,而在中国民办非企业单位虽然从1998年《民办非企业单位单位登记管理暂行条例》实施后获得了快速发展,但民间非营利组织总体还是处于起步阶段。三个层面的规模差距,也从一个侧面反映出中国民办非企业单位单位公共服务供给可资拓展的空间。

(二)融资机制的单一化与多元化

美国的民办非企业单位融资渠道具有多元化,无论是民办非营利的教育机构,还是民办医院或者养老机构,都有来自慈善组织、宗教组织、政府购买服务、社会捐赠、服务收费等不同的融资渠道模式。

以私立高等教育为例,美国私立研究型大学的学费也是很高的。学费是私立研究型大学的重要收入来源之一。2001年美国私立研究型大学的学费,哈佛大学为26 109美元,耶鲁大学为26 100美元,普林斯顿大学为26 160美元,斯坦福大学为25 917美元,麻省理工学院为26 960美元,哥伦比亚大学为26 908美元,芝加哥大学为26 475美元,杜克大学为26 768美元。美国私立高校的成功之道在于合理的市场定位。私立研究型大学拥有很高的声望,并面向全国招生,它们是提供最好的高等教育的代表。其经费筹措的特点是科研经费很高,捐赠收入异常高,学费也是最高的。私立文理学院大多数有悠久的历史,主要面向特殊的受教育群体招生,它们是提供有特色的高等教育的代表。其经费筹措的特点是能获得一定的科研经费,能得到较多的捐赠收入,学费也较高。私立城市大学名望较低,主要面向地方招生,它们是提供更多的高等教育的代表。其经费筹措的特点是科研经费很少,捐赠收入很少,对学费的依存度很高。而融资渠道的多元化或者有些很大程度依靠服务收费,其提供的高品质服务也使得其非营利性受到广泛的认可。排名世界第一的哈佛大学学费就相当高昂,但没有人否定其非营利性。

而反观中国的民办非企业单位,一个重要的问题是资金的匮乏,而造成资金匮乏的原因除了社会捐赠等较少外,最为重要的原因是资金渠道的单一,无论是民办医院,还是民办教育和民办养老机构,主要依靠服务收费。而社会对服务收费的认可度并不高或承受能力有限,使得民办机构往往以低价格提供非专业化的服务。

(三)政府支持力度和制度安排

美国联邦政府、州政府和地方政府都在不同程度上对民办非企业单位提供公共服务上给予大力支持,包括直接的财政投入和政府购买服务等不同的制度安排。以高等教育为例,各级政府投入占私立高校收入比重的1/6,其中联邦政府占大头,主要资助私立高校的研究活动和提供助学金及奖学金。尽管一流私立大学的学杂费标准较高,但学杂费在学校经费来源中所占的比重反而较低。1996年,美国私立研究Ⅰ型大学从联邦政府获得资金52.16亿美元,占所有美国私立研私立高校从联邦政府获得资金的近七成,学杂费只占其总收入的13.1%,比公立研究型大学还要低2.2个百分点。政府购买服务在养老服务机构中明显,此外,保险公司和养老金等制度安排也将民办养老服务机构纳入其支付范围。在基础教育中,为增加学生的选择权,教育券制度也是政府对民办学校教育的支持措施之一。

相比在中国,民办非企业单位单位在各自的服务领域,获得的政府直接支持非常少,民办与公办机构的地位并不平等;政府公共财政购买民办非企业单位的公共服务在上海、北京等地才刚刚起步;民办非企业单位的服务尚未进入政府采购招投标的范围。这些都从制度安排上制约了民办非企业单位提供公共服务的广度和深度,也影响了公共服务的质量和供给水平。

(四)法律监督机制的完善程度

美国政府部门对民办服务机构并没有类似于中国的严格准入制度,但是,在确保民办机构的非营利性方面依靠健全的法律制度进行日常化的规范。美国的法律对于非营利组织进行着系统的管理和监督。非营利组织的章程、信托契约或协会条例必须详细说明组织财产的任何一部分都不能使组织成员、董事、官员或负责人受益,这是它获得免税地位的必要条件;同时,这些组织必须拥有一个合法的、慈善性的宗旨,比如它们的创立必须旨在支持教育、宗教或慈善活动(但这些要素并不意味着非营利性组织不能给雇员或承包工作者提供相应的酬劳)。只要此组织在这些符合免税的情形中运行,保持其捐赠基金的性质,并把任何盈余收入都用于组织事业的未来发展,它就不会被美国国内税务局(Internal Revenue Office)收税(US Internal Revenue Service Code: Section 501(c) (3))。详细地说,它的任何盈余——也就是说,收入在扣除运营支出之后的任何一个部分——必须被用来服务于组织建立所基于的慈善或公益性目的,而不能作为红利或收益支付给任何与组织创立或管理相关的个人。

