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澳大利亚社会组织发展与管理研究

(研究报告)

石国亮等

[摘要]澳大利亚的政府分为三级:联邦政府、州/地区政府及地方政府,这三个层级对于澳大利亚非营利组织的创建和管理都有相关立法规定。但是并没有一部统一的联邦法律规制各类非营利组织,对于不同类型组织的规范散见在各类相关法律法规之中。澳大利亚非营利组织的法律制度包括非营利组织设立法律制度、非营利组织相关法律问题和非营利组织相关税法规定。澳大利亚非营利组织与政府的关系,经历了从对抗到合作的发展历程。合作的方式有:政府的指导方针与财政补助;政府向非营利组织购买服务;非营利组织参与和影响公共政策。“全国性协议”是澳大利亚政府与非营利性组织之间所达成的协议,目的是政府与非营利组织形成一种全新的、更加紧密的合作关系。“全国性协议”的执行有一整套运行机制,其中至少包括国家层面、辅助部门、多方会谈和地方层面等四个方面。在运行程序上,“全国性协议”仍然沿用非营利组织提供社会公共服务的程序。“全国性协议”不属于立法范畴,不具有法律效力和强制力。但是,非营利组织对“全国性协议”反映强烈,已经有279非营利组织对“全国性协议”表示支持和赞同,预示着“全国性协议”将取得良好的效果。“全国性协议”的启示是:信任文化是构建政府与社会组织之间合作关系的根基。

 [关键词]澳大利亚;非营利组织;法律制度;政府;关系;全国性协议

本课题的选题,是项目主持人2010年3月随中国民政部考察团赴澳大利亚考察后提出来的。在赴澳大利亚考察考察的基础上,课题组于2010年6月开始本课题的研究。在民政部民间组织管理局各位领导的关心和专家的指导下,课题组成员共同努力,课题进展较为顺利,取得了预期的效果,完成了课题总报告,约4.2万字。有两点需要说明:第一,澳大利亚非营利组织的发展与管理是一个很大的课题,需要用一本专著来论述。我们选择其中三个重点内容,一是澳大利亚非营利组织的法律制度,二是澳大利亚政府与非营利组织的关系,三是澳大利亚的“全国性协议”。第二,本课题申报时使用了我国现在正式使用的“社会组织”的概念,但是项目主持人随中国民政部考察团赴澳大利亚考察后发现,澳大利亚使用的是“非营利组织”的概念。所以,在下面的报告中,为贴近澳大利亚的实际,我们使用了“非营利组织”的概念。

一、澳大利亚非营利组织的法律制度

 

(一)现有立法的基本情况

1.非营利组织的法律地位

澳大利亚属于普通法体系,法律制度深受英国影响,法律较为完备。澳大利亚的政府分为三级:联邦政府、州/地区政府及地方政府。这三个层级对于澳大利亚非营利组织的创建和管理都有相关立法规定。但是并没有一部统一的联邦法律规制各类非营利组织,对于不同类型组织的规范散见在各类相关法律法规之中。总体上来说,澳大利亚政府对于非营利组织的管理是宏观的。

在澳大利亚,最常见的三种具有法律地位的非营利组织形式是:社团法人(incorporated associations)、慈善信托(charitable trusts)和担保有限公司(companies limited by guarantee)。此外,还有许多其他类型的非营利组织,包括合作社(co-operatives)、原著民公司、宗教组织(包括根据国会私法建立的组织)及根据英国皇家宪章或者国会特别法案成立的组织,还有以其他形式成立的组织等。这些组织都具有法律地位,拥有法人资格,政府每年还向这些组织提供拨款。合作社属于历史遗留的组织存在形式,目前已逐渐减少。而同样大规模存在的还有非法人社团(unincorporated associations),这类组织没有法律地位,通常是小型组织、非正式且仅在小区域内活动。由于其不具备法人资格,可以用全体成员的名义签订合同,但是出现法律责任要由个人承担,有的还会扩大到民事侵权责任。据统计,目前这类组织约有44万个

2.有关非营利组织的现行立法

澳大利亚有着完善的联邦法体系,在联邦、州/地区及地方层面都有法律来规制非营利组织的创建和管理。除此之外,大多数州和地区已有立法规制非营利组织的资金筹集,每一位首席检察官都有着监督慈善信托的职责。到目前为止,有关非营利组织的主要法律总结如下:

联邦法律:2001年《公司法》;1999年《新税务制度(货物与服务税)法》;1997年《家庭税评估法》;1975年《种族歧视法》;1936年《家庭税评估法》;1918年《联邦选举法》。

州和地区法律:1)澳大利亚首都直辖区:2003年《慈善募集法》;1991年《社团法人设立法》;1991年《歧视法》;1985年《永久权与累积法》。2)新南威尔士州:2009年《社团法人设立法》;1998年《慈善募集条例》;1993年《慈善信托法》;1991年《慈善募集法》;1984年《社团法人设立法》;1984年《永久权法》;1977年《反歧视法》;1925年《信托人法》。3昆士兰州:2006年《教育(基本条款)法》;1998年《募集条例》;1991年《反歧视法》;1989年《教育(基本条款)法》;1981年《社团法人设立法》;1973年《信托法》;1966年《募集法》;1958年《慈善基金法》。4)南澳大利亚州:1985年《社团法人设立法》;1939年《慈善募集法》;1936年《信托人法》;1935年《公共慈善基金法》;1922年《慈善信托程序法》。5)塔斯马尼亚州:2004年《信托种类条例》;2001年《慈善募集法》;1994年《信托种类法》;1994年《信托种类条例》;1992年《永久权与累积法》;1898年《信托人法》;1964年《社团法人设立法》。6)西澳大利亚州:1996年《职业教育和培训法》;1987年《社团法人设立法》;1962年《慈善信托法》;1962年《信托人法》;1946年《慈善募集法》。7)维多利亚州:1981年《社团法人设立法》;1978年《慈善法》;1968年《永久权与累积法》;1958年《教育法》;1958年《信托人法》。

3.“慈善”与“公益”概念的法律分析

“慈善”(charity)和“公益”(public benefit)字样经常出现在与非营利组织有关的法律法规之中,因此这两个概念的含义就显得非常重要。“慈善”必须符合普通法中慈善的概念,但是目前在澳大利亚又没有一部联邦法律对这个概念加以详述,慈善活动的定义仍采用几个世纪以前英国普通法的传统概念。因此,多年来,法院通常以英国普通法的下列四种解释作为“慈善”的定义:贫困救济、教育促进、宗教进步和社区公益。此外,2005年《税收条例》中界定了慈善与公益的区别和关系,“‘慈善’目的必须符合社区的利益。慈善是利他主义的,是体现社会价值和作用的。‘公益’则不需要为了全体社区的利益,但必须至少为了公众可以察觉的一部分价值而存在,它不能仅仅是为了提供个体利益。”

澳大利亚的大多数州和地区还没有在立法中规定“慈善”和“慈善目的”的含义,但都采取了与联邦政府类似的做法,即由法院适用普通法界定。然而,在某些司法辖区内,存在着立法概念,对于普通法的定义都有或多或少的扩大解释或者修改,例如将自助团体、为公众利益服务的冥想宗教组织、以及非营利儿童护理服务中心等纳入以慈善为目的的组织中来。澳大利亚的慈善团体可以由自然人建立,也可由法人设立,无论国内还是国外。因此,很可能一家澳大利亚的非营利组织是由外国营利实体或美国慈善授予人控制的。

(二)非营利组织设立法律制度

1.社团法人(incorporated associations)的设立

社团法人是在州或地区法律之下创建的、以会员制为基础的非营利组织,目前大约有13.6万个此类组织,主要以小型体育俱乐部及社区组织的法律形式存在,是拥有政府拨款最多、最为常见的非营利组织。社团法人可以是协会、俱乐部或者是公共机构。很多州的立法对社团的种类和范围都予以了界定。例如塔斯马尼亚州1964年《社团法人设立法》第二条“相关解释”中规定,“本法‘社团’是指:1.以下列目的设立或开展活动的社会团体、协会、俱乐部、公共机构或组织:(1)以宗教、教育、行善或慈善事业为目的;(2)以提供医疗或者护理为目的;(3)以促进或者鼓励文学、科学或艺术为目的;(4)以娱乐或文体为目的;(5)以建立、管理、经营或者完善社区中心为目的;(6)以为任何组织或单位的员工及任何人或组织,管理退休金及退休收益的项目或资金为目的;(7)以促进上述内容或类似内容为目的。2.在本法之下,由部长依法宣布成立的社会团体、协会、俱乐部、公共机构或组织,但是不包括以从事贸易或为会员谋取金钱利益的组织。”

社团法人不能以营利为目的,也不能从事交易,只能在法律允许的情况下开展活动。对于这一点,很多州立法都有明确的规定。如新南威尔士州1984年《社团法人设立法》第七条第二款对社团不能依法成立的情况就作了这样的规定,“本法之下的社团如果出现下列情况,则不能具备社团成立资格:(1)以交易或为其会员谋取金钱利益为目的而开展活动的;(2)社团会员持有社团股本或股票的;(3)社团会员对社团资产有任意处分权的,无论是直接处分还是通过股票或股本的形式;(4)根据1996年《工业关系法》的规定,属于工业组织,但又在本法之下成立的州组织;(5)在1992年《合作社法》之下登记的合作社,根据1989年《友好协会法》成立的协会,在新南威尔士州《金融机构法典》之下成立的建筑协会或信用工会,或者是根据1998年《合作社住房及斯塔尔-博凯特协会法》成立的合作住房协会;(6)根据2001年联邦《公司法》成立的公司,或者是在该法下成立的担保有限公司;(7)上述六种社团的分会或者子协会。”又如南澳大利亚州1985年《社团法人设立法》第十八条同样对不具备成立资格的社团法人作出了相应规定,“社团如有下列情况,则不具备成立的资格:(1)主要或者附属目的是为社团会员或其他成员谋取金钱利益;(2)主要或附属目的是从事贸易或商业,除非经有关部门同意。”

然而,在某些情况下,社团法人虽然获得了实际上的经济利益,但是却不能认定其是以从事交易或谋取金钱收益为目的,很多州和社区立法对这些特殊情况作出了相应规定。首都直辖区1991年《社团法人设立法》第四条“关于交易或金钱所得的说明”规定,“依本法,在下列情形下,社团不能被认定为以营利为目的或者为其谋取金钱利益为目的:1.社团所得的金钱利润或其他方面的信用丝毫不会被它的任何会员得到。2.社团的买卖或其他方面的货物以及服务贸易仅仅是对社团的主要目标的补助,并且如果交易是跟社团成员以外的其他人进行的,则交易:(1)与社团的其他活动相比,在数量上和质量上都不是实质性的;(2)由收取入会费、展示费、展览会、竞赛、运动设施以及其他用来促进社团目的事业的交易事项组成。3.社团是为保护贸易、营业、工业或行业的目标而设立,其成员对该行业感兴趣;并且社团不参与贸易、营业、工业或行业,也不会作为它们的一个分支或部分。4.社团仅仅为其成员提供工具设备或服务。5.社团的成员从社团为社会、娱乐、教育或其他类似目的提供的设备和服务的享受中获取金钱收益。6.社团的任何一个成员因他们自己提供的货物和服务而从社团得到报酬;或者在他们不是社团成员的情况下,从社团得到其成员才可获得的金钱收益。7.社团的成员为在竞赛中夺得奖杯或奖赏而竞争,这种竞赛直接关涉到社团的宗旨。”同时,第十五条又规定,“1.在本法之下,部长可以书面宣告一个社团或某一特种社团为合格的设立,即使该社团或该特种社团是以获取金钱利润、交易或为其成员谋取金钱利润为目的而成立或开展业务。2.部长可以决定让通过上述书面宣告而成立的社团符合由部长决定的任何条件。3.上述宣告是一个须申报的法律文件。”

又如,西澳大利亚州1987年《社团设立法》也在第四条“社团成立资格”中规定,“依本法设立的社团,不能以从事贸易或从交易中为会员谋取金钱利益为目的,否则不具备成立资格。”“本法之下的社团不能以从事贸易或者从交易中为会员谋取金钱利益为目的,除非符合下列一个或几个条件:(1)社团本身被授予获取金钱利益的权利,但是该金钱利益不能被会员分红或获取;(2)社团成立的目的是为了保护或规制从事某种交易、商业、工业或者行业的会员,但社团本身不能从事或参与任何贸易、商业、工业或行业;(3)社团中的任何人因为受雇于社团或者是社团的管理人员而从社团中获得金钱利益;(4)非社团会员的社团任何人,因被授予某种头衔而从社团中获取金钱利益;(5)社团成员通过竞赛而获取的奖杯或者奖赏,但不能是金钱奖励;(6)社团本身可以从会费、捐赠、投资或者出售广播权益中获取收益;(7)社团为其会员提供的设施或者服务;(8)社团与其会员或者公众进行的交易,但此种交易要符合社团的主要目的,与公众进行的交易不能在数量上多于社团的其他活动;(9)社团获取的展示费、展览门票费、竞赛费、体育设施费以及从促进社团发展的其他活动中获取的费用。”

再如,维多利亚州1981年《社团法人设立法》第三条第二款也同样规定,“在本法之下,社团或社团法人不能从事贸易或为会员谋取金钱利益,除非具备下述一个或多个条件:(1)社团或社团法人本身获取金钱利益,但该利益不能被会员分红或获取;(2)社团或社团法人从事买卖或出售货物和服务,不违背该社团或社团法人的成立宗旨,且交易活动只能与公众进行,并且在数量和价值上不能超过社团或社团法人的其他活动,或者收取展示费、展览费、竞赛费、体育设施费或其他促进社团或社团法人发展的活动费用;(3)社团或社团法人成立的目的是为了保护或规制从事某种交易、商业、工业或者行业的会员,但社团或社团法人本身不能从事或参与任何贸易、商业、工业或行业;(4)社团或社团法人被赋予了在解散之后分割财产的权利;(5)社团或社团法人的任何成员通过真实的薪酬支付获得的金钱利益;(6)非社团或社团法人会员的任何成员,因被授予某种头衔而从社团或社团法人中获取金钱利益;(7)社团或社团法人成员通过与其设立目的直接相关的竞赛而获取的奖杯或者奖赏;(8)社团或社团法人的会员通过由社团因社会、娱乐、教育或其他类似目的而提供的设施和服务中获取金钱利益的;(9)社团法人因成为另一类似目的成立的社团法人的会员而获得的金钱利益。”

2.慈善信托(charitable trusts)的设立

每个州和地区的普通法都允许慈善信托的成立,但是每个州的信托立法又有不同。慈善信托,顾名思义,就是将资产和财产用于宗教进步、贫困救济、教育促进及其他有利于社区发展和公共利益目的的信托。新南威尔士州1993年《慈善信托法》将“慈善信托”这样定义,因慈善目的而建立的信托,并且受法院的控制,并在法院的司法辖区范围内从事慈善信托。“法院”指新南威尔士州最高法院,“信托财产”指与慈善信托有关的任何财产。信托设立时,依有关指示或许可,全部或部分信托财产的运用目的中同时含有慈善目的和非慈善目的的,信托不因此而无效。对于依有关指示或许可,全部或部分信托财产的运用目的中同时含有慈善目的和非慈善目的或无效目的的信托,应按完全的慈善信托的规则对信托设计的各方面问题进行解释并依完全慈善信托方式生效。

成立慈善信托在法律上的要求较为严格,大多数与不动产有关的慈善信托的登记,都必须采用书面法律文书。从法律的角度来看,慈善信托如果没有法律正规手续,是很难开展活动的

3.担保有限公司(companies limited by guarantee)的设立

联邦2001年《公司法》允许设立担保有限公司,且大多数此类公司为非营利公司。《公司法》在第一百一十二条“公司的种类”中,将担保有限公司列为可以在澳大利亚登记注册的公司类型。在澳大利亚,公司分为专有公司和公众公司两种,担保有限公司即属于公众公司。根据《公司法》的相关规定,担保有限公司登记注册,要向澳大利亚证券投资委员会(ASIC)递交相关申请文件,文件应当包括以下内容:(1) 在本法之下登记公司的类型;(2)公司准名称;(3)同意成为公司成员的人员名字和住址;(4)书面同意成为公司董事人员的现用名和曾用名,且是全名;书面同意成为董事会秘书人员的现用名和曾用名,且是全名;(5)书面同意成为董事或董事会秘书人员的住址;(6)公司住所地址;(7)公司住所的开放时间(如果不是常规开放时间的话);(8)公司主要营业地的地址(如果与公司住所不一致的话);(9)公司成员书面同意的担保数额;(10)公司注册地所在的州或地区。担保有限公司还需要将公司的章程复印件附随申请文件一并递交。

根据《公司法》第一百二十五条的规定,如果担保有限公司有章程,那么章程内容应该有对于公司权力行使的明确限制条款,或者禁止性规定。当公司行使职权时,如果违反了限制性或禁止性条款,那么公司的权力行使视为无效。同时,章程中还应当有对于公司宗旨的陈述,如果公司行为违反了公司的宗旨,那么该行为视为无效。

担保有限公司在注册登记时,应当在自己公司名称之后标出“有限”字样,但当公司同时具备以下条件时,澳大利亚证券投资委员会也会予以注册:(1)公司只能以慈善为目的从事慈善活动,其收入所得只能用于促进其慈善目的的实现;(2)公司成员不能分红,同时公司也不能向董事支付费用;(3)公司董事必须批准公司的所有其他支出

澳大利亚的担保有限公司以英国的担保有限公司为模型,没有股东,如果公司解散,那么公司本身将没有能力偿还债务,只有成员来确保支付给债权人一定数量的金额。这个金额根据公司章程确定,且通常是极小的。在1980年公司法人形式引进以来,担保有限公司这种形式对于非营利组织来说一直是很受欢迎的。目前,澳大利亚大约有11700家此类公司,且均以合法目的而存在。但是,在实践中,担保有限公司在章程中规定的正式目标,经常限制了他们的活动空间。

(三)非营利组织相关法律问题

1.非营利组织的非营利性特征

尽管澳大利亚各司法辖区的立法略有不同,但对于社团设立的要求是一致的,只能因合法目的而成立,不能为其会员谋取金钱利益。因此,社团法人禁止以股本或股票方式向会员分红,并且禁止会员对社团的财产拥有自由处分权,无论是直接的还是间接的。一些司法辖区将其工作人员的收入或金钱收益限制到其所赋予的限度,且该工作人员不能是社团的会员。

在大多数司法辖区内,没有关于向委员会或理事会成员支付工资的禁止规定,立法对其多余收益也没有作相应说明。但普通法已经明确,给予委员会或理事会成员多余利益,是对其于信任职责的违反。目前关于高级雇员的薪酬问题,还没有具体规定。

根据普通法,慈善信托不能分红或者分发类似形式的收益。在澳大利亚大多数地区内,信托受托人不能寻求报酬,除非信托行为授予其这样的权利,且报酬仍要经过法院的审查。受托人如果渎职或者管理不善,会被解雇。根据新南威尔士州1993年《慈善信托法》第七条的规定,“管理不善和渎职”是指因慈善信托事务或其管理而获得的报酬超过了实际职责履行的应得份额。普通法还规定利益冲突的处理要严格依照信托法律。但是在一些司法辖区内,对于非营利组织的高管人员的报酬还没有具体规定。慈善信托的受托人拥有法律权利,可以因信托目的从事财产信托。而且,受托人如果与受托财产有任何利益瓜葛,则违反其信任职责。慈善信托是一种要求接受财产的人要公正地管理所托管的财产,实现捐赠者用于慈善的目的。

澳大利亚有着由私人公司提供专业信托服务的历史,即受托人公司。受托人公司受具体法律规制,他们的费用和相关事务都受到限制,并由法院和首席检察官监督。联邦政府现在也在规制这些私人信托公司。2009年《公司法》修正案使信托公司的管理权由州和地区手中转移到联邦政府手中,修正案于2010年5月6日正式生效。

而对于依法成立的担保有限公司,2001年《公司法》没有对此类公司的收入分配予以禁止性规定。但是传统的收入分配方式非常之少。

2.非营利组织解散后的财产分割问题

在澳大利亚,有很多规制社团解散后财产分割的法律条文。如首都直辖区1991年《社团法人设立法》第九十二条“社团解散后的财产”规定,“1.社团法人解散或清盘结算后,任何社团的剩余财产都应当受到影响财产的信托的制约,或者部分财产:(1)合法地归属于另一个社团(无论该社团是否以法人形式存在),成为一个符合条款2规定的新社团,这个新社团需要由前社团提名,或者由前社团特别决议提名;(2)依据首都直辖区1936年《家庭税评估法》的要求,合法地归属于澳大利亚的基金、机关或公共团体;(3)或者在没有上述组织的情况下,合法地归属于总注册署。2.对于条款11)中提到的社团,应当具备以下条件:(1)该社团应当具备与前任社团相同的目标;(2)非以从事贸易或为会员谋取金钱利益为目的;(3)有章程规定其解散或清算后,剩余财产移交给另一社团,这个社团的目标与前面的社团目标相一致,并且不从事贸易或为会员谋取金钱利益。3.对于条款1中陈述的前社团通过特别决议提名另一社团、基金、机关或者公共机构,应当由总注册署发布书面通知,由前社团的理事会成员至少两人签字,证实特别决议是合理通过的。4.因条款1中陈述的剩余财产处理程序而受到侵害的前社团成员,可以向最高法院提起诉讼。5.根据条款1的规定,当社团法人清盘结算时,其土地或相关土地利益合法地移转给另一个社团、基金、机关或者公共机构,或交给总注册署,由总注册署根据1925年《土地权利法》颁发相关权利证书。6.本条中,“剩余财产”是指前社团在偿还了一切债务,履行了相应责任后剩余的财产或利益。”

南澳大利亚州和昆士兰州都有关于禁止社团解散后,会员分割财产的规定。但是,法律对于解散后的财产分割禁止规定并不明确,只是说财产分割应当根据相关协议或规定,没有具体限制。但是大多数案例中,社团都免除收入税,税收机关采用相同税收分类实体,财产分配力求近似原则。例如参照其他有相同目标的实体的相关处理办法。

如果担保有限公司清算剩余财产,个体公司的章程条款决定了剩余财产的分配。但是大多数情况下,此类公司都享受税收免除政策,税收机关同样采用相同税收分类实体,财产分配力求近似原则。

慈善信托可永久存续,如果其解散并有剩余财产,法院将适用分配力求近似原则。新南威尔士州1993年《慈善信托法》第九条规定了“申请财产分配力求近似原则”的情况:“1.慈善信托的最初目的可以转化为允许信托财产或部分信托财产被申请力求近似原则,包括根据信托的精神,最初确立的目的已不能继续实现,不再提供使用信托财产的合适有效的方法。2.如果信托财产或部分信托财产已经被更改或被计划方案规制,或相反,信托产目前还处于可用状态,那么慈善信托的最初目的是可以被诠释的。”

西澳大利亚州1962年《慈善信托法》第七条规定,“财产可以因其他慈善目的被处置:1.根据第3款的内容,任何财产或收入被交付给信托、或以信托方式被持有,或因慈善目的被申请,并且:(1)实现目标成为不可能、无法实践或者不合时宜;(2)财产数量不足以实现其目的;(3)目的已被实现;(4)目的是违法的、无用的或者不确定的,那么(无论是否存在通常的慈善目的),财产和收入或其中的一部分或剩余财产,或出售程序,都应当以其他慈善目的被处置,或根据此法的规定包含慈善目的。2.根据条款3的规定,任何财产或收入被交付给信托、或以信托方式被持有,或因慈善目的被申请,并且财产或收入已经增长或将要增长,超过了原有目的所需量,那么(无论是否存在通常的慈善目的),财产和收入或其中的一部分或剩余财产,或出售程序,都应当以其他慈善目的被处置,或根据此法的规定包含慈善目的。3.本条款将不涉及条款12中所述的财产或收入处置方法,如果出现以下情况:(1)如果根据法律规定,即将进行的赠与撤销或失败,且财产或收入不适用于任何其他慈善目的;(2)如果且只要财产或收入以1946年《慈善募集法》第十六条的规定予以处置。4.本条款将涉及下述情况,当影响任何财产或收入的慈善目的被法院判例或总检察长定义后,在任何情况下最初目的都可以被恢复,可以修改也可以维持原状。”

3.非营利组织的活动

(1)日常活动

社团的活动目的必须合法。一些地区要求社团的成立目的要与社区和体育运动相关。还有地区要求社团的活动首先不能够是为其会员谋取金钱利益。各个州对于社团法人从事的商业或不相关业务的规定各有不同。在实践中,立法一般禁止社团把经济活动作为他们的主要活动目的。

对于担保有限公司来说,只要守法,那么其活动的自由决定权还是较为宽泛的。对于其业务或经济活动,目前还有具体规定和限制。

根据英国传统理念,慈善信托活动必须为慈善活动,即宗教进步,贫困救济,教育促进及其他有利于社区发展目的的活动。西澳大利亚州1962年《慈善信托法》第五条对于慈善信托的活动这样规定,“(1)慈善信托目的应当一直是慈善性质的,在为娱乐活动或其他休闲活动提供设施或协助提供设施时,应确保设施提供符合社会福利的利益。(2)条款(1)中所述‘设施提供应当符合社会福利的利益”,是指:①设施提供的目的是改善人们生活条件,且提供相应设施是主要手段;②确有年轻人、老年人、病人、残疾人、贫困人群或者社会经济状况需要这些设施的供给;并且这些设施对于大多数公众都是可用的,无论男女。(3)条款(1)中所述的设施供给,是指为公共活动场所、社区中心、女子会所等提供的设施,为娱乐活动或休闲活动提供的场地或建筑,以及为各种活动组织提供的设备。”慈善信托的受托人必须只能在特殊信托的慈善目的范围内,从事商业交易。例如,慈善学校、慈善医院收取学费或手术费。

在各种非营利组织中,只有慈善信托有着严格公益活动要求,即所有活动的组织形式应当是公益活动,才被允许进行。

(2)政治活动

州和联邦立法对于想要注册为政治团体的组织,有着严格的规定。根据1918年《联邦选举法》的规定,非营利组织想要从事政治或者选举事务,要承担相应的法律责任。自从2006-2007财政年度以来,从事政治事务的非营利组织,依照法律规定,要承担以下三项义务:(1)在某些出版物上发表有关“选举”事务的言论,要经过授权;(2)如果用于政治活动的费用超过1万澳元,那么费用明细要每年向公众公布;(3)对于用于支持“政治花费”的捐赠,如果超过1万澳元,那么捐赠情况要每年向公众公布。

法律对于非营利组织从事政治或游说活动的范围并没有予以限制。而澳大利亚税务署坚持认为,政治、游说和倡议活动都不是慈善性质的。但是当这些活动对于慈善目的有偶然的附属作用时,这些活动在某些辖区内是被允许的,甚至是鼓励的。对此,澳大利亚税务署2005年《税务条例》有着这样的规定:“政治和游说目的不是慈善性质的。但这些目的可能使用到教育手段,但也不足以证明其是慈善目的。”“但是,当政治或游说或其他活动的附属目的是慈善的时候,活动本身并不能妨碍慈善目的的认定。”