更重要的是,如果组织成员使任何不符合受益资格的人受益,美国国内税务局不仅可以撤销其免税地位,更可以对其进行“中间制裁”(Intermediate Sanctions)(US Internal Revenue Service Code: Section 4958):它可以要求组织纠正任何此类违规行为,对组织处以超过违规受益200%的罚税,对组织管理者处以最高至10 000美元的罚款,并认定其负有连带或单独的法律责任。

另外,美国还建立了有效的公共服务供给志愿监督机制。美国城镇有各种各样的委员会,以马萨诸塞州萨法克斯县的米尔顿镇为例,该镇仅有26721人(2004年),就有学校委员会、自行车行使咨询委员会、宽带监管委员会、节日庆祝委员会、自然资源保护委员会、老年协会等十几个委员会,每个委员会的成员都至少有3个。不过,这些委员都是热心社区公益事业及公共服务的志愿人员。通过志愿服务,小城镇建立了公共产品提供的监督机制。

 

而在中国,民办非企业单位提供公共服务的日常监管基本处于缺失状态,更多地依靠严格准入制度,特别是双重管理制度实现事前审查和被动的监管。这与民办非企业单位的相关法律制度不健全存在很大的相关性。

 

(五)中外民办非企业单位公共服务提供的效果比较

中外民办非企业单位公共服务提供的效果除了上述的发展规模、资金来源外,更重要的差距在于社会认可程度和服务质量上。在美国,无论是组织性质的界定还是法律规定都没有要求非营利组织进行慈善救济活动,为经济困难的人群提供免费或折扣服务及物品;而且很多非营利组织的运营方式与现代企业非常相似。这与我们传统观念中乐善好施、慷慨解囊、不计得失、基本免费的慈善组织是非常不同的。“非营利”的底线非常明确:所有“盈余”必须投入组织的未来发展,并用于实现既定的组织目标:这种“营利”不能抽离于组织以回报“出资者”或“所有者”的规则,使得非营利组织拥有了与营利性组织不同的运行动机。而且非营利组织是不是还有“所有者”就很难说了,因为在传统意义上,所有权与收益权及支配权是融为一体的,失去了收益权的所有权至少不是完整的。于是,非营利组织就在某种程度上成了一个“自我拥有”的系统,保持了其捐赠基金的特性。这样的机制对医疗和教育等事业的市场化进行了一种特殊的深层限制。

这些理念的正确确立,为美国的民办服务机构以高度市场化的方式从事非营利事业提供了社会基础,获得了很高的社会认可度。而在中国,人们的非营利理念非常狭窄,似乎民办非营利组织就不能有“盈利”,陷入这种误区的结果是民办非企业单位的发展往往很难获得社会认可。民办非企业单位的经营被迫采用低收费、低质量的服务来勉强维持运行。如民办养老机构往往为节省成本,聘请40、50人员从事服务工作,而非聘用专业化的护理人员等。

五、民办非企业单位公共服务有效供给的政策建议

以上分析表明,我国民办非企业单位尽管得到了较快发展,但其所面临的制度环境仍不容乐观,甚至可以说是“宏观鼓励”而“微观约束”。一方面,传统公共服务供给的低效率与巨大的公共服务供给需求要求民办非企业单位迅速发展,另一方面现行的管理体制、非营利组织的成长环境仍不利于民办非企业单位的可持续发展。同时,发达国家较为成熟的非营利组织又为我国民办非企业单位的发展提供了可资借鉴的经验。

 

(一)完善民办非企业的管理体制,促进民办非企业的发展

现行民办非企业单位的法规主要是1998年国务院颁布的《民办非企业单位单位登记管理暂行条例》,条例对民办非企业单位的登记问题,管辖问题,监督管理问题和违法行为的惩罚问题进行了规定。其中,由登记机构和业务主管部门实行程序性监督和实质性监督的双重管理体制,以及严厉的惩罚措施,使得民办非企业单位的发展受到很多制度性障碍。经过十多年的发展,双重管理体制已经受到社会各界的质疑。