4.反歧视法律规定

目前澳大利亚没有一部联邦法律禁止在私人学校出现种族和民族歧视现象,但是各州均有着校园反歧视的明文立法。例如在昆士兰州,《反歧视法》就规定,“如果在教育区域适用第三十八条或三十九条的禁止性规定,那么教育机构就不能有任何的歧视政策。”“教育机构不能在以下方面实行歧视政策:(1)驳回学生的入学申请;(2)学生入学申请的程序;(3)决定学生是否能够入学的手续及评定标准;(4)学生入学条款”,“教育机构不能在以下方面实行歧视政策:(1)学生入籍条款的变更;(2)对于由教育机构提供的因入籍产生的各种利益的否定与肯定;(3)开除学生;(4)与学生培训和教育有关的,给予学生以任何方式的不利待遇。”简单来说,私人学校不能在接收学生、提供教育方面有种族或残疾歧视。

(四)非营利组织相关税法规定

    澳大利亚非营利组织要符合相关税费的规定,部分非营利组织还可以享受税收减免政策,因此,税法是非营利组织法律制度的重要组成部分。澳大利亚有很多税种,税制分为中央税和地方税。联邦政府主要负责收入所得税(income tax)、资本所得税(capital gains tax)、边缘利益税(fringe benefits tax)、关税(customs duties)、以及货物和服务税(Goods and Services Tax)的征缴。州和地区政府负责征缴土地税、工资税以及邮票税等具体税种。地方政府负责收缴地方税。非营利组织在每一级政府那里都享受着不同程度的税收减免优惠。澳大利亚税务署(The Australian Taxation Office)近年来发布了大量关于非营利组织和慈善事业的税收政策,并且建立了一个包括立法、案例、政策措施、及理论指南的综合性网站

1.税务免除

1997年《收入税法》的第五十条列举了可以享受免税政策的非营利组织,具体由联邦财政部负责,由澳大利亚税务署执行。澳大利亚税务署采取自我评估体制,非营利组织无论是否在免税行列,都要每年进行自我评估。免税种类非常宽泛,覆盖任何收入。免税与捐赠抵免税不同,分别采用不同的税收政策,要经过不同的测试,但很容易弄混。

免税组织的种类包括:(1)政治、科研、慈善、公共教育团体;(2)公立及非营利医院;(3)医院与医疗公益组织;(4)镇静剂基金会;(5)工会及受雇者协会;(6)友好协会;(7)音乐、艺术、科学及文学类社团;(8)鼓励和促进游戏、体育和动物竞赛类团体;(9)社区服务社团;(10)促进澳大利亚航空、农业、畜牧业、园艺、生产或者工业资源进步的组织;(11)因遗嘱、或为了公共慈善目的成立的信托、或由公立大学或医院开展的科学研究等成立的基金。

对于慈善机构,有一些特殊的免税条件。如果慈善机构具备下列至少一个条件,将被赋予免税资格:(1)在澳大利亚拥有活动场所,开展活动与目标实现主要发生在澳大利亚,是可抵免税收的捐赠接受者;(2)在收入税条例中有相应规定,位于澳大利亚境外,并在住所国享有免税待遇;(3)在澳大利亚有活动场所,但是主要在澳大利亚境外开展活动。

在澳大利亚最高法院审理了“澳大利亚联邦税务长官诉文字投资有限公司”案件之后,政府颁布了1997年《收入税评估法》,其中对“位于澳大利亚”的条件予以修正,确保国会仍有权全面审查将钱财移转给境外慈善会及其他实体组织的情况。

对于慈善基金,同样有一些特殊的免税条件。要想获得免税认可,所有的慈善基金必须遵从最初成立时确立的宗旨。一些基金还要被进一步检验,需要检验的慈善基金有:(1)在1997年7月1日以前成立,在这个日期以后获得的资产需要检验;(2)在1997年7月1日以后成立。

2.慈善捐赠的所得税抵免制度

    通常来说,自然人或者法人,包括公司,只要为非营利组织、公共基金、公共机构或者特殊人群捐赠现金超过2澳元,就会享受税收减免政策。如果是财产,除非是公开上市股票,那么只要价值经过税务长官(the Commissioner of Taxation)评估超过5000澳元,即可享受税收优惠政策。

(1)免税捐赠接受者(Deductible Gift Recipient

1997年《收入税评估法》描述了可以成为免税捐赠接受者的组织种类和特定名称,有一些还需要其他条件。该法律详细规定了如下内容:哪些组织可以成为捐赠或捐助的接受者;捐赠或捐助的种类;捐赠人因捐赠或捐助行为可以享受税收抵免的额度;申请的特殊条件。

1997年《收入税评估法》还规定了13类免税捐赠接受者从事的领域,包括:健康;教育;研究;福利和权利;防卫;环境;工业、贸易和设计;家庭;国际事务;体育和娱乐;慈善信托;文化组织;其他。

在每一领域下,税法还具体列举了有资格接受免税捐赠的组织名称和具体种类。每一类组织都会想尽办法游说国会,证明他们应当得到接受者的地位,并被写入税法。目前大约有130个这样的组织。

有资格成为免税捐赠接受者的组织类别有:公共机构(institutions)、公共基金(public funds)以及公共机关(public authorities)。具体包括公共慈善机构、高等教育机构、科研机构及附属基金。尽管慈善机构和基金的概念是用来决定收入税免除的,但是他们也用来划分免税捐赠接受者的种类,属于同样的名称应用于不同的分类方法。

立法中没有具体定义的概念将由法院在判例中加以解释。通常,公共机构被定义为“一个为促进某目标的实现,尤其是为了公共事业、宗教、慈善、教育等而成立的机构、组织或者协会”。如果一个组织采用了信托的形式,仅仅是管理和持有信托财产,或者是一个只有家庭成员和朋友建立和控制的组织,那么它都不是公共机构。而“公共机关”是指政府为了公共利益行驶权力和职能的代理机构,像铁路、交通部门、地方政府、供水站等。“公共基金”是指向社会公开接受捐赠,使公众得以做出贡献的基金。事实上,大多数特殊或者普通种类的组织都是公益性公共机构。“公益性公共机构”这个概念是在英国枢密院驳回澳大利亚高级法院在一个房地产遗产税案件中对“慈善”的定义之后,被正式引入税法中来的。

(2)捐赠类别

1999年7月1日之前,根据有关法律,只有几种捐赠可以享受税收抵免,包括:(12澳元或超过2澳元的现金;(2)在捐赠前少于12个月内,捐赠者购买的财产;(3)在普通业务之外的股票交易。1999年7月1日后,一些法律条款被修改得较为宽松,只要超过5000澳元的财产,无论是何时或以何种方式获得,都可以享受税收抵免政策。

捐赠要成为免税捐赠,并扣除个人所得税,通常要符合下列条件:(1)自愿捐赠;(2)不向捐赠者提供物质利益;(3)本质上是出于善举,是公正无私的慷慨之举。

通常来说,如果一个支付行为被视为捐赠的话,那么它必须是不受限制的,也就是说,捐赠是非义务性的,捐赠人不会期待从捐赠行为中获得任何的回报。附条件的捐赠是不会被允许税收减免的,通常有这几种情况:(1)给予受捐赠组织的财物比捐赠做出时的价值有所减少;(2)捐赠者获得了与捐赠行为有关的附属利益;(3)受捐赠组织的工作即是从捐赠者那里获取财产来开展活动。

(3)抵免额度

一般来说,每一个实体,无论是个人、信托不动产或养老金基金的受托人,一家合伙企业还是一家公司,无论是否在澳大利亚本土居住,都会因在财政年度内向指定的基金、机关、公共机构或者团体,或其他组织、个人捐赠大等于2澳元的现金而有权享有收入税的减免。如果是财产捐赠,价值则要超过5000澳元,由税务长官对价值进行评估。对于公开上市股票的捐赠,价值即使少于5000澳元,也可以减免税收。对于捐赠,并没有上限规定,但是捐赠不能引起整体税收的损失,这条特殊的规定也经常在某些特殊捐赠场合被讨论。比如说联合财产的捐赠,纳税者享受的税收抵免额度要与其享有的财产份额成合理比例。

澳大利亚的税法不允许非营利公司仅凭一个他们可以获取特殊权利或利益的“捐赠”就申请税收减免。捐赠者可以向非营利组织捐赠财产,并获得一些权利和利益,但是不能申请退税,因为这被看做是一个交易。1997年联邦《收入税评估法》第三十条对于税收抵免额度有这样的规定:“1.税收抵免额度会在下列条件下削减:(1)捐赠的条件使得接受者没有立即取得财产的持有权和控制权;没有获得永久持有和控制财产的非传统权利;没有获得对于财产的立即的、不可废弃的、不受妨碍的、公正的所有权。(2)接受者对于财产的持有、控制和使用的权利受到了捐赠形成过程的影响。2.合理削减额度与捐赠条款和条件的效力有关,与捐赠的消费税全面的市场价值有关。”

1999年7月1日以后,为了进一步鼓励慈善事业的发展,捐赠者可以将税收抵免应用到一个五年期的对于文化、环境和遗产的捐赠。而2002年7月1日以后,所有的税收抵免都可以应用到一个五年期。

(4)特殊情况

大多数成为免税捐赠接受者的基金、机关、公共机构或者组织应当具备以下条件:(1)由税务长官认可免税捐赠接受者地位;(2)为捐赠行为出具适当的票据;(3)对自己的地位进行自我审查;(4)应当位于澳大利亚境内。此外还有一些特殊条件,比如捐赠要在特定日期内完成,或者组织必须有特殊活动宗旨。

然而,大多数公司将自己的捐赠或资助支出宁愿作为自己的业务费用,而不去申请捐赠免税。原因是在澳大利亚的体制下,将这些花费作为业务费用要比证明其是捐赠款物容易得多,因为证明程序实在是很严格和复杂。

3.货物和服务税

货物和服务税(GTZ)是在2000年7月1日作为《新税制法(货物和服务税法)》的一部分被引进澳大利亚的。其中影响非营利组织的条款主要有下述内容:(1)货物和服务税是一种对在澳大利亚消费的大多数货物和服务征收10%税费的包含广泛的税种。(2)由慈善机构提供的非商业供给,如慈善活动,则免除货物和服务税。(3)慈善机构的年收入如果等于或超过10万澳元,则必须要为货物和服务税登记,如果比这个金额低,可以自主选择登记与否。(4)境外对澳大利亚组织的资助是否要缴纳货物和服务税,要看资助或捐赠的性质,也要看资助或捐赠行为发生的地点。

4.进口关税

进口货物要缴纳关税及/或货物和服务税。根据澳大利亚关税法律的规定,在澳大利亚境外成立或运营的自然人、公司或者组织向在澳大利亚境内成立的组织捐赠货物或赠送遗产,如果本质是为了从事慈善事业,则可以免除关税。此外,法律将免关税“货物”定义为是“捐赠或遗赠给公众或公共机构”的。对于税务免除的范围有一些含糊的规定,因为“从事慈善事业的本质”和“捐赠和遗赠给公众”的概念都没有被很好的定义。关税率也在不断变化,并且货物的种类和货源国这些因素也会影响关税率的变化。通过银行系统进行金钱移转不需要缴纳关税。但是如果个人携带等于或超过1万澳元的现金入境,则要缴纳相应关税。

5.外国组织

在澳大利亚开展活动的外国法人组织需要到澳大利亚证券与投资委员会登记。整个程序需要填写一张确认表,交纳相关费用,递交本组织章程和在国外成立的证明文件。在澳大利亚获得收入的外国组织需要按照税收规定登记注册。从境外流入的资金通常免受规制,除了大型外汇现金交易。

二、澳大利亚非营利组织与政府的关系

 

(一)从对抗走向合作——政府与非营利组织关系的演变

在澳大利亚社会中,非营利组织的运作、参与和活动是澳大利亚民主的一个重要特点。如今,澳大利亚多数非营利组织与政府的关系是良好的,政府与非营利组织之间已经形成了一个合作与互补的关系。随着“全国性协议”的签署,政府与非营利组织将共同迎来一个新的合作机遇(考虑到“全国性协议”这一新生事物的重要性,我们将在第六章中专门论述)。这种良性关系不是一蹴而就的,澳大利亚政府与非营利组织的关系曾经经历了一个曲折的发展过程。

1.起步与发展

澳大利亚非营利组织的发展由来已久。早在殖民时代,非营利组织就已经在澳大利亚人的生活中扮演者重要的角色。澳利亚最早是土著人的天堂,后来成为英国的罪犯充军地。在其后的一个多世纪中,教堂及其社会福利机构是澳大利亚主要的非营利组织。后来,非宗教的非营利组织以公益性团体的形式出现了,他们对疾病、失业和无家可归者提供帮助。19世纪非宗教的非营利组织出现并得到发展,他们采取了社区俱乐部、孤儿院、残疾人服务组织、商业协会和业余爱好与体育协会等形式,努力从事社会慈善事业。

与其它发达国家一样,澳大利亚非营利组织的蓬勃发展还是在20世纪70年代的全球“社团革命”之后。在20世纪70年代,关于如何建设一个公正公平的社会这一问题在澳大利亚引起了激烈的讨论。通过这次辩论,政府开始向社会中的代表弱势群体的社会团体或者遭到边缘化的社会团体提供资助,资助非营利组织的目的是加强社会中弱势群体的声音,如果没有这种资助,在公共辩论和政策制定过程中就无法充分听取弱势群体的意见。随着资助的不断进行,非营利组织的作用不断扩大。它们不再是单纯的服务提供者,例如:向饥饿者提供食物;向无家可归者提供住所;提供咨询服务等,而是开始发挥“宣传”作用

2.走向对抗

20世纪80年代政府对非营利组织进行的管理,被认为是政府与非营利组织关系变化的一个开始。20世纪70年代以前,政府向非营利组织无条件地提供经济和政治支持(政府热切需要非营利组织在政策辩论中所提出的建议)。但在20世纪80年代,随着非营利组织数量的增多,政府相应地提高了对非营利组织的拨款。在增加资助的同时,政府自然而然地增加了管理力量,包括拨款的分配技巧等。然而,政府对非营利组织的管理,无形中增加了非营利组织工作的负担。对于主要依靠志愿者工作的非营利组织来说,它们的规模较小,成员主要是志愿者,这种管理方式对其提出很多了不现实的要求,例如制定商业计划等,加重了非营利组织的工作负担,制约了其社会功效的发挥。同时,政府对非营利组织资金的使用进行过多的干预,还会影响非营利组织的独立性。非营利组织能否保持独立性至关重要。只有独立的非营利组织才能够代表社区民众的意愿;只有独立的非营利组织才能给政府的政策提供健康的建议。回顾过去,20世纪80年代出现的这些关于非营利组织的问题充分说明政府和非营利组织之间的关系开始发生改变。进入20世纪90年代之后,政府提供的支持变得更加规范,成为商业类型的安排。虽然这些情况可以提高可信度,但需要注意的是,非营利组织在成立初期的资金非常有限。因此,在提供资助的同时设定的要求会严重妨碍非营利组织有效开展其核心工作。

澳大利亚在1996年选举中经历了政府的变革,这一年,保守党在大选中获胜,约翰·霍华德成为澳大利亚总理。在当选总理之后不久,霍华德便在一次公开演讲中称非营利组织为“既得利益团体”。在接下来的一年里,政府继续沿用了前一届政府从20世纪80年代开始对非营利组织提出的条件,并开始采纳“根据成果提供资助”的方式。这意味着政府和非营利组织之间的关系迅速向买卖关系转变,非营利组织需要签订和政府目标密切相关的正式合同,并需要取得合同规定的具体成果。采取根据成果提供资助的方式和20世纪70年代的做法有了明显不同,因为在20世纪70年代,同样的组织仅凭其所代表的作用就能获得资助。采取这种新做法意味着和政府签订合同的非营利组织由于自身资金有限,所以其参与公共辩论或者为其所代表的边缘化团体进行呼吁的能力开始减弱。随后,在1999年,霍华德政府开始重新订立资助合同,在其中加入了“保密条款”,要求接受资助的组织在举行任何媒体活动之前需要提前告知,这一规定进一步削弱了非营利组织的社会透明度,大大限制了非营利组织在公共领域的影响力。除此之外,霍华德政府还取消了很多对非营利组织的资助,因为他认为这些组织“不够和谐”,并且以行政命令强制要求一些组织进行合并,尽管这些组织并不具备开展合理合作的条件。然而,在实施这些改变的时候,政府并没有表示这是其所期望的结果。即使政府没有想到会出现这样的结果,这些做法仍然明显改变了非营利组织在批评政府政策方面所具有的独立性和自由,这种做法带来的后果就是:从前能够发出独立声音的组织现在变得沉默了,非营利组织更像是政府的分支而不再是曾经的合作伙伴。

3.合作取代对抗

到了2007年,保守政府下台,新的工党执政。工党总理陆克文对待非营利组织的态度则截然相反,这使得政府与非营利组织的关系有了进一步的发展。陆克文上台之后首先废除了霍华德政府制定的“保密条款”,恢复了非营利组织的言论自由,并承诺其领导的政府“不会,而且永远不会重蹈覆辙”。陆克文政府加强了对非营利组织的资助:向儿童组织提供1500万贷款建立678个启蒙教育中心;提供1100万补助金给社区服务站保证其在经济危机中能够继续为公民必要的社区服务;为志愿者基金提供2100万补助金支持志愿者工作。在陆克文任职期间,政府与非营利组织间的关系达到显著改善,双方合作关系进一步加强,这些为以后“全国性协议”的签订铺平了道路。2010年3月17日,澳大利亚总理陆克文代表联邦政府,在家庭、住房、社区服务及原住民事务部部长麦克林、议会社会与志愿部门秘书长斯蒂芬斯等政府要员和非营利组织负责人的陪同下,在议会正式签署“全国性协议”。这标志着政府与非营利组织之间建立了一种新的战略合作伙伴的关系。此后,政府与非营利组织将在本协议框架内建立多方面、多领域、多角度的全面合作关系。

哲学上讲,事物的变化是内因、外因共同作用的结果。澳大利亚政府与非营利组织关系的变化,除了自身内部原因外,还受到外部环境的影响。随着资本主义发展日趋成熟,非营利组织的数量、活动范围和影响力日增,诞生了如劳动者联盟(致力于社会变革、社会改造的工人团体)、国际红十字会(致力于医疗卫生事业)和诺贝尔基金会(致力于科学、教育、卫生)等社会公益事业的非营利组织,这些非营利组织开始活跃在国际舞台上。二战后,这种发展势头更加迅猛,联合国体系的诞生,促使非政府组织在国际政治舞台上扮演越来越重要的角色。各国涌现出多种形式的社会组织,如妇女组织、儿童保护组织、社区居民组织等,范围涉及人权、环境、和平等关系人类发展的重要领域。20世纪70年代,特别是“社团革命”之后,非营利组织在全球范围内得到了空前的发展。从美、欧亚的发达国家到非洲、拉美和社会主义阵营中的发展中国家,非营利组的数量都呈现出惊人的增长势头。美国约翰·霍普金斯大学的萨拉蒙基于对22个国家的分析指出:“在世界上几乎所有的国家里,都存在着一个由非营利组织或非政府组织组成的庞大的非营利部门,这个部门的平均规模大约是:占各国GDP的4.6%,占非农就业人口的5%,占服务业就业人口的10%,相当于公共部门就业人口的27%,在非营利部门中,包括大量志愿者的参与,志愿者规模大约占到非营利部门总业人口的三分之一”如今,非营利组织的活动范围不仅包括积极参与社区建设、地区自治、公共政策的制定和执行等区域性公共事务,还包括积极参与国际决策,解决各种全球性问题,无疑,非营利组织己经成为全球化时代国际治理的一支越来越重要的力量,政府与非营利组织的关系由对抗走向合作早已是大势所趋。澳大利亚政府与非营利组织之间关系的发展仅仅这种趋势的一个缩影。所以说,澳大利亚政府与非营利组织关系的变化,是内因外因共同作用的结果。

(二)政府的指导方针与财政补助

1.政府的指导方针

澳大利亚法律体系源自英国,社会组织制度深受英国的影响,有的条款甚至是直接照抄过来的,属英美法系。澳大利亚是由州和地区组成的联邦。宪法权力在州政府和联邦政府之间有所划分。澳大利亚州政府与联邦政府均可制定非营利组织的法律。地方政府虽受联邦政府的管辖,但自主权很大,再加上各地方政府行使职能也很不一样,因此对非营利组织管理的程度以及相关的法律法规差别很大,如非营利组织的财产评估和服务、建筑物的场地使用以及卫生保健方面的法规,各州就很不同。由于多年来联邦政府和地方政府一直重视非营利组织的法律制定和修订工作,常年积累下来,有关非营利组织的法律就有许多。这也是澳大利亚非营利组织法律的特色之一。总体上看,澳大利亚非营利组织法律环境比较宽松,有利于非营利组织的发展,其非营利组织的登记制度和税收制度颇受非营利组织界的推崇。

起源于1601年英国伊丽莎白女王法令的英国慈善法曾被大规模引入澳大利亚。然而,与英国不同,澳大利亚并没有把信任作为设计法令结构的基础,而是将公司作为非营利组织的主要模式加以扶植。因此,在澳大利亚,2001年《公司法》是引导制约非营利组织的重要法律法规之一。在澳大利亚,作为社会服务提供的主要实体,慈善组织的主要注册形式为担保有限公司,并且明文规定,慈善组织必须以公司形式注册才能接受政府的资助。为了得到政府的资助,非营利组织必须依据2001年《公司法》成立非营利公司(主要是担保有限公司),或依据各州法令成立非营利协会或者社团。每条联邦或者州的立法都要求非营利组织的活动透明化,其中尤以2001年《公司法》最为严厉。

“全国性协议”是一个里程碑式的协议。它是澳大利亚政府与非营利性组织之间所达成的协议。目的是政府与非营利组织形成一种全新的、更加紧密的合作关系,从而向澳大利亚人民提供更好的社会服务。在过去的很长一段时间,澳大利亚联邦政府一直不愿意发展政府与非营利组织之间的协议关系。但是这并不妨碍各州发展与非营利组织的关系。在“全国性协议”签署之前,澳大利亚各州和地区已经开始寻找政府与非营利组织合作的新模式。新南威尔士州政府和南澳大利亚州政府最早提出要与非营利组织开展多方面的合作。以新南威尔士州为例,早在1997年,新南威尔士州社会服务理事会向州政府建议,在政府与本州非营利公共服务组织之间建立一种“有着共同目标和原则,相互依存又相互补充”的合作关系。这一倡议迅速得到了州政府的积极响应。此后,政府又颁布了一系列旨在与非营利组织携手共建一个更加平等、稳定、包容社会的导向性文件。以这些决议和文件为框架,2006年新南威尔士州政府正式签署《共同建设新南威尔士州(Working Together for NSW)》,以政策文件的形式提出了政府与非营利组织合作的目标、基本准则、价值理念以及执行与审批等内容。该协议的提出,极大密切了新南威尔士州政府与该州非营利组织的合作关系,提高了政府治理能力,推动了社会、社区发展。在各州、地区在与非营利组织开展的合作实践的基础上,2010年3月17日,澳大利亚总理陆克文正式签署“全国性协议”,为进一步发展同非营利组织的合作提供政策性指导。

2.政府对非营利组织的资助

在澳大利亚,政府与非营利组织之间没有资金预算关系,所有非营利组织一般都是通过三个途径来筹措资金:一是为会员、企业、社会、政府提供服务;二是申请政府资助;三是社会捐赠。可见,政府资助是非营利组织获得收入的主要来源之一。政府资助主要通过两种形式:一是政府直接拨款;二是通过税收优惠政策给予非营利组织间接资金支持,据统计澳大利亚每年通过减免税对非营利组织的间接支持达到4亿澳元。

澳大利亚家庭、住房、社会服务和原住民事务部的数据显示,联邦政府每年都向非营利组织拨付不少于250亿的资金,这还不包括政府通过项目运作和购买服务,不包括州政府的拨款。澳大利亚政府希望借此建立起政府与非营利组织之间良好的合作关系。澳大利亚非营利组织有60万个以上,其中6万个有雇员,产值430亿,是澳大利亚社会生活的重要组成部分。然而,这些非营利组织十分依靠政府的拨款,尤其是卫生、健康方面的非营利组织,例如澳大利亚行动援助(Action Aid Australia)主要通过澳大利亚国际开发署的政府拨款;再如以已故眼科教授弗雷德·霍洛命名的弗雷德·霍洛基金会,其2009年基金会资金的10%来自政府拨款。数据显示,2004年,澳大利亚的社会组织的收益中,有63%来自于产品和服务销售,31%来自于政府(授权、合同和报销),只有6%来自于慈善捐助,与英国和美国相比,澳大利亚的销售收入较高,而政府资助和慈善捐助则较少。在维多利亚,人类服务部的网站显示,该部门高于70%的部门预算都花在了自主那些为维多利亚的个人和社区群体提供服务的组织。根据新南威尔士州全国社会服务协议的统计,非营利部门为该州的GDP做出了5%到6%的贡献。2008年,新南威尔士州政府于分别为健康卫生和教育领域的非营利组织提供了125亿与110亿澳元的资金,以推动其发展。

    政府通过减免税对非营利部门提供的间接资助同样重要。澳大利亚的税法为从事社区服务的非营利组织提供了另一个重要的资助措施。不同的服务组织从减免税中得到的好处不同,受益的方式也不同。税收减免包括所得税、营业税、财产税等等。此外,慈善捐款可以在税前支付,不列入捐赠人的计税所得。澳大利亚政府每年通过这种形式对非营利机构提供的间接资助达4亿澳元。税务部门对申请免税的机构进行审查,获准者即确定“公共福利机构”资格,其得到的善款都由捐助者在税前支付,捐出多少钱,在所得税基中相应扣除多少。服务机构在接受捐款时出具收据,捐赠人可拿收据到税务部门办理免税。这种免税政策对于捐助人行为有很大影响,不仅代表着政府对福利机构的间接投入,也有助于他们选择具体的机构。这种制度将社会服务组织分成有“公共福利机构”资格和无资格两部分,这对一些规模较小的组织的发展十分不利,基金会的收入和支出都可以免税,但按照国家税务局的规定,基金会每年必须将募集资金的85%支付给福利机构,才能保持这种免税资格。这种年度支出规定限制了基金会运用资金的灵活性,不能积累资金以扩大日后的资助能力。遗产捐赠的税务处理分为两个环节。在捐赠方,捐赠额可从遗产中扣除,不缴纳遗产税,这样做的目的是激励遗产捐赠。但接受捐赠的福利机构必须缴纳资产收益税,这是对资产产权转移征收的税种,澳大利亚产业委员会认为,福利机构接受的遗赠不同于一般的遗产继承人,因遗赠是用于福利服务,因此也应当免除税收责任。

(三)政府购买服务

1.购买服务领域

经过多年的发展,澳大利亚非营利组织已经成熟,所提供的公共服务的质量很高。如今,政府越来越依赖非营利组织为社区提供服务,因为政府发现,通过非营利组织提供公共服务可以利用其当地的关系提供更好的服务。这样不仅可以节省很多费用,还可以更早地发现问题,及时满足某些社区或团体的需要。如今,澳大利亚的非营利组织的主体是社会福利服务组织,包括为老年人、儿童、残疾人、妇女、家庭、失业者、吸毒者、无家可归者以及难民提供生活照顾、培训、住所、咨询等以及一些多功能的服务机构。据统计,澳大利亚绝大多数艺术、文化和社会福利机构为非营利组织,这些非营利组织为超过30%的在校儿童提供教育,为私立医院提供超过一半的病床,提供社区服务,如住房,老年人保健和急救。