因此,在新的民办非企业登记管理条例中,应该积极完善民办非企业的管理体制,取消双重管理体制,统一实行登记管理,并且要着力推动登记制度从准入制和条件制的登记向备案制的登记转变。这样,一方面可以切断业务主管单位与民办非企业的利益纠葛,减少其对民办非企业的内部微观干预,增强民办非企业单位的独立性;另一方面又可以避免简单的实行备案制后民办非企业监管不足导致的混乱。同时,要尽快建立政府相关部门对于民办非企业单位的实质性监督,这种监督必须是一种动态的、日常的和持续的监督。通过这种持续性的制度化的监督,保证民办非企业单位的非营利性和公益性。当然,随着民办非企业自身发展的成熟,自治机制的完善,以及政府对社会组织管理水平和治理经验的提高,可以进一步考虑实行备案制等管理制度安排,更好地促进民办非企业的发展壮大。

(二)完善民办非企业的监管方式和自律机制,推动民办非企业成长

1、强化信息披露制度和第三方评估制度。目前民政部门,特别是基层的民政部门由于人财物力资源有限,对民办非企业的年检工作形同虚设,无法真实反映民办非企业单位的活动和运作情况。因此,需要强化民办非企业的信息披露制度及失信惩戒机制。明确信息披露制度的内容,披露的方式和有效途径,重点要求民办非企业单位定期向社会公开重大财务开支、主要收入及盈余情况,以及重大活动情况。对不向社会披露信息或信息不实的现象,应制定并实施制约措施,形成相应的失信惩戒制度。

此外,民办非企业单位为社会自治实践的组织基础,政府监管部门除了必要的监管,更应加快建立第三方评估制度和信用等级制度。通过社会其他主体对其运行情况的评估,形成相对客观的评价体系,同时,通过对民办非企业单位的信用表现情况进行信用等级评定,实现柔性化管理。按照社会组织的发展过程,其成立、自我运行和内部治理,应该遵循自治原则,政府只是一种辅助性职能,为这些组织的行动提供服务和信息咨询,而对于这些组织违反规则,则政府可以实施强制性的惩罚措施。

2、明确民办非企业单位的财团法人地位,完善其治理结构。法人治理结构是现代企业组织和国际知名非营利组织的组织经验。提高政府对民办非企业监管水平,仅仅依靠外部监管和信息发布以及第三方评估还不够,需要从内部治理结构入手,建立独立的治理结构,保证其机构的公益性。建议尽快修订和调整民办非企业单位的法律规范,明确民办非企业单位的财团法人的地位,以此为基础,将民办非企业纳入财团法人的管理范畴。因此,应依据“公益产权”原则,借鉴国际非营利组织通行做法,完善民办非企业单位单位产权制度与社会公益财产的监督机制。财团法人制度的建立,将有利于明晰产权,并以此为基础,强化民非的自律与他律,确保民非的非营利性和公益性。总之,建立一个透明化、信誉良好、运行规范的民办非企业单位治理结构,有利于增加公众对民办非企业单位的认同度和支持度,提高民办非企业单位的筹资能力、关注度、赢得业务活动开展的配合度,提高其存在的合法性。

(三)改革税收和财政政策,增强对民办非企业单位公共服务供给的支持

1.抓紧落实民办非企业单位的税收优惠政策

国外对非营利组织的管理和支持主要依靠税法来实现,而不是组织法,而且税收优惠政策对非营利机构的筹资有非常重要的意义。而目前规范管理我国民办非企业单位的则是组织法,针对民办非企业单位的税收优惠政策尚不是很不到位,仍然存在一些不切合实际的限制性规定,例如民办非企业单位在税务部门根本没有登记类别,有的地方是作为“个体工商户”征税,有的地方干脆就按照企业的标准收税。结果出现了民办“非企业”单位缴纳企业所得税的现象。为鼓励支持非营利组织发展,实行税收减免优惠,是国际社会的通行做法。目前,我国只有教育、卫生、社会福利等少数领域的民非可以享受部分税收减免优惠,其他行业的民办非企业单位基本享受不到。因此,建议财政、税务等应联合民主部门,参照税制和民办非企业单位的运行情况,研究出台专门针对民办非企业单位的税收优惠办法,保证其享受《所得税法》规定的、符合条件的民办非企业单位应当享受的税收减免优惠,以增强社会组织发展的内在动力。