2.相关法律法规

    政府购买公共服务属于政府采购范畴,自然会受到政府采购涉及的法律法规。中国招标投标协会考察澳大利亚、新西兰招标采购制度的报告将澳大利亚政府采购法律法规分为以下四个层次:

  第一个层次由法律、制度、国际性条例组成。法律包括宪法、《1999年公共服务法》、《1914年犯罪法》、《1982年信息自由法》等;制度包括政府政策、公开竞争、强制性报告等。国际性条例包括《澳大利亚—新西兰政府采购协议》,以及澳大利亚与美国、泰国、新加坡签订的双边自由贸易协议等。

  第二个层次是以财政管理责任法(1997)和联邦机构和公司法(1997)为基础。包括《财政管理和责任法》、《财政管理和责任条例》、《财政管理和责任命令》、《联邦机构和公司法》和《联邦机构和公司条例》等。

  第三个层次是指导政府采购工作的框架。包括《联邦采购指南》(CPGS)、《强制采购程序指导》等。

第四个层次是指导采购人员如何进行具体的采购活动。如《首席采购官指南》(CEIS)、《内部程序》、《采购指导》等。

四个层次由大及小,由简入凡,共同构成了澳大利亚政府采购法规体系。

3.购买原则

澳联邦政府采购所遵循的原则主要有以下几点:

——物有所值。这是澳大利亚政府采购工作的核心原则,其他原则都是为了达到这个目标而起支撑作用。它是指在采购商品或服务时,应在整个存续期内综合考虑所有的成本和收益因素,在此基础上,对不同供应商进行比较分析,然后进行新选择。在选择过程中,成本并不是惟一的决定因素,还应考虑以下因素:即将采购的产品的市场成熟程度、供应商的历史表现、产品到期后更换的及时方便性、间接的成本或收益、重置成本以及处置收益、合同条款的灵活性。

——鼓励竞争。通过运用非歧视待遇和促进市场竞争的采购程序两种途径来达到鼓励竞争的目的。所有的潜在供应商,无论公司是否拥有外资、公司规模大小、均有公平的机会参与竞争,产品或服务不以来源地为评价标准,而应以是否能满足特定需要为标准。同时专门规定措施保证中小企业能公平参与政府采购,保证中小企业能方便得到相关信息、不准故意采取某些措施将中小企业排除在采购程序外、要求政府部门至少要有10%的采购必须来自中小企业,对中小企业的采购必须30天内付款。

——效率、效益、合乎职业道德。《财政管理和责任法》要求部门首席采购官负责制定本部门的具体采购政策、程序,有效率、效益、合乎职业道德的使用自己所负责的联邦资源进行采购,以达到物有所值的原则。有效率,是指一项活动要达到所耗费资源的最大产出率。就政府采购活动来说,它包括根据联邦政府的政策,选择最能达到采购目标的采购程序和方法。可以借助采购活动的透明度、公平、采购方法的竞争性来实现。有效益,是指采购结果能很好的符合采购目标。它更关注采购的直接效果,如价格、数量、质量。合乎职业道德,最主要是衡量采购人员在工作中的道德表现,包括诚实、正直、公正、信任、尊重等理念,合理利用自己的位置,公正地处理与供应商的关系,让双方的交易建立在公正和诚实的基础上,例如,在采购过程进行当中,新发布了一些信息,此时应确保所有的潜在供应商都有机会公平的得到相关信息。《联邦采购指南》指出,直接与供应商打交道的政府官员,必须确保认识和处理好利益纷争,不能因为接受礼物和馈赠而动摇了职能的立场,小心谨慎使用公共财产等。

——责任和透明度。责任意味着采购人员必须为自己的行动和决定负责。澳大利亚的采购责任分为5级,从最低层的具体采购人员,到经理或谈判代表,再到部门首席采购官、部门领导或政府首脑、最后是议会。下面的4个层级的人员各司其职,对上一级负责,如基层的采购人员应为所采购商品或服务的质量向上级负责,谈判代表应为自己所负责的采购项目向首席采购官负责,各部部长应为采购预算的结果对议会负责。责任和透明度原则具体包括:一是政策和法律责任,各部门具体的采购程序和过程必须符合《财政管理和责任法》《财政管理和责任条例》《联邦采购指南》的规定以及其他与政府采购相关的法律规定。

——文件保管。要妥善保管与采购活动有关的文件,如为什么采购、采购的进程、最后的决定以及理由等,以方便有关部门进行检查,文件最少应保管3年。

——信息发布。各个部门制定的每年采购计划,应在政府招投标网站进行公告,方便投标者从网站上自由下载;若供应商需要,该部门应提供所有与本次采购有关的信息,如果拒绝某个供应商参与本次采购,供应商提出要求,本部门应做出书面解释;甚至被选中的供应商,若提出要求,政府部门也应做出选中这家供应商的解释。

——处理纠纷。有可能的话,应尽量通过与供应商的沟通和协商解决,当然也可以通过法律途径来解决纠纷。在处理纠纷时,应确保处理纠纷的过程制度化,并使牵连各方都能很好的理解,在解决纠纷时,应有与此次采购不相关的上级官员参与,各方都有不少于10天的时间来准备纠纷,必须确保这次纠纷不影响该供应商下次参与本部门采购。

4.购买服务方式

政府购买公共服务的方式很多,以下均为澳大利亚政府购买公共服务的方式。

——公开招标,即采购部门在政府招投标网或部门网站发布招标告示,然后潜在供应商提交投标申请,各部门应在截止日期前接受所有符合条件的潜在供应商的标书,然后进行选择。告示应包括部门名称及联系方式、描述采购商品或服务、其他参与条件、标书投递地址及截止时间、所需商品或服务送达时间等。在具体的评标过程中,又可以分为一步成交法和多步成交法。一步成交法即供应商只需递交一次标书,优势是节省时间,多步成交法是经过初选后的供应商对标书再进一步完善,多次选择直至最终选中,优势是能更好地满足采购要求。

——选择招标,即政府采购部门向经过选择的所有潜在供应商发出邀请,收到邀请的供应商提交标书,然后进行选择。在对供应商进行初选时应确保这个选择过程没有对其他厂商产生歧视性待遇,应有一定的数量以保证充分的竞争。采购部门可以在以下3个方面进行选择招标:一是可供多次使用的名单,这个名单按商品或服务的种类划分,列有以前经过预选并符合相关采购要求的潜在供应商,满足要求的厂商名单应随着实践不断更新,当进行选择招标时,应以进入名单的供应商为基础。二是采购部门提出明确要求的,如必须在本行业位居前列的供应商才有资格进入候选名单。三是被授予某种特别资格或符合法律规定的某些特殊供应商。招标可以有两种形式,一种是价格竞争,项目说明中只列出服务内容、人数、质量标准,而无价格。另一种形式是固定价格的招标,项目说明中根据以往实际服务成本或提出合理的成本,标明价格,通过招标选择最适当的服务机构。价格竞争往往有利于较大规模的组织,因为它们更有可能从慈善渠道得到资源,只需要较少的政府资助。固定价格竞争的目的是选择能够提供最优服务。在合同资助期内,政府可以对服务产出进行检查,如果服务达不到合同规定,可以中止资助。

——单一来源,即采购部门只邀请一个供应商或供应商联合体参与采购活动,但必须符合“物有所值”的原则。单一来源采购只能在有限的条件下使用,如没有收到投标申请、参加投标的供应商没有符合本次采购的最低要求、发生不可预见的事情急需又没有时间进行公开招标时、没有可替代品或只有一家供应商时、从原来的供应商处等等。

在这些方式中,公开招标为比较有效的形式,由政府公布招标项目,相关组织都可以来竞标。同行业的机构也可以联合起来参与竞标,以扩大自己的竞争力,一些大的组织在中标后也可以分包给较小的组织。在合同资助期内,政府可以对服务产出进行检查,如果达不到合同规定,可以中止资助。

5.购买程序

联邦政府负责规划福利服务的发展方向,确定资助的总额和方向,但政府并不直接办服务机构,而是由民办机构去提供服务。政府会公布资助的原则和标准,非营利组织向有关部门提交一份申请和材料,证明自己有能力提供政府所需要的服务。公开招标是政府购买公共服务比较有效的形式,民办机构可以平等地通过竞争机制获得政府的资助,例如对老年护理机构,规定住院人数及护理标准。同行业的机构也可联合起来参与竞标,以扩大,竞争力,一些大的组织在中标后也可以分包给较小的组织。同时,它们必须履行相应的义务,提供政府规定的服务。

整个政府购买公共服务活动可以分为六个阶段,包括制定需求计划、选择合适的采购方式、准备相关文件、向市场公布相关文件、评估标书和签订合同,每个阶段又包括不同的任务。首先,在政府招投标网站或部门网站上公示公共服务采购计划,以方便供应商及时获得信息。采购计划可以提前出来,但最早不能超过6月1日,最迟不得超过7月1日。采购计划应包括下一财政年度本部门计划采购的所有服务项目以及估计的招投标时间。当公开招标时,从部门公示采购需求,到供应商上交标书,或选择招标时,供应商表示愿意参与采购,时间不能少于25天,在某些情况下,如已经在政府采购计划上发布本次采购商品的规格和要求、大致开始的时间以及接受投标申请文件的时间时,可以少于25天,但最少不能少于10天。当政府相关部门不能通过电子手段发布招标文件时,时间可以延长到30天。

澳大利亚的政府采购程序分为两类,一类适用于强制采购程序(Mandatory Procurement Procedures),对于联邦政府部门采购商品和除公共工程外的服务,金额估计在8万澳元以上的;对于联邦机构和公司采购商品和除公共工程外的服务,金额估计在40万澳元以上;对于公共工程类服务,估计金额在600万澳元以上,必须纳入强制采购程序;另一类不适用于强制采购程序,主要包括国际间的捐赠、贷款、帮助的资金所实施的采购以及直接用于国际救助所实施的采购,对上级政府的采购、非本土采购的商品、服务、工程等等,尽管这些采购活动不需要纳入强制采购程序,但也必须遵守“物有所值”的原则和符合《联邦政府采购指南》的要求。

6.购买服务监督

政府对购买服务过程的监督,目的是保证非营利组织提供的公共服务的质量和资金使用的有效性。由于澳大利亚联邦政府与非营利组织合作的“全国性协议”刚刚签署,在这方面没有太多的资料可供参考。在此,我们以维多利亚州公共事业部的监督框架为例,为大家介绍澳大利亚政府购买服务的监督机制。

维多利亚州公共事业部的监督框架

该监督框架由维多利亚州公共事业部于2005年引进。引进这一框架的重要目的之一是发展一种监督非营利组织的方法。监督是政府保证服务质量的一个重要突进,以此用以确保客户能够享受到应有的照顾,接受合乎标准的服务,并与社区的期望相一致。

监督框架的目的包括:使基本的监督要求规范化;推进监督的统一性和改善部门区域间的沟通;为了尽早发现潜在问题,使用风险管理原则;如有必要,允许政府与组织联合办公,以提高效能。

该监督框架采用如下运行方式:由政府部门向每一个非营利组织派遣一名监督协调员,通常是项目和服务顾问;进行年度公开评估时,该监督协调员会提出“整体性评估”。对于那些接受多领域资助的非营利组织,对其的评估就是跨区域的。该监督框架预计将能够降低监督的重复性,尤其是对那些申请了多个部门资助项目或多领域资助的非营利组织。

监督框架的组成:持续运作的核心监督;年度公开评估;可能的服务评审(也可能是行动计划)。

由于该框架内容较多,在此不一一介绍,有兴趣的读者可以按照注释中的地址下载《维多利亚州公共事业部的监督框架》阅读。

服务评审

服务评审是政府衡量公共服务质量的重要手段。尽管服务评审只对那些被认为高风险和诸多问题的组织进行。服务评审是政府监督的一部分,它使得公共服务交易的双方可以总结问题和交流意见,并及时提出解决的方案。

服务评审会:遵循合作伙伴关系的原则进行;为交易双方提供了共同商讨解决问题的方案的机会;共同改进服务质量。

作为服务评审的一方,政府会要求非营利组织提供日程上列明的功能领域的信息。非营利组织也有机会提出相关问题以供探讨。服务评审预计将为这些非营利组织和它们所服务的人群提供较好的解决问题的方案。

资金审计

至于资金管理,政府只对其下拨的那部分资金的使用情况进行审计,其他来源的资金政府一般不介入审计。但是,每个项目的管理最终都必须有审计报告。每个社团组织每年都必须公布本组织相关的年度财务报告,并通过年会公布给每个会员查阅,年报同时还要上报相关的部门。澳大利亚对社团组织进行审计通常分两种情况:一是根据会员的举报或投诉,对社团组织进行专项审计;二是随机进行的抽查审计。审计形式分两种:一种是财政审计,类似于我们目前的财务审计;另一种是运作审计,主要审核社团组织执行其章程的情况。每个社团组织都聘有自身的独立审计员,负责自身的年度财务报告审计,并处理相关的税收问题。为了保证社团组织内部审计报告的真实性,联邦政府通常还会请第三者对其财务报告进行审计。

7.典型案例——澳大利亚政府购买公共就业服务

20世纪80年代以来,澳大利亚在公共服务改革实践中最为独特而又卓有成效的是其在公共就业服务购买方面的创新。为建立公平竞争的社会化就业服务职业网,克服公共就业服务机构成本高、效率低、官僚作风蔓延的弊端,澳大利亚政府将隶属于原就业、教育、培训和青年事务部的全国400余家公共就业服务机构全部民营化,组建成了全国就业服务有限公司,并把原先属于公务员性质的9000余名工作人员也全部转入劳动力市场,根据公司需要和个人意愿,实行双向选择。公司实行董事会负责制,在承揽业务方面,和其他民问就业服务机构享有同等的条件和地位。改革后的澳大利亚就业服务体制体现了公平、公正、公开、高效、优质、低耗和便于求职者和雇主选择服务者的特点,实现了政府制订游戏规则,社会平等参与,市场公平竞争,政府管理和监督的机制。经过几年的实践,基本实现了改革的预期目标。澳大利亚政府有关部门的研究表明,与旧体制相比,新体制充分体现了社会化和市场化在就业服务中的作用,改变了政府职能,节省了行政经费,提高了工作效率,提高了长期失业人员和其他弱势群体失业者的再就业率。据统计,在接受职业匹配帮助后3个月内,受访的73%的求职者中有70%的人找到了工作或在接受教育和培训;在接受求职培训后的3个月内,47%受访的求职者中有38%的人找到了工作或在接受培训;在接受集中帮扶措施后3个月内,受访的42%的求职者中有35%的人找到了工作或在接受培训。

(四)非营利组织参与和影响公共政策
1.非政府组织与政府合作的新形式
    非营利组织的公共政策参与,指的是非营利组织通过各种途径,向政府转达民众利益和要求,或者提出各种政策意见和建议,协助政府改进公共政策,以保证政策制定符合人民的最大利益,确保政策执行不偏离预定轨道。非营利组织参与和影响公共政策,是非政府组织与政府合作的新形式。所谓公共政策,指的是为解决社会公共事务,实现社会公共利益,由政府制定的政策。即公共政策最终的目标是要解决社会公共问题,从而促进整个社会的发展。在过去很长一个时期,政策是由政府单方面制定的,在这其中难免会出现官僚主义、效率低下的作风,导致政策不能及时反映广大公民的要求,出现了政策失真、政策执行走样的情况。随着社会的发展,非营利组织的出现,使得公民参与政治有了合法的组织途径。现在,联邦政府已经认识到,非营利组织不仅是服务的提供者,而且还可以进行信息的收集和反馈,协助政府发展政策,及时反映民众的心声,及时对政府的政策进行评估。同时,他们可以发现政府新政策在执行过程中的新问题。由于非营利组织有这样独特的功能,所以政府在制定政策时,需要与非营利组织进行协调。政府和非营利组织都认识到对方的作用,双方都在此领域积极寻求合作。
    正如上文所说,非营利组织经过多年的发展,已经不再是单纯的服务提供者,而是开始发挥“宣传”作用。这里的“宣传”是指“为支持某一事务而进行辩护或者辩论的行为”,这些事务包括一个事业、一个想法或者一项政策。从政策的角度来说,宣传对于良好的决策来说是非常重要的因素。官员、政府监管者、公务员和其他人员所制定的法律法规将深刻影响到民众的日常生活的每一个方面,因此,对于政策制定者来说,了解民众的需要和愿望是非常重要的,这就需要非营利组织做更多的宣传工作。然而,非营利组织的宣传和政府不会经常有着统一的看法,事实上,二者的看法经常发生分歧。但是,只有存在分歧,才能实现进步。分歧通常会带来有建设性的成果,因为分歧会迫使决策者认真检查自己的决策思路,这样一来,有助于使出台的政策更加周全,也能更好地平衡各方利益。需要注意的是:高峰团体或者宣传者不会为了制造分歧而故意对政府表示异议,非营利组织更愿意提供一些建设性的反馈,帮助全面改善政策。非营利组织作用的不断扩大是澳大利亚社区和非营利组织部门发展前进的重要一步。一个强大、活跃和健康的非营利组织部门被看作是对充分发扬民主的重要因素。非营利组织部门努力在工作中代表人们的利益,因此,这一部门的态度、价值观和期望在不断发生变化。在制定政策的过程中征求社区的意见已经成为澳大利亚各级政府工作的一部分,成为了一种通用的做法。政府向非营利组织提供资助,通过不断向非营利组织征求意见,加强了政府和社区之间的参与性联系。若要具备展示边缘化团体观点的能力,就需要在政策辩论和结果之间取得平衡。
2.非营利组织参与和影响公共政策的三种形式
    非营利组织参与和影响公共政策的目的是督促政府的某些政策纳入不同的利益取向:可能是为了会员利益,如行业协会代表会员的利益进行政策游说;也可能是为了某种公共利益,如环保组织要求在重大工程中纳入环境评估。这种参与类型在自上而下的非营利组织中比较有限,因为它们的生存对政府有更多的依存性,而草根组织由于生存的激励来自于民间,所以更倾向于代表民间利益表达与政府不同的声音。一般来说,非营利组织参与和影响公共政策主要有以下三种形式:
——建设性提议。非营利组织通过各种途径提供政策咨询、政策建议,以期影响公共政策。比如,非营利组织可能自发,或应民众要求就某个问题进行调查,提供调查报告(当然调查报告也可以通过数据来说明),并向政府建议对策。这种参与,带有明显政策储备性质。
——参与式合作。政府在制定相关政策的时候,会主动邀请请非营利组织参与并提供意见,也可能是非营利组织得知政府在制定相关政策,主动提出意见和建议,进而影响公共政策的制定。这样的政策,便是政府与非政府组织协商合作的成果。
——利益诉求。在现实中会存在这些情况:政府单方面制定政策,并没有吸纳非营利组织的意见和听取社会的呼声,导致政策有误;也可能最初与非营利组织合作制定的政策已经不能满足民众的需要。这个时候,非营利组织会通过游说、政策提议、甚至游行、抗议、示威等方式要求政府停止并改进相关政策。
    在现实中,非营利组织在参与和影响公共政策制定时会出现这样的情况:一方面,与政府对话途径和能力较强的非营利组织,在反映民间立场方面未必是有效的;另一方面,代表民间利益,倡导性较强的非营利组织,与政府的对话途径和能力往往比较有限。这使得非营利部门在反映民间立场,平衡利益群体力量,尤其在代表弱势群体权益方面,作用比较有限。现在的非营利组织在参与和影响公共政策的时候,往往将这三种形式相结合,以求最大限度地影响公共政策的制定。
3.非营利组织参与和影响公共政策的两个重点时间
    非营利组织对公共政策的参与是一项长期不间断的工作,但是有两个时期是非营利组织参与和影响公共政策的重点时间:
一个是竞选的时候。在各级政府选举时候选人为了获取选民的支持,往往会向公众作出美好的承诺。非营利组织会利用这一时机,促使候选人在某些领域作出承诺。一旦该候选人当选,就必须履行当初的承诺,否则就会面临下台的危险。这种在影响公共政策方面极为有效,很多非营利组织都把握这一时机,已达到影响政府的目的。因而,每到各级政府选举之日,便是非营利组织活跃之时。
另一个是某一问题或政策争论激烈的时候,或者是出现危机的时候。这个时间往往是社会对某一问题、政策或事件最为关注的时候,此时,对于政府来说,来自舆论、民众等社会各方面的压力是十分巨大的。对于非营利组织来说,社会的关注度越高,社会舆论和民众力量越强大,对公共政策的影响越容易成功。这就是非营利组织在这一时期异常活跃的原因。因此,我们称这两个时间段为非营利组织参与和影响公共政策的重点时间。
4.非营利组织参与和影响公共政策的典型案例
    新南威尔士州女性选举游说团于1972年成立,是一个致力于妇女问题的非营利组织。该组织倡导女性参与,潜能发挥,在社会责任、社会奖励方面男女平等,为妇女争取权利。
    新南威尔士州女性选举游说团成立伊始便积极参与和影响公共政策。在1972年的联邦大选中,新南威尔士州女性选举游说团制作了一份全国范围内适用的调查问卷,并将问卷分发到每一个候选人手中,就女性权益方面的问题与候选者进行了直接对话。每个选区的候选人都勉强地接受了游说团小组的采访。调查结果汇总后,被媒体公布于众,大家都十分高兴地看到女性可以公开维护自己的权益,且这些权益都是以前从未被重视并公开讨论过的,如堕胎、生育选择权、女性经济弱势等等。尽管很多政客因为自己的差评和空白问卷被公开而大感不悦,但是通过这次问卷极大地推动了澳大利亚妇女运动的发展。此后,每年大选时,女性选举游说团都会出版一个政策指导手册,用特定标准对候选人进行评估。在过去,游说团会员都是与候选人面对面的谈话,了解他们对女性权益政策的想法,以此作为重要标准。但是现在政府一般都有统一的发言人和公关机构,对于各种提问的回答都是一致的,失去了真实性。所以游说团现在的做法是对候选人以前的作为予以评估,然后将评估结果公布于众,作为大家投票的参考。
    在非大选时期,女性选举游说团也会根据具体情况做工作,如对政府政策提出建议,撰写报告,发表意见,有时也开新闻发布会,组织论坛,举行游行等。工作时也会采用明信片,让妇女同胞签字后寄给政府;还会佩戴自创的小标记,这些都是在用经济合理的手段向政府施压。自1972年以来,新南威尔士州的女性选举游说团通过发表建议、上书政府、直接对话的形式来进行游说,为争取男女平等,维护女性权益而坚持斗争。会员们经常参加媒体的公共辩论,很多会员成为了媒体的有效发言人。游说团能够很有技巧地就热点问题,如堕胎、卖淫、性骚扰、教育、就业等,以女性独特的视角发表观点。随着需求的不断增加,新南威尔士州女性选举游说团通过提交建议书、参加会议、与政府协商等形式,参与了国家层面政策发展的讨论,并曾代表澳大利亚女性选举游说团出席国家产业法庭。游说团组建了很多行动团队来表达对女性权益政策的观点,游说政府和公共机构实施这些政策。行动团队因时事变化而历经兴衰。一些永恒的话题逐渐淡出公众的讨论范围,成了专家们自己的研究方向,如儿童护理、堕胎和教育。有时候各个州的团体会集中讨论一个热点问题,但有时候只有一个州会对相关事件发表专家意见。女性选举游说团仍坚持对所有女性事件高度关注,当危机发生时,依情势而采取行动,维护女性的合法权益。
    自成立以来,新南威尔士州女性选举游说团在维护妇女权益方面取得了很多的成就,其中包括为反歧视立法进行游说,促使新南威尔士州在1977年颁布《反歧视法》;成功游说政府在内务司建立女性协调机构,开展维护女性权益活动;游说强奸法律的修改,并提出相关草案,引起了政府的重视,成为了新南威尔士州1981年《犯罪法》修订的基础。目前,新南威尔士州女性选举游说团正在游说政府制定一部《人权法》,将维护妇女权益的内容写入《人权法》。

三、澳大利亚的“全国性协议”

作为公共权力的载体,政府一直被视为公共事务治理领域中唯一的负责人。但是政府暴露出的官僚化低效、无法满足社会多元化需求等缺陷,使人们对单一治理模式产生不满,促使人们对其进行反思。自20世纪80年代以来,寻求政府与社会组织间的合作成为治理变革运动的必然趋势。1998年,英国政府率先签署Compact(政府与志愿及社区组织关系协定),第一次以国家政策的形式提出在政府和社会组织之间建立合作关系。此后,这一理念同样在英联邦国家的加拿大得以实现。2010年3月17日,在地方试点基础上,澳大利亚联邦政府签署National Compact-working together(简称“全国性协议”National Compact),力图建立联邦政府与非营利组织在多方面、多领域、多角度的全面合作关系,成为继英国、加拿大之后第三个签署全国性协议的国家。本章围绕澳大利亚的“全国性协议”,着重介绍和分析澳大利亚政府与非营利组织合作关系的最新进展以及发展方向。


(一)什么是“全国性协议”
    “全国性协议”,是澳大利亚政府与非营利性组织之间所达成的协议。目的是政府与非营利组织形成一种全新的、更加紧密的合作关系,从而向澳大利亚人民提供更好的社会服务。全国性协议主要由以下四个方面的内容构成,包括:共同的使命、共同的目标、共同的原则、共同的志向。这些内容确定了政府和非营利组织之间的相关合作原则,规定了双方各自的责任。
2010年3月17日,澳大利亚总理陆克文代表联邦政府,在家庭、住房、社区服务及原住民事务部部长麦克林、议会社会与志愿部门秘书长斯蒂芬斯等政府要员和非营利组织负责人的陪同下,在议会正式签署“全国性协议”。[ 澳大利亚家庭、住房、社区服务及原住民事务部网站:.]此后,政府与非营利组织将在本协议框架内建立多方面、多领域、多角度的全面合作关系。
    需要指出的是,作为政府与非营利组织间磋商的产物,“全国性协议”不是立法,因此不具有任何法律约束力。此外,经过签发的National Compact适用于澳大利亚联邦境内一切国家政府部门,政策惠及范围包括澳大利亚联邦境内一切非营利性组织。但National Compact并不直接适用于地方,因为在此之前,各州已经签署了各自的合作协议(南澳大利亚州2003年,首都特区2004年,维多利亚州2005年,新南威尔士州2006年,昆士兰2008年,塔斯马尼亚州2008年)[ 澳大利亚各州、地区政府与非营利组织合作协议:不过,中央政府可以将“全国性协议”在全国范围推荐,作为一种政府与非营利组织关系原则。
在出版“全国性协议”原版的同时,澳大利亚政府还出版了“全国性协议”的精简版(National Compact-easy English)[ National Compact-easy English:,力图使“全国性协议”在实践中更加便捷有效。