此外,对给予民办非企业等公益组织社会捐赠的企业和个人更高的税收减免,也是税收支持的表现,能够激发社会捐赠和慈善的热情。

2.尽快完善“政府购买”公共服务的机制

民办非企业单位因其对根植与社会,贴近社区,反应迅速、机制灵活,能为公众提供多样化、个性化的公共服务。同时,政府在某些公共服务领域并不具备技术上的优势,需要民办非企业单位的专业技能和人力资源。政府向民办非企业单位购买公共服务,可以使政府的资金与民办非企业单位的资源得到有机结合,更好地为社会提供公共服务。

早在1995年,上海市浦东新区社会发展局就兴建了罗山市民休闲中心,开创性地委托上海市基督教青年会管理,并与1998年接受政府养老服务的委托。2002年,在联合国儿童基金会的支持下,上海市卢湾区打浦桥街道就将从美国引进的“儿童支持信息转介服务”、“幼儿早教基地”及“青少年成长计划”等机制的相关服务委托给上海市基督教女青年会。2007年底,上海市最大的、综合设施最全的浦东三林世博家园市民中心的托管向社会公开招标;2007年,深圳市开始以每人每年6万元的价格,想两家民间专业社工服务机构“购买”37名社工;2005年,北京市海淀区成立了公共服务委员会,作为政府购买公共服务的代表,采取了合同外包/招投标等形式,向医疗机构购买卫生服务。2009年开始,北京市在街道设置专项资金,面向社会公开“购买促进社区发展的各种服务。北京市近年来还拿出上千万的财政资金用来购买民办非企业的公共服务,一些优秀的民办非企业一年可获得十万元左右的财政购买服务奖励。但是,一方面,相比国外的政府财政和金融支持,中国的政府购买民办非企业的公共服务还非常不足;另一方面,政府购买的机制还很不完善,还存在政出多门、程序繁琐、透明度不足等问题。

我国的民办非企业单位刚刚起步,需要政府、企业和社会等各方面的扶持。应当在推进公共财政体系建设的同时,把民办非企业单位等社会组织的公共服务纳人政府采购的范围,扩大购买规模。通过建立科学合理的政府购买机制,促进民办非企业单位公共服务质量的提升,以政府支持赢得民办非企业单位对非营利性的认同。

(四)宣传正确的非营利理念,提高民办非企业单位公共服务供给的认可度

在美国,无论是组织性质的界定还是法律规定都没有要求非营利组织进行慈善救济活动,为经济困难的人群提供免费或折扣服务及物品;而且社会企业的运营方式与现代企业非常相似。这与我们传统观念中乐善好施、慷慨解囊、不计得失、基本免费的慈善组织是非常不同的。“非营利”的底线非常明确:所有“盈余”必须投入组织的未来发展,并用于实现既定的组织目标。这种“营利”不能抽离于组织以回报“出资者”或“所有者”的规则,使得非营利组织拥有了与营利性组织不同的运行动机。这些非营利理念的正确确立,为美国的民办服务机构以高度市场化的方式从事非营利事业提供了社会基础,获得了很高的社会认可度。而在中国,人们的非营利理念非常狭窄,似乎民办非营利组织就不能有“盈利”,陷入这种误区的结果是以市场化方式经营的公益性组织,即民办非企业单位的发展往往很难获得社会认可。民办非企业单位的经营被迫采用低收费、低质量的服务来勉强维持运行。因此,需要政府不断宣传和倡导正确的非营利理念,使得民办非企业获得更广泛的社会认可,在提供卓越公共服务上发挥更大的作用。

总之,从世界各国经验来看,建设和谐社会最重要、最基本和最有效的途径是社会服务与社会福利体系的建立与完善。世界银行在其2004年发展报告中指出,改善公共服务是一项社会责任,政府如何通过与私营部门、社区和外部合作者合作能够尽到这个基本的责任是一项挑战。对中国政府和中国社会而言,让民办非企业单位参与提供公共服务则是实现专业化、高品质公共服务竞争和有效供给的可行性路径选择和组织制度安排。

 

课题主持人:

邱爱军,国家发改委城市和小城镇改革发展中心,女,副主任,副研究员

课题组成员:

韩嘉玲,北京市社会科学院,女,研究员

景朝阳,国家发改委城镇中心,男,副处长、副研究员

王再文,国家发改委培训中心,男,教授

孟育建,中国国际贸易促进委员会,男,高级主管

余  蓉,女,国家发改委城镇中心,女,副处长、助理研究员

 

 
 
 
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