(二)“全国性协议”在澳大利亚的产生背景
    澳大利亚非营利组织的发展由来已久。早在殖民时代,非营利组织就已经在澳大利亚人的生活中扮演者重要的角色。第一次世界大战以来,澳大利亚的社会福利服务一直主要依靠非营利组织来提供。20世纪70年代,澳大利亚政府开始对非营利组织进行资助。到了20世纪80年代,然而,随着非营利组织数量的不断增加,政府在对非营利组织的管理中越来越重视的业绩指标和预算分配技巧。对于主要依靠志愿者工作的非营利组织来说,这种管理方式对其提出很多了不现实的要求,例如制定商业计划等,加重了非营利组织的工作负担,制约了其社会功效的发挥。1996年,保守党在大选中获胜,约翰·霍华德成为澳大利亚总理。在当选总理之后不久,霍华德便在一次公开演讲中称非营利组织为“既得利益团体”。随后,在1999年,霍华德政府开始重新订立资助合同,在其中加入了“保密条款”,要求接受资助的组织在举行任何媒体活动之前需要提前告知,这一规定进一步削弱了非营利组织的社会透明度,大大限制了非营利组织在公共领域的影响力。除此之外,霍华德政府还取消了很多对非营利组织的资助,因为他认为这些组织“不够和谐”,并且以行政命令强制要求一些组织进行合并,尽管这些组织并不具备开展合理合作的条件。这种做法带来的后果就是:从前能够发出独立声音的组织现在变得沉默了,非营利组织更像是政府的分支而不再是曾经的合作伙伴。[ Marian Sawer:《主流治理:社区代表的含义》,澳大利亚公共管理期刊,2002年3月版。转自Natasha de Silva在中澳培育发展非营利组织研讨会上的发言——《澳大利亚政府和非营利组织概述》,陆克文对待非营利组织的态度则截然相反。2008年工党上台执政,陆克文上台之后首先废除了霍华德政府制定的“保密条款”,恢复了非营利组织的言论自由,并承诺其领导的政府“不会,而且永远不会重蹈覆辙”。陆克文政府加强了对非营利组织的资助:向儿童组织提供1500万贷款建立678个启蒙教育中心;提供1100万补助金给社区服务站保证其在经济危机中能够继续为公民必要的社区服务;为志愿者基金提供2100万补助金支持志愿者工作[ 数据来源:陆克文在National Compact签字仪式上的讲话,载在陆克文任职期间,政府与非营利组织间的关系达到显著改善,双方合作关系进一步加强,这些为以后“全国性协议”的鉴定铺平了道路。
    “全国性协议”的出台同样受到了英国、加拿大两国的推动。早在20世纪80年代中后期,英国的非营利组织就在积极倡导政府改善与政府之间的关系。1995年,英国全国志愿组织联合会(NCVO)发起了一项前瞻性的研究计划, 计划用整整一年的时间在整个英国范围内就志愿部门展开调查,提出建议报告。经过对各类志愿部门、地方政府、专家、其他机构以及公民的大量调查之后,NCVO提出了名为《迎接挑战——21世纪的志愿行动》的调查报告,建议在政府和志愿及社区组织之间建立合作伙伴关系,并呼吁就未来关系的基本原则出台正式协议。当时执政的工党正在积极寻求新的国家治理思路,很快就意识到NCVO报告的价值,着手开拓与志愿部门的合作关系,以推进社区的发展。1997年工党与志愿和社区部门就“Building the Future Together(共建未来)”发表了一项政策性文件,双方都认为政府和民间公益组织之间有着许多功能上的互补性和价值观上的一致性,发展一种紧密而全面的合作关系是十分可取的。1998年英国首相签署《政府与志愿及社区组织关系协定》,正式将政府与民间组织的伙伴关系作为国家政策提出,为英国政府和志愿及社区部门组织之间的合作关系提供的原则框架,并在英联邦不同地区、不同层次的政府中得以实践。[ 王名等:《英国非营利组织》,社会科学文献出版社,2009年6月第1版,第121-122页。]英国《政府与志愿及社区组织关系协定》(COMPACT)的签署有力地推动了National Compact的出台。作为英联邦成员和英国曾经的殖民地,澳大利亚参照了英国非营利组织的发展模式,借鉴了英国经验,在政府与非营利组织之间搭建合作桥梁的过程中探索出适应本国国情的途径——“全国性协议”。
    在加拿大有这样一种说法:志愿者组织,连同公共管理部门和私人部门,是加拿大社会的三大支柱。加拿大联邦成立于1867年,加拿大第一个非政府组织的行业协会——安大略制造业协会成立于1871年,可以说非营利组织是与加拿大一同成长的。每天,都有成千上万的志愿者工作在数千个非营利组织,为社会提供服务。据统计,加拿大现有各类非营利组织近10万个,这些非营利组织的形式主要有行业协会、社区中心、卫生和社会服务团体、环保组织、体育俱乐部、国际发展机构、艺术团体、宗教组织、人权组织和公民自由团体等。在社会经济发达的加拿大,非营利组织在承受公共管理和行业管理功能,其在推动社会进步,营造和谐的社区氛围,构建可持续发展的环保观念,促进国家和却与的经济发展等方面所发挥积极的重要作用已为加拿大政府所重视。2001年12月,加拿大政府与非营利组织共同签署了“加拿大政府与志愿部门协议”(An Accord Between the Government of Canada and the Voluntary Sector,简称The accord),[ 加拿大政府与非营利组织合作协议The Accord:标志着政府与非营利组织间的合作关系步入了一个新的阶段。
    在“全国性协议”签署之前,澳大利亚各州和地区已经开始进行政府与非营利组织合作的试点工作。新南威尔士州政府和南澳大利亚州政府最早提出要与非营利组织开展多方面的合作。以新南威尔士州为例,早在1997年,由于受到英国的影响,新南威尔士州社会服务理事会向州政府建议,在政府与本州非营利公共服务组织之间建立一种“有着共同目标和原则,相互依存又相互补充”的合作关系。这一倡议迅速得到了州政府的积极响应。1999年3月,新南威尔士州政府决定通过与社会和志愿者组织协商达成合作协议,以此作为其“家庭和社区发展促进战略”的一部分。此后,政府又颁布了一系列旨在与非营利组织携手共建一个更加平等、稳定、包容社会的导向性文件。以这些决议和文件为框架,2006年新南威尔士州政府正式签署《共同建设新南威尔士州(Working Together for NSW)》,以政策文件的形式提出了政府与非营利组织合作的目标、基本准则、价值理念以及执行与审批等内容。该协议的提出,极大密切了新南威尔士州政府与该州非营利组织的合作关系,提高了政府治理能力,推动了社会、社区发展。各州、地区在与非营利组织开展的合作实践都为“全国性协议”的制定和实施积累了宝贵的经验。
    在上述因素的作用下,2010年3月,澳大利亚政府正式签署“全国性协议”,掀开了澳大利亚政府与非营利组织合作的崭新的一页。

(三)“全国性协议”的主要内容

National Compact的基本理念和工作思路:
     陆克文在“全国性协议”签字仪式上的讲话中指出,“全国性协议”是澳大利亚政府与非营利部门之间达成的协定。[ 陆克文在National Compact签字仪式上的讲话,载目的是使双方形成一种全新的、更进一步的合作关系,从而向澳大利亚人民提供更好的服务。为此以下内容应作为指导双方开展工作的基本理念:(1)充分认识到非营利组织工作的价值,以及其在社会生活中发挥的重要作用;(2)长期关注弱势群体和被边缘化人群的生活状况,特别是澳大利亚土著居民和特雷斯海峡岛民,必要时随时提供帮助;(3)双方共同努力,打造一个创新的、资源丰富的、独立的、稳定的“第三部门”。为此,政府急需在以下八个方面开展工作:(1)记录并宣扬非营利组织的价值与贡献;(2)无论非营利部门与政府之间是否存在现实的或潜在的经济关系,政府都要保护非营利组织的自由倡导权;(3)保护非营利部门在咨询协商过程中的多样性,以及在发起新倡议时的主动性;(4)提高信息分享程度,包括政府资助的研究和数据项目;(5)杜绝官僚作风,简化行政管理程序;(6)在各州、地区以及联邦政府管辖范围内,简化和改善财务的一致性;(7)改善有偿与无偿工作的问题;(8)优化拨款资助与服务购买的程序。
    “全国性协议”的基本理念和工作思路体现出政府与非营利组织之间相互认知、相互独立、相互辅助的关系。“相互认知”包含两方面的内容:首先,政府对非营利组织在公共管理和社会服务中起到的重要作用给予充分的肯定;其次,非营利组织对自身角色的认知,即在政府资助下,协助政府处理公共政策、公共服务和社区治理等方面事务的部门。“相互独立”则侧重于非营利组织相对于政府的独立性。这种独立性是非营利组织与政府合作的基础,双方的合作是两个独立体之间的写作,而不是一种雇佣或者隶属的关系。“相互辅助”同样包含两方面内容:一方面政府通过资助、咨询、公开等途径对非营利组织提供资金和信息上帮助,促进非营利组织在社会中发挥更重要的作用;另一方面,非营利组织通过发挥自身优势,帮助政府完善制度、优化结构,提高办事效率和 管理能力。


共同的使命:
    使命宣言是双方对未来的憧憬,其中提到政府与非营利组织应携手合作,以提高澳大利亚公民的生活水平。为此,双方确立了以下内容作为共同的使命:(1)社会的——共同生活及分享经历的方式;(2)文化的——基于价值观及信仰的生活方式;(3)公民的——作为澳洲公民的生活方式;(4)经济的——管理财务和经济的方式;(5)环境的——关爱周边世界的方式。为实现上述使命,澳大利亚政府和非营利组织达成一致:将携手共同努力,全面推进社会、文化、公民、经济和环境的发展。双方的合作将会有助于建设一个更加包容、稳定的社会,大大提升澳大利亚公民的幸福感和生活质量。


共同的目标:
    要实现使命宣言,就必须制定共同目标,即行动计划,其中包括:(1)改善政府与非营利组织的合作方式;(2)帮助非营利组织完成自己的工作;(3)制定更加完善的政策。
    “共同的目标”为澳大利亚政府与非营利组织精诚合作、实现共同的使命提供了依据,为双方进一步巩固和提升双方的合作关系、增强非营利组织的服务能力、制定更加切实可行的政策和提供更为优质的社会服务奠定了基础。多数非营利组织已经认可这些目标,并承诺愿意与政府合作为实现这些目标而共同努力。


共同的原则:
     就如何取得进步,我们有许多的想法,而这些想法就是我们所说的原则。原则是建立在我们所相信的重要真理的基础上。
(1)原则之一——给每个人一个公平的机会。协议希望每个在澳大利亚生活的人都能享受公平争议,也希望所有人都能得到包容。而非营利组织的工作可以帮助政府实现这些期望。协议认同非营利组织及其志愿者对澳大利亚社会生活做出的巨大贡献,认为一个强大、独立的第三部门对建设一个包容、平等的社会至关重要。
(2)原则之二——互相信任、互相尊敬。协议强调政府与非营利组织之间应当建立相互信任、相互尊重的关系。政府与非营利组织应当互相信任,也就是说双方相互不隐瞒实情,并能够相信对方所说的一切。同时双方也应该互相尊敬、关爱和彼此理解,共同营造良好的合作氛围。
(3)原则之三——听取彼此的意见。协议认为,如果双方希望制订出更完善的政策、项目和服务,就需要非营利组织对政府的工作提出意见、建议。只有听取彼此的意见,才能实现双方更为紧密的合作,进而提高政策、服务和管理水平。
(4)原则之四——倡导多样化。协议认为,如今澳大利亚的社区是由形形色色的人所组成的,这个就是所谓的多样化、非营利组织在发现不同利益诉求和满足不同服务需要方面起到了重要的作用。协议希望政府能够依照相关规定给予非营利组织更多的支持与鼓励。
(5)原则之五——伸出援手。协议承认,在现实社区中确实有些人因为贫困或者其他问题而被忽略,他们得不到与别人相同的机会。协议希望,政府能够与非营利组织共同努力来改善这些人的生活。
(6)原则之六——估计文化。文化是基于价值观和信仰的生活方式,而价值观和信仰来自于家庭或出生地。在澳大利亚,许多人来自不同的文化背景,协议希望在工作中,这些文化都能得到尊重,这还需要政府与非营利组织的共同没努力。
(7)原则之七——策划与决策。协议认为,只有政府与非营利组织的共同努力才能在文化、社会、人文、环境以及经济上改善澳大利亚人的生活,所以需要双方对工作制定出计划,确保每一个决定都是正确的。而最好的决策是建立在事实的基础上,需要双方实地调查研究,才能做出最好的决策。
(8)原则之八——有效工作。政府与第三部门会尽力提供社区所需的服务,但双方需要确保已有的服务运作正常,而资金也得到妥善的利用。协议希望政府向为社区不断做出贡献的义工及工作人员提供更多的支持。
(9)原则之九——顾及未来。协议希望政府与非营利组织在忙于努力改善人们生活的同时,也要顾及未来。当双方改善政策和服务时,我们也要考虑未来。为了保证未来提供良好的服务,双方需要保证有足够的财力及人力贮备。
(10)原则之十——衡量成功。协议希望双方能够经常地对工作做出检测评估,来衡量成功与否,并会将这方面的信息与各界人士分享,听取多方面的意见。


共同的目的:
    澳大利亚政府与非营利组织有着共同的目的,包括:
(1)共同合作。协议认为,为了能够有效增进政府与非营利组织间的合作关系,双方应当:第一,互相尊敬;第二,努力理解对方;第三,互相沟通;第四,互相听取意见;第五,分享各自的想法;第六,提高技能。
(2)实现良好的沟通。与非营利组织之间建立良好的沟通,政府与非营利组织要做到:第一,共同决定沟通的方式;第二,帮助每个人提出各自的看法,包括来自所有文化背景及社区的人;第三,让所有第三部门的团体发表意见。过去,有些非营利组织并不能畅所欲言,他们担心如果发表了政府不认同的意见,政府就不在提供拨款资助了。如今情况不同了,政府希望非营利组织能够畅所欲言,热烈欢迎非营利组织对政府的行为提出建议,并保证不会因此削减对非营利组织的资金资助。
(3)更好的工作方式。由于种种原因,政府与非营利组织曾经很难合作。如今,政府正在积极寻求与非营利组织的合作。协议希望通过以下方式改善双方关系:第一,减少书面工作;第二,互相分享信息和想法;第三,简化资金申请与资金到位过程;第四,共同策划;第五,确保我们的想法可行。
(4)顾及未来。协议希望双方在确保改善现状的同时能够顾及到未来的发展。以下是就未来的一些想法:第一,帮助人们学习新事物;第二,寻找新的合作方式;第三,帮助、支持第三部门的工作人员。
     总体上看,这些内容显得更具原则性,但是它们提出的理念,作为政府与非营利组织合作的原则框架是非常有意义的。

(四)“全国性协议”与“地方性协议”的比较
    “地方性协议”是指地方政府与所辖地区非营利组织间签署的,旨在增进地方政府与非营利组织合作伙伴关系的协议。从范围上看,“全国性协议”适用范围是整个澳大利亚联邦,而“地方性协议”适用于各地方政府管辖地区,因此“全国性协议”必须从全局出发,既要最大限度地把握各州、地区的实际情况的共性,保证协议的普遍适用性,还要充分考虑各地的差异。与英国、加拿大不同,澳大利亚先诞生了“地方性协议”,在此基础上产生了“全国性协议”。因此,在借鉴各州、地区实践经验的基础上达成的“全国性协议”会更加完善。在澳大利亚诸多“地方性协议”中,新南威尔士州的“地方性协议”——“共建新南威尔士州”(Working Together for NSW)最具代表性。下面,我们试将“全国性协议”与新南威尔士州“地方性协议”做一比较。
    新南威尔士州对政府与非营利组织合作的共同目标做了如下说明:[ 内容详见新南威尔士州政府与非营利组织合作协议Working Together for NSW:(1)保证公民能够充分参与经济社会生活。(2)保证服务和资源能够以人们的需求实现公平分配。(3)保证公民能够切实参与那些影响到他们生活的决策活动。(4)无论年龄、种族、身体状况、性别和宗教,个人的兴趣要得到充分的尊重和保障。(5)保证公共服务的策划实施能够在政府与非政府组织间平等、协调地进行。(6)通过提高社会容纳力和建立富有成效的社会网络来加强和巩固社会基础。
相比之下不难看出,新南威尔士州“地方性协议”力图通过政府与非营利组织的合作,保证公民充分享有社会参与和公平正义权利,而澳大利亚“全国性协议”要通过政府与非营利组织的合作建设一个更加公平、稳定、包容的社会,进而提升公民的幸福指数。
新南威尔士州“地方性协议”对政府与非营利组织之间的诸多方面做了详细的规定。例如,新州在“地方性协议”中对双方的职能做了如下定义:
    政府的职能:(1)要对新南威尔士州所有公民负责,为他们的最高利益服务。(2)要善于发现社会的诉求,并通过提供服务、制定规划和项目最大限度满足社会的诉求。(3)选择最适宜的途径来满足社会诉求,包括政府直接提供服务或资助非政府组织间接提供服务。(4)提供社会基础设施建设和维护所需的各种资源,帮助非政府组织提供其能力。(5)为政府与非政府组织和用户之间,就社会政策、公共服务与财政支出等内容开展的谈判与咨询提供框架。(6)优化资金保障体制,提供稳定的资金投入,保证社会公益事业的顺利进行。(7)负责商讨、组织、管理由政府资金支持的服务和方案。
    非营利组织的职能:(1)协助政府通过提供服务、制定规划和项目最大限度满足社会的诉求,做好规划和提供服务工作。(2)保护本州弱势群体的利益。(3)鼓励公民积极参与政策和决议的制定。(4)为社会的发展和公共服务提供必要的资源,包括免费的人力资源。(5)对于能够有效满足社会诉求和完善基础设施的服务与项目要给予支持。(6)在策划、提供服务时要一视同仁。
同时“地方性协议”还在处理政府与非营利组织之间关系和财务关系原则作了规定:
    处理政府与非营利组织关系的原则:(1)实事求是的方法:在制定政策、发展规划与服务提供时应当以现实为基础。(2)结果:做出的决议要力求使公民和社会切实收益。(3)义务:政府与非政府组织都要对资金支出负责,并保证财务工作透明。(4)尊重:政府与非政府组织要承认对方的职能和主张,尊重对方在某一特定问题上的不同意见。(5)交流:在条件允许的情况下,政府机构和非政府组织应当就政策、项目和服务等方面的内容进行广泛的交流和协商。(6)独立性:非政府组织在发挥职能和自身管理方面享有自主权,同时对组织成员负责。如果非政府组织的某些项目和服务接受了在政府资金的支持的,那么非政府组织也要对政府负责。(7)包容性:政府负责平衡州居民间的利益,以及对资源进行合理的分配。这就需要相应的政策、管理和资金的支持。这些都需要政府提供。
    处理财务的原则:(1)资金价值:在可利用的资金范围内争取最大限度地满足社会需求和为客户提供最优质的服务。(2)公平、正义和透明:确保政府筹款使用的合理、公平。(3)合作:政府与非政府组织要在互惠的基础上,为增进资金联系而努力。(4)多样:包容社会对筹款管理的认识的多样性。(5)一致性:筹款管理程序必须要在跨机构、跨政府和涉及非政府组织和资助项目的演变等领域保持一致。(6)诚实:要建立诚实信用、审查严格的筹款管理制度。(7)协调:通过增进政府与非政府组织在项目规划和服务提供上的合作,更好地满足公民和社会的需求。
    此外“地方性协议”还对政府与非营利组织间建立紧密的联系的途径作了详细的说明:
    政府方面:(1)在制定和修改政策项目时,要征求和考虑非政府组织的意见。(2)在条件允许的情况下,要询问非政府组织对于影响其切身利益事务的意见,并给予非政府组织充分的反应时间。(3)为非政府组织参与公益事业的策划与评估创造条件。(4)与非政府组织建立互助关系,提高对非政府组织的资金支持。(5)在一些适当、有效的信息和数据上实现与非政府组织的共享。(6)尊重非政府组织的组织目标,同时也要保证政府资金支持的项目的顺利完成。(7)在制定政策时,要充分认识到政府政策可能会对社会,包括弱势群体产生巨大的影响。(8)要充分考虑到与无政府组织,特别是小型组织或弱势群体组织合作时,遇到的困难和挑战。(9)通过筹款管理审查和商谈工业发展方案为非政府组织引入经费,以提高其服务能力。
    非政府组织方面:(1)吸纳弱势群体,参与服的务策划和管理。(2)为弱势群体提供参与政策的制定和向政府提出诉求的机会。(3)根据相关协议的规定,提供由政府出资的服务,要做到公正透明。(4)通过各种方式,包括咨询政府和合作,实现政策和服务项目的优化升级。(5)对政府提供的必要的信息要坚决保密。(6)广泛参与政策的制定工作。(7)为政府提供必要的、有效的信息。(8)提供长期连续的服务,改进社会发展方案,旨在实现社会的持续发展。
    通过上述内容比对可以看出,新南威尔士州“地方性协议”很注意政府与非营利组织合作的细节问题,例如在协议中对政府与非营利组织的职能、整理双方关系和资金管理等方面都做了比较详细的说明,而“全国性协议”并未体现这些内容。这是因为“全国性协议”是在联邦政府指导下并广泛听取全国非营利组织意见的基础上完成的,作为一项全国性协议,它必须适用于整个联邦,而由于各州、地区实际情况的差异,处理事务的方法也会不尽相同,因此“全国性协议”并未对政府与非营利组织的行为做出规定,只是提供了原则框架。可见“全国性协议”更多强调的是协议宏观指导意义,具体的实施细则则由各州、地区根据本地实际情况在“地方性协议”中做具体说明。
由于澳大利亚“全国性协议”是在“地方性协议”之后签署生效的,因此,它可以充分借鉴“地方性协议”的实践经验,对“地方性协议”的不足进行弥补。澳大利亚是一个多元化的国家。因此,在“在全国性协议”中多次强调社会多样性,提出对与不同文化、不同价值观要给予充分的尊重。新南威尔士作为澳大利亚人口最多,经济最发达的州,必然存在文化、价值观上的差异性。而新南威尔士州“地方性协议”则未提及文化和价值观方面的内容,不能不说这是一个疏漏。“全国性协议”很好地弥补了这一疏漏,体现了“全国性协议”与“地方性协议”相互补充、相互促进的关系。


(五)“全国性协议”的运作机制、效果和前景
    “全国性协议”的执行有一整套运行机制,其中至少包括四个层面的内容:第一,国家层面。“全国性协议”由总理代表政府部门与非营利组织代表共同签署。澳大利亚联邦家庭、住房、社区服务及原住民事务部负责“全国性协议”的执行工作,这种负责并不是强制执行,而类似于信息咨询服务,家庭、住房、社区服务及原住民事务部负责向外传递相关信息,在其他政府部门与非营利组织间起到纽带的作用;第二,辅助部门层面,跨政府工作组和专家顾问组负责做好“全国性协议”的辅助工作。跨政府工作组由澳大利亚政府各部门的高级代表[ 这些代表主要来自以下部门:澳大利亚国际事务发展局,首席大法官办公室,澳大利亚公共服务办公室,社会福利署,宽带交流与数字经济部,气候变化部,教育、就业和劳动关系部,环境、水质、遗产与文艺部,家庭、住房、社区服务及原住民事务部,金融与违规事务部,基础建设、运输和地区发展部,创新、工业、科技研究部,移民与公民事务部,健康与高龄事务部,公益事业部,总理内阁,财政部,退役军人事务部。]构成,专家顾问组[ 专家顾问组现任成员有:Ron Edwards博士(主席),Ingrid Burkett博士,David Crosbie先生,James Demetriou先生,Maryanne Diamond女士,Brian Lucas神父,Marilyn Miller女士,Anne Robinson女士,Nada Roude女士,Simon Schrapel先生,Bro Sheffield-Brotherton博士。]由在某些领域的专家构成,他们的职责是向政府和其他执行机构提供咨询和建议,为协议的顺利实施提供智力支持;第三,多方会谈。多方会谈是政府、辅助机构和非营利组织定期召开的会议。参加会议的有政府部门的部长、地方政府代表、跨政府工作组和专家顾问组的成员以及主要非营利组织法人。会议主要是回顾过去一段时间“全国性协议”的执行情况、反馈问题、提出建议并制定未来的发展战略。这一会议制度的在各部门与非营利组织之间建起一个共同协商的平台。第四,地方层面。在地方,“全国性协议”主要提供合作的原则和框架,在此基础上各州、地区自己制定“地方性协议”作为具体实施的细则。
    在运行程序上,“全国性协议”仍然沿用非营利组织提供社会公共服务的程序。如今公共服务的民营化已经成为一种普遍模式,它标志着公共服务已经从过去的政府直接提供转为由政府买单、民营机构提供的模式。政府与非营利组织的合作关系主要体现在这一方面。非营利组织提供社会公共服务的程序分为参与政策或项目的制定、参与招标、服务交付、接收报酬和成果检验五个步骤。同时,政府通过对运行程序的管理,将不利的影响降低到最低水平,这既是对非营利组织稳定发展的支撑,也是顺利实现政府与非营利组织间合作的保证。
    “全国性协议”的运行效果尚不明朗,这是因为澳大利亚“全国性协议”刚刚签署,其社会效应尚不明显,因此很难进行评估。况且,由于“全国性协议”不属于立法范畴,因此不具有法律效力和强制力。能否取得较好的效果取决于政府对非营利组织的适当管理与充分资助,以及非营利组织的积极配合。令人欣慰的是非营利组织对“全国性协议”反映强烈,短短的几个月间,已经有279个非营利组织对“全国性协议”表示支持和赞同。[ 数据来源National Compact官方网站: National Non-Government Organization (NGO) Governance Forum 2010, June 22 & 23:这些都表明着澳大利亚“全国性协议”有着极大的影响力和广阔的前景,预示着“全国性协议”将在未来取得良好的效果。


(六)“全国性协议”的启示:信任文化是构建政府与社会组织之间合作关系的根基
    不论是政府向社会组织购买服务,还是实施“全国性的协议”,都是与信任文化紧密联系在一起的。在实行“全国性的协议”之前,政府主要是通过购买服务与社会组织合作。政府之所以通过项目化运作的方式向社会组织购买服务,是因为政府信任社会组织;社会组织之所以愿意购买政府的服务,是因为他们信任政府和社会;社会之所选择社会组织提供的服务,之所以愿意捐助社会组织和做志愿者,是因为他们信任社会组织。这种合作关系,贯穿于政府向社会组织购买服务的全过程之中。在确定购买服务的项目之前,澳大利亚政府会与社会组织进行沟通。然后,通过招标的方式确定购买服务的社会组织。在项目的实施过程中,政府通过分期拨款、项目监督和评估等方式,加强与社会组织之间的合作。而签署“全国性的协议”,更需要政府与社会组织双方的信任。如果政府与社会组织之间没有信任的话,是不可能达成这样的协议。近年来,中国政府与社会组织之间的合作越来越多,但总体上还是管理与被管理的关系,政府可能会防范社会组织,社会组织也可能会防范政府,相互之间的信任关系还没有完全建立起来。推进中国政府与社会组织关系从管理与被管理向合作的转变,必须大力加强信任文化建设。

项目主持人 石国亮(首都师范大学政法学院副教授,中国人民大学国际关系学院访问学者)
项目参与人 孙少森(华中科技大学社会学系博士生)
           张  乐(山东大学威海分校公共管理系博士)
           阎  肃(民政部国际合作司干部,法学硕士)
           徐子梁(中国青年政治学院研究生)

 

 

 
 
 
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